臺北高等行政法院判決

原告

民間全民電視股份有限公司

代表人

甲○○

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

彭芸（主任委員）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員會中華民國96年10月22日通傳訴字第09600233450 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

1.本件被告代表人蘇永欽於訴訟進行中變更為彭芸，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

2.本件原處分裁罰金額為新台幣( 下同)150,000 元，未逾200,000 元，依行政訴訟法第229 條第1 項第3 款、司法院92年9 月17日（92）院台廳行一字第23682 號函，應適用簡易程序審理，合先說明。

二、事實概要：原告經營之無線電視頻道於民國96年3 月27日「7 點晨間新聞」節目所播出之「槍擊案嫌犯自拍影帶嗆聲」、「槍擊案嫌犯自拍影帶亮槍公然恐嚇」新聞，內容播放黑道分子周姓男子身穿防彈背心，桌上擺滿各式長槍及短槍，並對鏡頭嗆聲：「劉大頭，遇到我就打死你，不要再說了」、「你不要以為你和林振興去綁架張宏年議長的事沒有人知道，大家都知道。你不要以為殺人滅口，檢調單位對你沒輒」，已違反廣播電視法第21條第5 款規定，被告依同法第43條第1 項第2 款及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（以下簡稱處理要點）規定，於96年6 月14日以通傳播字第09600152530 號裁處書處罰鍰5 萬元（折合新臺幣15萬元）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告訴稱：

㈠被告屬中央部會之地位，其所為行政處分，應依訴願法第4 條第7 款定其訴願管轄機關，即由行政院受理訴願：1.獨立機關之存在，於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上，於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系，此觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定自明。因此，所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言。

2.按訴願法第4 條第7 款、第8 款及第5 條規定，不服行政機關所為處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者外，應依訴願法第4 條規定，決定受理訴願之機關。次按國家通訊傳播委員會組織法第1條 、第3 條規定及中央行政機關組織基準法，被告為行政院所屬行政機關，應無疑義。

3.按中央行政機關組織基準法第3 條第2 款，關於獨立機關之定義：依據法律獨立行使職權，自主運作，「除法律另有規定外」，不受其他機關指揮監督之合議制機關。準此，訴願法第4 條、第5 條之規定，乃獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督之法律規定。

4.我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察五院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核准設立等同5 院機關之其他機關之餘地。按國家通訊傳播委員會組織法第4 條規定，被告機關委員係由行政院院長提名，經立法院同意後任命，主任委員及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命；次按中央行政機關組織基準法第6 條第1 項規定，以委員會名稱定名之機關，其組織編制地位等同於部會等二級機關；又被告人事及預算等事項亦由行政院統籌為之；由此堪認被告機關位階屬中央之部會。

㈡被告對於訴願之處理，與訴願法之相關規定未臻相符，其決定為當然違背法令，對原告欠缺正當法律程序之保障：1.對於人民權利之限制及裁罰，應踐行正當法律程序以保障人民之權益，其中，救濟受理機關應由法律規定，應符法律規定而不容行政機關自行創設，始符權力分立原則及正當法律程序之要求。本案訴願決定所引用之訴願法第4 條第8 款之規定內容為「不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願」，其引用之同法第5 條第1 項規定內容則為「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，比照前條規定為之」之規定，本件被告機關於管轄等級自行比照為中央各院，而自行創設訴願管轄，已與訴願法之規定有違。

2.本件訴願程序應由主管院為訴願管轄機關，而被告機關竟捨此不為，逕自拒絕適用訴願法第4 條第7 款之規定，自我升格將其管轄層級比擬為同條第8 款之中央各院，並拒將本件訴願依法送交法定訴願管轄機關管轄，無異於我國憲法五院規定以外再行創設一院，顯然違反正當法律程序及權力分立原則。

3.被告機關就其所為之行政處分，在地位上僅為原處分機關而非訴願管轄機關，依訴願法第58條第2 、3 項規定，被告機關除非撤銷或變更原處分，否則並無自為審議或決定之權限，被告機關就本件訴願自為審議及決定，顯非適法。

