臺北高等行政法院判決

原告

新欣蜜餞有限公司

代表人

甲○○董事）住同

被告

臺北市政府衛生局

代表人

宋晏仁（局長）住同上

訴訟代理人

乙○○

上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服臺北市政府中華民國94年10月6 日府訴字第09426196600 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告販售之「香甜芒果乾」，為一般蜜餞食品，並不能提供特殊營養素或具有特定之保健功效，因外包裝未標示應記載之廠商名稱、電話號碼及地址，且所標示之「本產品經檢驗合格，為最佳健康食品」等語，易使消費者誤解該食品具有上述功效，分別違反食品衛生管理法第17條第1 項第4 款及同法第19條第1 項規定，經被告於民國（下同）94年1 月6日在臺北市大安區○○○路○ 段45號之「太平洋崇光百貨股份有限公司」查獲（共查扣共6 包，其中2 包扣案，另4 包發還原告保管，下稱系爭產品），並當場製作抽驗物品報告表。嗣由被告以94年3 月24日北市衛藥食字第09432063200號函，通知原告負責人攜相關資料至被告所屬南區聯合稽查站說明，經被告所屬南區稽查站於94年3 月28日訪談原告之代表人甲○○後，即以業務回覆單檢附談話紀錄表及包裝用之塑膠袋樣品移送被告辦理。被告認事證明確，乃依同法第29條第1 項第3 款及第33條第2 款規定，以94年4 月8 日北市衛藥食字第09432528100 號行政處分書處原告新臺幣（下同）3 萬元罰鍰，並限其於94年6 月8 日前回收改正完成，如再經查獲依法加重處分（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

（一）原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

（二）被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

（一）原告主張之理由：

⒈原告經被告通知查獲系爭產品後，即派專員前往了解情形，並立刻回收更換新品4 包以示負責。然被告查獲之系爭產品所使用之包裝為10多年前試印的樣品袋，係不小心摻入到正常的包裝袋中而使用，又當時政府尚未實施健康食品管理法，業者於包裝上普遍均有使用類似之小標語（…食品為最佳的健康食品）。但於政府頒布施行健康食品管理法後，業者即改善作法，均未印上此爭議性之標語。新包裝袋與樣品袋之條碼、尺寸、顏色均相同，且因年關業務繁忙，致員工誤將樣品袋摻雜於正常包裝袋中使用，此實屬作業上之疏忽，並非原告惡意違規；又原告每年均有編列產品廣告預算，怎會故意不印製公司名稱於上。且原告進口之「香甜芒果乾」在臺灣銷售10餘年，品質優良，深受消費者肯定，縱有違規情事亦不會影響消費者健康。

⒉且原告經營傳統產業之不易，違規情事又非重大，爰請於兼顧情、理、法考量下，讓原告有限期改善或輔導之機會來代替重罰。另查其他縣市衛生局均能針對違規內容輕重作合理之處置，原告既已於最短時間內改善違規情事，在同身為中華民國國民之條件下，本件原告應享有與他案件比照辦理之權利。再者，被告並無宣導法令，待事發之後始告知違法，實在無法令人甘服。

（二）被告主張之理由：

⒈原告販售之系爭產品外包裝標示易使消費者誤解，及應標示項目而未標示之違規事實，有系爭產品外包裝、被告94年1 月6 日抽驗物品報告表及94年3 月28日原告負責人之談話紀錄表可證；故本件違規事證明確，足堪認定，原處分自屬有據。按食品衛生管理法第17條第1 項第4 款及第19條第1 項規定，包裝之食品應以中文及通用符號顯著標示廠商名稱、電話號碼、地址，及對於食品所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。本件系爭產品外包裝標示「本產品經檢驗合格，為最佳健康食品」文字，即易使消費者誤解其具有健康食品之功效，且包裝上未標示廠商名稱、電話、地址等，顯與上開規定有違。被告依食品衛生管理法第29條第1 項第3 款規定通知限期回收改正，並依同法第33條第2 款規定就其標示不符規定部分予以罰鍰處分，並無不合。又原告事後之改正行為，與本件違規責任之成立應無涉。

