臺北高等行政法院判決

原告

聖關生化科技有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

林宜君 律師

被告

經濟部標準檢驗局

代表人

林能中（局長）

上列當事人間因商品檢驗法事件，原告不服經濟部中華民國94年7月8日經訴字第09406131450號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣被告機關配合台中市消保官於民國（下同）93年10月12日進行市場檢查，於台中市○○○街34號安全動力館股份有限公司，發現原告所產製之「FIRE STOPPER」滅火器40支未貼附檢驗標識。經被告機關對原告進行訪問並查驗樣品，認其所產製之「FIRE STOPPER」滅火器為應施檢驗商品，未經檢驗合格即運出廠場銷售，有違商品檢驗法第6條第l項規定，依同法第60條第l項第1款之規定，爰以94年1月31日經標五字第0940002390號處分書處以新臺幣（下同）20萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告機關以原告產製之系爭滅火器為應施檢驗商品，未經檢驗合格即運出廠場銷售，有違商品檢驗法第6條第l項規定，依同法第60條第l項第1款之規定，處以20萬元罰鍰，是否適法？

㈠原告主張之理由：被告機關對原告處以新台幣20萬元罰鍰無非係以系爭商品應依法先經檢驗為由，然查：

⒈被告機關違反明確性原則暨信賴保護原則：原告產製之系爭商品暨其內容物似應依商品檢驗法第3條規定：「下列商品，經主管機關指定公告種類、品目或輸往地區者，應依本法執行檢驗：一、在國內生產、製造或加工之農工礦商品。二、向國外輸出之農工礦商品。三、向國內輸入之農工礦商品。」，惟依照商品檢驗法第2條第2項規定：「商品檢驗由經濟部設標準檢驗局辦理。」，查原告產製系爭產品時，曾向被告機關申請檢驗系爭商品，當時被告機關答以只需經內政部消防署許可通過即可，無須經被告機關檢驗通過，嗣被告只得另行向內政部消防署申請檢驗系爭商品，而該署回稱應由被告機關即經濟部標準檢驗局執行檢驗，該署不負檢驗之責，是當時係因依商品檢驗法第2條第2項規定負責辦理檢驗之被告機關未負起檢驗之責，而無一執行檢驗單位（實則應由被告機關負責負責辦理檢驗）致原告無法將系爭商品送交相關單位檢驗，此實乃被告機關之疏失所致，使原告無法預見與遵循，然被告機關現今竟一反前所持之態度，要求原告將系爭商品送檢，並令原告負未執行檢驗之責任，顯有不公，且有違行政程序法第5條：「行政行為之內容應明確」、第8條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」之規定。

⒉依照被告機關公告之現行國家標準檢驗規範，並無適用之檢驗規範：

⑴國家標準CNS總號：1387、類號：Z2003滅火器檢驗標準規範之試驗標的體積均無系爭商品適用之餘地：又，系爭商品體積乃400c.c、內容物經被告機關認屬國家標準CNS13400規定之水滅火藥劑，依照被告機關公告之國家標準CNS總號：1387、類號：Z2003滅火器檢驗標準（原證5）第2條將火災分類為A、B、C、D四類火災，第2.2條規定：「A類火災：指木材、紙張、纖維、棉毛、塑膠、橡膠等之可燃性固體引起之火災。」，第2.3條規定：「B類火災：指石油類、有機溶劑、油漆類、油脂類等可燃性液體，可燃性固體及液化石油氣、天然氣、乙炔氣等可燃性氣體引起之火災。」，第2.4條規定：「C類火災：指電器配線、馬達、引擎、變壓器、配電盤等通電中之電器機械器具及電器設備引起之火災。」，第2.5條規定：「D類火災：指鈉、鉀、鎂、鋰及鋯等可燃性金屬物質及禁水物質引起之火災。」，各類火災均有其適用之試驗程序暨標準，查系爭商品之內容物既為水滅火藥劑，則其適用之火災類型乃CNS1387檢驗標準明述之A類火災，而應以A類火災之試驗程序暨標準執行檢驗，其他類型之火災均無適用之虞地，惟CNS1387檢驗標準規定之試驗標的乃體積3公升、6公升、8公升之滅火器，而系爭商品體積為400 c.c，倘遽依CNS1387檢驗標準執行檢驗，恐有未恰。

