臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

劉祥墩律師

複代理人

鍾瑞楷律師

被告

臺北市政府教育局

代表人

吳清基（局長）

訴訟代理人

乙○○

上列當事人間因有關教育事務事件，原告不服臺北市政府中華民國96年4月25日府訴字第09670128400號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告原為臺北市信義區吳興國民小學（以下簡稱吳興國小）所聘用之教師，於93學年度擔任該校5年級級任老師，因班級經營狀況欠佳，屢遭家長投訴，經吳興國小予以調整為社會科任老師，並自93年10月起成立教師輔導小組，依臺北市政府教育局審議不適任教師作業原則（以下簡稱作業原則）對原告進行輔導。94年4月底輔導期程屆滿，經教師輔導小組於94年5月24日將綜合評鑑結果提交該校教師評審委員會（以下簡稱教評會）審議結果，以原告經輔導後仍未具成效，依教師法第14條第1項第8款規定，作成不予續聘之決議，並函報被告同意自95年2月1日起不予續聘。原告不服，提出申訴，經臺北市教師申訴評議委員會（以下簡稱申評會）以吳興國小93學年度教評會之組成不合法定程式為由，於95年9月29日評議決定撤銷原處分，囑由原措施機關另為適法之處分。嗣吳興國小依上開申評會評議決定意旨，重新組成95學年度教評會，於95年12月13日召開95學年度第2次教評會審議結果，仍以原告教學不力，經輔導無成效為由，依教師法第14條第1項第8款規定，決議不予續聘，並追溯自95年2月1日生效，經被告所屬審議教師不續任評議小組於95年12月28日第34次會議決議同意，被告乃於96年1月9日以北市教人字第09630531000號函（以下簡稱被告96年1月9日函）復吳興國小自95年2月1日起不予續聘原告等語，吳興國小並於96年1月12日以北市吳興人字第09630026900號函（以下簡稱吳興國小96年1月12日函）通知原告。原告不服被告96年1月9日函，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定、原處分（即被告96年1月9日函）均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造主張：

㈠原告起訴意旨略謂：

⒈按人民之「工作權」應受保障，憲法第15條規定甚明，亦即除依法律或法律授權所定之命令外，不得以行政措施或其他處分予以侵害剝奪。而「保障教師工作生活，以提昇教師專業地位」之教師法立法目的亦為教師法第1條所明揭，職故，保障教師權益，殆為教育法規之根本宗旨，亦為教育主管機關行為之根本準則，合先敘明。

⒉次按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對應人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」，訴願法第1條本文及第3條分別定有明文。第以公立國民小學聘任之教師係基於聘約關係擔任教育工作，其聘約之內容要在約定教師應履行公立國民小學對於學生所提供之教育事務，及所得行使之公權力行政，性質上係公法上契約，其契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示之合致，是關於聘約內容之事項固無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言，亦即不應承認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之權限，惟教師法第14條第3項對於教師之解聘、停聘或不續聘，除規定應經該校之教師評審委員會決議外，另定有應報請主管教育行政機關核准始得解聘之規定，則有關教師之解聘、停聘或不續聘，除應依聘約履行外，因有主管教育行政機關之介入，並審查該教師評審委員會之決議是否合法妥適，而作出是否核准之決定，自係行政機關就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為。據此，教育主管機關之核准已具有行政處分之性質，有關教師之解聘、停聘或不續聘應踐行之程序，前段教師評審委員會之決議固屬聘約之履行行為，然後段教育主管機關之核准則具有行政處分之性質，鈞院91年訴字第1516號、最高行政法院93年判字第1255號判決可資參照。

⒊又按「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法等有關規定，請求救濟。」，教師法第33條定有明文。準此，教師是否得依訴願法、行政訴訟法請求救濟，端視其事件之性質定之；詳言之，教師雖非公務人員任用法所稱之公務員，惟教師之保障範圍應與公務人員無分軒輊，自得準用有關公務人員之規定。而關於公務人員權益之保障，依司法院大法官會議釋字第187、201、243、266、298、312、323、338、430、483號等解釋意旨觀之，公務人員得依行政訴訟法提起救濟之權益為：①改變公務員身分關係，直接影響其服公職之權利，如免職處分等。②對於公法上財產請求權受到影響者，如退休金、考績獎金、福利互助金之請領。③對於公務人員有重大影響之懲戒處分，如降低官等、降級、減俸等均是適例。

