臺北高等行政法院判決

原告

臺灣省遊覽車客運商業同業公會聯合會

代表人

甲○○（理事長）

訴訟代理人

張致祥律師

被告

行政院公平交易委員會

代表人

湯金全（主任委員）

訴訟代理人

乙○兼送達代收人

　　　　　　丙○○

上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國96年7 月27日院臺訴字第0960088518號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣被告依據臺灣省政府函送原告民國（下同）94年9 月29日第11屆第2 次理事會會議紀錄，認有涉及違反公平交易法聯合行為之禁制規定情事，經調查結果，以原告透過第11屆第2 次理事會決議，請各縣、市公會邀集業者及靠行車主協調提高運價共識，否則拒絕靠行或提高靠行費予以抵制，足以影響國內遊覽車客運服務市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1 項規定，乃依同法第41條前段規定，以96年1 月16日公處字第096007號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處原告罰鍰新臺幣（下同）50萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

甲、原告主張之理由：

一、原告於94年9 月29日召開第11屆第2 次理事會，當日就國際油價飆漲，致營運成本增加，又因國內經濟不景氣，故會員間有建議公路主管機關應適度調漲收費上限之聲音。加上有不肖同行未依汽車運輸業審核細則之要求，未遵守公司之規定，私下違法營業，以削價不顧品質之方式提供服務，迭生行車意外，有嚴加管理的需要。原告針對上述二事，為圖方便，將2 案紀錄成1 案，因用字遣詞不夠嚴謹，將當日決議紀錄成：「請各縣、市公會邀集業者及靠行車主座談協調提高運價共識，否則拒絕靠行或提高靠行費予以抵制」，其目的即在：㈠反應油價飆高，依法得建議反應成本；㈡約束不遵守公司規定管理之車輛，不顧品質胡亂開車致事故頻傳。然而，此簡單會議記錄引發被告誤解，認原告有聯合行為之情形，違反公平交易法第14條第1 項之規定，並依該法第41條之規定，對原告課處50萬元罰鍰，原告實覺冤枉，提起訴願，惟遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、有關本案爭訟背景之說明：

㈠原告系爭決議係應政府機關解決當時翻車事件之處理，該決議案討論時，由於之前不斷發生遊覽車翻車，含梅嶺翻車死亡20餘人。就發生事故之原因探討，皆係靠行之遊覽車車主違反公司規定，私下以折扣低價爭取承載合約，因低價搶案結果，只有在其他方面尋求降低本，以彌補低價搶標之損失，結果造成車體以較老舊保養不良車輛作為承載車輛；或者在保養汰換品，如以再生胎替換初製胎降低成本；或者以不符駕駛資格之司機（工資較便宜）來駕駛或者超時駕駛（以降低平均工資成本），乃至降低保險額未投保（降低保費成本）等違反正常遊覽車經營之常軌，致使事故頻傳。事故發生後，經調查始發現上述不正常之經營方式，是車輛翻覆、導致消費者保障不足之原因。

㈡細究因何當時靠行車輛低價搶案之主因，係因國際油價上漲，造成成本上漲而致利潤不足，因環境之改變為求生存，置法律規定於不顧，使競爭環境形同叢林法則，惡性競爭之下，消費者成為奔車之上的無辜者。古人言：馭奔車以朽索，是極危險之事，然而政府的政策不定，連朽索都要將其除去（朽索指對靠行業者幾乎無效之「汽車運輸業管理規則」），而苛責遊覽車公司，稱未能切實遵守保障消費者利益云云，此不啻緣木求魚。

㈢遊覽車肇事損傷嚴重，每成新聞媒體焦點，而後經調查發現，因遊覽車車主違反政府規定所定管理規則，但從未細思管理規則對市場價格的影響，因規定愈嚴格，遵守成本愈高，形成違法的誘因愈大。於是從嚴執法，甚至研擬規格更嚴之管理規則，結果形成很怪異的現象，即遊覽車公司遵守規則之結果，經營成本較高，而靠行車主不用遵守法規，相對性的便宜，形成劣幣驅逐良幣之反淘汰現象。且當靠行車主違規肇事，政府機關修改法令，從嚴執行法令的結果，對遊覽車公司的經營成本再度拉高，相對之下，靠行車主的成本就更為低廉，更具競爭力。

