臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

交通部公路總局臺北區監理所

代表人

乙○○（所長）

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服交通部中華民國94年9 月13日交訴字第0940044847號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：原告於民國（下同）94年6 月3 日以通信方式向被告辦理換發普通重型機車駕駛執照，因其交通違規案件尚未結清，被告遂以明信片通知原告有違規案件未結，須結清後始能辦理，原告仍未結清違規案件，被告乃掛號郵寄駕照退件通知單，函復原告因違規案件未結，無法辦理換發駕照等語，否准原告換照之申請。原告不服，提起訴願，復遭交通部以94年9 月13日交訴字第09400448 47 號訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：求為判決

㈠、訴願決定及原處分均撤銷，並命被告准予原告換發普通重型機車駕照。

㈡、訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明：如主文所示。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

㈠、原行政處分之記載事項明顯違反行政程序法第96條第1 項規定：本件駕照退件通知單之內容僅敘明原告通信申辦換發駕照，尚有違章案件未結，無法辦理，僅將原件退回。惟被告並未向原告提示違章案件之裁決書，亦未告知原告違章案件之件數及裁罰之總金額，何以認定有違章案件未結之情事。設若被告僅以電腦系統檔案資料有原告未結之違章案件，而拒絕原告提出之通信辦理普通重型機車駕駛執照換照申請，理由構成顯然不備。職是之故，倘原告真有違章案件未結之情事，被告應明確向原告提示違章案件之裁決書，以證明原告確有存在違章案件未結之事實，否則即無由否准原告通信辦理重型機車駕駛執照換照申請。

㈡、道路交通管理處罰條例第9 條之1 規定不符合法律明確性原則：被告未於駕照退件通知單上引用任何法令依據，使原告無從得知攻擊防禦之規範基礎，嚴重影響原告防衛權益。雖交通部前開訴願決定援引道路交通管理處罰條例第9 條之1規定，作為否准原告通信辦理重型機車駕駛執照換照申請之依據。惟道路交通管理處罰條例第9 條之1 規定之內容僅描述汽車所有人或駕駛人於繳清其所有違反本條例尚未結案之罰鍰，得向公路監理機關辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照，該規定並未直接賦予公路監理機關否准未繳清所有違反本條例尚未結案罰鍰之汽車所有人或駕駛人申請辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照之權限。換言之，道路交通管理處罰條例第9 條之1 規定之法律效果未臻明確，難謂已符合憲法第23條規定所揭櫫「法律明確性原則」之要求。

㈢、道路交通管理處罰條例第9 條之1 規定違反不當聯結禁止原則：所謂「不當聯結禁止原則」，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法。而汽車行車執照須在一定期限內換發，主要目的在於掌握汽車狀況，以確保汽車行駛品質進而維護人民生命、身體、財產法益；而罰鍰不繳納涉及者為行政秩序罰之執行問題，故換發汽車行車執照，與汽車所有人違規罰鍰未清繳，欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結，前開道路交通安全規則第8 條有關罰鍰繳清後始得發給行車執照之規定，亦有悖「不當聯結禁止原則」（參照最高行政法院90年判字第1704號判決）。另，不當聯結禁止係指國家權力機關在其權力作用上只應考慮到合乎事務本質之要素，不可將與「權力作用目的」不相干之要素納入考慮，包括立法、行政與司法作用皆不可違反此種「理性」上最低度之要求，此係國家權力實質正當性之要求。此一原則係屬法治國家原則，並與比例原則、權利濫用原則及恣意禁止有關，此種禁止旨在防止行政機關在其所轄領域內權力無法控制地氾濫。「不當聯結禁止原則」之具體表現除於行政程序法第94條有關行政處分附款之要求及第137 條第1 項第3 款互負義務之行政契約已有明文規定外，其係從法治國家原則所導引出來的「國家理性」，應具有「憲法原則」之位階，而屬「合憲秩序」，亦屬行政程序法第4 條規定所稱之「一般法律原則」。此一原則並非形式上合法性之問題，而為實質正當性之要求，即便立法機關亦應受拘束，亦即，縱使以法律方式立法，雖然合乎法律保留原則，仍然有違憲之問題（參李惠宗著，行政罰法之理論與案例）。準此而論，倘若國家濫用立法權，未能按照一般理性法則從事立法，或完全忽略立法者應有體現憲法價值秩序之作用，則國家秩序將會出現錯亂之現象。因此，縱使如交通部前開訴願決定所表示之見解，道路交通管理處罰條例第9條之1 規定已賦予公路監理機關否准未繳清所有違反本條例尚未結案罰鍰之汽車所有人或駕駛人申請辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照之權限。然而，汽車駕駛執照自發照之日起年滿6 年換發一次，公路監理機關於換照時僅作形式審查，並未為實質審查；而罰鍰不繳納涉及者為行政秩序罰之執行問題，換發汽車駕駛執照，與汽車所有人違規罰鍰未清繳，欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結。縱使原告有尚未結案之罰鍰，公路監理機關之處理方式得依道路交通管理處罰條例第65條規定採取連續措施或依行政執行法規定之公法上金錢給付義務之執行程序移送執行，公路監理機關不依此途，逕依該條例第9 條之1 規定否准原告之通信辦理換照申請，實非妥適。職是之故，前開道路交通管理處罰條例第9 條之1 有關罰鍰繳清後始得發給汽車駕駛執照之規定，已違反換發汽車駕駛執照之「形式審查」原則，且將兩種欠缺合理聯結關係之因素以立法方式強制結合，顯然違反具「憲法原則」位階之「不當聯結禁止原則」。