⒋再按基於憲法第16條保障人民行政訴訟權之意旨，行政機關干預人民自由權利之公權力行為，應許人民得有依法向法院提起行政訴訟請求救濟之機會，故法院對於權利保護要求之事實上及法律上層面，均須有充分之審查權限並行使充分之裁判權，俾對於人民遭受之權利侵害給予救濟。職是，法院於具體案件，就何者為正確之問題，原則上並不受其他機關（如行政機關）之事實上或法律上確認之拘束，惟在例外情形，行政機關就其行政決定享有判斷餘地（或最後決定權），行政法院對其審查範圍即受限制，有關承認行政機關就不確定法律概念享有「判斷餘地」或「最終決定權」之情形，可按行政決定之種類予以類型化：

①不可代替之決定：⑴考試決定。⑵學生學業評量。⑶公務員上之判斷。②由獨立之專家及委員會作成之評價決定。③預測決定。④計劃決定。⑤高度專業技術性及政策性決定。⑥涉及地方自治事項之不確定概念。一般而言，於承認判斷餘地之情形，行政法院就此種決定僅能審查行政機關是否①根據錯誤之事實作成決定（有無誤認或忽略事實），其判斷完全欠缺事實的基礎或者在社會通念上，明顯嚴重欠缺適當性事實的情況。②未遵守行政手續規定。

③根據與事件無關之考慮而作成決定。④未遵守一般有效之審查及評價標準，例如經驗法則與論理法則等。⑤未曾正確認識所適用之法律概念或其可活動之法律上範圍。

⒌本件訴願機關略以被告96年1 月9 日函之性質屬其與吳興國小基於內部監督關係所為之職務上表示，並非對原告所為之行政處分云云，資為論據，認定本件訴願為程序不合法，而不予受理。惟查，教評會係以原告教學不力，經輔導無效為由，為停聘及不續聘之決議，揆諸上開⒉之說明，並參酌教師法第14條之立法精神及教師法施行細則第16條之規定，自應報請被告核准後，始得予以停聘或不續聘，自已具備行政處分之性質。是則，本件訴願機關之見解實不無誤會，首予究明！

⒍次查本件吳興國小前於95年11月13日重新票選95學年度教評會，組成95學年度教評會重行審議，決議以原告教學不力，經輔導無效，依教師法第14條第1 項第8 款「教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者。」之規定予以不續聘，固非無據，然則在承認判斷餘地之情形，行政法院對於此種決定，亦能例外審查行政機關是否根據錯誤之事實作成決定（有無誤認或忽略事實）。謹就被告所為評議決定違誤之處敘明如下：

①根據錯誤之事實作成決定（有無誤認或忽略事實），其判斷完全欠缺事實之基礎，或在社會通念上明顯嚴重欠缺適當性事實：

⑴經查原告教學認真、努力配合並無輔導無效之情事，此觀諸下列之會議錄音紀錄（按：會議書面紀錄內容疏略，有失真意）甚明：吳興國小前教務主任即訴外人楊秀景於93年11月3日輔導會議陳述「陳老師科任課的時候表現得很優．．．，感覺上有很專心的在做教學方面的改進。」、於93年12月28日輔導會議陳述「我們說的妳都有做到．．．；班級經營上有進步﹔教學技巧有進步．．．；五8孩子，大都叫得出名字…」、於94年3月8日下學期第二次輔導會議紀錄陳述「陳老師的教學內容有規則，所舉的例子學生也很能接受，．．．還能和小朋友開玩笑。」、於下學期第三次輔導會議紀錄陳述「陳老師對文內容已經掌握得滿清楚，．．．小朋友都滿安靜的在上課，可能跟五三的互動也比較好．．．。」、於下學期第四次輔導會議紀錄陳述「我最近巡視時，陳老師上課秩序還不錯．．．昨天五八的情形很好。」等語。吳興國小前校長即訴外人黃祝於下學期第四次輔導會議紀錄陳述「．．．陳老師師生互動在改善之中，社會科教學也在改進。」。吳興國小老師即訴外人羅愛弟於94年3月8日輔導會議紀錄陳述「陳老師都事先準備，課程蠻流暢的，上課由生活經驗談起．．．」。

⑵尤須說明者，原告於88年通過教育部英語檢覈考試後，以公費重新接受英語教學訓練，並任教英語課至少3年有餘，所學之教學方法新穎且符合潮流。其間，原告曾一再向主任楊秀景解釋，所教科目不同（社會、健教），方法不得不作改變（下學期第三次會議紀參照錄），何以遭單方面指稱教法不當而未採其他佐證？其他事證參酌93年11月3日至94年4月28日一共10次之輔導小組會議紀錄抄本及錄音帶亦明。