三、原告係由遊覽車公會組成，遊覽車司機皆係從年輕即從事駕駛職業，渠之專長不在於文字修飾，不在於文詞表達，但對遊覽車市場的問題所在卻銘刻在心。價格只是反應於市場的1 個數字，而形成價格的因素卻包羅萬象，在設備、服務品質、行政管理、車輛維修等諸多因素的考慮下，而決定出對消費者的報價，故報價雖只1 個，但形成的內部原因確非常多。因為油價上漲，形成利潤不足，要正常服務，讓利潤與經營成本相符，唯有2 個方式，要麼服務不變提高售價，要麼售價不變降低服務。因遊覽車係涉及公眾安全之運輸產業，故政府製定特別規則及法令，以保障消費者之安全。但遵守政府之特別規則及法令有一定之成本，在遵守法規之下要降低成本，有一定的困難。正因不肖業者選擇違反法令降低成本，才導致翻車事故頻傳，故要降低翻車事故，前提須先合法。在合法要求下，國際油價上漲，利潤不足，建議政府機關調漲價格，上漲範圍不失為解決之道，故解決遊覽車業者不當競爭肇致事故，一為杜絕違反法令，惡性之不公平競爭；二為建議政府調高價格區間，以改善利潤不足現象。上述兩項政策，係改變遊覽車因惡性不公平競爭而肇致事故連連之建議，也未涉及任何壟斷價格之行為，與聯合行為須有價格協議存在之要件根本不符，亦無任何關連。

四、遊覽車運輸市場，係政府管制下的特許市場，而競爭須立基於遵守政府法律規定之前提：

㈠按任何市場皆由供給方與需求方的力量所決定，唯因為遊覽車係大型動力車輛，若肇致事故，則損害慘重，這樣的傷害是否是消費者所願意忍受的，本即有疑問。完全放任競爭的市場當然可以提供各種不同的服務及品質，而價格自也不相同，可是隱藏於報價之下的危險，消費者能完全認知與了解嗎？消費者能完全知悉遊覽車業者在便宜的報價下，以老舊車輛維修不足、超時工作之司機，或者降低保費的方式來承攬運輸合約嗎？任何消費者並非專家，在這種資訊不對稱，消費者立於談判的弱勢一方，故政府方面制定最基本的條件及要求，形成管理規則，任何業者須符合政府所制定之規則，才得從事遊覽車運輸業務之經營，此也是保障消費者之作為，故政府特許之事業，競爭須先遵守政府所制定之規則等前提下才能發輝，才能進入公平交易法之範疇。

㈡本件所謂提高價格的共識，並非指遊覽車業者重新制定1 個新的價格，而是要求靠行業者，遵守遊覽車公司之訂價規定，不從事違反公司定價，私下為了搶承載合約，不惜違反政府規定，違反公司定價，而以低價搶標。正因為了搶承載合約，低價競爭，不當削減經營支出，致翻車事故頻傳，要杜絕翻車重大違規，則唯有管理靠行車輛遵守法律規定，不能違法低價搶標，才能解決該問題。而遊覽車公司所能約束靠行車輛之方法，唯有從雙方合約著手，不是終止合約（即終止合約），即是提高違約罰款（即提高靠行費用之真意）。故系爭會議決議文字若改為：「遊覽車公司應約束靠行業者遵守政府規定及公司管理規則，否則即終止靠行合約，或施以提高違約罰款」，則與民間契約有關，與公平交易法無涉。因何相同事實，不同文字，即有不同之觀點，實則本案之重要爭點，厥為政府法令本即不允許靠行制度，唯變組成遊覽車公司（每公司須達30部以上遊覽車），以收規模經濟及管理之便，既是同公司，本即有一體適用公司管理規則之需要，但近因經濟不佳、油價高漲，導致利潤不足，而有靠行車輛私下殺價競爭，甚至為降低成本，不顧法令之最低要求（即違反法令）從事競爭。以梅嶺車禍為例，肇事原因即為僱用不合格司機作為遊覽車駕駛，公路法規定須有3 年以上取得駕駛執照之人，而梅嶺之肇事司機1 年經驗，又投保額不足，造成肇事後理賠之困難，如靠行業者遵守公司規定投保，即不致發生無錢賠償之問題。

㈢故系爭會議決議文所謂：「提高價格共識」之意義，係指靠行業者違規，削價競爭所定之價格，該價格本即係違規所形成之價格，應回復正常價格，要回復正常價格，則須提高價格，此本係基於公司管理之需求。原告因不諳文字敘述，先行以違規靠行業者之違法價格作為計算基準，而非以公司管理之價格做為計算基準，故而呈現所謂「提高價格共識」之文字，果以公司管理之價格作為計算基準，則文字即改為「靠行業者之承攬價格應遵守公司規定不得低於公司價格」。原告一再主張之重點，厥為系爭決議確係為解決遊覽車翻車事故頻傳之現象，出於公共利益及消費者保護之立場，並無任何惡意存在。

五、原告並未為任何價格協議，不可能影響市場競爭，不構成公平交易法第7 條之聯合行為：

㈠公平交易法第7 條第1 項及第2 項規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量．．．等，相互約束事業活動之行為而言。前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」上開構成要件明白表示須有價格協議，才可能構成公平交易法所要處罰之聯合行為，如無價格協議，即不可能影響市場。蓋聯合行為重點在於須有價格協議，如無價格協議存在，則各廠商間即得自行決定價格。既然各廠商間自由決定價格，不就形成價格競爭的自由市場，既形成自由競爭之市場，公平交易法之目的即達成，並無任何課責存在，是以價格協議係聯合行為之所在，如無約定或協議價格，根本不可能違反公平交易法。

