臺北高等行政法院判決

原告

臺北縣照相商業同業公會

代表人

甲○○理事長）住

訴訟代理人

丁○○

被告

行政院公平交易委員會

代表人

黃宗樂（主任委員）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　乙○○

上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國95年5 月5 日院臺訴字第0950085356號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：被告根據民眾檢舉調查結果，以原告所屬會員係經營照相、相片沖洗及器材買賣等業務之公司、行號，而臺北縣照相業職業工會所屬會員係從事照相業務之個人，包括受僱從事照相業務之勞工，或本身經營照相業務之僱主，該工會經營照相業務之僱主，部分為原告所屬會員事業之負責人，原告與臺北縣照相業職業工會所屬會員為彼此間具有水平競爭關係之事業，由於內政部即將辦理全面換發新式國民身分證，原告於民國（下同）94年3 月16日與臺北縣照相業職業工會舉行座談會，對於拍攝換發國民身分證證件照，雙方協商同意約束所屬會員不得削價競爭，嗣後並共同發表聯合聲明略以：「…二會有鑑於IC健保卡各會員競相削價破壞市場機制、在此二會特在此共同聲明。爾後有關身分證換發之拍攝照片二會會員不得有相互削價之行為。盼二會各會員遵守。」等語（下稱系爭聯合聲明），原告並將書面聯合聲明啟事轉知所屬會員；原告與臺北縣照相業職業工會對於拍攝換發國民身分證證件照，合意約束所屬會員不得有相互削價競爭之行為，限制市場自由競爭，足以影響臺北縣照相沖洗服務供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1 項規定，乃依同法第41條前段規定，以94年10月13日公處字第094112號處分書（下稱原處分）命原告及臺北縣照相業職業工會自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並分別處原告及臺北縣照相業職業工會罰鍰新臺幣（下同）五十萬元及十萬元。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：如主文所示。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張：

⒈原告應不該當公平交易法第14條第1 項本文所定之聯合行為。原告僅發文概括聲明所屬會員不得有相互削價競爭之行為，別無其他約束事業之制裁規範；系爭聯合聲明中並無涉及所屬會員提供商品及服務之統一或具體之參考價格，且與臺北縣照相業職業工會對於交易條件之計算，並無影響其價格之形成；依95年1 月間照相業者店內價目表之定價不一致可知，縱有系爭聯合聲明存在，業者間並無聯合行為存在。是系爭聯合聲明並不足以限制價格，亦無法約束事業活動，不發生限制競爭之效果，參酌最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）86年度判字第219號判決意旨，非屬公平交易法第7 條所稱聯合行為。

⒉縱原告系爭行為有不當之處，原處分仍嫌過重。參酌與本件幾乎相同類型之另案被告90年10月18日第519 號會議決議，該案A 市（即嘉義市）鐘錶眼鏡商業同業公會以公會名義行文要求該市眼鏡同業不得為零元或壹元之價格競爭，並停止相關文宣、媒體及贈品廣告等活動，以茲配合該公會之決議，否則將聯合省聯合會、縣市公會予以懲治等情，經被告處該鐘錶眼鏡商業同業公會五萬元罰鍰。惟原告與上開案例之被處分人A 市鐘錶眼鏡商業同業公會地位相當，且僅以書面聯合聲明啟事，抽象表達所屬會員不得有互相削價競爭之行為，並無就相關價格或違反聲明之會員逕以懲治之強制機制，可罰性顯遠低於上開案例，被告卻處原告高達五十萬元之罰鍰，二者金額相差10倍之多，顯見原處分實有屬過重，並非適法。

⒊綜觀原告之動機、目的、預期不當利益、對交易秩序之危害程度、持續期間、所得利益、事業規模、經營狀況、市場地位，及被告實地訪查臺北縣數家業者之結果，其各家之沖洗收費方式及價格均有不同，顯見原處分卻有未盡之處，自應撤銷或另為適當之處分。

㈡被告主張：

⒈原告係依商業團體法第3 條成立之商業同業公會，所屬會員係經營照相、相片沖洗及器材買賣等業務之公司、行號等。臺北縣照相業職業工會係由從事照相業務之人員依工會法組成之職業工會，所屬會員主要係按件計酬而受僱從事照相業務，或本身經營照相業者（自營商）等，合致工會法第6 條所稱之職業工會。