②根據與事件無關之考慮而作成決定：

⑴吳興國小所為之系爭決議無非係根據與本件無關之考量，諸如：原告擔任5年12班導師時所發生之「傅楚凱事件」，乃原告無心之過造成學生傅楚凱右上臂短袖下有瘀傷，有校護即訴外人黃淑惠所陳「早上第1節下課前發生，第3節自然課時才到醫務室，而且下午還在教室上課，．．．」等語足以佐證，惟主任楊秀景主任卻力主學生身心受到傷害，顯於會議時已胸有定見，全然不見行政人員拹助落難教師解決問題之意。甚且，家長第一次（93年10月15日下午）提出轉班申請書，係以手寫之方式呈給教務處，然93年10月18日家長呈給會議之申請書卻包含了其它與本件無關之內容，並密密麻麻地以打字之方式呈現，有違常理，該事似可進一步追查原因。93年10月8日與家長見面前會議紀錄抄本，錄音內容長達10頁，惟校方卻僅以1 頁會議紀錄呈現，內容斷章取義，明顯失真，且錄音紀錄抄本中家長一味指責老師，加上主任楊秀景和前校長黃祝之冷嘲熱諷，完全沒有解決問題之誠意。本件原告到校服務僅1 個多月而已，遭如此無情義之對待，在往後上、下學期共10次之輔導小組會議，原告又如何能獲得前校長黃祝及主任楊秀景之肯定？93年度上學期第五次輔導小組會議（93年12月28日），主任楊秀景提及原告配合輔導，班級經營有進步，仍然只因其自認為原告無法接受幫助而延長輔導，顯見未經表決事先定案。第二期輔導期間發生之事件（即5年6班之事件）於發生後1個星期內，原告曾提交書面解釋予主任楊秀景，卻不見楊秀景呈予教評會參考。該堂課確實符合教學目標，原告乃出自善意解決班上紛爭，有關習作之問題，原告業已於94年2月22日輔導小組會議中清楚答覆。原告常自忖，自國立臺灣師範大學生物系畢業以來，曾任國中生物教師，其間雖因出國求學之後轉任企業界工程師，但回任教師至少有8年之久，始調入吳興國小，何以淪落為不適任教師？或因原告僅在臺北縣新莊市昌隆國民小學（以下簡稱昌隆國小）任教時，該校前教務主任之妻曾與原告有所誤會，原告不服該校教評會之決議，為此提出訴願，而吳興國小前校長黃祝與昌隆國小前校長蔡芳坤曾為同事，方令原告遭受如此無情之對待，原告日後當多加檢討自己。原告任教國小長達7、8年之久，不可能不知備課是教師之義務，解剖雞翅膀之實驗在不同版本教科書常有不同教法，原告曾係國中生物教師，又任教學國小自然科多年，深知實驗課之重要性，如何會有浪費之說法﹖原告不論在臺北縣立碧華國中、臺灣省立桃園啟智學校（按：現已更名為國立桃園啟智學校）代課，乃至於成為國小教師，都經過甄試錄取，教學技巧更於考取英語師資後重新接受訓練，為何在吳興國小任教就有問題產生？抑且，原告任教期間亦經常參加研習增加教學知識，充實自己。有附言者是，吳興國小93年度編班並非「隨機」以「亂數」產生，惟原告以電腦知識可判知該編班程序只是製造假象而已，93年度在抽定特殊需安置學生之後，又趁8位新進教師在臺北市信義區三興國民小學研習之際更換特殊需安置之學生，然1、2天之後研習就結束了，上揭措施何須急於一時？如此之職務分配對該8位縣市互調成為臺北市新進教師者又豈是公平？據上論結，原告並無被告所核准吳興國小決議之教學不力，經輔導無效之情事，被告之處分誠有諸多違誤之處，應予撤銷。

㈡被告答辯意旨略謂：

⒈按「高級中等以下學校教師除依法令分發者外，由校長就經公開甄選之合格人員中，提請教師評審委員會審查通過後聘任。」，為教育人員任用條例第26條第1項第1款所規定。次按「高級中等以下學校教師之聘任，分初聘、續聘及長期聘任，除依師資培育法第13條第2項或第20條規定分發者外，應依教師評審委員會會審查通過後由校長聘任之。」，復為教師法第11條第1項所明定。又「高級中等以下學校教師評審委員會之任務如下：．．．三、關於教師解聘、停聘及不續聘之審議事項。」，高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法第2條定有明文。依前開各法之規定，原告經學校不續聘，係屬學校與原告兩造當事人間聘約關係之解除，其有權機關為吳興國小而非被告，被告與原告間既無任何契約關係，則原告提起行政訴訟之相對人應為吳興國小而非被告，合先陳明。