㈡原告於94年9 月29日所記載之理事會紀錄，從未就有關運輸費用具體價格為決議，更遑論有強制會員遵照決定價格之行為，故被告認原告有違反公平交易法之聯合行為，要與事實不符。

六、汽車運輸業運費價格係由公路主管機關核定，未經主管機關之同意，任何人之行為皆無法影響市場價格：

㈠依汽車運輸業管理規則第10條第1 項規定：「汽車運輸業之客、貨運運價，由汽車運輸業同業公會及相關之工會按汽車運輸業之客、貨運運價準則共同擬訂，報請該管公路主管機關核定，非經核准，不得調整。」由此可知，運費價格之調整，係由公路主管機關所管制，非原告之作為即可影響市場，在未經公路主管機關的同意，任何汽車業者根本不可能影響市場價格。

㈡依上開規定，原告只有建議運費調整，請求主管機關核定，故原告會議內容係針對運費調漲作成共識決議，作為向主管機關建議之參考，與決定市場現況之特定運輸價格無涉，此稽諸當日提案案由：「近年來國際油價飆漲，增加本業營運成本，又適逢經濟不景氣影響，致業者削價競爭嚴重，應如何因應，請研討。」即知該會議之重點在於改善運輸業者整體之營運環境，強化合理經營，要與聯合行為影響市場定價無涉。

㈢有關運輸服務市場，價格只是其中要素之一，尚有其他因素應一併重視，諸如行車安全、車輛保養、駕駛人素質等，如就運輸服務市場而言，應以消費者之角度進行分析，不得單以價格因素做為唯一考量。故汽車運輸業審核細則第4 條就汽車運輸業經營財力及車輛設備都有嚴格規定，如經營資本額要5 千萬元以上，以及大客車車輛須達30部以上等規定，都不允許跑單幫之車輛存在，故法令要求集中管理車輛及駕駛人員，揆其法令重點即在保護消費者之安全。惟因業界基於人情及某種特殊情況，而有少數靠行之現象，該靠行車輛基於法律規定及消費者之保護考量，本即應受公司節制管理，不得未經公司同意私自定價，應遵照公司之管理規則，此係汽車運輸業審核細則之要求。而少數靠行業者，不遵守公司管控，違反法令，未給予司機充分休息，乃至車輛未能按表維修，而以上述違反法令情事，降低成本，削價競爭，致使品質無法兼顧，肇致車輛事端。而公會依照法令要求靠行遊覽車業者，應遵行法規及公司管理，此皆係汽車運輸業審查細則之要求，如依被告所言，豈非鼓勵靠行遊覽車商，不顧法令，恣意妄為而違法，更與上開汽車運輸業審核細則之法令相違，殊難令人想像。

七、公平交易法第7 條聯合行為之構成要件，須有相互約束事業活動之行為，原告並無從事強制推動決議之行為，不符聯合行為之處罰要件：

㈠依公平交易法第7 條就聯合行為之規定，廠商除了要有價格協議以外，尚須有強制行為推動該決議。原告開會決議之目的及內容，根本與聯合行為無關，除了無價格協議業如前述，亦無任何強制行為。此稽諸被告原處分中詢問4 位公會理事蔡金泉、林宗賢、范姜文富、關奎江，皆明白表示原告並無強制各公會推動價格協定之行為。另就運輸公司而言，千進公司、姊妹公司、佑鑫公司、聯進公司、北海岸公司、進成公司、大有公司等7 家公司，亦證實原告及原告所屬公會從未曾要求或告知要執行決議，更無特定運費之要求。

㈡就市場價格而論，被告亦詢問5 家旅遊業者，分別是鳳凰旅行社、山富旅行社、雄獅旅行社、東南旅行社、康福旅行社，該5 家業者皆明白表示並未接獲原告或所屬同業公會以系爭決議為由而調漲費用之情形，具見市場價格不曾受到絲毫影響。

㈢再者，依原告之組織章程規定，原告就遊覽車業者個體，亦無任何強制權力，更無運輸費用之決定權利，原告只有對主管單位反應經濟政策及商業法令之建議而已，此參章程第2章第5 條明載：「本會之任務如下：⒈關於政府經濟政策與商業法令之協助進行與研究、建議事項；⒉關於本業營運業務之調查、統計及研究、發展事項」。又第6 條明定：「本會舉辦之事項，須經理事會決議，但重要者必須提請會員代表大會決議，並報請主管機關核准後實施」，即明原告依據章程，根本不可能有聯合行為之違法情事存在，亦無商議價格，強迫施行之可能，故被告所認應有誤解。

㈣由上可知，原告既無價格協議，也無強制推動之行為，根本不可能妨害自由競爭，影響市場定價之機能，市場交易秩序以及消費者利益保障都未受絲毫影響，怎可能有公平交易法之適用。