⒉按有關聯合行為之構成要件，學者見解謂：「限制競爭對於市場功能之影響，只要達到『足以』影響之程度即可，即有相當之可能性會影響市場功能即為已足，而無須市場功能已經受影響為限。行政法院並數度表示，聯合行為之構成與當事人是否取得實際利益無關；亦不因少數人未配合而有不同；更不視有無執行行為而定。」最高行政法院86年度判字第219 號判決謂：「水平事業間若共同為前述交易條件之約束行為，而發生限制競爭之效果時，自應論為共同對於價格之干預，又倘有事實上可導致共同行為之意思聯絡存在，即屬公平交易法第7 條所稱之聯合行為，其嗣後有無依協議執行，與其違法行為之成立不生影響。」最高行政法院88年度判字第3245號判決謂：「事業違反聯合行為規定之違法動機及主觀犯意已堪認定，而其是否因系爭聯合行為取得實際利益，要非所問。」易言之，聯合行為構成要件係指有競爭關係之事業間合意從事限制競爭活動內容之行為而言，並未以事業須因此而得到利益為要件，亦即只要該合意內容有限制市場競爭之危險可能性，即構成公平交易法第14條聯合行為禁制規定之違反，要與合意內容有無法律上拘束力、合意後有無實際執行，甚或事業是否因聯合行為取得實際利益等無涉。

⒊依據原告94年6 月17日及同年9 月7 日陳述紀錄，原告將書面之系爭聯合聲明轉發所屬會員共計360 家，而臺北縣照相業者總家數約500 家，另據主計處90年工商及服務業普查資料，臺北縣從事攝影業及相片沖洗業家數共計55 0家，是倘以主計處90年工商及服務業普查資料計算，原告之360 家會員約占臺北縣總家數之65% ，而倘以原告到會陳述之500 家計算，則該公會360 家會員約占臺北縣總家數之72% 。由於內政部將辦理全面換發新式國民身分證作業，民眾因應換發國民身分證之規定，對於拍照需求將大量增加，原告與臺北縣照相業職業工會在政府即將辦理換發國民身分證之際，對於拍攝換發國民身分證證件照，合意約束所屬會員不得有相互削價競爭之行為，限制各會員可採取之競爭手段，同時減少民眾之選擇空間，損害其在自由競爭市場機制下可得享有之利益，足以影響臺北縣照相沖洗服務供需之市場功能，核已違反公平交易法第14條第1 項前段規定。

⒋原處分係審酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度、違法行為危害交易秩序之持續期間、因違法行為所得利益、事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查等態度與其他因素等，綜合考量後所為之處分，其罰鍰額度尚稱允當。

理由

一、原告主張：原告僅發文概括聲明所屬會員不得有相互削價競爭之行為，別無其他約束事業之制裁規範，系爭聯合聲明中並無涉及所屬會員提供商品及服務之統一或具體之參考價格，且與臺北縣照相業職業工會對於交易條件之計算，並無影響其價格之形成；依95年1 月間照相業者店內價目表之定價不一致可知，縱有系爭聯合聲明存在，業者間並無聯合行為存在。系爭聯合聲明並不足以限制價格，亦無法約束事業活動，不發生限制競爭之效果，非屬公平交易法第7 條所稱聯合行為。縱原告系爭行為有不當之處，原處分仍嫌過重。據此，依行政訴訟法第4 條第1 項規定，求為判決如聲明所示云云。

二、被告則以：原告於94年3 月16日拜訪臺北縣照相業職業工會並舉行座談會，對於拍攝換發國民身分證證件照雙方協商同意約束所屬會員不得削價競爭，嗣後並共同發表系爭聯合聲明略以：「…二會有鑑於IC健保卡各會員競相削價破壞市場機制、在此二會特在此共同聲明。爾後有關身分證換發之拍攝照片二會會員不得有相互削價之行為。盼二會各會員遵守。」希冀藉由合作關係及組織影響力，以約束會員之營業活動。原告將書面之系爭聯合聲明啟事轉知所屬會員，要求會員遵守聯合聲明內容，對於拍攝換發國民身分證證件照，不得有相互削價競爭之行為，足以影響臺北縣照相沖洗服務供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1 項規定，依同法第41條前段規定作成原處分，於法有據，求為判決原告之訴駁回等語。