⒉又為使被告及所屬公私立各級學校對不適任教師之處理能有積極措施及謹慎完備之程序，訂有作業原則，作為處理不適任教師之依據。吳興國小因原告班級經營屢出現狀況，並陸續接獲家長投訴不宜教學．．．等原因，經依前開作業原則，於察覺期將原告調整為科任職務，並成立輔導處理小組進行階段輔導在案，至輔導期滿經輔導處理小組綜合評鑑結果，提交教評會審議，確認經輔導無改進成效後，始由教評會會議決議，依教師法第14條第1項第8款「教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者。」規定予以不續聘，並函報被告提審議教師不續任評議小組審議，會中請學校、當事人列席說明（第28次會議），經決議「同意本市信義區吳興國民小學所報陳師不續聘案，並自2月1日起生效」（第31次會議）。原告不服，提出申訴，申評會以該校93學年度教評會之組成不合法定程序為由，決議「本件申訴有理由，原處分撤銷，由原措施機關另為適法之處分」，吳興國小乃依合法程序重組教評會，於95年12月13日再次審議原告不續聘案，決議依教師法第14條第1項第8款，自95年2月1日不續聘原告，並溯自95年2月1日生效。經吳興國小函報被告提交第34次審議教師不續任評議小組討論，該校校長亦到會說明，並作成決議「陳師不續聘部分，該校教師評審委員會之組成業依『高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法』之規定辦理，且重行審議決議，程序符合同意該校再次陳報陳師不續聘案。」。綜上所述，吳興國小既有原告教學不力之具體事實資料，且依作業原則之各階段輔導無效，經該校教評會決議依教師法第14條第1項第8款，自95年2月1日起不予續聘，後經被告所屬審議教師不續任評議小組決議同意該校不續聘原告，本件並無與法規不合之處，原告之訴為無理由，應予駁回。

理由

一、按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。行政訴訟法第107條第3項定有明文。

二、本件原告原為吳興國小所聘用之教師，於93學年度擔任該校5年級級任老師，因班級經營狀況欠佳，屢遭家長投訴，經吳興國小予以調整為社會科任老師，並自93年10月起成立教師輔導小組，依作業原則對原告進行輔導。94年4月底輔導期程屆滿，經教師輔導小組於94年5月24日將綜合評鑑結果提交該校教評會審議結果，以原告經輔導後仍未具成效，依教師法第14條第1項第8款規定，作成不予續聘之決議，並函報被告同意自95年2月1日起不予續聘。原告不服，提出申訴，經申評會以吳興國小93學年度教評會之組成不合法定程式為由，於95年9月29日評議決定撤銷原處分，囑由原措施機關另為適法之處分。嗣吳興國小重新組成95學年度教評會，於95年12月13日召開95學年度第2次教評會審議結果，仍以原告教學不力，經輔導無成效為由，依教師法第14條第1項第8款規定，決議不予續聘，並追溯自95年2月1日生效，經被告所屬審議教師不續任評議小組於95年12月28日第34次會議決議同意，被告乃以96年1月9日函復吳興國小自95年2月1日起不予續聘原告等語，吳興國小並以96年1月12日函通知原告。原告不服被告96年1月9日函，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。

三、經查本件原告起訴標的為被告96年1月9日函，然查該函之正本受文者為吳興國小（副本抄送被告所屬國小教育科、督學室），主旨欄記載「貴校再次陳報教師甲○○因教學不力有具體事實，經教師評審委員會決議不續聘並溯自95年2月1日生效乙案，復請查照。」等字樣，是該函之相對人為吳興國小，並非原告甚明，原告與吳興國小係兩個不同之權利義務主體，縱原告經吳興國小教評會依教師法第14條第1項第8款規定作成不予續聘之決議，亦不能以其個人身分，對不同人格之行政爭訟事件為任何主張或訴訟行為，徵之前揭法條規定及說明，原告逕以被告為對象提起本件訴訟，其有當事人不適格之程序上不合法，而欠缺權利保護要件，甚為灼然。從而原告之訴，依其所訴之事實，屬無訴之利益，在法律上顯無理由，而該事項係屬無法補正之事項，依首開法條規定，本院自得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。至原告所稱系爭被告96年1月9日函應予送達原告，且其有提起行政爭訟及訴訟權利等節。經查，依教育人員任用條例第26條第1項第1款、教師法第11條第1項規定，職掌教師之聘任權為學校，是本件原告聘用與否之職掌機關為吳興國小，堪以確定，縱認原告所稱其可依教師法第33條規定略過申訴程序逕對吳興國小96年1 月12日提起訴願及行政訴訟，亦即採雙軌程序救濟一節屬實，仍應以上開吳興國小96年1 月12日函為標的，原告竟以被告96年1 月9 日函提起本件行政訴訟，於法自有未合，所稱殊有誤解。訴願決定以被告96年1 月9 日函之性質係屬被告基於職務上內部監督關係，對吳興國小所為之職務上表示，並非對原告所為之行政處分，原告所提訴願自非法之所許，而為不受理之決定，即無不合，併此敘明。另本件訴訟因欠缺權利保護必要既經駁回，其實體上之主張即無庸審酌，附予述明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