臺北高等行政法院判決

原告

聯暐科技股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

陳德峰律師

複代理人

楊廣明律師

被告

臺北市政府都市發展局

代表人

許志堅（局長）住同上

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　乙○○　　　　兼

上列當事人間因政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國93年2月20日訴字第92039號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告於民國（下同）92 年 10 月 7 日參與臺北市政府國民住宅處（下稱招標機關，臺北市政府國民住宅處業已併入臺北市政府都市發展局，並於 93 年 3 月 3 日起生效。）「基隆河二期專案國（住）宅門禁、監視及車道管制系統工程」（下稱系爭工程）採購案件之投標，招標機關於審標時因發現原告所開立之押標金支票，付款銀行：台灣中小企業銀行，戶頭：455557，支票號碼：FT0000000，金額：新台幣1,100,000元（下稱系爭支票），與另一參與投標公司－竝群科技股份有限公司（下稱竝群公司）之押標金支票連號，且屬同一帳戶所開立，係行政院公共工程委員會（下稱工程會）發布之「政府採購錯誤行為態樣」所列舉內容之一，屬政府採購法第50條第1項第5款「不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情事，因已影響本案採購之公正，故依法當場宣佈廢標，並獲工程會就本案過程釋示後，沒收原告前該提出之押標金，原告就招標機關宣布廢標乙節並無異議，惟就押標金乙節，則發文提出異議，該異議聲明並於92年10月20日送達於招標機關，後原告復於92年11月14日發文提出申訴，經申訴審議機關「臺北市政府採購申訴審議委員會」審議後，作成申訴駁回之審議判斷，原告不服該審議判斷，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈申訴審議判斷及原處分均撤銷。

⒉被告應返還 92.10.7 參與被告機關招標所交付之押標金支票一張。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張：

⒈依政府採購法第48條、第50條關於招標機關不予開標、決標事由，與同法第31條第2項規定不予發還或予以追繳押標金之規定事由並不盡相同。因而有關押標金應否發還之決定，自當悉依政府採購法第31條之規定。而政府採購法第31條第2項第8款：其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，所繳之標押金不予發還規定，除有違反法令行為外，尚須有影響採購之公正性，始克相當，此由該條項規定文義自明。因此，工程會為認定時，當須就原告是否違反法令及有否影響採購公正兩者予以認定，方符合母法授權範圍。否則即有違法律保留原則而不應予以適用。

⒉查工程會92年6月5日工程企字第092002290700號修正發布之政府採購錯誤行為態樣所列舉：繳納押標金之票據連號、所繳納之票據雖不連號卻由同一家銀行開具、押標金退還後流入同一戶頭、投標文件由同一處郵局寄出、掛號信連號、投標文件筆跡雷同、投標文件內容雷同，屬可能有圍標之嫌或宜注意之現象，然並不確認該情事即有影響採購之公正性，招標機關以公平會上開函令認原告有違反政府採購法第48條第1項、第50條第1項規定，而不予發還押標金，應有違誤。

⒊又工程會89年1月19日（89）工程企字第89000318號及92年11月6日工程企字第09200438750號函，均僅因押標金支票連號及同一發票人即認不應發還押標金，而未就原告究有何違背法令之行為及如何得認有圍標情事而足以影響採購公正予以認定，已逾越母法之規定，有違法律保留原則，而無適用餘地。

⒋另原告投標時所使用之押標金支票，係由負責人候欽賢向竝群公司之負責人李國良借貸而來，事前並不知竝群公司有意參加系爭工程之投標，當無可能合意以圍標方式以影響採購之公正性。再系爭工程為公開招標之案件，參與投標之廠商計有6家，原告與竝群公司2家所繳交之押標金縱使連號，亦無能達圍標目的，無法影響採購之公正。