4.被告機關訴願審議委員會外聘之專家、學者縱已超過法定二分之一比例，亦無法使違法之訴願決定變為合法。又，外聘之專家、學者理應由被告支付相關出席費用，是否會對做出不利於被告之認定，殊值懷疑。

5.同為獨立機關之公平交易委員會，其訴願管轄機關為行政院，蓋原處分機關及訴願管轄機關若均屬同一，不唯與法律規定不合，對人民權益之保障亦非屬周延。

㈢原處分應受行政一致性之拘束，且原告之信賴應受保護：1.基於行政一體及人民之權益保障，行政行為應有其一致性，警察機關就同一事項已為判斷者，其他機關於作成處分之時，應受其構成要件效力之拘束，使行政行為有其一致性，以符合法律之安定性及明確性，以落實法治國原則，並避免有入民於罪之危險。

2.系爭影帶內容係由警察機關所提供，而警察之任務及其職權之行使，係以維持公共秩序、保障人民權利等為目的，提供違反公共秩序、善良風俗之任何物件，非僅不符警察之目的，若因此使相對之人民因此違法而受處罰，更有違反警察職權行使法第3 條第2 項規定之虞。

3.系爭影片係由警察機關所提供，原告應可信賴系爭影片內容不致違反公共秩序或善良風俗，又原告係基於維護公共安全及公眾利益而播送系爭影片，由此可知，原告並非惡意播送系爭影片，然系爭處分竟僅以原告有自我節制並維護社會風氣之社會義務，即認原告以系爭影片為警察機關所提供並不足以為免罰之理由，顯屬過苛，亦與司法院大法官解釋及行政程序法第8 條所揭櫫之信賴保護原則之規定大相逕庭。

4.提供影帶予原告之警察機關及人員，事後均未遭到處分，足見其執行職務並無違反公共秩序、善良風俗而違警察法或警察職權行使法之相關規定，被告機關竟捨此不顧，仍堅持對原告科處罰鍰，顯非合法。

5.本件原處分及訴願決定以系爭報導「並未傳達社會『主流』『健康』價值」為由課處原告罰鍰，恐致禁止報導社會「非主流」、「不願為特定人所樂見」資訊之寒蟬效應，而有違反新聞自由及言論自由之虞。系爭新聞是否會影響兒童或少年身心健康，或對公共秩序、善良風俗有實質影響，而其影響又是否為系爭新聞所造成，被告機關未予詳查。警察機關既已作出系爭影片內容並無違反公共秩序、善良風俗之判斷，被告機關亦應為相同之解釋，否則即有違行政一致性原則。原處分未載明系爭廣告如何危害青少年身心健康或如何破壞公共秩序、善良風俗，被告機關無法提出合理之說明，顯有裁量濫用之違法。

㈣系爭處罰與行政罰法未盡相符：

1.原告安排系爭影片於新聞時段中播出，主要係因該影片係由警察機關所提供，應無違反公共秩序、善良風俗之虞，並無違法性之認識，依行政罰法第7 條第1 項規定，應無課以行政罰之理。

2.本件原處分被告機關認定原告「任令該畫面一再重複播送」，亦有違誤，且系爭新聞影片既由警察機關所提供，而難認有違反公共秩序、善良風俗之虞，事後又基於原告自律主動修正系爭新聞內容或停止播出，被告機關為達裁罰目的，竟捨此不顧，堅持課原告罰鍰，使原告為同業偽造影片及警察提供所造成之社會負面觀感之代罪羔羊，被告機關未依行政罰法第18條規定，對原告責任從輕酌定之行為，實難謂於法相合。