⑵國家標準CNS總號：10978、類號Z2057噴霧式迷你型滅火器檢驗標準並未區分火災類型，系爭商品亦無適用之餘地，惟訴願決定書竟認定系爭商品有前開檢驗標準之適用，顯已違法：再，系爭商品淨重雖為900公克以下而屬迷你型，然國家標準CNS總號：10978、類號Z2057噴霧式迷你型滅火器之檢驗標準（原證6），並未如CNS1387檢驗標準關於將火災區分為A、B、C、D四類，其試驗過程包含CNS1387檢驗標準區分之A類（可燃性固體引起）、B類（可燃性氣體引起）暨C類（通電器具等引起）火災，惟系爭商品屬水滅火器，適用火災之類型乃CNS1387檢驗標準之A類火災，前已論述甚詳，且系爭商品並非噴霧式，是實不能據CNS10978檢驗標準執行檢驗，然訴願決定書竟任意認定系爭商品應適用CNS總號：10978、類號Z2057之檢驗標準，與商品檢驗法第10條第2項若無國家標準、國際標準或其他技術法規可供參酌指定者，應由主管機關訂定檢驗規範執行之規定有悖，實已違法至明。

⑶系爭處分暨訴願決定書認定應適用之檢驗規範不同：系爭處分認定系爭商品應符合CNS13400滅火器用滅火藥劑之檢驗標準（見原證2），惟訴願決定書另稱系爭商品適用於總類10978類號Z2057之檢驗標準（見原證4），顯見目前確實無系爭商品得以完全適用之檢驗規範，而致被告機關與受理訴願機關對於系爭商品適用之檢驗標準認定相異。

⑷目前並無系爭商品完全適用之檢驗標準，被告機關應訂定一完全適用之檢驗標準：

①原告遍查國家標準CNS關於滅火器之檢驗標準，目前尚無系爭商品得以完全適用之檢驗標準，被告機關應依照商品檢驗法第10條第1、2項規定：「商品之檢驗項目及檢驗標準，由主管機關指定公告之。前項檢驗標準，由主管機關依國際公約所負義務，參酌國家標準、國際標準或其他技術法規指定之；無國家標準、國際標準或其他技術法規可供參酌指定者，由主管機關訂定檢驗規範執行之。」，訂定出一完全適用系爭商品之檢驗標準。

②且，行政機關課予負擔處分時，應就有利於人民之方式解釋、認定，因為人民並無承受法規制定不明確之不利益之義務，此亦有悖於法治國原理中法律明確性要求，是應有請被告機關就系爭商品暨內容物訂定或告知一完全適用之檢驗規範，否則即與行政程序法第5條：「行政行為之內容應明確。」之規範有違。

⒊經濟部於60年公告之經（60）商字第26541號公告將貨品分類號列8424.10.00.90、品名：其他滅火器不論是否裝藥劑者（限檢驗充填國家標準13400規定藥劑（水、機械泡沫（含化學泡沫）、二氧化碳或乾粉）之手提滅火器）列為應施檢驗商品品目，並經被告機關於60年以檢台（60）3字第08568號公告執行檢驗，屬行政命令，並非法律，被告機關據以課罰，顯已違法：依據59年制定實施之中央法規標準法第5條第1項第2款規定：「關於人民之權利、義務者、應以法律定之。」、同法第6條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」（93年5月19日修正公布時該二條並未經修正），本件被告機關以商品分類號列：8424.10.00.90，品名：其他滅火器不論是否裝藥劑者（限檢驗充填國家標準CNS13400規定藥劑（水、機械泡沫（含化學泡沫）、二氧化碳或乾粉）之手提滅火器），係經濟部於60年以經（60）商字第26541號公告列為應施檢驗商品品目，被告機關亦於60年以檢台（60）三字第08568號公告執行檢驗為由，做為此次處分之依據，但該涉及人民之權利與義務並課予商品檢驗義務之行政命令，並未經立法，顯然與中央法規標準法上開規定牴觸，前開處分違法至明，再依照民法第73條規定：「法律行為，不依法定方式者，無效。」，前開處分無效而得撤銷。

