臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

內政部

代表人

乙○○部長）住同

訴訟代理人

己○○

訴訟代理人

丁○○

被告

臺北縣政府

代表人

丙○○縣長）住同

訴訟代理人

庚○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國96年12月21日院臺訴字第0960095531號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣臺北縣汐止市公所（改制前為汐止鎮公所）為辦理汐止鎮廣場工程，申請徵收臺北縣汐止鎮○○○段保長坑小段485-2 地號等16筆土地，合計面積0.3517公頃，並一併徵收其土地改良物，前經臺灣省政府民國（下同）77年8月12日77府地四字第75436 號函核准徵收，被告臺北縣政府78年4 月22日北府地四字第79338 號公告徵收（自78年4 月23日起至78年5 月22日止），並於公告期滿後15日內發放補償費，原告因未前往領取補償費，經被告臺北縣政府於84年5 月26日提存於臺灣板橋地方法院提存所待領。原告於94年7 月5 日向被告臺北縣政府主張本案工程未於徵收計畫使用期限內使用，申請照原徵收價額收回其所有被徵收臺北縣汐止市○○段798 地號土地（面積0.0081公頃）及土地改良物，案經被告臺北縣政府96年3 月12日北府地用字第0960096653號函擬具不予收回意見報被告內政部，被告內政部以96年3 月27日台內地字第0960042459號函復被告臺北縣政府略以：「既經貴府認與土地法第219 條及都市計畫法第83條規定不符，擬不予發還，同意照辦。」。被告遂以96年3 月12日北府地用字第0960096653號函轉知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：被告應作成准予原告照價收回台灣省政府民國77年8 月12日77府地四字第75436 號函徵收之臺北縣汐止市○○段798 地號土地（面積0.0081公頃）之行政處分。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈查汐止市○○段798 地號，前地號係汐止段汐止小段347地號之31，原所有權人為臺灣省政府，於58年12月24日，被臺灣省政府公告為汐止站前廣場預定地及道路用地。惟58年12月24日公告為汐止站前廣場預定地，乃因當時汐止火車站是平面車站，鐵路也是地平面，當初（58年）規劃為汐止站前廣場預定地的專家與長官，係以當時的車站為中心的地點規劃為要件，該土地才被規劃為汐止站前廣場預定地。嗣因汐止站段重新規劃設計變更改為高架鐵路（南港專案），新站南移數百公尺，不在原址。

⒉前臺灣省政府一方面先前（58年）公告汐止站前廣場預定地及道路用地。而後另一方面（62年）又出售被公告徵收汐止站前廣場預定的省有土地給不知情的百姓：臺灣省政府既已於58年12月24日公告為汐止站前廣場預定地及道路用地。事後（62年）為何又託所屬臺灣省鐵路管理局出售省有土地，該土地出售給不知情的人民。當時鐵路管理局出售面積為100.5 平方公尺，原告也付清該土地款項，鐵路局經辦事後又說有20.5平方公尺被劃入道路用地，不能出售只能續租，且退回已收取的道路用地部分土地價款，其餘仍以地目（建）土地出售給不知情的人民，卻未告知其中80平方公尺已經規劃為汐止火車站站前廣場不能出售。這種交易是否公平？

⒊本件符合土地法第219 條之規定，被告應准原告照原徵收補償價額收回其土地：

⑴徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者：被告台北縣政府93年3 月12日北府地用字第0960096653號函略以：「後站部分於88年3 月19日拆除地上物，91年底整地完成．．．」，又系爭土地上建物汐止市○○路○段546 號，係在94年8 月25日被強制拆除，足證被告臺北縣政府未能於78年4 月22日完成徵收日滿一年即79年4 月22日前，依徵收計畫開始使用；亦未於計畫期93年4 月22日屆滿前完成使用。況系爭土地坐落在汐止站前廣場預定地，與後站之間，有鐵路予以分隔，自不能合併為整體觀察。

⑵未依核准徵收原定興辦事業使用：系爭土地原經規劃為汐止站前廣場，惟汐止站現已經搬離原規劃位置，站前廣場也應隨之撤銷或遷移，才合乎道理。

⒋參照內政部87年1 月13日台（八七）內地字第8612952 號函要旨：「徵收之土地符合土地法第219 條收回之要件，該土地於原所有權人申請收回時縱已施工尚不影響其收回權之行使」，故將原址歸遠百姓，對現廣場完全無任何影響。本廣場地理位置非以交通疏運旅客為目的，又因改為高架鐵路後，原平面鐵路土地釋出，使地面面積增加，致原無規劃到的設施，如噴水舞、多功能表演廣場、大型模型人等來佔據空間，顯屬徵收過剩。系爭土地現則作為廣場草地之用，顯無必要。