八、依汽車運輸業管理規則第10條之規定，原告得向公路主管機關建議調漲運輸費用，因應石油價格不斷飆漲，經營環境愈顯惡劣，應適度反映成本，故應調漲收費之上限，俾各運輸業者在報酬之上限內，有更彈性的定價自由，故方有要求會內協調就建議提高運價之範圍達成共識，此作為係符合汽車運輸業管理規則第10條之規定。況且依公平交易法第14條第6 款明定：「事業不得為聯合行為。但有左列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請中央主管機關許可者，不在此限：．．．經濟不景氣期間，商品市場價格低於平均生產成本，致該行業之事業，難以繼續維持或生產過剩，為有計畫適應需求而限制產銷數量、設備或價格之共同行為者。」亦與上開汽車運輸業管理規則第10條之規定相同，皆賦予廠商在經濟不景氣期間，可建議主管機關讓業者適度調漲費用之權利，為了上述調漲費用之建議，以開會方式達成共識，應屬合理。且共識達成後，還須向主管機關申請同意，在主管機關的把關下，單有開會實不能影響市場，從而不可能觸犯公平交易法。原告系爭決議文之背景及經過情形，前已詳細敘明，絕無違反公平交易法之故意，至多僅有文字敘述用詞不當，引人質疑，惟就聯合行為之構成要件而論，原告並無價格協議或行為拘束之客觀事實存在，實不應以公平交易法相繩。

九、公平交易法第14條之聯合行為究係處罰既遂行為、未遂行為或是準備行為，仍應予釐清：

㈠公會組織係依法成立，並非係聯合行為。

㈡汽車運輸業管理規則，賦予原告建議調整運費，供主管機關參酌，主管機關方有影響市場價格之權利，原告之建議並不能影響價格，惟有主管機關之決定，才能影響價格。

㈢法規本即不許靠行車輛單獨營運，故車輛須與該靠行公司之營運、管理規則一致，如單獨不依公司規定而各自獨立營運，本即與法規不符，且亦與當初車輛靠行之規定不合。靠行公司本即得依法及雙方私人間之約定，管理靠行車輛，而依被告之認定似鼓勵靠行車輛違反上開汽車運輸業審核細則規定，個體經營反而讓消費者陷入危險。政府一方面要求原告等客運運輸公司善盡大眾運輸安全管理之責，一方面又否定原告之管理權限，更鼓勵違法私下營運之作為，並不合理。

㈣綜上，原告係公會組織，組織公會之行為並非為壟斷市場之聯合行為，而係基於服務會員，兩者並不相同，又惟有主管機關有調漲價格之權利，原告並無任何調漲市場價格之權利，故並無符合聯合行為、壟斷市場之行為，被告自不應課以公平交易法第41條之處罰。

十、被告原處分違反法律授權之範圍、比例原則：

㈠公平交易法第41條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰。」

㈡公平交易法對聯合行之處罰，須有「決定價格或限制數量」之行為，方符合構成要件。依公平交易法第7 條第1 項之規定，須以「價格」或「限制數量」為構成要件，「價格」因何是構成要件，前已說明；至於「限制數量」，則是除降低供給，在需求不變的情形下，則均衡價格將提高，此係公平交易法規範不得「決定價格，限制數量」之原因，果未從事約定價格，限制數量之行為，則不可能影響市場價格，則不會造成聯合行為、哄抬價格獲取壟斷利潤之情事。

㈢被告一再稱立於自由競爭，適者生存不適者淘汰云云，惟查，被告並未慮及所保護之市場為何，違反政府經營規則者，豈能計算在遊覽車的市場內，且違法亦在保護之內，則形成劣幣逐良幣，因遵守法令要耗費很多成本，故原告可同意市場競爭及適者生存不適者淘汰之原則，但前提須先合法，才得予以保護。從而，就法律而言，原告要求靠行車輛符合公司規定係公司自治事項，並無違反法律規定，應不構成違反公平交易法之行為。被告未慮及遊覽車市場之真意及範圍，造成不論合法、非法皆予保護之現象，實有違「違法不予保護」之原則。

㈣縱被告認原告仍有違反公平交易法，亦應體恤原告之原意及決議之背景及過程。原告所犯之錯誤僅係決議文用詞不當，並無任何聯合行為之意，既無價格決議，更無相互約束事業活動之行為，而是為處理翻車事故頻傳之目的。而且決議並無執行，亦無約定價格限制供給，根本不可能影響市場，這種屬於不能犯之性質，被告只須通知改善決議文字即能達成效果，而課處50萬元罰鍰，則屬過重，有違比例原則。

