臺北高等行政法院裁定

原告

甲○○

訴訟代理人

簡長順律師

被告

桃園縣蘆竹地政事務所

代表人

乙○○（主任）

訴訟代理人

丁○○

被告

桃園縣政府

代表人

丙○○（縣長）

訴訟代理人

戊○○

上列當事人間因重測事件，原告提起行政訴訟，本院判決後，經最高行政法院廢棄發回；本院裁定如下：

主文

事實

一、事實概要：被告桃園縣政府於民國85年辦理桃園縣大園鄉地籍重測，原告於85年5月2日重測結果確定後，於86年6月2日向訴外人張進紋購得同鄉○○段688、689、690號土地，並於86年7月2日完成登記。後原告認系爭土地鄰地所有權人蘇國勁等人之建物占用其部分土地，遂向法院提起民事訴訟，未確定前，被告桃園縣政府於查閱地籍調查表發現，系爭東園段687號土地僅蘇國勁一人到場認章，其共有人之通知及到場情形則未見記載，核與地籍調查程序不符顯有瑕疵，遂於88年10月22日以88府地測字第230433號函，請被告桃園縣蘆竹地政事務所撤銷系爭地號土地重測結果，重新依地籍圖重測程序辦理，被告桃園縣蘆竹地政事務所遂以88年12月7日蘆地二字第8666號函請土地所有權人及四鄰關係人訂期到場辦理地籍調查指認界址。原告不服，向被告桃園縣政府提起訴願，經其審認實係不服該府88年10月22日府地測字第230433號函處分，乃移由台灣省政府受理，迭遭省府、內政部訴願、再訴願駁回後，原告循序提起行政訴訟，經本院89年度訴字第1370號判決撤銷再訴願及訴願決定，責令桃園縣政府就桃園縣蘆竹地政事務所（按指前揭蘆地二字第8666號函）所為處分之提起訴願，依法處理。被告桃園縣政府未為訴願決定前，原告乃對被告蘆竹地政事務所向本院提起行政訴訟。嗣桃園縣政府於91年5月15日以府法訴字第0910089073號訴願決定不受理，本院於91年12月26日以90年度訴字第6863號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院於93年5月14日以93年度判字第607號判決撤銷原審判決，發回本院更為審理。原告並於訴訟繫屬中追加桃園縣政府為被告及訴之聲明第2項。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈被告桃園縣蘆竹地政事務所88年12月7日蘆地二字第8666號行政處分應予撤銷。

⒉被告桃園縣政府88年10月22日88府地測字第230433號行政處分應予撤銷。

㈡被告聲明：

⒈桃園縣蘆竹地政事務所：

⑴駁回原告之訴。

⑵訴訟費用由原告負擔。

⒉桃園縣政府：

⑴駁回原告之訴。

⑵訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告桃園縣政府撤銷系爭土地85年所為之地籍重測，是否合法有據？

㈠原告主張之理由：

⒈本件之爭點乃在於主管機關辦理重測結果經公告，無人異議而告確定後，得否經有權機關任意撤銷，又得依法撤銷公告之機關應基於何種職權予以撤銷已確定之公告。再者依原告係人民，而本件就該辦理重新重測之機關之職權為何乃涉及學說、理論，一般法界人士恐亦有所爭執，何況原告。故本件原告係主張「原告於坐落桃園縣大園鄉○○段688等號土地於85年公告重測結果確定後，原告於86 年6月16日依該地籍等登記資料向原地主張進紋購買，應係善意信賴公告確定等資料取得土地位置及面積。惟被告桃園縣蘆竹地政事務所於88年12月7日發函重新辦理重測，且該次重新重測之資料非以85年公告確定後之資料為之，自屬有損害原告權益，故提起本件訴願、行政訴訟」。是本件原告不知被告桃園縣政府於88年10月22日發文之事，僅知被告桃園縣蘆竹地政事務所於88年12月7日發函辦理重新重測之通知。雖於訴願中，原告才知被告桃園縣蘆竹地政事務所係依被告桃園縣政府88年10月22日88府地測字第230433號函辦理，如此原告始終無法得知本件行政處分究係被告桃園縣政府委由被告桃園縣蘆竹地政事務所辦理或是被告桃園縣政府本於職權辦理，是應無能苛求於原告能釐清本件訴訟標的之行政處分究為何屬。