⒋綜上，原告本依照被告機關告知之處理方式處置系爭商品後，被告機關嗣後竟變更處理方式，被告機關對於系爭商品是否應施檢驗乙情前後反覆，變更其行政行為，使原告無法預見與遵循，且遍查國家標準CNS關於滅火器之檢驗標準，並無任何系爭商品得以完全適用之檢驗標準，倘遽依現行之標準執行檢驗，容有未當，惟訴願決定書竟任意認定系爭商品應適用CNS總號：10978、類號Z2057之檢驗標準，實有不公，另被告機關為前開處分之依據乃經濟部60年經（60）商字第26541號公告暨被告機關60年檢台（60）3字第08568號公告，前開二公告涉及人民權利義務之變動，並課予執行檢驗之義務，依法應以法律定之，惟前開二公告乃行政命令而非法律，應屬無效之行政命令，是以，被告機關所為之行政處分違反行政程序法第5條：「行政行為之內容應明確」暨第8條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」、中央法規標準法第5條第1項第2款規定：「關於人民之權利、義務者、應以法律定之。」暨第6條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」之規定，損害訴願人之權利甚明，應予撤銷，原告為此提起本件行政訴訟請求撤銷被告機關於94年1月31日以經標五字第09400002390號函所為之處分暨經濟部94年7月8日經訴字第09406131450號訴願決定。

⒌被告辯稱系爭滅火器符合適用CNS10978「噴霧式迷你型滅火器」之標準，且裝填之內容物藥劑適用國家標準CNS13400云云，經查：

⑴被告於產製完成時覆以原告系爭滅火器無須檢驗：原告於產製完成系爭滅火器時，曾詢及是否應施檢驗，被告答稱無須檢驗，且實際上亦未負起檢驗之責，現竟又稱系爭滅火器應施檢驗卻未檢驗，而課予罰鍰，洵令原告難以預見並遵循，實有違明確性與可預測性、誠信原則、信賴保護原則。

⑵系爭滅火器填裝內容物適用CNS13400檢驗標準：系爭滅火器裝填之內容物確應適用CNS13400檢驗標準，此點經被告自承。

⑶系爭滅火器目前並無可適用之檢驗標準：被告稱系爭滅火器應適用CNS10978試驗標準，然查：

①CNS1387檢驗標準適用藥劑充填量3公升、6公升、8公升者，屬於大型滅火器，且將火災類型區分檢驗（即CNS1387之A─可燃性固體引起之火災、B─可燃性液體及氣體引起之火災、C─通電中之電器機械器具及電器設備引起之火災、D─可燃性金屬物質及禁水性物質引起之火災四類型火災），惟CNS10978標準屬於迷你型系爭滅火器，竟未將火災類型加以區分檢驗，要求需通過汽油之火災試驗（CNS1387之B類）、油鍋之火災試驗、汽車引擎之火災試驗（CNS1387之C類）暨廢紙桶之火災試驗（CNS1387之A類）等，由前可知，CNS10978 標準迷你型滅火器之檢驗標準竟較CNS1387之大型滅火器之檢驗標準為高，亦即CNS檢驗標準要求迷你型滅火器應具備之效能竟較大型滅火器多樣，實令人匪夷所思，已違反一般原理原則，被告未見及此，強令原告負擔檢驗標準規範未盡詳善之不公後果，誠無可取。

②既對於系爭滅火器現無適用之檢驗標準，如逕以CNS10978標準施行檢驗，容有不當，被告應依照商品檢驗法第10條第1、2項之規定：「商品之檢驗項目及檢驗標準，由主管機關指定公告之。前項檢驗標準，由主管機關依國際公約所負義務，參酌國家標準、國際標準或其他技術法規指定之；無國家標準、國際標準或其他技術法規可供參酌指定者，由主管機關訂定檢驗規範執行之。」，訂定一適用之檢驗標準，然被告竟故意疏忽上情，將前開規範棄置未論，恣意認定系爭滅火器應適用CNS10978之檢驗標準，使原告遭受重大不利，實有濫用權力、違法行政之虞。

⒍為此狀請鈞院判決如訴之聲明，以保權益。

㈡被告主張之理由：

⒈按繫案商品FIRE STOPPER滅火器係經濟部於60年以經（60）商字第26541號公告列為應施檢驗商品，其國內市場檢驗規定以「出廠檢驗」方式辦理，並經被告於60年7月23日以檢台（60）三字第08568號公告執行檢驗在案。又依據被告83年1月25日以檢台（83）二字第01739號公告及經濟部89年12月6日以經（89）標檢字第89316757號公告修正其貨品分類號列為8424.10.00.90，品名：其他滅火器不論是否裝藥劑者，限檢驗充填國家標準13400規定藥劑（水、機械泡沫（含化學泡沫）、二氧化碳或乾粉）之手提滅火器。原告未依法申請報驗，即將未符合檢驗規定之繫案商品運出廠場，經被告配合台中市消保官於93年10月12日執行市場檢查，在台中市○○○街34號安全動力館股份有限公司查獲繫案商品40支違規陳列銷售（附原卷）在案可稽，足堪認定其行為已違反商品檢驗法第6條第1項規定，被告本於主管機關職權依同法第60條第1項第1款規定處以罰鍰，認事用法，並無不當。