⒉另依司法院釋字第275 號解釋意旨：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」原告既未舉證證明自己無過失，則其縱非故意，亦難對其為有利之認定。

理由

一、「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」食品衛生管理法第8 條定有明文，原告於設臺北市○○區○○路1 段202號10樓之2 ，臺北市政府為本件違反食品衛生管理法事件之法定主管機關。又臺北市政府組織自治條例第2 條第2 項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」是臺北市政府依據上述及行政程序法第15條規定，以94年2 月24日府衛企字第09404404400 號公告：「公告修正本府90年8 月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。…公告事項：修正後本府90年8 月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『…六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之…（七）食品衛生管理法中有關本府權限事項。…』」將食品衛生管理法中有關臺北市政府權限事項，委任被告，以被告名義執行之，並自94年2 月24日起生效，被告為本件之主管機關，合先敘明。

二、原告主張：被告遭查獲系爭產品所使用之包裝為10多年前試印的樣品袋，因新包裝袋與樣品袋之條碼、尺寸、顏色均相同，且年關業務繁忙，致員工誤將樣品袋摻雜於正常包裝袋中使用，此實屬作業上之疏忽，並非原告惡意違規。且原告經營傳統產業之不易，違規情事又非重大，應兼顧情、理、法，讓原告有限期改善或輔導之機會來代替重罰。另查其他縣市衛生局均能針對違規內容輕重作合理之處置，原告既已於最短時間內改善違規情事，在同身為中華民國國民之條件下，本件原告應享有與他案件比照辦理之權利。再者，被告並無宣導法令，待事發之後始告知違法，實在無法令人甘服。為此，依據行政訴訟法第4 條第1 項之規定提起撤銷訴訟，求為判決如聲明所示。被告則以：系爭產品外包裝標示「本產品經檢驗合格，為最佳健康食品」文字，易使消費者誤解其具有健康食品之功效，且包裝上未標示廠商名稱、電話、地址等，業已違反食品衛生管理法第17條第1 項第4 款及第19 條 第1 項規定，其事後之改正行為，與本件違規責任之成立應無涉。另依司法院釋字第275 號解釋，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，不以出於故意為必要，如於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。原告既未舉證證明自己無過失，則其縱非故意，亦難對其為有利之認定等語，資為抗辯。

三、按「本法所稱標示，係指於下列物品用以記載品名或說明之文字、圖畫或記號：…二、食品器具、食品容器、食品包裝之本身或外表。」「有容器或包裝之食品、食品添加物，應以中文及通用符號顯著標示下列事項於容器或包裝之上：…

四、廠商名稱、電話號碼及地址。輸入者，應註明國內負責廠商名稱、電話號碼及地址。」「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第24條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：…三、標示違反第十七條、第十八條或第十九條第一項規定者，應通知限期回收改正；屆期不遵行或違反第十九條第二項規定者，沒入銷毀之。」「有下列行為之一者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰；一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照：…二、違反第十一條第八款、第九款、第十三條第二項、第十四條第一項、第十七條第一項、第十八條、第二十二條第一項規定者。」食品衛生管理法第8條、第17條第1項第4款、第19條第1項、第29條第1項第3款、第33條第2款分別定有明文。

四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有被告94年4 月8 日北市衛藥食字第09432528100 號行政處分書及送達證書、94年3 月24日北市衛藥食字第09432063200 號函、甲○○94年3 月28日談話紀錄表、聯合稽查業務交辦單、聯合稽查業務回覆單、北市衛七字0000000 抽驗物品報告表（存根）、太平洋崇光百貨股份有限公司採購進貨單、系爭產品包裝袋等件分別附原處分、訴願卷可稽，為可確認之事實。

五、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點在於：原告因作業疏忽，誤將過去試印的樣品袋摻入正常包裝袋使用，是否仍有行政處罰責任？經查：

