臺北高等行政法院判決

原告

偉翔建設股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

（送達代收人　乙○○被　　　告　臺北市政府代　表　人　丙○○（市長）

上列當事人間因都市更新事件，原告不服內政部中華民國95年11月7 日台內訴字第0950135851號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：「臺北市○○區○○段2 小段519 號等22筆土地都市更新單元」基地位於被告民國（下同）89年6 月26日公告劃定之「文山區景美隆盛新村附近更新地區」內，於92年6 月23日由更新單元內土地及合法建築物所有權人周阿新、周秀雄、吳忠、張蔡素月、蔡李彩雲、朱敏松、鄭淑英、羅文雄、張來河、王真華、袁牛小妮、蔡賽花等12人（下稱周阿新等12人）委託原告擬具「臺北市○○區○○段2 小段519 號等22筆土地都市更新事業概要」，依都市更新條例第10條規定申請實施該地區都市更新事業。經被告以93年1 月6日府都四字第09305128900 號函核准實施，該函說明4 載明：「依都市更新條例第54條規定，應自獲准之日起1 年內，擬具都市更新事業計畫報核；逾期未報核者，本府得撤銷更新核准。」該都市更新事業計畫報核期限本應至94年1 月6日，惟原告先後於93年12月20日及94年6 月16日申請展延，經被告分別以94年1 月7 日府都新字第09405994200 號函同意展延報核期限至94年7 月6 日，及以94年6 月23日府都新字第09406008300 號函同意展延報核期限至95年1 月5 日。原告復於94年12月16日以94都更字第009 號申請書，以國有財產局出售作業繁雜，取得國有土地困難等由，申請第3 次展延報核期限，經被告所屬都市更新處以95年1 月2 日北市都新事字第09430944600 號函復略以：「．．．依都市更新條例第54條規定，申請展期以2 次為限，故礙難受理申請展延，仍請儘速辦理。」故至95年1 月5 日即已屆都市更新事業計畫報核期限，周阿新等12人乃於95年4 月12日申請撤銷原核准實施都市更新案，經被告以95年4 月26日府都新字第09570614200 號函（下稱原處分）同意予以撤銷。原告不服提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

㈠原告主張之理由：

⒈原處分損害原告法律上之權益：

⑴92年3 、4 月間，原告與周阿新等12人就臺北市○○區○○段2 小段519 號等22筆土地簽訂合作契約書，由渠等共同委託原告辦理本案都市更新，並以土地信託、契約見證方式，興建住商混合大樓，契約書中詳載權利變換後建物車位分配方式、補貼、保證金、建築設計、營建資金、建照申請、房屋銷售、拆屋開工、施工管理、產權登記、稅費分攤、罰則等相關條件。原告即依約進行產權調查、測量土地及建物及請胡瀛光建築師規畫設計，知遠工程顧問有限公司繕具事業概要說明書，於舉辦公聽會後報核，經被告於93年1 月6 日以府都四字第09305128900 號函核准實施都市更新。依該函之說明二：「本更新地區範圍內文山區○○段○○段519 、575地號國有土地，將由財政部國有財產局（下稱國有財產局）辦理公告標售，故有關本案後續都市更新事業計畫實施，擬請『貴公司』逕與未來得標者取得協議．．．」及該函所附審查表：「壹、『實施者』：偉翔建設股份有限公司」，可知原告為本件都市更新之實施者，對原處分具有法律上之權利或利益。

⑵被告所屬都市發展局核准後，原告即積極處理，解除國有土地及建物被行政院農業委員會苗栗區農業改良場（下稱苗栗農改場）、國防部政治作戰局、後備司令部等機關占用情事，於94年6 月6 日始將前開土地於變更為非公用財產，移交國有財產局接管，惟至今國有財產局仍未辦理公告標售前開土地。嗣於94年1 月間，因前開合作契約先後屆期，原告遂與周阿新等12人訂立補充約定，將契約延長至都市更新完成日止，並由原告先行支付合建保證金。