⒉查原告產製之繫案商品與被告於89年3月2日以標檢（89）五字第0001134號函釋所指非屬應施檢驗範圍商品之攏免驚（L-OK）防火器，並非同一類產品。且經被告將查獲商品檢驗結果，確認繫案商品屬公告列檢之商品，其產品名稱、充填內容及標示等均與被告所稱前揭函釋之產品不同（如附原卷可稽），並無原告所稱之難以預見或有違明確性、信賴保護原則等情，故原告將未符合檢驗規定之繫案商品運出廠場銷售，被告斟酌原告之違規情節給予罰鍰處分，洵無不合。

⒊次查國家標準CNS 1387檢驗標準第3節規定各種滅火器滅火藥劑應符合國家標準CNS 13400（滅火器用滅火藥劑）之規定。又國家標準CNS 10978噴霧式迷你型滅火器第3節之滅火試驗規定，淨重900公克以下實施汽油火災試驗，及「應以滅火器包裝上所標明適用火災之項目進行試驗」，故如噴霧式迷你型滅火器包裝未標示汽油火災以外之項目者，則無須進行廢紙桶之火災試驗、窗簾火災試驗、布沙發之火災試驗、油鍋之火災試驗及汽車引擎之火災試驗；經比較國家標準CNS 1387第5節（A類火災）及第6節（B類火災）之滅火效能值測定要求、第7節滅火器之操作機構、第11節之噴射性能等，該測試之最低要求，均高於國家標準CNS 10978之檢驗規定（見附原卷國家標準CNS 1387規範），未如原告所稱未盡詳善之不公或違反一般原理原則，原告所辯殊不足採。

⒋復查手提式滅火器於公告列檢時即已規定為依據國家標準CNS 1387「滅火器」或CNS 10978「噴霧式迷你型滅火器」執行檢驗。CNS 1387為適用於水藥劑充填量為3公升、6公升及8公升者，至CNS 10978「噴霧式迷你型滅火器」則規定為適用於淨重900公克以下者。本案原告為產製「400cc」之水滅火器，符合國家標準CNS10978「噴霧式迷你型滅火器」規定（見附原卷國家標準CNS10978規範），故須符合該國家標準之規範，非如原告所稱系爭滅火器無適用之檢驗標準，有濫用權力違法之虞，原告所稱容係誤解。

理由

一、本件原處分處原告罰鍰20萬元，係屬行政訴訟法第229條第1項第2款規定之涉訟事件，應依簡易訴訟程序進行之，先予敍明。

二、按「應施檢驗之商品，未符合檢驗規定者，不得運出廠場或輸出入。」、「應施檢驗商品之報驗義務人，有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上200萬元以下罰鍰：一、違反第6條規定，將未符合檢驗規定之商品運出廠場或輸出入或進入市場者。」商品檢驗法第6條第1項及第60條第1項第1款定有明文。

三、本件被告以原告所產製之「FIRE STOPPER」滅火器為應施檢驗商品，未經檢驗合格即運出廠場銷售，有違商品檢驗法第6條第l項規定，依同法第60條第l項第1款之規定，以94年1月31日經標五字第094000239 0號處分書處以20萬元罰鍰，原告不服，提起訴願遭決定駁回，循序起訴意旨略以：原告本依照被告機關告知之處理方式處置系爭商品後，被告機關嗣後竟變更處理方式，被告機關對於系爭商品是否應施檢驗乙情前後反覆，變更其行政行為，使原告無法預見與遵循，且遍查國家標準CNS關於滅火器之檢驗標準，並無任何系爭商品得以完全適用之檢驗標準，倘遽依現行之標準執行檢驗，容有未當；另被告機關為前開處分之依據乃經濟部60年經（60）商字第26541號公告暨被告機關60年檢台（60）3字第08568號公告，前開二公告涉及人民權利義務之變動，並課予執行檢驗之義務，依法應以法律定之，惟前開二公告乃行政命令而非法律，應屬無效之行政命令，是以，被告機關所為之行政處分違反行政程序法第5條暨第8條、中央法規標準法之規定，損害原告權利甚明，請予撤銷云云。