3.新聞自由攸關公共利益，國家應給予最大限度之保障，俾新聞媒體工作者提供資訊、監督各種政治及社會活動之功能得以發揮；本件原告僅屬新聞媒體，非專責調查機構，故若經政府執法機構提供之資訊，而有相當確信其報導之內容非屬違法，即屬已盡注意義務，倘嚴格要求其報導之內容必須絕對正確合法，則將限縮其報導空間，造成箝制新聞自由之效果，影響民主多元社會之正常。故對新聞媒體工作者所負善良管理人之注意義務應從輕酌定之。

㈤本案被告要求原告遵守之電視新聞節目畫面應符合普級規定之義務，並未明文規定於法律或有法律具體明確授權之法規命令內，原告以之為裁罰依據，違反法律保留原則。

㈥公共秩序與善良風俗係一不確定法律概念，隨著時代之進步，公共秩序與善良風俗之解釋亦應與時俱進，適用法條不應拘泥於窠臼，盡作僵化之思考與判斷。又本件系爭影帶係由警察機關提供，而原告基於廣播電視法，本有配合之義務，是諸如銀樓搶案、超商搶案、竊車畫面等日常生活經常發生之事件，原告均會盡力協助警方播送相關畫面，目的除警惕社會大眾外，更為便於共同緝兇，故本案被告機關若認定違反公共秩序、善良風俗，而處分被告，對原告實有不公。

㈦被告所提鈞院95年度訴字第3650號判決、96年度簡字第584 號判決、96年度簡字第585 號判決、96年度訴字第00311 號判決等，一則該等判決未就管轄錯誤予以詳究，是否與各該案件原告直接進入實體爭執，而未就訴願管轄錯誤等予以主張有關，已屬有疑；二則各該判決不乏被告機關承受新聞局為當事人而來，各該案件之訴願仍經過行政院訴願委員會受理後進行救濟，是不能以該等案件鈞院受理為由，即認無訴願管轄錯誤之問題；三則上述案件均屬個案且非屬判例，鈞院仍有其他多數判決，均以被告機關之訴願決定管轄錯誤為由，撤銷各該訴願決定。因而聲明：「訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。」

四、被告抗辯：

㈠被告機關訴願審議委員會受理不服被告機關行政處分所提起之訴願，並無違法與不當：

1.按現行訴願法並未針對不服被告機關行政處分之救濟方式有所規範：現行訴願法第4 條第7 款規定，係89年7月1 日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正規定。而修正當時，我國法制上，除憲法所規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，是以該修正根本未慮及（實際上亦無從考量）獨立通訊傳播監理行政機關（被告機關）。換言之，該款規定之立法原意，應僅係針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定，而非針對獨立通訊傳播監理行政機關所為行政處分之救濟規定。

2.現行訴願法既未針對不服被告機關行政處分之救濟方式有所規範，則被告為貫徹司法院大法官釋字第613 號解釋意旨及參照訴願法第4 條第8 款規定，由被告機關訴願審議委員會受理原告提起之訴願，自無違法與不當：

⑴中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定，獨立機關係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。所謂「不受其他機關指揮監督」，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法院大法官釋字第613 號解釋，亦明確指出立法者將原處分機關設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力，可明其旨。是以，倘不服被告機關行政處分所提起之訴願係由行政院管轄，此將導致行政院可就被告機關基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而有違司法院大法官釋字第613號解釋所示，被告機關所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之意旨相違。

⑵次按黃錦堂教授於行政院訴願審議委員會2006訴願制度研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，從德國法之比較法觀察，其定義有廣義及狹義之分。揆諸獨立機關之狹義定義，為科層式行政組織體制內享有一定獨立性保障之行政機關，其獨立性得表現於組織、人事、經費與行為不受指令拘束等，並以「行為不受指令拘束」最具根本性，而指令係上級機關事前對下級機關所得行使之監督權，故黃錦堂教授前揭文亦明確揭示，從民主正當性角度觀之，基於專業性、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除。

