臺北高等行政法院判決

原告

台北之音廣播股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

訴訟代理人

熊克竝律師

被告

行政院新聞局

代表人

謝志偉（局長）

訴訟代理人

乙○○

上列當事人間因廣播電視事業發展基金條例事件，原告不服行政院中華民國96年3月6日院臺訴字第0960082386號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

緣原告為廣播電視事業，被告依廣播電視事業發展基金條例（下稱廣電基金條例）第7條規定，於民國（下同）95年5月24日以新廣輔字第0952020269號函請原告函報提撥94年度廣播電視事業發展基金（下稱廣電基金），原告以95年6月30日（95）台北之音第95017號函復，略以其94年度以前累積虧損計新台幣（下同）4,941,633元，是94年度應提撥廣電基金為319,185元等語。案經被告以95年9月6日新廣輔字第0952020617號函原告，略以原告94年度會計師查核簽證財務報表之稅後盈餘為16,583,718元，且其同年度會計師查核報告之資產負債表、股東權益變動表等財務報表自開業起至93年底之累積盈餘為10,388,154元，並無以前年度虧損乙事，原告94年度應提撥之廣電基金為566,268元，請其於文到30日內補提差額247,083元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。

二、陳述：

１、廣電基金之義務，依廣播電視法第14條之1規定，應以事業經營事實上有盈餘為前提要件，始有提撥之義務。原告94年度盈餘用於彌補88至91年虧損後，實際累計盈餘為9,983,713元，依法應提撥之廣電基金為319,185元，而非被告所稱之566,268元：

⑴本件應依原告實際營運狀況，於計算當年盈餘，再扣除歷年累積虧損後，如有剩餘盈餘，再按實際盈餘計算應提撥之廣電基金，如無剩餘盈餘，則不須提撥廣電基金。

⑵有關原告88至94年度歷年盈餘及虧損情形，分別為88年度稅後盈餘0元，法定盈餘公積0元，虧損9,052,281元；89年度稅後盈餘0元，法定盈餘公積0元，虧損15,741,254元；90年度稅後盈餘0元，法定盈餘公積0元，虧損11,465,037元；91年度稅後盈餘0元，法定盈餘公積0元，虧損6,044,448元，累計虧損42,303,020元；92年度稅後盈餘31,758,378元，法定盈餘公積3,175,838元，實際累計虧損13,720,480元；93年度稅後盈餘9,754,275元，法定盈餘公積975,428元，實際累計虧損4,941,633元；94年度稅後盈餘16,583,718元，法定盈餘公積1,658,372元，實際累計虧損9,983,713元。

⑶原告94年度稅後盈餘為16,583,718元，於彌補歷年累積虧損4,941,633元，實際剩餘盈餘為9,983,713元，而非被告所認定原告94年度盈餘為14,925,346元（即稅後盈餘16,583,718元減法定盈餘公積1,658,372元）。

⑷換言之，原告實際經營及提撥廣電基金之狀況，可分為3個階段：

①84年度至87年度階段：84年度稅後盈餘8,830,532元，已提撥廣電基金0元；85年度稅後盈餘45,249,967元，已提撥廣電基金2,842,497元；86年度稅後盈餘11,848,207元，已提撥廣電基金353,169元；87年度稅後盈餘11,137,901元，已提撥廣電基金321,207元。是原告截至87年底累積稅後盈餘（即自84至87年度每年稅後盈餘之加總）為77,066,607元，並依此金額核計廣電基金合計3,516,873元，且於各該年度均已提撥廣電基金完畢。

②88至91年度連續4年虧損合計42,303,020元，此期間未提撥廣電基金。

③92、93及94年度之稅後盈餘分別為31,758,378元，9,754,275元及16,583,718元，合計58,096,371元，各該年度應提撥之基金金額均在爭訟中。

④原告自88年度開始至本件爭議之94年度止，雖然92、93及94年度均有盈餘，但自88年度起算至93年度止，整體而言仍處於虧損狀況，直至94年度方有盈餘9,983,713元（即上開第③階段總盈餘58,096,371元減第②階段總虧損42,303,020元，及減92至94年度分別應依法提列之盈餘公積3,175,838元、975,428元及1,658,372元）。