四、查系爭商品FIRE STOPPER滅火器係經濟部於60年以經（60）商字第26541號公告列為應施檢驗商品，其國內市場檢驗規定以「出廠檢驗」方式辦理，並經被告於60年7月23日以檢台（60）三字第08568號公告執行檢驗在案。又依據被告83年1月25日以檢台（83）二字第01739號公告及經濟部89年12月6日以經（89）標檢字第89316757號公告修正其貨品分類號列為8424.10.00.90，品名：其他滅火器不論是否裝藥劑者，限檢驗充填國家標準13400規定藥劑（水、機械泡沫（含化學泡沫）、二氧化碳或乾粉）之手提滅火器。次查原告未依法申請報驗，即將未符合檢驗規定之系爭商品運出廠場，經被告配合台中市消保官於93年10月12日執行市場檢查，在台中市○○○街34號安全動力館股份有限公司查獲系爭商品40支違規陳列銷售之情，有經原告公司代表人簽認之訪問紀錄及系爭商品照片附原處分卷可稽；是被告以原告已違反上揭商品檢驗法第6條第1項規定，乃依同法第60條第1項第1款規定，處以20萬元罰鍰，並無不合。

五、原告雖以前情據為爭執，惟查：

（一）原告產製之系爭商品與被告於89年3月2日以標檢（89）五字第0001134號函釋所指非屬應施檢驗範圍商品之攏免驚（L-OK）防火器，並非同一類產品。且經被告將查獲商品檢驗結果，確認系爭商品屬公告列檢之商品，其產品名稱、充填內容及標示等均與被告所稱前揭函釋之產品不同，並無原告所稱之難以預見或有違明確性、信賴保護原則等情。

（二）國家標準CNS 1387檢驗標準第3節規定各種滅火器滅火藥劑應符合國家標準CNS 13400（滅火器用滅火藥劑）之規定。又國家標準CNS 10978噴霧式迷你型滅火器第3節之滅火試驗規定，淨重900公克以下實施汽油火災試驗，及「應以滅火器包裝上所標明適用火災之項目進行試驗」，故如噴霧式迷你型滅火器包裝未標示汽油火災以外之項目者，則無須進行廢紙桶之火災試驗、窗簾火災試驗、布沙發之火災試驗、油鍋之火災試驗及汽車引擎之火災試驗；經比較國家標準CNS 1387第5節（A類火災）及第6節（B類火災）之滅火效能值測定要求、第7節滅火器之操作機構、第11節之噴射性能等，該測試之最低要求，均高於國家標準CNS 10978之檢驗規定（見附原卷國家標準CNS 1387規範），未如原告所稱未盡詳善之不公或違反一般原理原則之情；又手提式滅火器於公告列檢時即已規定為依據國家標準CNS 1387「滅火器」或CNS 10978「噴霧式迷你型滅火器」執行檢驗。CNS 1387為適用於水藥劑充填量為3公升、6公升及8公升者，至CNS 10978「噴霧式迷你型滅火器」則規定為適用於淨重900公克以下者。本案原告為產製「400cc」之水滅火器，符合國家標準CNS1097 8「噴霧式迷你型滅火器」規定（見附原處分卷國家標準CNS10978 規範），故須符合該國家標準之規範，非如原告所稱系爭滅火器無適用之檢驗標準，有濫用權力違法之虞，原告主張之情，容有誤解。

（三）末查經濟部（60）商字第26541號公告及被告機關60年7月23日檢台（60）三字第08568號公告應施檢驗商品項目，係依據當時商品檢驗法第2條第1項：「……經主管機關指定並公告品名或輸往地區者，應依本法執行檢驗：一、在國內生產、製造或加工之農工礦商品。二、向國外輸出之農工礦商品。三、向國內輸入之農工礦商品。」規定授權訂定，與中央法規標準法第5條第2款及第6條所揭示之法律保留原則無違，原告主張上揭公告違反法律保留原則而無效云云，並非可採。

六、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採；被告以原告所產製之「FIRE STOPPER」滅火器為應施檢驗商品，未經檢驗合格即運出廠場銷售，有違商品檢驗法第6條第l項規定，依同法第60條第l項第1款之規定，處以20萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第六庭審判長法 官 林樹埔