⒌前站（中正段）、後站（新峰段）有鐵路分隔，係有明顯事實，足認係不屬相關範圍，得為割裂之認定。故中正段係為另一個整體，而保長坑小段離汐止鎮廣場約2 公里，亦屬另一個整體。故保長坑段、中正段、新峰段皆為獨立之整體，如何全部土地整體觀察之。

⒍行政院96年12月21日院臺訴字第0960095541號訴願決定理由以：「．．．按土地徵收條例第49條第1 項第1 款規定『已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。．．．』。．．．至訴願人與臺灣省政府間之買賣契約如有爭執，係私權爭執事宜；所稱徵收並無必要，臺北縣汐止市○○○段2 筆被徵收土地，距汐止廣場約2 公里，不應列為汐止廣場整體開發範圍云云，核屬徵收處分適法妥當與否之爭執；主張前站廣場工程超過計畫使用期限云云，為得否申請收回被徵收土地之另案範疇，均非本件審究範圍，所訴核不足採。原處分應予維持。．．．」。惟：

⑴人民有冤何以不能向行政院訴願？

⑵長坑段土地雖距汐止站前廣場2 公里遠，土地也屬於汐止站前廣場，執行單位決定性的公文，焉得有如此嚴重之錯誤？

⑶計畫進度自公告之日起15年內完工，即78年4 月22日至93年4 月22日止。系爭土地上建物是94年8 月25日才被強制拆除，顯已超過計畫使用期限證明文件，何以非本件審究範圍？

⒎臺灣省鐵路管理局95年4 月11日鐵產字第0950007580號函載明依民法第125 條規定，請求權因15年不行使而消滅。是以，本案已逾法律請求時效。同樣已逾法律規定的15年內時效，政府機關對百姓以本案已逾法律請求時效。百姓請求政府機關竟答均非本件審究範圍。這樣的決定文對人民百姓公平嗎？

㈡被告內政部主張之理由：

⒈按土地徵收條例第61條規定，於本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回仍依施行前之規定辦理。復查78年12月29日土地法第219 條修正前規定「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」另都市計畫法第83條規定「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219 條之限制。」本案臺北縣汐止市公所（改制前為汐止鎮公所）為辦理汐止鎮廣場工程，徵收臺北縣汐止鎮○○○段保長坑小段485-2 地號等16筆土地，面積0.3517公頃，前經臺灣省政府77年8 月12日77府地四字第75436 號函核准徵收，經被告臺北縣政府78年4 月22日北府地四字第79338 號公告徵收（自78年4 月23日起至78年5 月22日止）。有關本案興辦事業法令依據除依土地法第208 條第2 款規定外，另依案附徵收土地計畫書內載明：根據都市計畫法第48條辦理（按系爭土地為都市計畫劃定之公共設施廣場用地），計畫進度為「自公告之日起15年內完工。」準此，本案應依核准計畫使用之期限為93年4 月22日，合先敘明。

⒉關於原告主張本案興辦事業計畫於徵收法定期限內未實行使用乙節，茲分述如下：

⑴本案經被告臺北縣政府於94年8 月9 日邀集相關單位及原土地所有權人至現場勘查略以「工程範圍內其餘土地均已整地完成，因高鐵車站尚未通車啟用，一處暫做停車場使用，另一處已設置簡易公園，供民眾休閒活動之用。惟申請照原徵收價額收回土地及建築物為顧及業者營業之需未拆除（定於94年8 月25日拆除）」。另有關本案實行使用之詳細情形，案經被告臺北縣政府分別於94年12月6 日北府地用字第0940833090號函及96年3 月12日北府地用字第0960096653號函查復略以：本廣場案徵收16筆土地，以縱貫鐵路分隔前站（中正段）、後站（新峰段）兩區塊，前站部分（系爭土地屬之）與大同路2 段毗鄰，併同道路拓寬開闢，後站部分於87年8 月委託測量公司施作「汐止鎮或火車站後站廣場樁位補建」，並於88年3 月19日拆除地上物，91年底整地完成廣場使用，供民眾休憩使用及維護市容景觀，嗣因鐵路改建工程局施作高架鐵路車站出入口改置，考量民眾恣意停放汽機車，為考量交通及空地利用，以「部分土地」暫作臨時停車場，目前已取消停車場，並併前站部分移請鐵路改建工程局施作廣場工程中。另系爭土地及土地改良物訂於94年6 月1 日拆除，全案工程用地已整平及鋪設柏油並植栽廣場綠美化。