２、被告違反行政程序法第8條及第9條規定，原告94年度資產負債表、股東權益變動表等財務報表，並不足以作為判斷原告94年度實際盈餘之依據：

⑴被告要求原告計算提撥廣電基金金額時，不得先行彌補虧損，原處分及訴願決定機關違反行政程序法第8條規定：

①依司法院釋字第525號解釋意旨，信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止。又行政程序法第8條之誠實信用原則之適用，於行政處分之作成，應予適用（最高行政法院95年度判字第1162號判決參照）。再者，行政法上信賴保護原則，並不限於上開行政程序法之規定，凡人民因信賴行政機關所為之「行政行為」之事實，並依此事實產生信賴基礎，而為合理規劃及使用之行為，亦有信賴原則之適用（台中高等行政法院93年度訴更一字第12號判決參照）。

②依所得稅法第39條規定，公司組織之營利事業，會計帳冊簿據完備，虧損及申報扣除年度均經會計師查核簽證者，得將經稽徵機關核定之前5年內各期虧損，自本年純益額中扣除後，再行核課營利事業所得稅，參照該規定經稽徵機關核定之前5年內各期虧損，得自本年純益額中予以扣除之法理，原告自92年起，於提送被告之「提撥廣播電視事業發展基金核算表」及營利事業所得稅結算申報書，均於當年度結算所得額時扣除以前年度虧損後，以計算廣電基金提撥金額之盈餘及營利事業所得稅。

③被告94年5月9日新廣一字第0940622551號函附之「提撥93年度廣播電視事業發展基金核算表」，將「93年度資產負債表上累積虧損（87年度以後餘額）」列作減項，足以證明被告認同計算提撥廣電基金金額時，得先行彌補虧損。且被告於95年5月24日發給各民營廣播電台、台視等4家無線電視台之95年5月24日新廣輔字第0952020269號函，就盈餘之計算方式，已於「提撥94年度廣播電視事業發展基金核算表」標準格式，將「以前年度累積虧損」列為扣除之項目，並未再提及資產負債表，亦足證被告認同計算盈餘時，得先行彌補虧損。

④原告信賴被告指示之計算方式，將94年盈餘16,583,718元，再扣除歷年累積虧損4,941,633元後，實際盈餘9,983,713元。而當時被告並未否認原告於94年之前尚有歷年累積虧損額存在，僅因原告之報表中未列入，被告即主張不得扣減。然原告既已提出94年以前有歷年累積虧損額4,941,633元之證明，且被告亦認同計算提撥廣電基金金額時，得先行彌補虧損，其後不應要求原告不能先行彌補虧損。本件被告除改變其先前「提撥94年度廣播電視事業發展基金核算表」應將「88-91年度累積虧損」列為扣除之項目之行政行為外，又不允許原告依所得稅法第39條規定法理扣除前5年虧損，原告應受行政程序法第8條規定之保護。

⑵被告刻意忽略原告所檢附88至91年度計4年度經會計師查核簽證之鉅額虧損事實，違反行政程序法第9條對原告有利及不利一律注意之利益衡平原則，茲說明如下：

①原告自88起至91年度止連年虧損，累計虧損達42,303,020元，有歷年損益表可證，該損益表與被告作為依據之資產負債表，均係經會計師查核簽證之財務報表。而92、93及94年度，原告經營雖有起色，各有31,758,378元、9,754,275元及16,583,718元稅後盈餘，合計58,096,371元，經彌補原告88至91年間之42,303,020元累計虧損後，實際盈餘為9,983,713元。又原告自84年度起至87年12月31日止之保留盈餘為55,677,857元，且原告已就84至87年度各有盈餘之年度依法提撥廣電基金之事實，被告亦不否認，是實際原告就55,677,857元盈餘款之提撥廣電基金義務，已在繳納87年度廣電基金時結清。

②嗣後原告遭逢88至91年度連續4年之虧損，僅得以87年以前所累積之盈餘逐年彌補88至91年之虧損，至91年底彌補虧損後，累積盈餘僅剩359,819元。原告於92及93年度經營又產生盈餘，因此接續記入股東權益變動表。但原告87年度以前所累積保留盈餘之提撥廣電基金之義務，業已履行完畢，其義務已經結清，而自88年度起之提撥基金義務，應視88年度以後經營是否有盈餘重新起算。事實上，原告自88至91年，年年虧損，累計虧損達42,303,020元。92、93及94年雖有盈餘，但均用於彌補88至91年之虧損，故實際盈餘並未如被告所稱達16,583,718元，而應為9,983,713元。