㈣、綜上所述，道路交通管理處罰條例第9 條之1 規定無疑使公路監理機關得以掌控換發汽車駕駛執照之手段，迫使駕駛人必須繳清其所有違反本條例尚未結案之罰鍰，其規範內容顯然違反法治國家具「憲法原則」位階之「不當聯結禁止原則」，對人民之基本權利構成嚴重侵害。本院實不能無視於該違憲之惡法繼續存在，使公路監理機關不斷以駕駛人未繳清罰鍰作為理由，進而否准其汽車駕駛執照之換照申請。應依司法院釋字第371 號及第572 號解釋，對於應適用之道路交通管理處罰條例第9 條之1 規定，依合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請司法院大法官解釋，以昭允協。

二、被告主張之理由：

㈠、有關「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」第44條第2 項及道路交通管理處罰條例第9 條之1 ，公路監理機關於受理汽車所有人或駕駛人辦理其各項登記或「換發號牌或執照」時，應請汽車所有人或駕駛人就其違規案件先予結清之規定，當一體適用駕駛人換發其所有駕駛執照（包含汽車及機器腳踏車駕照）。原告利用通信方式辦理換發其普通重型機車駕駛執照，自屬應向公路監理機關「換發執照」之業務，倘尚有違反道路交通管理事件罰鍰尚未處結時，仍應遵循前揭條例，於申請換照前應繳清未結案之罰鍰；另依訴願法第79條第1 項、第93條第1 項之規定，受理訴願機關即交通部遂依法決定駁回原告之訴願。

㈡、另原告於94年6 月3 日以通信方式向被告申請換發其普通重型機車駕駛執照，惟因其尚有7 件被告所屬蘆洲監理站列管之騎乘機車違規案件未結清，均係騎乘OYF-800 號重型機車，分別於89年5 月17日未戴安全帽、89年8 月16日未禮讓行人、89年9 月24日未戴安全帽、91年5 月22日闖紅燈、91年10月5 日紅燈右轉、91年12月9 日未依兩段式左轉、92年3月21日未戴安全帽等違規，經查舉發違反道路交通管理事件通知單之送達情形，均有簽收紀錄，且均未經原告到案裁決或繳納罰鍰，案件均屬未結之狀態，原告當應知其尚有違規案件未到案或繳納罰鍰而仍屬未結，被告依前揭道路交通管理處罰條例第9 條之1 規定，否准其換發普通重型機車駕駛執照，並於94年6 月23日掛號寄回其申辦換照之證件，並說明應依上述相關規定就其駕駛人違規案件先予結清後始准予換發普通重型機車駕照，應無不合；且本案原告違規事實既已成立，揆諸首揭規定洵屬有據，被告所為不予受理換照之處分，洵無不當，仍應依法應予維持。綜上所述，原告之訴應為無理由。

理由

一、兩造不爭之事實經過：原告於94年6 月3 日以通信方式向被告辦理換發普通重型機車駕駛執照，經被告認其有交通違規案件未結，以明信片通知原告須於5 日內將違規結清後始予辦理，逾期未結，將逕行退件。原告未遵期結清違規案件，被告乃掛號郵寄駕照退件通知單，函復原告因違規案件未結，無法辦理換發駕駛執照，原告不服，提起訴願，復遭駁回等事實，有被告上開明信片、檢附之舉發通知單、違規查詢報表及交通部94年9 月13 日 交訴字第0940044847號訴願決定書等件（以上均影本）分別附於交通部卷及本院卷（見訴願卷第7 至13頁、第20至24頁；本院卷第12至16頁）可稽，自堪信為真實。