三、被告根據民眾檢舉調查結果，以原告所屬會員係經營照相、相片沖洗及器材買賣等業務之公司、行號，而臺北縣照相業職業工會所屬會員係從事照相業務之個人，包括受僱從事照相業務之勞工，或本身經營照相業務之僱主，該工會經營照相業務之僱主，部分為原告所屬會員事業之負責人，原告與臺北縣照相業職業工會所屬會員為彼此間具有水平競爭關係之事業，由於內政部即將辦理全面換發新式國民身分證，原告於94年3 月16日與臺北縣照相業職業工會舉行座談會，會後共同發表聯合聲明略以：「…二會有鑑於IC健保卡各會員競相削價破壞市場機制、在此二會特在此共同聲明。爾後有關身分證換發之拍攝照片二會會員不得有相互削價之行為。盼二會各會員遵守。」等語，上開事實，為兩造所不爭，並有檢舉書、原告之登記證書、原告之章程、臺北縣照相業職業工會章程、系爭聯合聲明附原處分卷足稽，為可確認之事實。本件之爭執，在於原告是否有聯合行為及原處分罰鍰之裁量是否違法？

四、關於原告是否有聯合行為？經查：

㈠按公平交易法第2 條第3 款規定：「本法所稱事業如左：三、同業公會。」第7 條規定：「（第1 項）本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。（第2 項）前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。（第3 項）第1 項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。（第4 項）同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第2 項之水平聯合。」第14條第1 項前段規定：「事業不得為聯合行為。」第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰。」公平交易法施行細則第5 條規定：「同業公會代表人得為本法第7 條聯合行為之行為人。」可知公平交易法對於聯合行為之規範，除以契約及協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致共同行為之其他方式之合意。且事業之聯合行為必須達到足以影響市場功能之程度，始足當之。所謂足以影響市場功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，達到足以影響市場供需功能之風險即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限。

㈡商業團體法第3 條第1 項規定：「商業團體之分類如下：一、商業同業公會：㈠縣（市）商業同業公會。㈡直轄市商業同業公會。㈢全國商業同業公會。二、商業同業公會聯合會：㈠省商業同業公會聯合會。㈡全國商業同業公會聯合會。

三、輸出業同業公會及聯合會：㈠特定地區輸出業同業公會。㈡全國輸出業同業公會聯合會。四、商業會：㈠縣（市）商業會。㈡省（市）商業會。㈢全國商業總會。」第12 條第1 項前段規定：「同一區域內，依公司法或商業登記法取得登記證照之公營或民營商業之公司、行號，均應於開業後1 個月內，加入該地區商業同業公會為會員；…。」原告係依商業團體法成立之商業同業公會，所屬會員係經營照相、相片沖洗及器材買賣等業務之公司、行號等業務。工會法第6 條規定：「（第1 項）同一區域或同一廠場，年滿20歲之同一產業工人，或同區域同一職業之工人，人數在30人以上時，應依法組織產業工會或職業工會。（第2 項）同一產業內由各部分不同職業之工人所組織者為產業工會。聯合同一職業工人所組織者為職業工會。…。」且依工會法第12條、第13條之規定，凡在工會組織區域內，年滿16歲之男女工人，均有加入其所從事產業或職業工會為會員之權利與義務；同一產業之被僱人員，除代表僱方行使管理權之各級業務行政主管人員外，均有會員資格。臺北縣照相業職業工會係由從事照相業務之人員依工會法組成之職業工會，所屬會員主要係按件計酬而受僱從事照相業務，或本身經營照相業者（自營商）等業務。原告與臺北縣照相業職業工會各所屬會員為彼此間具有水平競爭關係之事業，倘原告與臺北縣照相職業工會基於主導地位，約束各會員營業活動之自由，並發生限制競爭之效果，亦為聯合行為，應受公平交易法規範。