⒉本件僅係由被告桃園縣蘆竹地政事務所發函辦理重新重測，被告桃園縣政府88年10月22日88府地測字第230433號函並未對外送達。因此該被告桃園縣政府函是否為行政處分，恐非無疑。惟因重新辦理重測乃對原告之權益有所變動，自應屬行政處分之意義。又最高行政法院發回意旨亦認，被告桃園縣蘆竹地政事務所以90年8月16日90蘆地二字第4997號函通知原告及相鄰土地所有權人暨四鄰關係人，訂於90年9月14日上午10時到場辦理地籍調查指認界址。無非執行重測之事實通知及理由說明，並非行政處分。則依同一事項同一處理原則，亦應認被告桃園縣蘆竹地政事務所88年12月7日蘆地二字第8666號函非屬行政處分。然本件85年經公告確定之重測結果確實已遭主管機關否認其效力，亦與撤銷無異，此不利之公權力處分，應有救濟之道才是。按本件如果被告桃園縣蘆竹地政事務所僅是重測之執行機關，則理應無撤銷重測結果已確定公告之職權，而被告桃園縣政府依法似亦無撤銷之職權，故本件撤銷重測結果已確定之公告因攸關人民權益，而被告桃園縣政府及桃園縣蘆竹地政事務所均不敢以行政處分對原告送達，才迂迴由被告桃園縣蘆竹地政事務所以通知重新重測代替撤銷之通知。另被告桃園縣政府違法指示桃園縣蘆竹地政事務所辦理重新重測，其指示所發之88年10月22日88府地測字第230433號函，如係行政處分，因被告桃園縣政府未具有撤銷之職權及要件，且因而損害原告，自亦屬原告起訴撤銷之目的。

⒊原告主張被告桃園縣政府88年10年22日88府地測字第230433號函係由桃園縣政府發函予桃園縣蘆竹地政事務所，其外觀乃不符一般行政處分，惟其又明顯影響原告之權益，以致本案自88年起迄今已逾6年，仍未能釐清。惟本件既已由被告桃園縣政府表示，該函係行政處分，且本件重測係由被告桃園縣政府主辦，故被告桃園縣政府應是本件行政處分之機關。又本件原告主張係認桃園縣政府或桃園縣蘆竹地政事務所無權撤銷已公告確定之重測結果。

⒋又查依最高行政法院此次發回意旨乃已指明「其過程似由桃園縣政府本於其職權，以88年10月22日88府地測字第230433號函撤銷原重測結果公告之行政處分，交由下級機關之被上訴人（按指蘆竹地政事務所）執行續辦重測之事宜。桃園縣政府88年10月22日88府地測字第230433號函雖未對上訴人（即原告）為送達，但已藉由被上訴人之執行，經被上訴人以88年12月7日88蘆地二字第8666號函通知上訴人及相鄰土地所有權人暨四鄰關係人而對外生效，亦為行政處分。上訴人如認為桃園縣政府88年10月22日88府地測字第230433號函之行政處分損害其權益，本非不可對之尋求救濟。上訴人於接到被上訴人88年12月7日88蘆地二字第8666號函後，於重測結果公告確定後重新辦理重測不服而提起訴願，是否意在請求撤銷桃園縣政府88年10月22日88府地測字第230433號函撤銷原測結果之行政處分，非無推求餘地。案經發回，宜併斟酌之。」則被告藉由各種行政函令為行政處分，以致人民無所適從，原告以本件訴之聲明主張被告行政處分予以撤銷。

㈡被告主張之理由：

⒈桃園縣蘆竹地政事務所：

⑴按「行政官署對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許。」有最高行政法院44年判字第40號判例可參。地籍測量實施規則第82條規定「地籍調查，應通知土地所有權人於一定期限內會同辦理。前項調查情形應由土地所有權人認定蓋章。」及內政部訂頒數值地籍測量地籍重測作業手冊504節實地調查：一、（四）、3：「共有土地者，通知全部共有人。」本案重測前大園段98之75、110之1、111之1號等三筆土地於84年間，由內政部土地測量局（行為時臺灣省政府地政處土地測量局）辦理地籍圖重測時，其共有人之通知及到場情形未見記載，核與地籍調查程序不符。揆諸上揭判例與相關法規意旨，應撤銷該東園段687號重測結果，重新依地籍圖重測程序辦理。案經被告桃園縣政府88年10月22日府地測字第2308433號函示，撤銷該東園段687號重測結果重新依地籍圖重測程序辦理，被告即以88年12月7日蘆地二字第8666號函請土地所有權人及毗鄰關係人依期到場辦理地籍調查指認界址事宜，並無違誤。