③廣電基金之提撥核算方式不能因廣電事業係先虧損後獲利或先獲利後虧損再獲利而有所差別（先虧損後獲利得以先彌補以前年度虧損後，始有提撥廣電基金之義務，此有行政院91年4月22日院臺訴字第0910083446號訴願決定可參）。原告處境即為先獲利後虧損再獲利之情況，被告不應忽略原告92年度以前連續4年度虧損之事實，應以94年稅後盈餘扣除88至91年虧損後，若仍有盈餘，方能以該盈餘餘額計提廣電基金。又從被告所為提撥93、94年度廣播電視事業發展基金核算表之計算式，亦將「以前年度累積虧損」列為扣除項目，可知被告亦認應將企業經營之整體成果列入審酌，不應以單一年度之純益，即據以要求原告提撥廣電基金。

④被告所提經濟部85年7月13日經85商字第85212030號函釋規定盈餘係指依商業會計法及一般公認會計原則所計得之財務所得歷年累積未分配部分，即不能適用於廣電基金之計算上。蓋該函釋所指盈餘為「財務所得歷年累積未分配部分」，但在計算廣電基金上，係逐年按其盈餘扣除以前年度之累積虧損予以計算，而非以累積歷年之未分配所得作為計算廣電基金之盈餘，足見被告所提法令函釋等不適用於計算提撥廣電基金，亦未規定計算廣播電視法所規定之提撥基金時，應以資產負債表為唯一依據。

３、依廣播電視法及廣電基金條例規定提撥廣電基金之立法目的，廣電基金條例規定廣電基金來源之1為廣播電視事業經營盈餘之提撥，係鑒於以往部分廣播、電視事業多忽視節目之投資，以致其製作之水準日低，甚至有受廣告牽制之不當現象發生，乃規定以部分盈餘撥充提高廣播水準，期能改進節目品質，提倡正當娛樂。至於盈餘提撥之標準，係充分考慮業者權益後，分別就廣播電視事業訂定之（參照廣電基金條例草案總說明）。再參酌廣播電視法第14條之1立法理由，廣播電視事業所使用之電波，屬於國家所有，為達成同法第1條所揭示管理及輔導廣播及電視事業之目的，乃明定廣播電視事業經營有盈餘時，應將部分盈餘充作基金，以符合取之於社會，用之於社會之旨。惟事業之經營具有延續性，廣播電視事業經營盈餘之認定，倘僅以事業當年度決算作為判斷依據，而未斟酌該事業以往年度之經營結果及其實際營運狀況，不允許先行彌補歷年累積之虧損，而要求即使事業仍在虧損中，亦必須提撥廣電基金，實係對現有廣播電視事業之傷害，顯然不符合輔導廣播電視事業之立法目的，亦有行政院91年4月22日院臺訴字第0910083446號訴願決定可參。

４、被告及訴願決定機關以原告會計帳冊之記載為依據，認定原告94年度並無以前年度之累計虧損需要彌補云云。惟：

⑴原告之會計表冊未有以前年度虧損之記載，係因原告在會計表冊記錄上，以87年底之累計稅後盈餘77,066,607元持以彌補88至91年度之累積虧損。因此，會計表冊並不能顯現原告自84年度開始至94年度止之實際盈虧情形。原告雖自84年度起計算至94年度止，處於有盈餘狀況，但就84至87年度之累積盈餘，原告已依法提撥基金完畢。原告其後之提撥義務，自應視88年度以後之實際經營狀況而定。

⑵被告引為依據之經會計師查核簽證之會計表冊，其製作雖符合各種會計原則，但並不一定適用於廣播電視法第14條之1計算提撥基金之情形。舉例言之，某業者自88年開始營業，連續虧損至91年度，嗣92及93年度經營產生盈餘，但不足以彌補該公司88至91年度虧損，被告必不會僅因該公司在91及92年度經營有盈餘，即要求該公司提撥基金。本件不同之處僅在於原告在帳面上截至87年底尚有盈餘。但事實上，原告已就87年底以前盈餘提撥基金，在計算提撥基金目的上，不應再論原告87年底以前之盈餘，而應自88年開始重新計算。原告於88至93年度經營整體尚為虧損，直至94年度方轉虧為盈，不應僅因原告94年度帳面上有盈餘，以及會計表冊記錄已彌補虧損，即要求原告按94年度帳載盈餘提撥基金。

⑶有關原告92、93年度稅後盈餘是否應提撥廣電基金部分，該2年度雖有稅後盈餘，但扣除88至91年度虧損後，已無盈餘，故毋庸提撥廣電基金，原告不服被告另案處分，提起行政訴訟，92年度案件遭鈞院駁回後，原告已提起上訴，現在最高行政法院審理中（案件為96年上字第1476號），另93年度案件，亦經鈞院96年度訴字第1415號判決原告之訴駁回在案。