⑶原告雖非原處分之相對人，然為本件都市更新之實施者，因該撤銷處分致多年來所耗金錢、人力、物力，血本無歸，相關權益已受損害，自屬利害關係人，得提起訴願，訴願機關以當事人不適格為由，而為不受理之決定，顯屬無據。

⒉原告於展期2 次後未如期擬具計畫報核之遲延，乃係起因不可歸責原告之事由，依法應予扣除：

⑴依被告93年1 月6 日府都四字第09305128900 號函說明二：「本更新地區範圍內文山區○○段○○段519 、575 號國有土地，將由國有財產局辦理公告標售，故有關本案後續都市更新事業計畫實施，擬請貴公司（即原告）逕與未來得標者取得協議．．．」及同意原告第1次展期之94年1 月7 日府都新字第09405994200 函說明二：「．．．於展延期限內，依前揭被告核准事業概要函說明事項儘速擬具都市更新事業計畫報核．．．」可知，原告須待國有財產局將國有土地公告標售後，始能與未來得標者取得協議，進而擬具後續都市更新事業計畫，此不可歸責於實施者（即原告）之事由而遲誤之期間，自應予扣除。

⑵因國防部作業遲延，未將占用土地移交國有財產局，原告於93年12月20日以93都更字第007 號函依法申請第1次展期，經被告以94年1 月7 日府都新字第09405994200 號函核准。詎國防部遲至94年6 月6 日始移交土地，國有財產局亦因作業不及而未能如期公告標售，故原告於94年6 月16日以94都更字第002 號函再申請第2 次展期，被告再以94年4 月23日府都新字第09406008300 號函同意。然依相關法規占有戶有優先承購之權利，須待占有戶未優先承買始得續行標售作業，原告基於考量作業繁複，恐逾實施更新計畫之法定期限，遂於94年12月16日以94都更新字第009 號函申請第3 次展期，被告以95年1 月2 日北市都新事字第09430944600 號函回覆，申請展期以2 次為限，礙難受理申請展期，但仍請繼續儘速辦理。惟原告之遲誤乃係因國防部移交流程拖延及相關承買法令程序繁瑣所致，非出於原告之故意、過失，屬不可歸責於實施者之事由而遲誤期間，符合都市更新條例第54條第1 項但書之規定之情形，被告並無由依該條撤銷原處分。

⑶原告於第1 次申請展期函之說明一表示「．．．因519號土地被國防部佔用，軍方辦理現況調查、搬遷移交等工作手續繁複，進度緩慢，導致遲延。」及第2 次申請展期函之說明二表示：「現因財政部94年4 月28日台財管字第0940010662號函，始核定變更為非公用財產。民國94年6 月6 日管理機關苗栗農改場移交國有財產局北區辦事處接管。本公司雖於6 月7 日辦理申請承租，但需等待相關作業，勢必無法於7 月6 日前申租申購完成．．．」均已表明本案之遲延非因原告之過失。

⑷都市更新條例第54條第2 項所定展期2 次之限制，應指依第1 項扣除不可歸責於實施者之事由而遲誤之期間後始起算，故原告雖曾2 度申請展期，然被告於原告敘明原因並申請展期時，即應依法適用扣除期間之規定。

⒊被告主張為避免都市更新推動延宕不前而撤銷本案，理由難昭公信：

⑴原告從93年1 月6 日都市更新事業計畫概要核准後即盡力不懈地推動本案都市更新事宜，如解決國防部占用問題，因管轄單位多，相互牽連，相當棘手曠時費日，諸如解決移交事宜、調查測量、戶籍清查、協助造冊、水電證明、協助申租申購及協調儘速辦理公告標售等，原告推動更新，不遺餘力，已日有進展，被告指摘原告遲延，延宕不前，實無所據。

