臺北高等行政法院判決

原告

宏隆齒輪機器廠股份有限公司

代表人

甲○○○

被告

行政院勞工委員會

代表人

李應元（主任委員）

訴訟代理人

丁○○(兼送達代收

　　　　　　丙○○

　　　　　　乙○○

上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院民國94年2 月18日院臺訴字第訴0000000000願號決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告於民國（下同）93年7 月13日向被告申請重新招募外國人 30 名（其中一名業經廢止許可，另外 25 名係被告 92年 9 月 25 日以勞職外字第 0920207723 號令訂定發布之「外國人受聘僱從事就業服務法第 46 條第 1 項第 8 款至第 11 款規定工作之轉換雇主或工作程序準則」修正前申請許可，最後 4 名則係依修正後之準則申請延長許可）之招募許可，經被告審查以原告未依規定於原聘僱之外國人聘僱許可屆滿前 4 個月內向被告提出申請，爰以 93 年 8 月 5日勞職外字第 0930358088 號函（下稱系爭處分）不予重新招募許可，原告不服提起訴願，經訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：原告未於最後辯論期日到場，茲就其提出之書狀整理其聲明及陳述如下：

㈠原告聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應作成許可原告重新招募外國人30名之行政處分。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈原告之訴駁回

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告以原告未依規定於原聘僱之外國人聘僱許可屆滿前4 個月內向被告提出申請，否准原告申請重新招募外國人30名之招募許可，是否適法？

㈠原告主張之理由：

⒈所謂法律保留，依據其規範密度於我國實踐上，學理上尚可分為憲法保留、絕對法律保留、相對法律保留與非屬法律保留範圍等而建立其層級化之保留體系。就相對法律保留而言，認為所涉及事項應由法律加以規定，如以法律授權，其授權須符合具體明確性原則，此部分大法官釋字第313號、第360號、第479號、第491號等，就授權事項認為其授權之目的、範圍及內容應具體明確; 就非屬法律保留而言，其僅屬於執行法令之細節性、技術性事項，得由主管機關發布命令為必要之規範，因之對人民產生之不便或影響，尚非憲法所不許。即便有法律授權為依據，然行政機關於該授權規定並未有再授權或轉授權之之明文時，得否逕依原授權而自行再為授權? 此由司法院大法官會議第443號解釋可知，若轉授權及再授權欠缺法律授權依據時，即與憲法意旨不符。

⒉次按「前項申請許可、廢止許可及其他有關聘僱管理之辦法，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。」就業服務法第48條第2項著有明文，主管機關並據此發布「雇主聘僱外國人許可及管理辦法」 (下稱「許可及管理辨法」)，以為依據。惟就有關申請文件之效期及申請程序，該管理辨法則於第25條，再行授權、轉授權而由中央主管機關規定。作為中央主管機關之被告乃據此於93年01月16日發布勞職外字第0930200329號令以為規範並於94年04月15日發布勞職外字第0940502298號令修正相關規定。再按「雇主聘僱外國人從事第46條第1項第8款至第11款規定之工作，有下列情事之一者，中央主管機關應不予核發招募許可、聘僱許可或展延聘僱許可; 其已經核發招募許可者，得中止引進:…，14款，違反本法或依第48條第2項、第3項、第49條所發布之命令。」就業服務法第54條第1項第14款亦著有明文，以為適用之依循。

⒊前點所述之法命規範錯綜複雜，是否確實依循法治國原則、依法行政原則、法律保留原則、法律優位原則、法律明確性原則等而為規定，檢討如次：

⑴就業服務法第48條第2項授權之條文，違反授權明確性原則：就業服務法第48條第2項僅謂: 「前項申請許可、廢止許可及其他有關聘僱管理之辦法，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。」然就授權事項，其授權之目的、範圍及內容並未能具體明確，顯然違法。

⑵所發布之授權命令即「許可及管理辨法」，超越授權範圍：該「許可及管理辦法」之授權依據本身已經違法已如前述，而針對該「許可及管理辦法」本身，亦存有逾越授權之問題，詳細情形將另狀補陳。