乙、被告主張之理由：

一、按公平交易法第7 條規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。第1 項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」同條第4 項並明定：「同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第2 項之水平聯合。」同法14條第1 項本文明定：「事業不得為聯合行為。」揆其規範意旨，在於防止複數事業藉由協議採取共同行為之方式，限制彼此間之競爭及取得市場力。而事業從事聯合協議，既可選擇彼此商議以契約、協議或其他方式之合意形成聯合行為，亦可藉由同業公會之運作而達成共同行為之結果。按同業公會係由彼此間具有競爭關係之事業所組成之團體，同業公會之組織章程或會務決議皆係由於會員之直接參與，或基於會員之授權，其決定具有合意性質，故前開兩種方式本質上對於事業間競爭之限制並無不同，對於妨礙市場機能運作、不當獲取市場力及損害經濟效率之負面效果亦無軒輊，因此公平交易法給予相同之評價。是以，同業公會藉由章程、會員大會決議、理監事會議決議、內部組織或會議決議、發函所屬會員、代表人之意思表示等方式，約束會員事業活動或指示採取協調行動，均應受公平交易法之規範。

二、就原告主張未為具體價格協議，更未強制會員遵照決議執行，市場秩序未受影響，不符聯合行為構成要件乙節，說明如下：

㈠按「聯合行為」旨在規範事業間藉由合意「相互約束事業活動」，足以妨害市場機能運作之行為，公平交易法第7 條規定則就「共同決定商品或服務之價格、限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區」等實務常見相互約束事業活動之行為類型予以例示規範，非如原告所稱，須有具體「價格協議」才可能合致聯合行為之要件。原告於94年9 月29日第11屆第2 次理事會決議「請各縣、市公會邀集業者及靠行車主協調提高運價共識，否則拒絕靠行或提高靠行費予以抵制」，除透過會議獲致提高運價共識，事後並將該次會議紀錄以94年10月3 日(94)省遊客聯字第284 號函函知各理事、各縣市公會，已屬限制遊覽車業者自由決定市場價格之事業活動，且原告於國內遊覽車客運服務市場占有率約達62%，原告系爭行為足以影響國內遊覽車客運服務市場之供需功能，合致公平交易法規定「聯合行為」之構成要件，違法事證至為明確。

㈡原告復稱，依據公會理事、會員公會及遊覽車業者等證詞顯示原告並未強制執行系爭決議，市場價格未受影響，不符合聯合行為構成要件云云。惟所謂足以影響市場功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，達到「足以」影響市場供需之可能性即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限。聯合行為係以合意為要件，事後有無配合合意具體執行之行為，並非所問，可參照最高行政法院90年度判字第507 號判決，針對彰化縣液化氣體燃料商業同業公會違反公平交易法聯合行為禁制規定。故原告所訴，純屬卸責之詞，核無足採。

三、原告主張汽車運輸業運費價格係由公路主管機關核定，未經主管機關同意，任何業者均無法影響市場價格乙節，說明如下：

㈠依據汽車運輸業管理規則第10條規定：「汽車運輸業之客、貨運運價，由汽車運輸業同業公會暨相關之工會按汽車運輸業客、貨運運價準則共同擬訂，報請該管公路主管機關核定，非經核准，不得調整。前項準則，由交通部定之。」現行運價標準為交通部93年核定之「93年公路汽車客、貨運基本運價調整方案」，較原核定標準調漲10.6% （參原處分卷甲<1> 第19至20頁、第24頁）。惟上開運價標準乃係上限標準，在其之下業者得考量市場尖、離峰變動情況依營業自行調整，於報請主管機關核備後實施，參諸前揭交通部93年運價調整方案之說明7 ，至為明確。

㈡原告於94年11月17日(94)省遊客聯字第326 號函亦自承，「本業車輛營運現況以辦理交通業務者居多（承攬機關、學校、工廠員工上下班），辦理遊覽車業務者居次（即待客包租旅遊者）其運價尚不及交通部訂定汽車運輸業客貨運運價準則公式計算之一半。」（參原處分卷甲<1> 第10頁）。顯然，遊覽車運價非如原告所稱全無業者自由決定空間，於公路主管機關所核定之運價標準之下，仍為業者得以從事價格競爭之範圍，倘有共同約束事業活動之行為，足以影響服務供需之市場功能者，自有公平交易法關於聯合行為禁制規定之適用。原告對於相關法令之適用情形，存有重大誤解，原告所訴理由，自不足採。

㈢至於靠行業者應受公司節制管理、不得未經公司同意私自定價云云，係遊覽車公司自身經營管理問題，與本件案情無關。原告稱原處分係鼓勵違法，並與汽車運輸業審核細則之法令相違背等情，顯與事實不符，委無可採。