乙、被告方面：

一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

二、陳述：

１、按「廣播、電視事業經營有盈餘時，應提撥部分盈餘充作提高廣播、電視事業水準及發展公共電視之基金；其徵收方式、標準及基金之管理運用，另以法律定之。」、「本基金之來源如左：一、政府及社會捐助。二、廣播電視事業經營盈餘提撥。．．所稱盈餘，係指依廣播電視法第14條之1，廣播電視事業稅後盈餘，扣除法定盈餘公積之餘額。」「廣播電視事業就其盈餘，依左列標準逐級累加提撥之．．。」、「廣播電視事業機構應於年度終了後3個月內編造決算表，函報主管機關備查；其有盈餘應依第4條之標準提撥入專戶。」「廣播電視事業違反第4條及第7條規定，匿報、短報盈餘，規避提撥、不為提撥或不為調整者，經主管機關通知，仍不如期提撥者，視其情節輕重，除依廣播電視法之規定處分外，於申請換發執照時，得不予換發。」廣播電視法第14條之1、廣電基金條例第2條、第4條、第7條第1項及第15條分別定有明文。

２、原告稱其88至91年度，累計虧損金額達42,303,020元，雖其94年度稅後盈餘為16,583,718元，於彌補歷年累計虧損4,941,633元，再扣除法定盈餘公積1,658,372元，實際剩餘盈餘為9,983,713元，應提撥之廣電基金為319,185元云云。惟原告84至87年度累積稅後盈餘為77,066,607元，遠高於88至91年度累積之稅後虧損42,303,020元，故實際上截至91年度年底止，原告之累積虧損早已彌補完成。且原告94年度會計師查核簽證財務報表之稅後盈餘為16,583,718元，另94年度會計師查核簽證之資產負債表、股東權益變動表上自開業起至93年底之累積盈餘為10,388,154元，並無以前年度虧損事，故實際上截至93年度年底止，原告以前年度稅後虧損早已彌補完成，顯見原告欲以94年度實際剩餘之盈餘9,983,713元，應提撥之廣電基金為319,185元（即94年度稅後盈餘為16,583,718元，減歷年累計虧損4,941,633元，再扣除法定盈餘公積1,658,372元）為由，規避提撥廣電基金之義務。

３、原告稱廣電基金條例未規定以前年度之虧損不得扣除，且現行各相關法令均允許企業先彌補以前年度虧損後再進行各項提撥及分派云云。惟：

⑴參照廣電基金條例第7條第1項規定，條文使用「年度終了後」，故廣電基金自應每年結算盈餘提撥。至於廣電基金條例第4條所稱「逐級累加提撥標準」，有提撥廣播電視事業發展基金速算公式可參。且依商業會計法第2條、第58條、第64條、經濟部85年7月13日經85商字第85212030號、86年9月23日商字第86217699號及87年7月27日（87）經商字第87217988號函釋規定，應以財務報表之資產負債表作為累積虧損之認定標準。

⑵有關廣電基金之提撥，係依商業會計法之財務會計「帳載盈虧」及一般公認會計原則，以廣播電視事業之「帳載結算金額」為計算基準。原告為經營廣播事業之企業，當明瞭此項商業規定及實務運作。本件原告94年度會計師查核簽證財務報表之稅後盈餘為16,583,718元，且由會計師查核簽證之資產負債表、股東權益變動表所載並無累積虧損項目，而原告自開業起至93年度累積盈餘為10,388,154元，並無以前年度虧損事。是以，有關企業虧損之扣除或彌補並非本件爭點，原告首須就其84至87年度累積之稅後盈餘高於88至91年度累積之稅後虧損，且其94年度會計師查核簽證之資產負債表、股東權益變動表上並無累積虧損項目等部分予以釐清，以避意圖卸責之嫌，故被告認事用法並無不當。

理由

一、本件訴訟進行中，原告之代表人由殷琪變更為甲○○，被告之代表人由易榮宗變更為謝志偉，茲據新任代表人分別具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按廣播電視法第14條之1規定：「廣播、電視事業經營有盈餘時，應提撥部分盈餘充作提高廣播、電視事業水準及發展公共電視之基金；其徵收方式、標準及基金之管理運用，另以法律定之。」又廣電基金條例第2條規定：「本基金之來源如左：一、政府及社會捐助。二、廣播電視事業經營盈餘提撥。前項第2款所稱盈餘，係指依廣播電視法第14條之1，廣播電視事業稅後盈餘，扣除法定盈餘公積之餘額。」