⑶未得授權，於所發布之授權命令中再行授權：該「許可及管理辦法」第25條第1項，授權中央主管機關得規定各項申請文件之效期及申請程序，主管機關亦據此發布93年1月16日勞職外字第0930200329號命令予以規範。然此屬於再行授權、轉授權之問題，不僅該「許可及管理辦法」第25條第1項因違反轉授權之限制而違法，且中央主管機關據此發布之命令亦屬違法。

⑷就業服務法第54條第1項第14款所謂之「命令」，其範圍如何?欠缺法律之明確性，乃屬違憲：就業服務法第54條乃規定關於不予許可等關係人民基本權利重要事項，其規定之文字內容與要件應儘量明確，使人民有所依循。惟該條第1項第14款所謂之「命令」，依據條文內容而觀察，其範圍包括依據第48條第2項、第3項、第49條所發布之命令，其範圍相當廣泛，欠缺明確性，該項規定顯然違法。

⑸倘人民所違反者僅係其所授權之各命令中涉及細節性、較不具重要性者，其法律效果仍依據本條文之規範以為處置，其輕重已經失衡，違反比例原則，亦屬違法。

⒋於本件情形，原告雖因所委任之中信公司之故，未能於中央主管機關以命令所規定期限前提出申請;惟就業服務法部分條文與中央主管機關所發布之命令有諸多違法、違憲之處已如前述，原告對於其處分與決定無法心服，原告認為，該等違法、違憲之規定應不予適用，並應依法准許原告之請求。

㈡被告主張之理由：

⒈按雇主聘僱外國人許可及管理辦法（以下簡稱本辦法）第2 條規定：「本辦法用詞定義如下：二、第二類外國人：指受聘僱從事本法第四十六條第一項第八款至第十一款規定工作之外國人。」；而同法第25條第1 項亦規定：「雇主申請招募第二類外國人，中央主管機關得規定各項申請文件之效期及申請程序。」；另被告 (89) 台勞職外字第0220312 號公告及93年1 月16日勞職外字第0930200329號令分別規定：「一般製造業外籍勞工聘僱期滿重新招募案件： (一)申 請期限：1 雇主應依據左列所規定之申請期限，就一般製造業」外籍勞工總需求人數，合併一次提出申請： (1)首批入境之外籍勞工，有部分或全數獲經被告核准展延聘僱許可者，得於其聘僱許可或展延聘僱許可期限屆滿之日前四個月內，一次提出申請」、「申請招募第二類外國人之各項申請文件之效期：（一）申請人應檢附申請日前最近六十日內之求才證明書、無違反勞工法令證明書及經中央主管機關公告之醫療機構專科醫師診斷證明書。... 雇主應於外國人聘僱許可期限 (含展延聘僱許可)屆 滿前四個月內，向中央主管機關申請重新招募外國人，經認定符合本標準規定條件者，中央主管機關應就雇主得聘僱外國人人數一次核發重新招募許可，未於聘僱許可期限 (含展延聘僱許可)屆 滿前提出申請者，中央主管機關得裁量予以扣除該部分之外國人人數。」；而外國人受聘僱從事就業服務法第四十六條第一項第八款至第十一款規定工作之轉換雇主或工作程序準則第16條第1項前段亦規定如下：「接續聘僱之外國人聘僱許可期限屆滿前，雇主得依規定辦理重新招募。」