⑵按「被告官署該項通知，純屬事實之說明，與發生具體的法律上效果，直接影響人民權利或利益之單方行政行為，截然不同，不得視為行政處分。原告對之提起訴願，自非法之所許。」最高行政法院50年判字第46號著有判例。被告88年12月7日蘆地二字第8666號函係通知土地所有權人及毗鄰關係人訂期到場辦理地籍調查，請該宗土地所有權人會同鄰地關係土地所有權人共同指認界址，自行設立界標後，在地籍調查表上認定蓋章，該函僅為單純的事實敍述及通知說明，不因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，原告對之提起訴願，程序自有未合應不予受理。

⑶本案經本院以90年4月9日89年度訴字第1370號，判決再訴願決定及訴願決定均撤銷，被告即依內政部90年3月7日台（90）內地字第9003870號函示及行政程序法第114條相關規定，以90年5月3日90蘆地二字第2933號函，及90年6月27日蘆地二字第4003號函，陳報桃園縣政府，桃園縣政府以90年7月3日府地測字第125594號函核復為：「本案經台北高等行政法院判決再訴願及訴願決定均撤銷，本府同意另為程序之補正，並重新依地籍圖重測程序辦理相關事宜，」準此，被告即依上開函示，乃為程序之補正，發函通知相關土地權利人，並重新依地籍圖重測程序辦理相關事宜。

⑷案經被告派員實地辦理地籍調查作業，並經依法定程序完成地籍調查補正作業，惟原告與蘇國勁等人所有土地毗鄰界址指界位置不一致，被告桃園縣政府分別於90年12月21日及91年1月15日，兩次召開重測界址爭議協調仲裁會，惟原告不服仲裁結果，並訴請司法機關審理，嗣被告桃園縣政府以90年2月19日府地測字第0910028676號函示：「．．．準此，本府91年1月15日針對大園鄉○○段98之76、之80、110之6號與同段98之75號土地間界址所為之調處結果，應即失其效力」，及91年8月16日府地測字第0910175173號函副知被告本案依地籍測量實施規則第196條之2規定：「界址爭議未解決之土地，應暫停受理申請土地之分割、合併、界址鑑定。」並俟司法機關審理結果定讞後，再據以補辦重測事宜。

⒉桃園縣政府：

⑴地籍重測是以桃園縣政府為準。桃園縣蘆竹地政事務所為桃園縣政府的下級機關，所以原處分機關應為桃園縣政府。

⑵本件原告另有提起確認界址的民事訴訟，已經判決確定。桃園縣政府已經根據民事判決的結果重新辦理地籍圖重測。原告對於依照民事判決的結果所重新辦理地籍圖重測的結果沒有再提起行政訴訟，但有提起異議，被告有以93年11月5日府地測字第0930283552號函覆，原告對於該答覆沒有再表示不服。

⑶雖然公文只有寫687號土地，但事實上687號到690號土地都有撤銷。因為687號土地地籍測量有瑕疵，所以該次辦理的重測有疑義，所以才可以撤銷。重測公告確定後再撤銷之依據為因為重測的調查程序有瑕疵，所以當然可以撤銷。

⑷90年7月3日90府地測字第125594號函中所謂的程序補正為將撤銷的通知以公函副本通知當事人。作程序補正是因為88年10月22日88府地測字第230433號函沒有通知原告，所以被告作正式通知取代原來的函文，所以88年10月22日88府地測字第230433號函已經不存在。撤銷局部是針對當事人，只需通知相關當事人就可，不需公告，目前法規沒有規定，此為當然的解釋。