⑶惟獨立機關既設於科層式行政組織體制內，其職權行使之獨立性應如何展現，又，如何本於行政一體、責任政治及權力分立原則下運作，與行政體系內最高行政機關間之關係，查行政院函請司法院就「國家通訊傳播委員會組織法第4 條及第16條發生釋用憲法疑義所提解釋憲法聲請書」，於該聲請書內論及「通傳會屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機關」部分，敘及國家通訊傳播委員組織法第7 條第1 項規定及第2 項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少有三種獨立性要求：①相對於行政院之獨立，亦即：國家通訊傳播委員會就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）；②相對於政黨之獨立；③相對於立法院之獨立。據上，被告機關就其法定職權事項所為之決定具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督。

⑷承上，訴願作為行政救濟制度之一環，究其基本功能或作用，係賦予行政機關自省機會，俾得重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民權益，實現依法行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，減輕行政法院負擔，其性質仍屬行政程序。觀諸訴願法第4 條規定，我國之訴願管轄，係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關，故以向上級機關提起訴願為原則，惟是否容有例外，依黃錦堂教授前揭文，於德國法制，排除上級機關之訴願監督，多考量減免上級機關負荷、原行政處分機關之決定具有高度專業性與複雜性、原行政處分機關經合議制完成且其決議原則上具有高度合理性與合法性，故該文亦肯認於我國法制，基於訴願管轄係對個案執行之行政處分之監督，獨立機關業務具有專業性，其相關決定亦經過合議制之周延討論，其處分之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關設置訴願審議委員會，應參考德國行政法院法第73條第2 項規範精神，於組織、程序及決定標準須符合憲法有關人民行政爭訟保障之要求。

⑸準此，考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播委員會組織法第7 條所揭職權行使之獨立性，亦即上開行政院釋憲聲請書所揭原處分機關就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），原處分機關作成之處分均經原處分機關設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4條第8 款及第5 條第1 項規定，要無相悖。復查原處分機關為審理訴願案件，依訴願法第52條第1 項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過法定二分之一比例，符合訴願法第52條第2 項規定，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條規定，充分落實黃錦堂教授前揭文對於獨立機關設置訴願審議委員會之肯定見解。另查，立法院院總第979 號委員提案第7550號（立法院第6 屆第5 會期），立法委員吳志揚等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16條之1 修正草案，明定對原處分機關之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，然其立法理由明確揭示「顧及獨立機關之屬性，不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟。」足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之事後監督。又被告機關組織法立法當時亦有上開類似提案，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將對法院造成重大負擔，爰予以刪除，惟並未敘明被告機關所為之行政處分之訴願管轄究應由何機關管轄。

⑹末按，因不服原處分機關所作訴願決定提起行政訴訟事件，目前已有95年度簡字第00971 號判決、95年度訴字第3650號判決、96年度簡字第584 號判決、96年度簡字第585 號判決、96年度訴字第311 號判決、95年度訴字第4444號判決、96年度訴字第896 號判決、96年度訴字第897 號判決、96年度訴字第837 號判決、96年度訴字第1390號判決、96年度訴字第01388 號判決及96年度訴字第1391號判決等12件，經鈞院判決駁回原告之訴在案。按訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決，此亦有判決先例可資參照。經查上開判決，皆係以原告之訴無理由駁回原告之訴，復查判決理由亦無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告機關之訴願決定經法院職權調查結果認定無管轄錯誤，併此陳明。

㈡被告於96年4 月14日以通傳播字第09605053040 號函請原告，於文到5 日內對於本件違法事實提出意見陳述書，經原告於96年4 月20日以民視（新）字第96042001號函向被告提出陳述意見書，惟系爭新聞內容經被告機關96年5 月2 日96年第3 次「廣播電視節目廣告諮詢會議」討論，及96年5 月22日第167 次委員會議決議，認為該則新聞內容與表現，有暴力、公然恐嚇等犯罪畫面，應依廣播電視法及相關規定核處。被告依廣播電視法第43條第1 項第2 款及處理要點第2 點第1 款，及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰額度參考表表二、表三規定，考量案件違規等級「嚴重」30分，依參考表表三對照違法等級及罰鍰額度，核處罰鍰5 萬元（折合新臺幣15萬元）之處分，已衡酌違法情節，對原告有利或不利均予以考量，且依法處分並未違反禁止差別待遇原則。