2.經查原告前經被告以90年2 月5 日台九十勞職外字第0404541 號函核准原告接續聘僱信立化學工業股份有限公司等雇主所聘僱之外國人共30名，並於90年2 月19日台九十勞職外字第0411499 號函核發原告聘僱前開30名外國人之聘僱許可，除其中一名越南籍外國人因原告違反本法第57條第1 款規定而由被告廢止其招募許可及展延聘僱許可而無法再行申請外，另前揭30人中之其中4 名其聘僱許可分別於92年11月2 日至93年2 月18日間到期，故就該4 人原告於本準則於92年9 月27日施行後屆滿後，依本準則第16條第1 項規定可於聘僱許可期限屆滿前申請重新招募，而另其餘25名外國人之聘僱許可期限均於92年9 月27日前屆滿，該25名外國人之名額自不得依上開規定申請重新招募。惟就該4 名外國人之聘僱許可部分原告，並未依被告89年09月30日 (89) 台勞職外字第0220312 號公告申請，亦未依93年1 月16日勞職外字第0930200329號令規定於聘僱許可期限屆滿前申請重新招募，卻遲至93年7 月13日始向被告申請重新招募許可，故其確實未於聘僱許可期間屆滿前4 個月內提出申請，被告乃以93年7 月16日以勞職外字第0930352525號函函復原告如有不可歸責之事由，請檢附具體事證說明書正本及其相關證明文件，送被告認定處理，而原告函復說明略以：「本公司因人力不足，多次向中信人力資源管理顧問有限公司要求辦理重新招募引進工人，豈知該公司卻多次回報無法辦理... 。本公司為傳統製造業，需工孔急。... 」。原告既未檢附具體事證證明有不可歸責之事由，爰被告以93年8 月5 日勞職外字第0930358088號函以原告違反本辦法第25條及被告93年1 月16日勞職外字第0930200329號令之規定，且無不可歸責雇主之事由，故就原告申請重新招募外國人，依本法第54條第1 項第14款規定不予許可，於法並無違誤。

3.原告起訴略謂：就業服務法第48條第2 項授權之條文，違反授權明確性原則、所發布之授權命令即許可及管理辦法，超越授權範圍、未得授權，於所發布之授權命令再行授權、就業服務法第54條第1 項第14款所謂之「命令」欠缺法律明確性，乃屬違憲。惟查：

⑴行政程序法第151 條規定：「行政機關訂定法規命令，除關於軍事、外交或其他重大事項而涉及國家機密或安全者外，應依本法所定程序為之。但法律另有規定者，從其規定」。同法第159 條亦規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰一關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」，而大法官會議解釋釋字第313 號、第394 號、第402 號、第479 號解釋意旨可知：若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。依本法第48條第2 項規定內容「前項申請許可、廢止許可及其他有關聘僱管理之辦法，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之」觀之，其已敘明授權訂定之內容及範圍為有關外國人許可、廢止許可及其他有關聘僱管理事項。而被告93年1 月16日勞職外字第0930200329號令係本辦法第25條第1 項規定訂定，並為求立法簡潔而將申請聘僱外國人所需文件及效期、招募、入國引進等程序規範於行政規則中，其亦經行政程序依法發布之，並未逸脫原授權之內容及範圍。基於公平原則，凡雇主依本法申請招募、引進及申請聘僱外國人均需受本辦法及其行政規則之規範，若有違反，則依本法第54條第1項第14款規定，中央主管機關應不予核發招募許可、聘僱許可或展延聘僱許可，其已核發聘僱許可者，得中止引進，其亦均符合法律授權明確性及法律保留原則。綜上，被告均係依本法授予中央主管機關之權責而訂定上開法規命令及行政規則，自無違憲之虞。

⑵至原告因委託仲介公司擅將業務轉由其他公司承辦，致使原告未於法定期間提出申請一事，以雇主委任仲介公司申辦聘僱事宜，仲介公司代雇主所為之聘僱許可等行政程序行為，即視同雇主本人之行為，所生法律效果及於雇主本人，自不得以仲介公司之怠忽為不可歸責於雇主之原因。如因委任仲介公司處理事務有疏失致受有損害，應依委任契約向該仲介公司請求配償，與本案之認定無涉。原告未依本辦法第25條第1 項及被告93年1 月16日勞職外字第0930200329號令規定之期限向被告申請入國引進許可，遲誤申請期間甚明，且原告既無具體事證說明其有不應歸責之事由，則被告不予許可之處分依法自無不合。

⒋綜上所述，原告起訴顯無理由，為特狀請貴院鑒核，依法駁回原告之訴。

理由

一、本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段，由被告聲請而為一造辯論判決。又本件被告代表人原為陳菊，嗣由李應元接任，其聲請承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。