⑵按「．．．土地法第219 條規定：『徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1 年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地』。上述規定所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。改制前行政法院68年判字第52號判例：『土地法第219 條所謂「徵收私有土地後，不依核准計劃使用」，係對於所徵收土地之整體不依原核准計畫使用而言，若就徵收之土地已按原核准計畫逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，但與不依核准計畫使用之情形有間，應無該條之適用。』及行政院53年6 月30日台53內4534號令：『需地機關是否已於徵收完畢1 年後實行使用之認定，應以該項徵收土地之整體為準，而不能仍按徵收前之個別原所有權之各個地區以為認定已否實行使用之準據』各等語，即係本此意旨，與憲法第15條並不牴觸。」司法院釋字第236 號解釋參照。另行政院56年5 月2 日台（56）內字第3263號函釋「一、查土地法第219 條規定關於原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地者，．．．，倘於依法徵收後已照計畫使用完畢，或正使用中，另為增加徵收土地之使用效能復在原土地上為其他無違原徵收目的及用途之使用者，既與不依核准計畫使用之情形有別，從而不能認為有土地法第219 條前段之適用。．．．」準此，本徵收案業於徵收期限內按原核准計畫逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，尚難謂興辦事業計畫於徵收期限內未實行使用。再者，因鐵路改建工程局施作高架鐵路車站出入口改置，導致民眾恣意停放汽機車，為考量交通及空地利用，以「部分土地」暫作臨時停車場，且目前已取消停車場，並併前站部分移請鐵路改建工程局施作廣場工程中，但與不依核准計畫使用之情形有間，應無該條之適用。是以系爭土地經被告臺北縣政府認與土地法第219 條及都市計畫法第83條規定不符，被告內政部同意被告臺北縣政府意見，否准原告收回其土地，依法尚無不合。

⒊綜上論結，原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴。

㈢被告臺北縣政府主張之理由：

⒈程序部分：按訴願法第13條規定「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」，原告就本案將臺北縣政府列為被告提起訴訟為不合程序，興上開規定不符。

⒉實體部分：

⑴本案為土地徵收條例施行前公告徵收（78年4 月22日）之上地，適用施行前土地法第219 條之規定。被告臺北縣政府接獲原告之申請案，即依內政部66年1 月17日臺內地字第713416號函釋訂期至現場實地勘查，並作成會勘紀錄，將會勘紀錄函送原告，同時擬具處理意見及檢送相關文件報請原核准徵收機關被告內政部核定，嗣核覆後始將核定結果函覆原告。

⑵據汐止市公所表示本案廣場用地於83年4 月向台灣鐵路管理局申請撥用15筆土地，連同已徵收位於新峰段等土地於87年8 月委託測量公司施作「汐止鎮或火車站後站廣場樁位補建」，並於88年3 月19日完成拆除地上物，於91年底整地完成，作為廣場使用。嗣因鐵路改建工程局施作高架鐵路車站出入口改置，民眾恣意停放汽機車，為考量民眾交通及空地利用，以「部分土地」暫作臨時停車場。系爭土地及建物，公所94年4 月7 日公告建物訂於94年6 月1 目拆除。且現場整案工程用地已整平及鋪設柏油並植栽等廣場綠美化事宜。

⑶依訴願法第13條規定「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關」。是本案本府依上開規定程序會勘後擬具處理意見（初步審查）轉陳被告內政部，案經被告內政部96年3 月27日合內地字第0960042459號函核覆「同意不予發還」，被告臺北縣政府遂以96年3 月30日北府地用字第0960201723號函轉知原告，並於文中敘明知不服本件處分，可循序提起行政救濟；本行政訴訟理由被告臺北縣政府業於96年3 月12日北府地用字第0960096653號函及96年5 月29日北府地用字第0960305359號函陳報內政部，該相關資料原行政處分機關被告內政部答辯時會一併檢呈鈞院。

⒊綜上論結，本案原告之訴無理由，請判決駁回原告之訴。

理由

一、被告內政部代表人原為李逸洋，97年5 月20日變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、本件事實概要已如前述，有相關卷證可稽，堪予認定。原告不服，循序提起本件訴訟，主張：被告台北縣政府93年3 月12日北府地用字第0960096653號函略以：「後站部分於88年3 月19日拆除地上物，91年底整地完成．．．」，又系爭土地上建物汐止市○○路○段546 號，係在94年8 月25日被強制拆除，足證被告臺北縣政府未能於78年4 月22日完成徵收日滿一年即79年4 月22日前開始使用；又本件計畫期限於93年4 月22日屆滿，被告也未完成使用。為此，請求准予照價收回。