㈢次查廣播電視法第21條之立法意旨，乃在要求廣電業者對其所播出之節目內容，應善盡注意義務，電視新聞媒體更應對新聞報導的內容嚴加編審、過濾，以展現民主法治國家之媒體自律及守法精神。本件原告對系爭新聞畫面辯稱，係由臺中市警局提供，原告本於新聞真實報導原則予以播出，實屬推卸之詞，按新聞事實之呈現，首應衡酌恪守法律規定與事實呈現之優先次序，必在不違法的情況下，始得以傳達事實真相；原告製播時，應遵守廣播電視法相關法令規範，倘所呈現之事實，不利於社會風氣，或有導致妨害公序良俗者，媒體是否報導，有其社會道德責任。何況善盡社會道德責任為大眾傳播媒體應盡義務，製播之新聞報導內容，自不得有暴力、公然恐嚇等犯罪畫面之情事。另妨害公共秩序雖屬評價性之不確定法律概念，然依其文義及該法之立法目的解釋，並非一般人難以理解，為受規範者所得預見，故原告辯稱被告機關未證明原告有違法之故意，以及該系爭新聞之播出確已妨害公共秩序或善良風俗，且對社會及兒童身心造成影響，即對原告做出不利之認定，違反行政程序法第8 條所揭櫫之信賴保護原則，實係對法律曲解及規避責任之詞。

㈣再查系爭報導播出黑道分子周姓男子身穿防彈背心，桌上擺放各式長槍及短槍，對鏡頭公然嗆聲等內容畫面，於普遍級節目時段中播送，顯然不適；且系爭報導所呈現之方式，未傳達社會主流健康價值，反而播出嫌犯口出恐嚇言語之情節內容，已妨害社會公共秩序或善良風俗，被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。

㈤依司法院大法官釋字第509 號解釋：「言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。」之意旨，法律規定仍得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。新聞報導雖係本諸人民知的權利而生，惟新聞報導如侵犯公共利益，法律自應予以限制，以維護公共利益。且廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念，善盡社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧，危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制。原處分以違反廣播電視法第21條第5 款規定予以處罰，係為維持社會秩序及維護公共利益之必要，並無違誤，而聲明：「駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。」

五、兩造之爭點：被告自任訴願機關所為之訴願程序有無違誤？

六、本院按：

㈠訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決（況本件原告已就訴願管轄錯誤為指摘）。另法官審理訴訟案件應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束。被告主張前有他案因不服被告所為訴願決定而提起行政訴訟，經本院以原告之訴無理由而駁回原告之訴，裁判理由並無訴願決定管轄錯誤之指摘乙節，固有被告所提之上開裁判可稽，然上述案件均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間復無個案應受上級審或前審法律見解拘束之情形，故上開案件之見解對於本件並無拘束力，被告以前述行政訴訟案件均以原告之訴無理由而駁回原告之訴，裁判理由並無訴願決定管轄錯誤之指摘等語，據以主張被告之訴願決定並無管轄錯誤情形乙節，顯屬誤會，合先敍明。

㈡按「訴願之管轄如左：……七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」、「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4 條第7 款、第8 款及第5 條所明定。從而，不服行政機關所為處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4 條及第5 條規定，決定受理訴願之機關，自不待言。

㈢本件被告主張其設置訴願審議委員會受理人民不服其所為之行政處分之訴願，並無管轄錯誤之情形，無非以：1.被告係中央行政機關組織基準法第3 條第2 款所定義之獨立機關，依據法律獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督；2.訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄固無規定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及原處分機關之獨立性、專業性，參照訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，被告得為訴願管轄機關；3.被告依訴願法第52條第1 項規定設訴願審議委員會，外聘之專家、學者超過訴願委員總人數二分之一以上，由其參與審議被告所為之處分，應可符合訴願法第52條第2 項之規定及超然、客觀之原則等為據。惟查：