⒌綜上所述，本件原告並無政府採購法第31條第2項第8款情事，招標機關扣留原告所繳押標金支票自無理由，請判如起訴之聲明所示，以維權益。

㈡招標機關主張：

⒈程序部分

⑴本案因招標機關業已併入臺北市政府都市發展局，並於93年3月3日起生效，依行政訴訟法第26條前段「招標機關機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為招標機關機關」之規定，承受原臺北市政府國民住宅處業務之臺北市政府都市發展局自可依法提出答辯，合先敘明。

⑵本案爭點非屬政府採購法第75條第1項所定之異議事由：依政府採購法第75條第1項「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（下稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：對招標文件規定提出異議者，為自公告日或邀標日起等標期之四分之一，其尾數不足一日者，以一日計。但不得少於十日。對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充提出異議者，為接獲機關通知或機關公告日起十日。對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告日起十日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之日起十日，但屬招標、審標、決標事項者，至遲不得於逾決標日起十五日。」按本案採購，原告聲明異議爭點，乃係請求返還其為投標所提出之押標金，則其所爭執者，似非該政府採購法第75條第1項所定之異議事由，原告遽依行政訴訟法提起本訴，應屬程序不合法，被告請求依行政訴訟法第8條、第107條第1項第1款、第10款之規定，將原告之訴駁回。

⑶本案原告逾越政府採購法第75條第1項所定之法定異議期間：縱放寬認定依前揭對政府採購法第75條第1項所定之異議事由範圍，而認原告所提押標金返還，仍屬採購結果之異議，惟依政府採購法第75條第1項第3款規定，原告亦應於接獲機關通知或機關公告日起10日提出異議，則本案既係於92年10月7日辦理開標，就該開標結果自應於92年10月17日提出異議，招標機關卻於92年10月20日收受原告之異議聲明，顯已逾越政府採購法第75條第1項所定之法定異議期間，被告請求依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，將原告之訴駁回。

⒉實體部分

⑴原告行為確已構成政府採購法第50條第1項第5款之重大違規行為：原告於92年10月7日投標招標機關「基隆河二期專案國（住）宅門禁、監視及車道管制系統工程」招標案，招標機關於審標時發現原告所開立之押標金支票與另一公司-竝群科技股份有限公司之押標金支票連號且係同一帳戶，均由原告所開立，此行為皆曾經工程會釋令屬「政府採購錯誤行為態樣」所列舉情事之一，且屬採購法第50條第1項第5款規定之「不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，故原告行為確已構成政府採購法第50條第1項第5款之重大違規，並無疑義。

⑵工程會認定「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第五十條第一項第五款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第三十一條第二項第八款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳」；據此，原告該當政府採購法第50條第1項第5款之重大違規行為，依主管機關工程會之釋示，已構成政府採購法第31條第2項第8款之情形，則因該款規定暨本案工程採購投標須知第21點第2項第8款，就廠商該違規行為發生時，所提押標金不予返還乙節，均訂有明文，故招標機關依法將押標金沒收並通知原告，並無違法或不當可言，至為顯然。

⑶原告並無據以提起本案訴訟之公法上請求權：如前述，招標機關係依政府採購法第31條第2項第8款暨本案工程採購投標須知第21點第2項第8款沒收原告繳交之押標金，原告復無表明係基於如何之公法上原因據以提起本案訴訟，故原告並無公法上之主觀公權利可言，其請求顯無理由。

⒊綜上所述，本件原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，請求判決如被告答辯之聲明。

理由

甲、程序方面：

一、本案因招標機關業已併入臺北市政府都市發展局，並於93年3月3日起生效，依行政訴訟法第26條前段「招標機關機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為招標機關」之規定，自應由臺北市政府都市發展局承受原臺北市政府國民住宅處業務之訴訟，先予敘明。