三、按「依土地法第219 條第1 項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土地，應向該管直轄市或縣（巿）地政機關聲請。該管直轄巿或縣（巿）地政機關既為法定受理聲請之機關，對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件，非無審查之餘地。如經初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣（市）地政機關為處分機關。至依同法條第2 項規定，該管直轄巿或縣（巿）地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函復該管直轄巿或縣（巿）地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第13條但書規定，即應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。」，最高行政法院91年10月份庭長法官聯席會議決議參照。本件係經被告臺北縣政府受理後，以96年3 月12日北府地用字第0960096653號函擬具不予收回意見報被告內政部，被告內政部以96年3 月27日台內地字第0960042459號函復被告臺北縣政府略以：「既經貴府認與土地法第219 條及都市計畫法第83條規定不符，擬不予發還，同意照辦。」。被告遂以96年3 月12日北府地用字第0960096653號函轉知原告，此有各該公函附於原處分卷可憑。是以，本件乃由被告內政部對原告之申請作成否准處分，參照前揭決議，自應以被告內政部為處分機關。原告以台北縣政府為被告提起本件課予義務之訴，顯不適格。

四、次按土地法第219 條第1 項規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1 年之次日起5 年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」。都市計畫法第83條第1 項、第2 項規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219 條之限制。」、「不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」。準此，徵收計畫祗要在報經核准之計畫期限內辦理，即無土地法第219 條規定之適用，原土地所有權人僅能於需地機關不依照核准計劃期限使用時，始得依該法條第2 項之規定，照徵收價額收回其土地。次按司法院釋字第236 號解釋揭示：「土地法第219 條規定：『徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1 年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。』所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。」。

五、經查，本件汐止市公所為辦理廣場工程需要，檢具徵收土地計畫書等有關資料，報經臺灣省政府77年8 月12日77府地4字第75436 號函核准徵收，徵收土地計畫書十三、（三）計畫進度項下，載明自公告之日起15年內完工，即自78年4 月22日起至93年4 月22日止，此有台灣省政府地政處原卷附本件徵收土地計畫書可憑。又查，包括系爭土地在內之被徵收土地共計16筆，係供興建汐止鎮廣場工程之用，以縱貫鐵路分隔前站（中正段）、後站（新峰段）兩區塊，系爭土地所在位置屬於前站廣場部分，與大同路2 段毗鄰，併同道路拓寬開闢，後站部分於87年8 月委託測量公司施作「汐止鎮或火車站後站廣場樁位補建」，並於88年3 月19日拆除地上物，91年底整地完成廣場使用，供民眾休憩使用及維護市容景觀，嗣因鐵路改建工程局施作高架鐵路車站出入口改置，考量民眾恣意停放汽機車，為考量交通及空地利用，以「部分土地」暫作臨時停車場，目前已取消停車場，並併前站部分移請鐵路改建工程局施作廣場工程中。此經被告臺北縣政府分別於94年12月6 日北府地用字第0940833090號函及96年3月12日北府地用字第0960096653號函查復甚明，有各該公函及後站廣場現況圖、施工前後照片、相關「汐止火車站前後站廣場及周邊都市更新暨公共空間規劃設計案」審查會、協調會紀錄等附於原處分卷可憑。由以上使用情事以觀，全部被徵收土地確依原訂興辦之廣場工程計畫，逐步使用，符合徵收目的。

六、至系爭土地之使用情形，經被告臺北縣政府派員於94年8 月9 日邀集相關單位及原土地所有權人至現場勘查略以「工程範圍內其餘土地均已整地完成，因高（應為『台』字之誤）鐵車站尚未通車啟用，一處暫做停車場使用，另一處已設置簡易公園，供民眾休閒活動之用。惟申請照原徵收價額收回土地及建築物為顧及業者營業之需未拆除（定於94年8 月25日拆除）」，此有會勘紀錄附於被告台北縣政府提供之處分卷內可佐。惟本徵收案既已如前述，已於徵收期限內按原核准計畫逐漸使用，雖系爭土地因配合台鐵車站之啟用而未於期限內完成使用，致使用情形未能達到徵收土地之全部，亦難謂興辦事業計畫於徵收期限內未實行使用。況系爭土地目前業已整平及鋪設柏油，並已植栽美化完成，此亦有現況照片附於原處分卷之末。綜上，本件徵收土地業於核准徵收計畫期限內持續開闢使用，為達成本案徵收計畫之各項作業，與土地法第219 條、都市計畫法第83條所謂未依計畫期限使用之情形，尚屬有間。被告否准發還，並無不妥。

七、綜上所述，本件被告內政部以徵收土地業於核准徵收計畫期限內持續開闢使用，與土地法第219 條收回要件不符，否准原告之申請，並無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。另被告台北縣政府非本件之處分機關，原告以之為被告提起本件訴訟，乃屬當事人不適格。從而，原告請求判如其聲明，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均於本件判斷不生影響，爰不一一贅述；又關於原告以汐止站業已搬離，系爭土地原來被規劃為站前廣場用地之一部分，自應併予變更為由，請求被告作成撤銷徵收之主張，則屬另案，此部分已經被告予以否准，並經訴願決定駁回，亦非本案所得論究，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