（一）現行行政罰法第7 條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」雖就行政處罰之主觀要件有所規範，惟該法係95年2 月5 日施行，於本案並無適用。但在此之前，司法院曾於80年3 月8 日就行政處罰之主觀責任要件作成釋字第275 號解釋，該解釋曰：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」本件原告之行為係在該號解釋作成之後，故應受該解釋意旨所規制，亦即對於行政法義務之違反，不以出於故意為必要，若有過失，亦應受罰。查本件系爭產品之包裝袋，固與原告於案發後所提出之正常使用包裝袋甚為相似，但原告亦自承新包裝袋係因應食品衛生管理法之實行所訂作，該二種包裝袋係不同時間所製作等語，足見新、舊包裝袋有其明顯之區隔性，原告已明知若誤用將有違法之虞，竟仍在分裝內容物時相互摻用，顯與常情有違，其所主張無故意或過失，殊難想像。縱認原告在摻入使用時並無故意，但其為分裝食品之業者，既已製作新包裝袋供食品衛生管理法施行之後使用，自應將不合時宜之舊包裝袋淘汰以迎合新制，然分裝時未將舊包裝袋丟棄，猶任由作業員工使用，即難謂無應注意、能注意而未注意之過失責任。況原告於起訴及本院審理時亦不諱言「…因新包裝袋與樣品袋之條碼、尺寸、顏色均相同，且年關業務繁忙，致員工『誤將』樣品袋摻雜於正常包裝袋中使用，此實屬作業上之『疏忽』…」等語，已坦承有過失，更見原告應承擔本件之行政處罰責任，至為明確。

（二）另本件原告為進口芒果乾之包裝食品業者，在臺銷售已有十餘年，為原告自承在卷。其既為此方面之專門業者，且累積十數年之營業經驗，對於相關法令即難諉為不知。況原告於起訴狀已自承新包裝袋係因應食品衛生管理法之實行所訂作等語，顯見原告早已知悉其舊包裝袋（即系爭產品所使用之包裝袋）未標示廠商名稱、電話號碼及地址，及標示「本產品經檢驗合格，為最佳健康食品」等語均違反相關規定無疑，否則原告又何須耗費成本訂製新包裝袋？故原告訴稱其不懂法令、不知違法云云，要與事實不符，難以憑採。另「本法所稱健康食品，係指提供特殊營養素或具有特定之保健功效，特別加以標示或廣告，而非以治療、矯正人類疾病為目的之食品。」「食品非依本法之規定，不得標示或廣告為健康食品。」分別為健康食品管理法第2 條、第6 條所明定。本件系爭產品為芒果乾，僅為一般蜜餞食品，並不能提供特殊營養素或具有特定之保健功效，自非健康食品管理法第2 條所稱之健康食品，至為灼然。則原告在系爭產品之外包裝袋標示「本產品經檢驗合格，為最佳健康食品」等文詞，即易使消費者誤解具有健康食品之功效。

（三）基上說明，本件系爭產品在客觀上既有外包裝未標示廠商名稱、電話號碼及地址，及所標示之「本產品經檢驗合格，為最佳健康食品」等語，易使消費者誤解該食品具有上述功效等情形，而原告主觀上復有違章行為之故意或過失，已如前述，則被告認定原告之行為已違反食品衛生管理法第17條第1 項第4 款及同法第19條第1 項規定，乃依同法第29條第1 項第3 款及第33條第2 款規定，以原處分裁處原告3 萬元罰鍰，並限其於94年6 月8 日前回收改正完成等，即無不合。又原告之違章行為業已完成，縱其於行為後立刻回收並更換新品，於行政處罰責任之構成並不生影響。此外，被告上開所為之裁罰決定，既在法律規定之範圍內，即屬法定裁量權限內所為裁量權之行使，自不生違法之問題，況被告所裁處之罰鍰為最低法定額度，當更無裁量逾越權限、濫用權力之違法。因此，原告主張其他縣市衛生局均能針對不同違規情節輕重，作合理之處置，原告既已於最短時間內改善違規情事，在同身為中華民國國民之條件下，本件原告應享有與他案件比照辦理之權利云云，質疑原處分之合法性，即非的論，洵無可採。

六、綜上所述，本件原處分之認事用法並無違誤，訴願決定就此部分予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，就此部分訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第 一 庭 審 判 長 法 官　王立杰