二、按「雇主聘僱外國人從事第 46 條第 1 項第 8 款至第 11款規定之工作，違反本法或依第 48 條第 2 項、第 3 項、第 49 條所發布之命令者，中央主管機關應不予核發招募許可、聘僱許可或展延聘僱許可；其已核發招募許可者，得中止引進。」為就業服務法第 54 條第 1 項第 14 款所明定。「本辦法用詞定義如下：．．．第2類外國人：指受聘僱從事本法第46條第1項第8款至第11款規定工作之外國人。．．．」、「雇主申請招募第 2 類外國人，中央主管機關得規定各項申請文件之效期及申請程序。」復為依就業服務法第48條第2項規定訂定之雇主聘僱外國人許可及管理辦法第2條第2款及第25條第1項所規定。

三、次按雇主聘僱外國人許可及管理辦法（下稱許可及管理辦法）第2 條規定：「本辦法用詞定義如下：．．．第2類 外國人：指受聘僱從事本法第46條第1 項第8 款至第11款規定工作之外國人。」，同法第25條第1 項亦規定：「雇主申請招募第 2 類外國人，中央主管機關得規定各項申請文件之效期及申請程序。」；另被告(89) 台勞職外字第 0220312 號公告及 93 年 1 月16 日勞職外字第 0930200329 號令分別規定：「一般製造業外籍勞工聘僱期滿重新招募案件：㈠申請期限：⒈雇主應依據左列所規定之申請期限，就一般製造業外籍勞工總需求人數，合併一次提出申請：⑴首批入境之外籍勞工，有部分或全數獲經被告核准展延聘僱許可者，得於其聘僱許可或展延聘僱許可期限屆滿之日前4 個月內，一次提出申請」、「申請招募第2 類外國人之各項申請文件之效期：㈠申請人應檢附申請日前最近60日內之求才證明書、無違反勞工法令證明書及經中央主管機關公告之醫療機構專科醫師診斷證明書。．．．雇主應於外國人聘僱許可期限（含展延聘僱許可）屆滿前4 個月內，向中央主管機關申請重新招募外國人，經認定符合本標準規定條件者，中央主管機關應就雇主得聘僱外國人人數一次核發重新招募許可，未於聘僱許可期限（含展延聘僱許可）屆滿前提出申請者，中央主管機關得裁量予以扣除該部分之外國人人數。」而外國人受聘僱從事就業服務法第46條第1 項第8款至第11款規定工作之轉換雇主或工作程序準則第16條第1項前段亦規定如下：「接續聘僱之外國人聘僱許可期限屆滿前，雇主得依規定辦理重新招募。」

四、查原告於93 年 7 月 13 日向被告申請重新招募外國人30名之招募許可，經被告審查以原告未依規定於原聘僱之外國人聘僱許可屆滿前 4 個月內向被告提出申請，爰以 93 年8 月 5 日系爭處分不予重新招募許可，原告不服提起訴願，經訴願決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟之事實，有雇主聘僱外籍勞工申請書、製造類申請案外勞清冊、原告經濟部工廠登記證、勞工保險卡及原告訴願書等各附原處分卷足稽，堪認為真實。兩造主要之爭點在：被告以原告未依規定於原聘僱之外國人聘僱許可屆滿前4 個月內向被告提出申請，否准原告申請重新招募外國人30名之招募許可，是否適法？

五、經查：

㈠原告前經被告以90年2 月5 日台90勞職外字第0404541 號函，核准原告接續聘僱信立化學工業股份有限公司等雇主所聘僱之外國人共 30 名，並於 90 年 2 月 19 日台 90勞職外字第 0411499 號函核發原告聘僱前開 30 名外國人之聘僱許可，除其中一名越南籍外國人因原告違反本法第 57 條第 1 款規定而經被告廢止其招募許可及展延聘僱許可而無法再行申請外，另前揭 30 人中之其中 4 名（即編號 35、36、37 及 39，見製造類申請案外勞清冊，附本院卷）其聘僱許可分別於 92 年 11 月 2 日至 93年 2 月 18 日間到期，有製造類申請案外勞清冊影本附原處分卷足查，依被告 92 年 9 月 25 日以勞職外字第0920207723 號令訂定發布之「外國人受聘僱從事就業服務法第 46 條第 1 項第 8 款至第 11 款規定工作之轉換雇主或工作程序準則」（下稱外國人轉換雇主或工作程序準則）第 16 條第 1 項規定，於 92 年 9 月 27 日施行後許可期限屆滿後，自可於聘僱許可期限屆滿前 4 月內申請重新招募。至於其餘 25 名外國人之聘僱許可期限，均於 92 年 9 月 27 日前即屆滿，該 25 名外國人之名額自不得再依上開規定申請重新招募。