三、本件原告為廣播電視事業，被告依廣電基金條例第7條規定，於95年5月24日以新廣輔字第0952020269號函請原告函報提撥94年度廣電基金，原告以95年6月30日（95）台北之音第95017號函復，略以其94年度以前累積虧損計4,941,633元，是94年度應提撥廣電基金為319,185元等語。案經被告以95年9月6日新廣輔字第0952020617號函原告，略以原告94年度會計師查核簽證財務報表之稅後盈餘為16,583,718元，且其同年度會計師查核報告之資產負債表、股東權益變動表等財務報表自開業起至93年底之累積盈餘為10,388,154元，並無以前年度虧損乙事，原告94年度應提撥之廣電基金為566,268元，請其於文到30日內補提差額247,083元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：

１、上開事實欄所述之事實，有提撥92年度至94年度廣播電視事業發展基金核算表、提撥廣播電視事業發展基金速算公式、原告95年6月30日（95）台北之音第95017號函、94年度營利事業所得稅結算申報書（損益及稅額計算表）、財務報表暨致遠會計師事務所會計師查核報告、資產負債表、損益表、股東權益變動表、盈餘分配表、歷年財簽稅後損益及廣電基金提撥數一覽表等影本附原處分卷及本院卷可稽，至堪信為真實。

２、按公司當年度如有依所得稅法或其他法律規定減免所得稅之所得額，或不計入所得課稅之所得額，雖可依法免予計入當年度之課稅所得課徵營利事業所得稅，惟該項所得仍應計入該公司之所得額內，計算其未分配盈餘（司法院釋字第506號解釋意旨參照），故未分配盈餘之計算基礎，原則上即係商業會計法之實際上可供分配之稅後盈餘。而被告有關廣電基金之提撥，係依商業會計法之財務會計帳載盈餘及一般公認會計原則，以廣播電視事業之帳載結算金額為計算基準（商業會計法第2條規定、經濟部85年7月13日經85商字第85212030號、86年9月23日經86商字第86217699號及87年7月27日經87商字第87217988號函釋、被告90年7月4日「廣電基金提撥案」會計諮詢會會議紀錄、財政部90年2月27日台財稅字第0900450720號函均資參照，見本院卷第133-139頁）。查原告94年度會計師查核簽證財務報表之稅後盈餘為16,583,718元，且其同年度會計師查核簽證之資產負債表、股東權益變動表等財務報表並未有以前年度虧損項目，則原告94年度淨利自無須彌補歷年度累積之虧損，應依法提撥廣電基金。況原告84年度至87年度累積之稅後盈餘為77,066,607元，遠高於88年度至91年度累積之稅後虧損42,303,020元，有原告歷年財簽稅後損益一覽表在卷可稽，而原告92、93年度淨利分別為31,758,378元、9,754,275元，經會計師查核簽證之資產負債表、股東權益變動表上並無累積虧損項目等情，亦有原告累積盈餘變動說明表在卷可按，顯示截至91年度年底止，原告之累積虧損實已彌補完成。則被告就原告歷年會計師查核簽證財務報表之盈餘及虧損已有所斟酌，原告主張94年度之稅後盈餘16,583,718元，於彌補歷年累積虧損後，仍猶有不足，實無盈餘可供提撥廣電基金，及原處分違反行政程序法第9條規定云云，均非可採。

３、按行政行為，應保護人民正當合理之信賴，為行政程序法第8條後段所明定，此乃行政程序法關於信賴保護原則之規定。故為信賴保護原則之主張，首須有使主張者產生信賴基礎之行政行為存在，並主張者須有客觀上具體表現信賴之行為，且無信賴不值得保護情事，始足當之；至純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。有關廣電基金之提撥，被告係依商業會計法之財務會計帳載盈餘及一般公認會計原則，以廣播電視事業之帳載結算金額為計算基準，已如前述，則原告主張被告94年5月9日新廣一字第0940622551號函附之「提撥93年度廣播電視事業發展基金核算表」，將「93年度資產負債表上累積虧損（87年度以後餘額）」列為減項，及被告95年5月24日新廣輔字第0952020269號函附之「提撥94年度廣播電視事業發展基金核算表」，將「以前年度累積虧損」列為減項等情，並無使原告產生信賴被告認同計算提撥廣電基金金額時，得依原告主張之計算方式彌補虧損，依前所述，尚與信賴保護所稱之信賴要件有間，原告就盈餘之認知，無非係其一己主觀之見，所稱應受信賴保護云云，自無可採。

四、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。被告以原告94年度會計師查核簽證財務報表之稅後盈餘為16,583,718元，且其同年度會計師查核簽證之資產負債表、股東權益變動表，並無累積虧損項目，認原告94年度應提撥之廣電基金為566,268元，核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官 姜素娥