四、原告另主張系爭決議係為向公路主管機關建議調漲運輸費用上限，而於聯合會內先就建議提高運價範圍達成共識，另為管理不肖同行削價競爭，為圖方便，故將2 案記錄成1 案，且用字遣詞不夠嚴謹招致被告誤解云云。惟查，原告94年11月17日(94)省遊客聯字第326 號函自承：「93年9 月27 日交通部核定公路汽車客貨運調高基本運價方案，漲幅10.6%，本業據此與其消費者（客戶）就運價調整（交通車業務）雙方達成共識者亦有之，調高合理運價乃業者與其客戶間之默契，．．．，鑒於此，本會理、監事會議只為業者調高合理價金之建議，以維持生存空間非壟斷市場而影響消費者權益。」「前述提高合理價金只是建議本會會員公會自行處理解決業者營運困境，並與其客戶溝通反應成本．．．」（參原處分卷甲<1> 第10至11頁）；95年7 月10日到被告機關陳述時亦證稱，「此次提案係先由總幹事針對油價上漲，有部分縣市公會業者依照交通部93年所核定之運價調幅，向交易相對人協調提高遊覽車合理運價，並經對方同意之案例，向大家說明，鑒於與會各理事亦為業者，所以提供案例供參，可據此向交易相對人協調提高合理運價」（參原處分卷甲<3> 第1092頁）。再證諸與會各理事之證詞，系爭決議之緣起及討論過程均為促使會員向交易相對人協調提高運價，而與向公路主管機關建議調整運價上限乙事完全無涉，原告訴稱僅係用語不當一事並非事實，揆諸相關事證，顯難自圓其說。

五、原告稱原處分裁處罰鍰50萬元不符比例原則乙節，按公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益。違法行為對交易秩序之危害程度。違法行為危害交易秩序之持續期間。因違法行為所得利益。事業之規模、經營狀況及其市場地位。違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。違法後悛悔實據及配合調查等態度。」本案裁罰審酌事項：

㈠違法行為之動機惡性重大：按聯合行為具有排除或減少市場競爭機制的作用，此「惡性卡特爾」為各國競爭法普遍加以管制或禁止之行為。原告應會員之要求，於第11屆第2 次理事會會議決議，「請各縣、市公會邀集業者及靠行車主協調提高運價共識，否則拒絕靠行或提高靠行費予以抵制」，除透過會議獲致提高運價共識，並函知各理事、各縣市公會，違法事證明確，自屬惡性重大。

㈡違法行為對交易秩序之危害程度尚屬輕微：查各縣市公會接獲原告之會議紀錄，並無執行之實據，故其違法行為對交易秩序危害程度尚屬輕微。

㈢違法行為危害交易秩序之持續期間尚屬短暫：原告於94年9月29日假臺北市天成大飯店召開第11屆第2 次理事會決議，並於94年10月3 日將會議紀錄函知各縣市公會配合辦理，而被告於94年10月24日接獲檢舉後，於調查過程中，並未發現各縣市公會於接獲該決議紀錄後，有具體執行之實據，故其違法行為持續期間尚屬短暫。

㈣原告居市場領導地位：臺北市遊覽車輛計有2,939 輛、高雄市1,177 輛，另交通部公路總局各區監理所所轄之遊覽車業者車輛數共計有6,647 輛，全臺總計10,763輛，扣除北、高2 市之車輛數，原告約占全臺遊覽車客運服務市場62% 。

㈤本件違法類型未經被告導正或警示，而原告係屬初次違法。

㈥另原告配合調查態度良好並積極提供相關資料。

㈦綜上，被告原處分有關罰鍰部分，業已依法充分審酌一切情狀之合義務裁量，並業於原處分之理由欄內詳細論列裁量審酌因素，故無違反比例原則及平等原則。

理由

一、按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限（第1 項）。第1 項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者（第2 項）。同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第2 項之水平聯合（第3 項）。」、「事業不得為聯合行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰。」公平交易法第7 條、第14條第1 項前段、第41條前段分別定有明文。又依公平交易法第14條規範意旨，在於防止複數事業藉由協議採取共同行為之方式，限制彼此間之競爭及取得市場力。而事業從事聯合協議，既可選擇彼此商議以契約、協議或其他方式之合意形成聯合行為，亦可藉由同業公會之運作而達成共同行為之結果。按同業公會係由彼此間具有競爭關係之事業所組成之團體，同業公會之組織章程或會務決議皆係由於會員之直接參與，或基於會員之授權，其決定具有合意性質，故前開兩種方式本質上對於事業間競爭之限制並無不同，對於妨礙市場機能運作、不當獲取市場力及損害經濟效率之負面效果亦無軒輊，因此公平交易法給予相同之評價。是以，同業公會藉由章程、會員大會決議、理監事會議決議、內部組織或會議決議、發函所屬會員、代表人之意思表示等方式，約束會員事業活動或指示採取協調行動，均應受公平交易法之規範。

二、被告以原告係依商業團體法所設立之省級同業公會，核屬公平交易法第2 條第3 款規定所稱之事業。原告於94年9 月29日召開第11屆第2 次理事會，以鑑於近年來油價持續上漲，經濟又不景氣，市場上遊覽車數目供過於求，靠行車主削價競爭，影響正規經營業者之權益，為反映會員經營上之困境，提出討論提案第4 案案由「近年來國際油價飆漲，增加本業營運成本，又適逢經濟不景氣影響，致業者削價競爭嚴重，應如何因應，請研討。」經提請討論，與會者均有此共識，會議中無人表示反對，於是作成決議「請各縣、市公會邀集業者及靠行車主協調提高運價共識，否則拒絕靠行或提高靠行費予以抵制。」希冀藉由此決議之執行，共同提高運價且避免靠行車主削價競爭，原告事後將該次會議紀錄以94年10月3 日（94）省遊客聯字第284 號函知各理事、各縣市公會等情，為兩造所不爭，復有上開會議紀錄、原告94年10月3 日（94）省遊客聯字第284 號函等附原處分卷可參，自堪信為真正。

