臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十三年度訴字第三一四號

臺北高等行政法院裁定　　　　　　　　　　　　　　　九十三年度訴字第三一四號

原告

宏國大鎮社區Ｋ棟管理委員會

代表人

甲○○

原告

宏國大鎮社區Ｌ棟管理委員會

代表人

乙○○

共同訴訟代理人

陳淑芬律師

共同訴訟代理人

陳繼民律師

被告

臺北縣汐止市公所

代表人

丙○○市長）

訴訟代理人

陳峰富律師

訴訟代理人

蕭世光律師

訴訟代理人

張簡勵如律師

訴訟代理人

被告參加人 宏國大鎮社區管理委員會

代表人

徐銓昇

訴訟代理人

苗繼業律師

　　複訴訟代理人戊○○

右當事人間因公寓大廈管理條例事件，原告不服台北縣政府中華民國九十二年十一月

二十七日北府訴決字第○九二○七二○九四六號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定

如左：

主文

理由

一、原告宏國大鎮社區Ｌ棟管理委員會之代表人原為黃怡卿，於訴訟進行中變更為乙○○，被告參加人之代表人為丁○○，亦變更為徐煥昇，茲均據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按原告之訴，有不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第一百零七條第一項第十款定有明文。又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，‧‧‧得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項亦有明文。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。是行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）、理由說明或觀念通知，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，前行政法院 (現改制為最高行政法院)四十四年度判字第十八號、六十二年度裁字第四十一號判例可資參照。

三、本件原告等分別申請成立管理組織報備案，雖經被告分別於八十六年一月二十九日八六北縣汐民字第０一二０四號及八十六年一月二十八日八六北縣汐民字第０一二０三號函同意備查，惟嗣後發現申請報備書面資料就『整體共用部分分別劃分管理分擔方式』不夠完整，故『報備證明』迄今不予核發，且本案經宏國大鎮社區（Ａ至Ｌ等十二棟）管理委員會一再質疑就『整體共用部分分別劃分管理分擔方式』尚無明確劃分，及台北縣政府、被告等多年書面及口頭上屢次一再催促補正及協調，但並未達成就『整體共用部分分別劃分管理分擔方式』之補正資料送所備查，被告遂於九十年六月二十四日北縣汐民字第０九一００一六七０九號函註銷被告原先對原告報備之登記。