㈢依原告於94年6 月17日及95年9 月7 日被告調查時陳稱：原告將書面之系爭聯合聲明啟事轉發所屬會員共計360 家，而臺北縣照相業者總家數約500 家等語，又參以附於原處分卷之行政院主計處90年工商及服務業普查資料，臺北縣從事攝影業及相片沖洗業家數共計550 家，故若以主計處90年工商及服務業普查資料計算，原告之360 家會員約占臺北縣總家數之65% ，而若以上開原告到會陳述之500 家計算，則原告之360 家會員約占臺北縣總家數之72% 。內政部原訂94年7月1 日起對於14歲以上國民辦理全面換發新式國民身分證作業，由於司法院對於請領國民身分證須捺錄指紋並錄存之規定作出違憲解釋（司法院釋字第603 號解釋）後，另訂於94年12月21日起辦理全面換發國民身分證作業（參見卷附94年全面換發國民身分證作業程序執行計畫），屆時預估對於拍攝換發國民身分證證件照之需求將大量增加，原告在內政部即將辦理換發國民身分證之際，於94年3 月16日拜訪臺北縣照相業職業工會並舉行座談會，對於拍攝換發國民身分證證件照，雙方協商同意約束所屬會員不得削價競爭，會後並共同發表系爭聯合聲明，藉由合作關係及組織影響力，以約束會員營業活動之自由，嗣原告並將書面之系爭聯合聲明轉知所屬會員，此為原告於本院自承：將系爭聯合聲明以書函寄送給會員等語無訛（見本院95年11月15日準備程序筆錄），有意思聯絡藉而事實上可導致各會員依聯合聲明內容，對於拍攝換發國民身分證證件照，不從事相互削價競爭之行為。原告與臺北縣照相業職業工會對於拍攝換發國民身份證證件照，基於主導地位，合意約束所屬會員不得有相互削價競爭之行為，限制各會員可採取之競爭手段，同時減少消費者之選擇空間，並使得在同一水平競爭市場之事業因此喪失改善品質或降低成本之誘因，致損害整個市場運作，進而損害消費者在自由競爭市場機制下可得享有之利益，足以影響臺北縣照相沖洗服務供需之市場功能。

㈣原告主張：系爭聯合聲明中並無涉及所屬會員提供商品及服務之統一或具體之參考價格，亦未影響價格之形成，依95年1 月間照相業者店內價目表之定價不一致，可知業者間並未因系爭聯合聲明而有聯合行為，原告亦無就相關價格或違反聲明之會員逕以處罰之強制機制，系爭聯合聲明並不足以限制價格，亦無法約束事業活動，不發生限制競爭之效果云云。按「水平事業間若共同為前述交易條件之約束行為，而發生限制競爭之效果時，自應論為共同對於價格之干預，又倘有事實上可導致共同行為之意思聯絡存在，即屬公平交易法第7 條所稱之聯合行為，其嗣後有無依協議執行，與其違法行為之成立不生影響。」（最高行政法院86年度判字第219號判決參照）。本件原告與臺北縣照相業職業工會對於拍攝換發國民身分證證件照舉行座談會，合意約束所屬會員不得有相互削價競爭之行為，限制市場自由競爭，會後共同發表系爭聯合聲明，原告並將書面之系爭聯合聲明轉知所屬會員，雖系爭聯合聲明之內容未訂定統一收費標準，惟其藉由組織影響力，事實上可導致會員不為削價競爭，將破壞事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之市場競爭機制，已發生限制競爭之效果，足以影響臺北縣照相沖洗服務供需之市場功能，至於嗣後有無依協議執行，有多少會員配合不相互削價競爭，尚不影響前揭違法行為之成立，是原告上開主張，自非可採。

五、關於罰鍰之裁量是否違法？經查：按行政訴訟法第201 條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」第4 條第2 項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」亦即行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力；至其餘部分仍應作全面司法審查。本件被告據以處罰原告之公平交易法第41條前段規定之罰鍰在「新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下」被告處以罰鍰五十萬元，於法定範圍內，無裁量逾越之情事。被告依公平交易法第25條之規定為中央主管機關，其於裁處罰鍰時，自得考量違法行為之動機、目的、預期之不當利益、對交易秩序之危害程度、危害交易秩序之持續期間、所得利益，違法事業之規模、經營狀況、營業額、市場地位，違法類型曾否經導正或警示、事業或經營者以往違法次數、事業或經營者以往違法類型、事業或經營者以往違法間隔時間、悛悔實據及配合調查等態度及綜合其他判斷因素，而為決定。依公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。

四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。

七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」被告為統一裁量基準，訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」，將上開列示考量事項區分等級而各有不同之基數，各項基數加總後再對照其應處罰鍰金額而處以罰鍰。本件原處分作成時，其裁處罰鍰額度即係依據被告94年5 月25日公法字第0940004018號令發布之「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」為之，被告以原告違法等級積分為4.5 分，課處五十萬元之罰鍰，其作成裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦尚無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事。是本件罰鍰裁罰之金額於法並無不合。原告主張：原處分裁罰過重云云，亦非可採。

六、綜上所述，原處分以原告違反公平交易法第14條第1 項規定，依同法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰五十萬元，認事用法，並無違誤，訴願決定，予以維持，亦屬妥適，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第五庭審判長法 官 張瓊文