三、按事業之聯合行為所指足以影響市場功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，達到足以影響市場供需功能之風險即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限。經被告上網查詢臺北市監理處、高雄市監理處之統計資料，臺北市遊覽車輛計有2,939 輛、高雄市1,177 輛，另交通部公路總局各區監理所所轄之遊覽車業者車輛數共計6,647 輛，全臺總計10,763輛，扣除臺北市、高雄市之車輛數，原告就國內遊覽車客運服務市場占有率約為62% ，是原告決議請各縣市公會邀集業者及靠行車主協調提高運價共識之行為，已使國內遊覽車客運服務之市場供需功能受到影響。被告原處分以原告透過決議方式約束會員邀集業者及靠行車主協調提高運價共識，否則拒絕靠行或提高靠行費予以抵制之行為，意圖影響遊覽車客運服務之價格，已限制遊覽車業者可自由決定價格之事業活動行為，破壞事業在市場上可採較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之競爭手段，削弱市場之競爭機能，足以影響國內遊覽車客運服務市場之供需功能，構成公平交易法第7 條所稱聯合行為，違反公平交易法第14 條第1項規定。

四、查原告主張其未為具體價格協議，更未強制會員遵照決議執行，市場秩序未受影響，不符聯合行為構成要件云云。惟查：

㈠按「聯合行為」旨在規範事業間藉由合意「相互約束事業活動」，足以妨害市場機能運作之行為，公平交易法第7 條規定則就「共同決定商品或服務之價格、限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區」等實務常見相互約束事業活動之行為類型予以例示規範，非如原告所稱，須有具體「價格協議」才可能合致聯合行為之要件。查原告於94年9 月29日第11屆第2 次理事會決議「請各縣、市公會邀集業者及靠行車主協調提高運價共識，否則拒絕靠行或提高靠行費予以抵制」，除透過會議獲致提高運價共識，事後並將該次會議紀錄函知各理事、各縣市公會，已屬限制遊覽車業者自由決定市場價格之事業活動，且原告於國內遊覽車客運服務市場占有率約達62% ，原告系爭行為足以影響國內遊覽車客運服務市場之供需功能，合致公平交易法規定「聯合行為」之構成要件。

㈡復依聯合行為之規範意旨可知，聯合行為係以合意為要件，又所謂足以影響市場功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，達到「足以」影響市場供需之可能性即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限，故事後有無配合合意具體執行之行為，並非所問，此並非構成聯合行為之要件。原告主張其上揭理事會決議內容未為具體價格協議，更未強制會員遵照決議執行，市場秩序未受影響，不構成聯合行為云云，核無足採。

五、次查原告主張汽車運輸業運費價格係由公路主管機關核定，未經主管機關同意，任何業者均無法影響市場價格云云。然查：

㈠據汽車運輸業管理規則第10條規定：「汽車運輸業之客、貨運運價，由汽車運輸業同業公會暨相關之工會按汽車運輸業客、貨運運價準則共同擬訂，報請該管公路主管機關核定，非經核准，不得調整。前項準則，由交通部定之。」現行運價標準為交通部93年核定之「93年公路汽車客、貨運基本運價調整方案」，較原核定標準調漲10.6% （參見原處分卷甲<1> 第19至20頁、第24頁）。惟上開運價標準乃係上限標準，在其之下得由業者考量市場尖、離峰變動情況依營業需要自行調整，其票價由業者報經主管機關核備後實施等情，此參諸上揭交通部93年運價調整方案之說明7 （參見原處分卷甲<1> 第20頁），至為明確。

㈡復參以原告於94年11月17日(94)省遊客聯字第326 號函亦自承「本業車輛營運現況以辦理交通業務者居多（承攬機關、學校、工廠員工上下班），辦理遊覽車業務者居次（即待客包租旅遊者）其運價尚不及交通部訂定汽車運輸業客貨運運價準則公式計算之一半。」等語（參見原處分卷甲<1> 第10頁）。顯然，遊覽車運價非如原告所稱全無業者自由決定空間，於公路主管機關所核定之運價標準之下，仍為業者得以從事價格競爭之範圍，倘有共同約束事業活動之行為，足以影響服務供需之市場功能者，自有公平交易法關於聯合行為禁制規定之適用。

㈢至於靠行業者應受公司節制管理、不得未經公司同意私自定價云云，係遊覽車公司自身經營管理問題，核與本件案情無關。原告稱原處分係鼓勵違法，並與汽車運輸業審核細則之法令相違背等情，顯與事實不符，委無可採。