四、原告起訴意旨略以：被告所為「註銷」原告等之報備登記之行政行為，性質上為行政處分，依法提出行政救濟，且行政機關表意行為究係為行政處分或觀念通知發生爭議時，此爭議之本身即可為行政爭訟之標的：㈠按《公寓大廈管理條例》第二十六條第一項規定：「公寓大廈建築物所有權登記之區分所有權人達三分之二以上及其區分所有權比例合計三分之二以上時，起造人應於六個月內召集區分所有權人召開區分所有權人會議訂定規約，並向地方主管機關報備。」，則公寓大廈管理委員會請求報備，不僅為依法應履行之義務，如資料齊備，主管機關尚應准予核備，否則主管機關應予駁回請求，且獲報備者可依規定向起造公司領取公共基金、可向金融機構開立存款帳戶、可獲政府公權力之強制執行、講習諮詢等協助及具參加政府優良評選之資格，可見政府核備發生效力強大。因此，主管機關如不予核備而為駁回之行為，性質屬行政處分；如同意核備，該同意亦為行政處分。尤其如主管機關准予核備時，依《公寓大廈管理組織申請報備處理原則》第五點規定，受理報備機關尚應發給同意報備書，準此，原告等依《公寓大廈管理條例》第二十六條第一項規定申請報備時，被告所為之同意核備已非單純備查所可比擬，而屬對原告等所檢送資料所為實體審查後所為之同意之決定，亦即被告並非表示知悉，而是進一步表示同意，此觀諸被告以八十六年一月二十八日八六北縣汐民字第Ｏ一二Ｏ三號函及八十六年一月二十九日八六北縣汐民字第Ｏ一二Ｏ四號函上明確載明「本所同意核備」自明。㈡次按被告於九十一年六月二十四日所為之註銷處分係將已發生效力之「同意核備」行政處分，原則上溯及使其失效，其註銷本身即為另一行政處分，此參諸前行政法院 (現改制為最高行政法院 )八十五年判字第三二一七號判決，針對撤銷「備查」乙案為實體裁判，足徵被告之註銷性質屬行政處分。而被告所為之註銷處分致令原告等之業經核准報備之行政處分不復存在，導致原告等之適法性備受爭議。尤其公寓大廈管理委員會是否經主管機關同意核備，影響管理委員會於訴訟上係依《公寓大廈管理條例》第三十五條有當事人能力，或係依《民事訴訟法》第四十條第三項規定為非法人團體而有當事人能力；且依《財政部監督銀錢業存款戶使用本名及行使支票辦法》第二條及第三條規定：「銀錢行莊於存款戶開戶時，應囑存戶將真實姓名，職業及詳細地址在開戶申請書內詳細填明，如係商號存款，並應填明負責人姓名及地址。」、「銀錢行莊於存款戶開戶時，應屬存戶提出國民身份證、營業執照或有關證明文件，核明第二條規定填明事項。」，如管理委員會未經核備，將無法於金融機構開戶，導致無法管理公共基金，再台中縣公寓大廈申請補助基準、直轄縣 (市)政府辦理九二一震災受損集合住宅必要性公共設施修復補強工程補助及施工抽查要點、台北市優良公寓大廈公共安全管理標章申請作業原則等法規，亦均要求申請者應提出管理委員會經主管機關備查核准證明，始得辦理作業，因而被告撤銷原告原經核准之備查，對原告等之運作及權益均產生重大影響，顯見註銷被告對原告等所為之報備登記之行為，性質上確屬一行政處分，應無庸疑。㈢承上述，被告「註銷」原告等之申請核備，該「註銷」實質上即為「撤銷」，其性質為一行政處分。按行政處分之撤銷，係將已發生效力但存有瑕疵之處分，原則上溯及使其失效，其撤銷本身即為另一行政處分，且行政程序法第九十二條第一項復規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，司法院釋第四二三號解釋亦認為：「．．．行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式及其是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。．．．」因此，被告「註銷」原告等之報備登記，該「註銷」已令原告等之業經核准報備之行政處分不復存在，致生不利原告等之法律效果，故承上說明，該註銷原已核准報備登記之處分本身，性質亦為另一行政處分，應無庸疑云云。

五、惟按行政機關對於人民陳報事件，於人民向監督機關陳報之事項，僅供監督機關事後監督之用，不以之為該行為之合法要件者，為「備查」。則「備查」既非屬受監督行為之合法要件，從而監督機關之准予備查，即對受監督事項已作成行為之效力無生影響，揆其性質非屬行政處分甚明。又最高行政法院八十九年度裁字第一三二五號裁定：「‧‧‧備查僅係一種觀念通知，並未產生任何公法上法律效果，而主管機關亦無否准其備查之權限。」等語，亦同此見解。再「‥‥區分所有權人會議決議或規約之規定者，應依公寓大廈管理條例規定程序召集或訂定始有法律效力，並不以向縣市政府申請報備為要件。故有關公寓大廈管理組織尚未向縣市政府申請報備手續，管理費收取應依前揭條例規定或區分所有權人會議決議或規約辦理。」亦經內政部八十六年一月三十日台 (八六)內營字第八六七二一六四號函釋甚詳，而台北縣政府亦據該函示，於九十二年六月二十二日九十北府工使字第一九００九六號函知被告略以：說明：‥‥‥三、公寓大廈管理委員會依據「公寓大廈管理組織申請報備處理原則」規，檢附有關資料報請主管機關備。其中「報備」及「備查」之目的在於知悉已經過之事實如何，主管機關不必另有其他作為，且備查之性質與所報事項之效力無關‥‥準此，公寓大廈管理委員會依據區分所有權人會議之決議成立後，縱使未報請主管機關備查，亦不影響其效力。