二、被告本爭執本件既於92年10月7日辦理開標，就該開標結果自應於92年10月17日之前提出異議，惟招標機關卻於92年10月20日始收受原告之異議聲明，顯已逾越政府採購法第75條之異議期間等語，惟被告嗣於本院準備及言詞辯論期日另主張原告並未逾法定異議期間，是被告誤算；又被告本亦爭執原告之異議非屬政府採購法第75條第1項所定之異議事由範圍，但其於本院準備及言詞辯論期日，則改變主張稱原告異議事由仍屬政府採購法第75條第1項所定之異議事由範圍，請求本院就實體為判決等語，本院按政府採購法第75條規定：「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向被告提出異議：對招標文件規定提出異議者，為自公告或邀標之次日起等標期之4分之1，其尾數不足1日者，以1日計。但不得少於10日。對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起10日。但至遲不得逾決標日之次日起15日。被告應自收受異議之次日起15日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。」據之，本件係被告（原台北市政府國民住宅處）所辦理之採購案件，其與原告廠商間關於押標金不予發還之爭議，核屬有關招標、審標、決標之爭議，為政府採購法75條第1項第3款所定之異議事由，原告自得提出異議。

三、又本件係於92年10月7日宣佈廢標，被告於92年10月20日收受原告之異議聲明，並未逾政府採購法第75條第1項第3款但書所規定之15日法定異議期間；另，原告就系爭工程招標機關因發現原告所提出之系爭支票有連號等情形，而於開標前宣告廢標之事實並不爭執，已據原告在本院準備程序中表明，且原告本件申訴書意旨亦未爭執廢標問題，均一併敘明。

乙、實體方面：

一、按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：‧‧‧其他經主管機關認定有影響採購公正違反法令行為者。」、「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標，於開標後發現者，應不決標予該廠商。‧‧‧不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者（修正前條文為：影響採購公正之違反法令行為）。‧‧‧」為政府採購法第31條第2項第8款、第50條第1項第5款所明定。

二、查原告於92年10月7日參加投標被告（原臺北市政府國民住宅處）系爭工程之招標，並提出系爭支票為押標金，經被告於審標時發現原告與竝群公司所繳之押標金支票屬同一銀行（台灣中小業銀行）同一戶頭（455557）開出，且為連號（FT0000000及FT000000 0），招標機關因而認屬政府採購法第50條第1項第5款「不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情事，已影響本案採購之公正，而當場宣佈廢標，並於獲行政院公共工程委員釋示後，沒收原告前開提出之系爭支票押標金之事實，為兩造所不爭執，復有系爭支票影本、竝群公司交付之押標金支票及行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函（均影本）各附原處分卷足稽，堪認為真實。原告就本件系爭工程招標機關宣布廢標乙節並無異議，惟就招標機關沒入押標金部分為爭執，主張「投標當時所使用之押標金，係由負責人候欽賢向竝群公司之負責人李國良借貸而來，事前並不知竝群公司有意參加系爭工程之投標。當無可能合意以圍標方式以影響採購之公正性．．．」等語（見原告起訴狀）。經查：

㈠原告參加系爭工程之招標，所提出之押標金系爭支票，與另參加系爭工程招標之竝群公司關所提出之押標金支票，確實有以下相關聯之事實：⑴連號，⑵同帳戶，⑶同付款銀行，有該等支票附原處分卷可查，核與行政院公共工程委員會92年6月5日工程企字第092002290700號修正發佈之「政府採購錯誤行為態樣」所列舉之態樣 11 ㈢「繳納押標金之票據連號、所繳納之票據雖不連號卻由同一家銀行開具、押標金退還後流入同一戶頭、投標文件由同一處郵局寄出、掛號信連號、投標文件筆跡雷同、投標文件內容雷同。」相同，屬「可能有圍標之嫌或注意之現象」，實已影響本案採購之公正，而違反政府採購法第第31條第2項第8款之規定，有該函示影本附原處分卷可參。㈡原告對系爭支票所以連號之情形，主張係向竝群負責人李國良借貸，事前也不知竝群亦會前去參加系爭工程投標，並無圍標意思，況從押標金金額，亦無從知悉投標金額，且本件為公開招標，到場投標之公司有六家，自無任何圍標之可能云云。然查，事實果如原告所言係向訴外人竝群公司負責人借用系爭支票充當系爭工程押標金，而竝群公司亦參加系爭工程投標，亦出具同一銀行、同戶頭、同金額及連號之支票，足見原告上開行為，縱竝群公司不知情，至少原告知情，即難謂不影響採購之公正性，而非屬政府採購法第50條第1項第5款規定之「不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情事。