二、原告不服，循序提起本件訴訟，主張：被告應明確向原告提示違章案件之裁決書，以證明原告確有存在違章案件未結之事實，原行政處分之記載事項明顯違反行政程序法第96條第1 項規定。而道路交通管理處罰條例第9 條之1 規定並未直接賦予公路監理機關否准未繳清所有違反本條例尚未結案罰鍰之汽車所有人或駕駛人申請辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照之權限，不符合法律明確性原則；且有關罰鍰繳清後始得發給汽車駕駛執照之規定，已違反換發汽車駕駛執照之「形式審查」原則，將兩種欠缺合理聯結關係之因素以立法方式強制結合，顯違具「憲法原則」位階之「不當聯結禁止原則」，是該規定，應認為有牴觸憲法之疑義，爰請求以之為先決問題，裁定停止本件訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請司法院大法官解釋云云。

三、本院之判斷：

㈠、按「汽車所有人或駕駛人應於向公路監理機關辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照前，繳清其所有違反本條例尚未結案之罰鍰。」道路交通管理處罰條例第9 條之1 定有明文；而所指「汽車所有人」及「汽車」係包括「機器腳踏車所有人」及「機器腳踏車」，此觀道路交通安全規則第2 條第1 項第1 款規定：「汽車：指在道路上不依軌道或電力架線而以原動機行駛之車輛（包括機器腳踏車）」自明。又該條例之罰鍰基準、舉發、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、易處吊扣汽車牌照或駕駛執照基準及繳納機構等事項之處理細則，由交通部會同內政部定之，為同條例第92條第3 項所明定，且據交通部會同內政部制定「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」；於該細則第44 條 第2 項並規定：「慢車所有人、駕駛人、行人及道路障礙者，違反道路交通管理事件尚未處結者，警察機關就受處分人有汽車牌照或駕駛執照可資管制者，得通知公路監理機關依本條例第九條之一規定辦理。」

㈡、次按上開道路交通管理處罰條例第9 條之1 所規定，汽車所有人或駕駛人應於向公路監理機關辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照前，繳清其所有違反該條例尚未結案之罰鍰，乃係課汽車所有人或駕駛人於向公路監理機關辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照前，繳清其所有違反道路交通管理處罰條例尚未結案之罰鍰之行為義務，為辦理上述事項之消極要件之一，行為人不履行該義務，則辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照之要件不備，公路監理機關拒為上述事件之辦理，乃屬當然之理，殊不因該條文未為此明文及該法未針對該條文另定罰則，即道路交通管理處罰條例第9 條之1 所規定之法律效果不明。至所謂之明確性原則，主要源自於法治國家原則中之法律保留原則，即國家行為欲干涉人民之權利時，必須要有明確之法律根據，而道路交通管理處罰條例第9 條之1 既已明確限制人民為換照等行為前，應先繳清罰鍰如前述，是原告主張該條文規定之法律效果未臻明確，不符憲法第23條規定之「法律明確性原則」要求云云，乃有誤解，已無可採。

㈢、再按「汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理，經主管機關裁決後逾十五日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依左列規定處理之：一、．．．三、罰鍰不繳者，按其罰鍰數額，易處吊扣汽車牌照或駕駛執照一個月至三個月；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。」「前項第三款之汽車所有人、駕駛人如無汽車牌照或駕駛執照可資易處吊扣時，得就原處分或裁定確定之罰鍰加倍處罰；逾十五日後仍不繳納者，移送法院強制執行。」道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3款、第2 項著有規定，是汽車所有人或駕駛人違反道路交通事件之罰鍰不繳納者，固應依該規定辦理；惟於該等違規人同時有辦理各項登記或換發號牌、執照之情形，道路交通管理處罰條例既已增訂第9 條之1 為汽車所有人或駕駛人違反道路交通事件之罰鍰應先繳納之明文，業如前述，則公路監理機關據該規定，否准人民辦理各項登記或換發號牌、執照之申請，乃於法有據，尚不因道路交通管理處罰條例已就違規行為人未繳清罰鍰，另有吊扣、吊銷汽車牌照或駕駛執照等裁罰規定，即認公路監理機關之上述換照等審核權限於此部分應受限制，不得據此而為否准處分。