六、查本件原告為「宏國大鎮社區Ｋ、Ｌ棟管理委員會」之區分所有權人，該大樓之管理委員會分別於八十六年一月十四向被告申請該大樓管理組織及規約准予報備，經被告以八十六年一月二十八日、同年月二十九日以八六北縣汐民字第０一二０三、０一二０四號函准予備查在案，此有該二大樓管理委員會申請報備書及所附資料與被告上開函影本附於原處分卷可稽。按公寓大廈管理條例第三條第十二款及第三十一條第一項第一款規定，公寓大廈之規約，係指公寓大廈區分所有權人為增進共同利益，確保良好生活環境，經區分所有權人會議決議之共同遵守事項，其訂立應有區分所有權人三分之二以上及其區分所有權比例合計三分之二以上出席，以出席人數四分之三以上及其區分所有權比例占出席人數區分所有權四分之三以上之同意行之。準此，公寓大廈之規約係經區分所有權人會議按公寓大廈管理條例第三十一條第一項所定議決比例而訂立者，該規約即屬有效成立。而同條例第二十六條第一項固規定：「公寓大廈建築物所有權登記之區分所有權人達三分之二以上及其區分所有權比例合計三分之二以上時，起造人應於六個月內召集區分所有權人會議訂定規約，並向地方主管機關報備。」然該規定向地方主管機關報備之目的，當為使地方主管機關知有該事實，於必要時得採行其他監督方法，而非以之為規約成立之合法要件。從而，公寓大廈管理條例規定規約應向地方主管機關「報備」，係為事後監督之用，而非規約成立之合法要件，則地方主管機關對於公寓大廈訂定之規約之同意報備或准予備查行為，對於已訂立之規約之效力不生影響，乃屬一種觀念通知。揆諸上開說明，本件被告前開准予備查之函文，即非屬行政處分，而被告對原非屬行政處分之通知予以撤銷，依同理，自當然不屬行政處分，而本件原告前復因對本件參加人提起確認其管理範圍及管理維護費用等事件之民事訴訟，亦經法院同認本件原告既依公寓大廈管理條例成立之委員會，自有當事人能力，自不問是否經地方主管機關備查與否而影響其當事人能力，此復有台灣士林地方法院九十二年度簡上字第八六號判決影本附卷可稽，從而原告主張其未經主管機關核備，影響及其當事人能力，即無足採，否則倘依原告所稱，其既未經被告備查而無當事人能力，於本件焉能予以起訴。至原告復稱各地方法規復有規定應提出管理委員會經備查核准證明始得予以補助，認證或銀錢業開戶須提該經備查證明，始得開戶，惟查公寓大廈管理委員會倘經依該法第三十一條規定會議議決即屬成立，並不以經主管機關備查核准為必要，從而原告所稱之法規要求申請者須提經備查核准證明，僅屬方便其作業，不涉及公寓大廈管理委員會已經成立之當事人能力之地位，從而亦不得僅因一般行政機關方便其作業，即倒果為因稱未經主管機關備查即無當事人能力，從而原告此部分所稱亦有誤會，至原告所指最高行政法院八十五年判字第三二一七號判決，因乃係針對在同一宗基地上，各自獨立建築之住戶得否各自成立管理委員會所為認定，核與本件無涉，附此敘明。

七、綜上所述，行政處分必須為行政機關所為直接發生法律效果之法律行為，亦即該處分將導致當事人權利與（或）義務發生、變更、消滅或確認之行為。如對於性質上非屬行政處分之行政機關其他措施提起撤銷訴訟，其起訴即不備要件，應予駁回。

八、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。

台北高等行政法院第七庭