㈡惟原告就該4 名外國人之聘僱許可部分，並未依被告89年09 月 30 日（89）台勞職外字第 0220312 號公告申請，亦未依 93 年 1 月 16 日勞職外字第 0930200329 號令規定於聘僱許可期限屆滿前申請重新招募，卻遲至93 年7 月 13 日始向被告申請重新招募許可，有其申請書附原處分卷足佐，其既未於聘僱許可期間屆滿前 4 個月內提出延期申請，被告乃以 93 年 7 月 16 日以勞職外字第 0930352525 號函函復原告如有不可歸責之事由，請檢附具體事證說明書正本及其相關證明文件，送被告認定處理，而原告函復僅以人力不足，多次向中信人力資源管理顧問有限公司要求辦理重新招募引進工人，豈知該公司卻多次回報無法辦理，並未檢附相關具體事證證明有不可歸責之事由，被告遂於 93 年8 月 5 日勞職外字第0930358088 號函告原告違反上開許可及管理辦法第 25 條及被告 93 年 1 月 16 日勞職外字第 0930200329 號令之規定，且無不可歸責雇主之事由，就原告申請重新招募外國人，依就業服務法第 54 條第 1 項第 14 款規定不予許可，於法自屬有據。

六、原告雖訴稱，就業服務法第 48 條第 2 項授權之條文，違反授權明確性原則、所發布之授權命令即許可及管理辦法，超越授權範圍、未得授權，於所發布之授權命令再行授權、就業服務法第 54 條第 1 項第 14 款所謂之「命令」欠缺法律明確性，乃屬違憲等云。惟查：

㈠就業服務法第 48 條第 2 項規定：「前項申請許可、廢止許可及其他有關聘僱管理之辦法，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。」已敘明授權訂定之內容及範圍為有關「外國人許可、廢止許可及其他有關聘僱管理事項」。原告指稱就授權事項，其授權之目的、範圍及內容並未能具體明確，顯然違法等云，尚非真正可採。

㈡次查被告93年1 月16日勞職外字第0930200329號令，係依許可及管理辦法第 25 條第 1 項規定訂定，此自該號令主旨欄之記載自明。雖授權命令中再行授權是否合法是有爭議，但上開「許可及管理辦法」第25條第1項，授權中央主管機關得規定各項申請文件之效期及申請程序，主管機關亦據此發布93年1月16日勞職外字第0930200329號命令予以規範，形式上似乎有所謂授權轉授權之外觀，然實質上仍屬就業服務法第 48 條第 2 項規定之授權範圍，即由「中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之」之意旨。核與大法官會議解釋釋字第313 號、第394 號、第402 號及第 479 號解釋意旨「．．．授權之內容及範圍應具體明確」，尚無不合。原告主張被告 93 年 1 月 16 日勞職外字第 0930200329 號令違反授權命令再授權違法等語，容有誤解法令，亦屬無足憑採。

七、綜上，原告就原僱用之外籍勞工，其中有一名業經廢止許可，及其中 25 名適用未修正外國人轉換雇主或工作程序準則，許可期限屆滿後已不得再申請，其餘 4 名雖適用修正後之準則，得於許可期限屆滿前 4 月內申請延長許可期限，然原告卻遲至 93 年 7 月 13 日始逾期提出申請，復無正當理由，被告因之以系爭處分否准原告對原所屬合法聘僱之外勞申請延長許可，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，聲請撤銷，經合法送達復不到場爭執，其訴為無理由，應予駁回。其訴之聲明第 1 項既經駁回，則其訴之聲明第2項已失所附麗，應併予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，與本件判決結果並無影響，爰不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第98條第3項前段，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。

第六庭審判長 法 官 林樹埔