㈢況原告與竝群公司之台北市電器商業同業公會會員證書申請時之序號亦為連號，原告為「017835」，竝群公司為「017834」，有渠等二公司之「台北市電器商業同業公會會員證書」影本兩張分別註記序號附本院卷足按。審諸渠等二公司之證書發給日期均同為92年9月23日，可見二公司係同時申請加入台北市電器商業同業公會；參諸，未幾，原告及竝群公司同於92年10月7日以同一銀行、同一戶頭及連號之支票，參加系爭工程月92年10月7日之投標等情整體以觀，原告與竝群公同之間業務關係可謂相當密切，就本件而言實係「同進同出」，應屬一般所稱「關係企業」，原告前稱不知竝群公司參加系爭工程之投標等云應屬不實，而無足憑採。是故原告與竝群公司之間既存有密切業務關係，並共同參與系爭工程之投標即難謂無違反政府採購法第50條第1項第5款「不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情事，自已影響系爭工程採購之公正性（同法第31條第2項第8款），招標機關因而依法當場宣佈廢標，當信而有據。因之，本件原告有違反政府採購法第50條第1項第5款及第31 條第2項第8款之事實，即洵堪認定。

㈣末查系爭工程採購投標須知第21點第2項第8款亦訂明，投標廠商所繳納之押標金有「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，所提押標金即不予發還，此有該系爭工程之採購投標須知影本附原處分卷足參，此外，本件復經主管機關行政院公共工程委員會於92年11月6日工程企字第09200438750號函認定「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳」，均核與政府採購法第31條第2項第8款之規定無不合，從而本件原告之上開違規事實既經認定有違反採購公正情形，招標機關自得依政府採購法第31條第2項第8款之規定沒收其繳納之押標金。原告主張其為殷實廠商，只因公司投標須標金，原告因資金上週轉之需要，而由代表人對外調借押標金，乃為相當單純之商業行為，豈能依此認定原告即有不法圍標行為，亦無違反採購公正性之要求等云，既與查證事實不合，自屬無足憑信。

㈤原告最終復主張行政院工程委員會 89 年 1 月 19 日（89）工程企字第89000318號及92年11月6日工程企字第09200438750號函，均僅因押標金支票連號及同一發票人即認不應發還押標金，而未就原告究有何違背法令之行為及如何得認有圍標情事而足以影響採購公正予以認定，已逾越母法之規定，有違法律保留原則，而無適用等語。惟查招標機關沒收原告系爭工程之押標金，均係依此政府採購法之規定為之，前已言之；至招標招標機關引用行政院工程委員會89年1月19日（89）工程企字第89000318號及92 年11月6日工程企字第09200438750號之函示辦理本件押標金之沒收，核純屬業務事項有關「違規基礎事實類型」之徵詢，並非就法律所未規定之事項予以適用，均未涉及法律保留原則問題，原告對此容有誤解，一併敘明。

四、綜上，原告參加系爭工程投標之際與有密切業務關係之竝群公司使用連號、同一付款銀行、同一帳戶之押標金支票投標，及參諸兩公司於系爭工程投標日92年10月7日前之同一日即92年9月23日，申請加入「台北市電器商業同業公會」時之序號為連號等事實，足認招標機關認定原告與竝群公司間「投標文件有重大關聯」且「足以影響採購之公正」，因而依依政府採購法第31條第2項第8款暨本件工程採購投標須知第21點第2項第8款沒收原告繳交之押標金，不予發還，洵無違誤，申訴審議判斷予以駁回，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，並命被告返還前開押標金，均無理由，應予駁回。

五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，與本件判決結果並無影響，爰不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭審 判 長 法 官　林 樹 埔