1.依國家通訊傳播委員會組織法第1 條規定，被告係立法院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之機關。至其職掌依同法第3 條規定，則有「1.通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。2.通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。3.通訊傳播系統及設備之審驗。4.通訊傳播工程技術規範之訂定。5.通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。6.通訊傳播資源之管理。7.通訊傳播競爭秩序之維護。8.資通安全之技術規範及管制。9.通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理。10. 通訊傳播境外事務及國際交流合作之處理。11. 通訊傳播事業相關基金之管理。12. 通訊傳播業務之監督、調查及裁決。13. 違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。14. 其他通訊傳播事項之監理。」等行政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2 條：「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。」明揭該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，則被告既屬該法第3 條第2 款所定義之獨立機關，自係行政院所屬行政機關。

2.被告主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督，固有所本。然獨立機關之存在，於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上，於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系，此觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案職權行使以外之業務亦不受指揮與監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，本院以為所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（司法院釋字第613 號解釋意旨參照）。

3.查依中央行政機關組織基準法第3 條第2 款對於「獨立機關」之定義，可知「獨立機關」係指「依據法律獨立行使職權，自主運作，『除法律另有規定外』，不受其他機關指揮監督之合議制機關而言」準此，倘另有其他機關指揮監督之法律規定時，獨立機關並非完全不受其他機關依據法律規定而為之指揮與監督。而再依同法第2 條第1 項規定，除國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定外，本法適用於行政院及其所屬各級機關。故本法第3 條第2 款所規定之獨立機關，非指行政院，而係指除國防機關及檢察機關組織外之行政院所屬各級機關，被告屬於本法第3 條第2 款所規定之獨立機關，但其既非國防機關，亦非檢察機關組織，則其自屬本法第2 條第1 項所指適用本法之行政院所屬各級機關。再按訴願法第4 條及第5 條有關訴願管轄之規定，乃獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督（行政審查）之法律規定。是不服獨立機關所為未經聽證程序之行政處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，仍應依上開訴願法規定，而非所謂之法理，定其訴願管轄機關。

4.我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察5 院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核准設立等同5 院機關之其他機關之餘地。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4 條規定，被告所屬委員係由行政院院長提名，經立法院同意後任命，主任委員及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命；另依中央行政機關組織基準法第6 條第1 項規定，以「委員會」名稱定名之機關，其組織編制地位等同於部會等二級機關；又被告人事及預算等事項亦由行政院統籌為之；由此堪認被告機關位階屬中央之部會，而非等同訴願法第4 條第8 款規定之中央各院。經查，除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1 項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由被告管轄外，法律未就被告之業務監督另為規定，亦未就被告所為未經聽證程序之行政處分另設救濟管道，因之，被告所為未經聽證程序之行政處分，其救濟即無訴願法第5 條第2 項規定之適用，而其既屬中央部會之地位，自應依訴願法第4 條第7 款規定定其訴願管轄，即應由行政院受理訴願。

5.立法委員吳志揚等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16條之1 修正草案，明定對原處分機關之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，此規定於立法院審議時，既經刪除，亦即立法者當時仍欲維持被告所為之行政處分應先提起訴願，始得提起行政訴訟之原則。其既同時未對此部份之訴願管轄另為規定，應無排除訴願法管轄規定之意。被告主張其得就所為行政處分之救濟自為訴願決定云云，於法未合，委不足採。

㈣按「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條第1 項至第3 項所明定。本件原告不服被告96年6 月14日通傳播字第09600152530 號裁處書之處分，而向被告提起訴願，被告依上開規定應先行重新自我審查，其既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第4 條第7 款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，其所為訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由本院加以撤銷，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關行政院重行為適法之審議決定。而原行政處分於本件訴願決定撤銷後，既尚待法定受理訴願機關行政院重行審議決定，則原處分應否撤銷，本院目前即無從逕行判決，兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要。至被告主張其他學者之主張，僅係學理上之探討，對於本院並無拘束力，均併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