理由

一、被告桃園縣蘆竹地政事務所之代表人原為林福涼，嗣於審理中變更為呂蘭芳，又變更為乙○○擔任，茲據新任代表人乙○○聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按「地籍測量，如由該管直轄市或縣 (市)政府辦理，其實施計畫應經中央地政機關之核定。」「地籍測量實施之作業方法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項之規則，由中央地政機關定之。」土地法第45條、第47條定有明文。另行為時地籍測量實施規則第2條規定，本規則所稱主管機關：中央為內政部；直轄市為直轄市政府地政處；縣（市）為縣（市）政府。因此，地籍之重測之主管機關於地方應為縣（市）政府，而非縣（市）政府所屬之地政事務所。本件被告桃園縣蘆竹地政事務所於85年間辦理桃園縣大園鄉地籍重測確定後，原告購得系爭土地，並於86年7月2日完成登記。嗣被告桃園縣政府於查閱地籍調查表發現，系爭687號土地之地籍調查僅鄰地所有人蘇國勁一人到場認章，其共有人之通知及到場情形則未見記載，核與地籍調查程序不符，顯有瑕疵，遂於88年10月22日以88府地測字第230433號函，指示被告桃園縣蘆竹地政事務所撤銷系爭土地重測結果，重新依地籍圖重測程序辦理。被告桃園縣蘆竹地政事務所即以88年12月7日88蘆地二字第8666號函通知原告及相鄰土地所有權人暨四鄰關係人，訂期於88年12月23日上午10時到場辦理地籍調查指認界址。上述被告桃園縣政府88年10月22日以88府地測字第230433號函係基於其職權，撤銷原重測結果公告之行政處分，並交由下級機關即被告桃園縣蘆竹地政事務所執行續辦重測之事宜。被告桃園縣政府88年10月22日88府地測字第230433號函雖未對原告為送達，但已藉由被告桃園縣蘆竹地政事務所之執行，經被告桃園縣蘆竹地政事務所以88年12月7日88蘆地二字第8666號函通知原告及相鄰土地所有權人暨四鄰關係人而對外生效，亦為行政處分。原告認被告桃園縣政府88年10月月22日88府地測字第230433號函之行政處分損害其權益，自得不服而提起行政爭訟。

三、又被告桃園縣政府88年10月22日88府地測字第230433號函之行政處分，經由被告桃園縣蘆竹地政事務所之執行，而以88年12月7日88蘆地二字第8666號函通知原告及相鄰土地所有權人暨四鄰關係人而對外生效，原告如有不服，自應以作成桃園縣政府88年10月22日88府地測字第230433號函處分之機關即桃園縣政府為被告始為正當。至於桃園縣蘆竹地政事務所88年12月7日88蘆地二字第8666號函通知原告及相鄰土地所有權人暨四鄰關係人訂期到場辦理地籍調查指認界址，就被告桃園縣蘆竹地政事務所而言，其僅係將其執行桃園縣政府上述函示之事實及理由說明通知原告，並非桃園縣蘆竹地政事務所基於其職權撤銷系爭土地重測結果，重新依地籍圖重測程序辦理。因此，桃園縣蘆竹地政事務所88年12月7日88蘆地二字第8666號函，並非被告桃園縣蘆竹地政事務所所為之行政處分，原告如對桃園縣蘆竹地政事務所88年12月7日88蘆地二字第8666號函所依據桃園縣政府88年10月22日88府地測字第230433號函指示之撤銷系爭土地重測結果，重新依地籍圖重測程序辦理之處分不服，自應以桃園縣政府為被告始為適法，已如前述。從而，桃園縣蘆竹地政事務所88年12月7日88蘆地二字第8666號函，既非桃園縣蘆竹地政事務所之行政處分，原告列桃園縣蘆竹地政事務所為被告請求撤銷桃園縣蘆竹地政事務所88年12月7日88蘆地二字第8666號函，即非合法，應予駁回。

四、原告另以桃園縣政府為被告，請求撤銷桃園縣政府88年10月22日88府地測字第230433號函部分。經查，被告桃園縣政府於88年10月22日以88府地測字第230433號函，通知被告桃園縣蘆竹地政事務所撤銷系爭地687等號土地重測結果，重新依地籍圖重測程序辦理，被告桃園縣蘆竹地政事務所遂函請土地所有權人及四鄰關係人訂期到場辦理地籍調查指認界址。當時原告即已不服，向被告桃園縣政府提起訴願，經被告桃園縣政府審認實係不服該府88年10月22日府地測字第230433號函處分，而移由台灣省政府受理，迭遭省府、內政部訴願、再訴願駁回後，原告循序提起行政訴訟，惟經本院89年度訴字第1370號判決撤銷再訴願及訴願決定，責令桃園縣政府就桃園縣蘆竹地政事務所所為處分之提起訴願，依法處理。固然本院89年度訴字第1370號判決認桃園縣蘆竹地政事務所於88年12月7日之88蘆地二字第8666號函為桃園縣蘆竹地政事務所之行政處分，應由桃園縣政府就桃園縣蘆竹地政事務所所為處分之提起訴願，依法處理，其所表示之法律見解與本院本件上述見解不同。惟依最高行政法院93年度判字第607號判決意旨，已指明桃園縣蘆竹地政事務所並非辦理重測之主管機關，原告於接到被告桃園縣蘆竹地政事務所88年12月7日之88蘆地二字第8666號函後，對於重測結果公告確定後重新辦理重測不服而提起訴願，應審究原告是否意在請求撤銷被告桃園縣政府88年10月22日以88府地測字第230433號函撤銷原重測結果之行政處分。本件經最高行政法院發回本院審理後，自應依上述最高法院見解處理。