㈣、另按道路交通管理處罰條例第9 條之1 條文係於91年7 月3日增訂，並經行政院發布自同年9 月1 日起施行。觀諸該條文之立法理由，乃係因上述處理細則第44條第2 項原就違規案件應先予結清規定，事涉人民權利之限制，並增課人民之義務，惟乏法律授權依據，乃於其母法即道路交通管理處罰條例為上述條文之增訂，以符合法律保留之精神，是此條文之增訂，乃經立法者充分考量各相關因素及權衡相關價值後所完成。至所謂「不當聯結禁止」原則所指行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺該聯結，該項行政行為固非適法。然就違反道路交通管理處罰條例規定所為之罰鍰處分而言，行政機關無非係欲藉對違規行為人裁處罰鍰之不利益，警告行為人已違反義務，應受制裁，有其壓制、預防功能，而促行為人遵守交通相關法規之規定，以免將來再犯，以達加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全之行政目的（參道路交通管理處罰條例第1 條）；而上述違規行為人未繳清罰鍰而得否准換照之規定，此規定實亦寓有促違規行為人正視其違規行為所造成之不利益，強化上述罰鍰之壓制、預防功能，而達避免其違規再犯之目的，而非單純僅係行政秩序罰有關罰鍰之執行問題，換言之，汽車駕駛執照須在一定期限內換發，主要目的在於管理汽車駕駛人，以確保汽車行駛品質進而維護其他用路人之生命、身體、財產法益；與上述強制違規行為人正視其罰鍰應繳之不利益，而欲矯正違規行為人違規行為之規定，均係為達確保交通安全之目的，是尚難認上開規定與監理機關所追求之目的間，欠缺合理之聯結。遑論如上述同條例第65條第1 項第3 款所規定，汽車所有人、駕駛人不繳納違規罰鍰，既得按其罰鍰數額，易處吊扣「汽車牌照」或駕駛執照1 個月至3 個月，甚或吊銷其「汽車牌照」或駕駛執照之處分；而依道路交通管理處罰條例第9條之1 規定，則僅得為否准換發汽車牌照等之處分，其不利顯較吊扣、吊銷汽車牌照為輕，由此益徵道路交通管理處罰條例第9 條之1 對人民權利所加限制，並無何違反比例原則或其他違法情事。基於權力分立原則，行政機關依該法行政，司法機關審理具體個案時，亦應依立法意旨為法律之適用。原告主張立法機關通過上述條文係有不當聯結情事，而違憲云云，尚無可採。

㈤、經查，原告分別於89年5 月17日、同年8 月16日、9 月24日、91年5 月22日、同年10月5 日、12月9 日、92年3 月21日，騎乘車號ＯＹＦ─800 號重型機車，或因未戴安全帽、或因紅燈違規右轉、或因闖紅燈、未禮讓行人、未依兩段式左轉等事由，經警舉發並通知原告，有上述舉發違反道路交通管理事件通知單影本7 紙在卷可憑（見訴願卷第20至24頁），而原告經被告以上述明信片通知其有違規未結情事，迄今俱未繳納任何罰鍰，仍有違規案件未結（其中89年間之3件違規罰鍰請求權已因5 年時效完成，業經被告逕行結案；尚餘4 件未結）之事實，則為兩造所不爭，且有違規查詢報表附卷可稽，則被告依據道路交通管理處罰條例第9 條之1規定，以尚有違章案件未結為由予以退件，於法自屬有據。

㈥、末按「行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。」行政程序法第96條第1 項第2 款定有明文，所指「事實」除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於前開法定之程式，乃依既存之記載認定之。然雖有缺失，依符合同法第114 條第1 項第2 款、第2項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰…二、必須記明之理由已於事後記明者…」「前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」，仍得因補正而治癒其瑕疵。查被告以原告尚有違規案件未結為由，將原告為換照之申請退回，核係為駁回處分，其於駁回時業已敘明其係因尚有違章案件未結，予以駁回；而於其駁回處分中雖未具體敘明原告違規之事實、地點、原因，然於該處分業已載明違規查詢專線，原告非不得依該專線查明其被駁回之具體事實；以原告因89年5 月17日、8 月16日、9 月24日、91年12月9 日違規遭舉發之通知單上，其上具有原告不爭之收受簽名乙節以觀，則該等違章案件事實之存在亦屬確定（違章件數之多寡並不影響被告否准之決定），是已難認有何未載明處分之事實、理由情事。縱仍認有不足，亦據被告於訴願程序副知原告之答辯書中說明並記載其處分依據甚詳（見訴願卷第15至23 頁）， 揆諸前開規定，應認其瑕疵已經補正，而不能再以此指摘原處分違法。是原告主張被告未明確向原告提示違章案件之裁決書，以證明原告確有存在違章案件未結之事實，原行政處分之記載事項明顯違反行政程序法第96條第1 項規定云云，亦無可採。

四、綜上所述，本件被告依道路交通管理處罰條例第9 條之1 規定，否准原告換發普通重型機車駕駛執照，並無不合。訴願決定遞予維持，亦無不當。原告仍執前詞，訴請撤銷原處分與訴願決定，並請求被告准予原告換發普通重型機車駕照之處分，為無理由，應予駁回。而本院既不認道路交通管理處罰條例第9 條之1 ，有牴觸憲法之疑義，已如上述，則原告請求本院停止本件訴訟程序，依司法院釋字第371 號、第572 號解釋，聲請釋憲乙節，亦無可採，併應駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段判決如主文。

第七庭審判長法 官　黃本仁