六、再查原告主張系爭決議係為向公路主管機關建議調漲運輸費用上限，而於聯合會內先就建議提高運價範圍達成共識，另為管理不肖同行削價競爭，為圖方便，故將2 案記錄成1 案，且用字遣詞不夠嚴謹招致被告誤解云云。惟查原告於94年11月17日(94)省遊客聯字第326 號函自承：「93年9 月27日交通部核定公路汽車客貨運調高基本運價方案，漲幅10.6%，本業據此與其消費者（客戶）就運價調整（交通車業務）雙方達成共識者亦有之，調高合理運價乃業者與其客戶間之默契，．．．，鑒於此，本會理、監事會議只為業者調高合理價金之建議，以維持生存空間非壟斷市場而影響消費者權益。」「前述提高合理價金只是建議本會會員公會自行處理解決業者營運困境，並與其客戶溝通反應成本並無強制約束力．．．」等語（參見原處分卷甲<1> 第10至11頁）；復參以原告副理事長黃宗彥於95年7 月10日到被告機關陳述時亦陳稱略以「此次提案總幹事係針對油價上漲，有部分縣市公會業者依照交通部核定『93年公路汽車客、貨運基本運價調整方案』之調幅，向交易相對人協調提高遊覽車合理運價，並經對方同意之案例，鑒於與會各理事亦為業者，所以提供此例供大家參考，可據此向交易相對人協調提高合理運價」等語（參見原處分卷甲<3> 第1092頁）。再參諸被告於調查時，詢問當時參與該會之理事范姜文富陳述略稱「當時提案提出時與會者沒有人表示意見，即作成決議請各縣市公會邀集業者及靠行車主召開協調會．．．此項決議只是省聯合會建議各縣市公會視市場狀況自行決定是否邀集業者協調」等語；另詢問理事關奎江陳述略以「就本人所知，該案之提出應有縣市公會或業者向聯合會反映，目前遊覽車運價低迷等相關問題，於是聯合會於會中提出此案，出席人員當場並無人表示反對」等語，有范姜文富、關奎江等人之陳述紀錄附原處分卷可按（參見原處分卷甲<4> 第1341、1344頁）。另徵諸系爭決議內容觀之，系爭決議之緣起及討論過程均為促使會員向交易相對人協調提高運價，難認有原告主張向公路主管機關建議調整運價上限之情事。此外，原告就此部分主張，復未舉證以實其說，故原告主張其僅係用語不當云云，難認屬實，亦不足採。

七、至原告主張原處分裁處罰鍰50萬元違反法律授權範圍，不符比例原則云云。按公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益。違法行為對交易秩序之危害程度。違法行為危害交易秩序之持續期間。因違法行為所得利益。事業之規模、經營狀況及其市場地位。違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。違法後悛悔實據及配合調查等態度。」本案被告陳明其裁罰審酌事項如下：㈠違法行為之動機惡性重大：按聯合行為具有排除或減少市場競爭機制的作用，此「惡性卡特爾」為各國競爭法普遍加以管制或禁止之行為。原告應會員之要求，於第11屆第2 次理事會會議決議，「請各縣、市公會邀集業者及靠行車主協調透過會議獲致提高運價共識，並函知各理事、各縣市公會，提高運價共識，否則拒絕靠行或提高靠行費予以抵制」，除違法事證明確，自屬惡性重大；㈡違法行為對交易秩序之危害程度尚屬輕微：查各縣市公會接獲原告之會議紀錄，並無執行之實據，故其違法行為對交易秩序危害程度尚屬輕微；㈢違法行為危害交易秩序之持續期間尚屬短暫：原告於94年9月29日假臺北市天成大飯店召開第11屆第2 次理事會決議，被告於94年10月24日接獲檢舉後，於調查過程中，並未發現並於94年10月3 日將會議紀錄函知各縣市公會配合辦理，而各縣市公會於接獲該決議紀錄後，有具體執行之實據，故其違法行為持續期間尚屬短暫；㈣原告居市場領導地位：臺北市遊覽車輛計有2,939 輛、高雄市1,177 輛，另交通部公路總局各區監理所所轄之遊覽車業者車輛數共計有6,647 輛，全臺總計10,763輛，扣除北、高2 市之車輛數，原告約占全臺遊覽車客運服務市場62% ；㈤本件違法類型未經被告導正或警示，而原告係屬初次違法；㈥另原告配合調查態度良好並積極提供相關資料等語。綜上，被告原處分有關罰鍰部分，業已依法充分審酌一切情狀之合義務裁量，並業於原處分之理由欄內詳細論列裁量審酌因素，並無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，亦無違法或不當之處，且原處分裁處罰鍰50萬元，亦在法定罰鍰金額內，經核並無不妥，故無違反法律授權範圍及比例原則。

八、綜上所述，被告以原告透過94年9 月29日第11屆第2 次理事會決議，請各縣、市公會邀集業者及靠行車主協調提高運價共識，否則拒絕靠行或提高靠行費予以抵制，足以影響國內遊覽車客運服務市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1 項規定，乃依同法第41條前段規定，以原處分命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處以50萬元罰鍰，認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