五、原告於93年7月29日雖追加桃園縣政府為被告，並請求撤銷被告桃園縣政府88年10月22日88府地測字第230433號函行政處分。但查，原告就被告桃園縣政府88年10月22日88 府地測字第230433號函，通知被告桃園縣蘆竹地政事務所撤銷系爭地號土地重測結果，重新依地籍圖重測程序辦理，被告桃園縣蘆竹地政事務所遂函請土地所有權人及四鄰關係人訂期到場辦理地籍調查指認界址。當時原告即已不服，向被告桃園縣政府提起訴願，經被告桃園縣政府審認實係不服該府88年10月22日府地測字第230433號函處分，而移由台灣省政府受理，迭遭省府、內政部訴願、再訴願駁回後，原告循序提起行政訴訟，惟經本院89年度訴字第1370號判決撤銷再訴願及訴願決定，責令桃園縣政府就桃園縣蘆竹地政事務所所為處分之提起訴願，依法處理，並經確定在案，已如前述。因此，上開訴願決定既經本院89 年度訴字第1370號判決撤銷確定，則原告原對被告桃園縣政府88年10月22日以88府地測字第230433號函撤銷原重測結果之行政處分不服所提起之行政爭訟程序，仍待被告桃園縣政府重行依訴願法規定移送訴願管轄機關即內政部審理，其程序始為適法。惟被告桃園縣政府就本件所提起之行政爭訟經本院89年度訴字第1370號判決撤銷訴願決定後，迄仍未移訴願管轄機關即內政部審理，此業據被告桃園縣政府在庭陳明（94年7月6日準備程序筆錄參照）。亦即原有訴願決定既經本院89年度訴字第1370號判決撤銷確定，且被告桃園縣政府88年10月22日88府地測字第230433號函撤銷原重測結果係屬行政處分，並非本院89年度訴字第1370號判決所認定之非行政處分（此部分之法律見解應受最高行政法院發回法律見解之拘束），則原告原對被告桃園縣政府88年10月22日以88府地測字第230433號函撤銷原重測結果之行政處分不服所提起之行政爭訟程序，仍應再依訴願法規定移送訴願管轄機關即內政部審理，如對該訴願決定仍有不服，始得再向本院提起行政訴訟。惟原告於前訴願決定經本院撤銷後，並未再經桃園縣政府移送訴願機關踐行訴願程序。因此，原告於93年7月29日追加桃園縣政府為被告，並請求撤銷被告桃園縣政府88年10月22日88府地測字第230433號函行政處分部分，既尚未經訴願程序，其逕行向本院追加該部分訴訟，亦屬不合法，應予駁回。本件訴訟既不合法而應駁回，其實體上是否有理由，即毋庸予以審究。

六、又被告桃園縣政府88年10月22日88府地測字第230433號函藉由被告桃園縣蘆竹地政事務所之執行，經被告桃園縣蘆竹地政事務所以88年12月7日88蘆地二字第8666號函通知原告及相鄰土地所有權人暨四鄰關係人而對外生效，係為行政處分。原告當時即已聲明不服，向被告桃園縣政府提起訴願，而前訴願決定經本院89年度訴字第1370號判決撤銷確定後，原告原對被告桃園縣政府88年10月22日以88府地測字第230433號函撤銷原重測結果之行政處分不服所提起之行政爭訟程序尚未終結，被告桃園縣政府應重行依訴願法規定移送訴願管轄機關即內政部審理，其程序始為適法，應併敍明。

據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

第一庭審判長法　官 姜素娥