⑵本案係採權利變換方式實施都市更新，被告當知權利變換，先決條件乃土地、房屋產權歸屬必須清楚。今本案國有地仍在辦理占有戶申租申購階段，未被占有部分還未公告標售，土地產權未清楚前，實無法實施權利變換。換言之，縱此刻送件報核，也須待公告標售後始可著手權利變換計畫，此與公告標售時送件報核，其核准時間相同，何來延宕之有？縱生遲延情事，亦不可歸責於原告。

⑶被告撤銷本案並重新辦理概要申請，相較於本案已經概要核准而免再行辦理，顯更費時，故為避免更新推動延宕不前而撤銷本案之說詞，實不具說服力。

⒋被告逕行撤銷本更新案，顯違背法令：

⑴原告95年5 月17日曾以95年都更字第005 號函就土地及建物所有權人是否得以撤銷同意等方式，片面向主管機關申請已核准之事業計畫概要，主管機關是否得據此核准或同意撤銷等問題向內政部聲請解釋。內政部於95年5 月25日以營署更字第0952908516號函回覆，認依95年2 月9 日台內營字第0950800663號函明釋：「．．．因屬籌備階段徵詢意願，未涉及更新後之法律權利義務之變更．．．都市更新會方式議決通過都市更新事業計畫草案後，除有民法第88條、第89條及第92條規定之錯誤，被詐欺或被脅迫等情形外，應不容任意撤銷，俾免影響都市更新事業之推動。」而查本案土地及建物所有權人，不但與原告簽訂都市更新之合作契約書，而且出具同意書、委託書、身分證明書、產權證明書等文件，原告刊登公告，舉行公聽會議決通過，委請建築師規畫設計等，計畫概要核准後，又與軍方協調占用、解決移交、協助申租申購事宜等等，當然屬於議決通過、著手實施之權義確定階段，依內政部上開函釋即知，非有法定原因，不容出具同意書人任意撤銷。然系爭更新案之地主竟不附理由、片面撤回同意之意思表示，向被告之撤銷申請，應不生效力。詎被告竟依其申請，而同意撤銷業已核准之「臺北市○○區○○段二小段519 號等22筆土地都市更新事業概要」其所為處分顯有違誤。

⑵綜觀都市更新條例現行所有條文，尚無任一條款賦予主管機關得僅因土地及建物合法所有權人片面申請即據以撤銷其已核准之都市更新概要之權限。故被告撤銷本案乃違反依法行政原則。又臺北市○○區○○段2 小段519 號等22筆土地共計2,844 平方公尺，而周阿新等12人所有共計673.27平方公尺，僅占總面積23.67%，是以被告於僅憑少數比例所有權人之申請而未徵詢其他所有權人同意所為之撤銷行為，顯然枉顧其他所有權人之利益。

⑶退萬步言，縱地主所為之上開意思表示可發生一定法律效果，惟其中1 地主訴外人蔡賽花於嗣後亦以存證信函表達其因第三人之誤導，致為錯誤之意思表示，其不欲撤銷申請，由此益徵被告依地主片面撤回而同意，其所為之撤銷處分，非但不合法，且未確實探求當事人真意而貿然准予撤銷，故非予撤銷原處分，無以維持法律之威信。

⒌遍查都市更新條例及其相關法規並無「預定實施者」之一詞及其相關規定，故被告所稱原告僅係都市更新事業之預定實施者，顯有誤解。退步言之，縱原告如被告所稱僅為本案之「預定實施者」，然原告因被告所為之撤銷處分而有法律上之權利或利益受損要無疑義，自得依訴願法第18條之規定提起訴願及依行政訴訟法第4 條第1 項之規定提起行政訴訟。再者，都市更新條例第19條及第22條僅為實施者擬定或變更都市更新事業計畫之相關規定，均非實施者之定義條文。

㈡被告主張之理由：

⒈依都市更新條例第10條規定，更新事業概要係由更新單元內土地及合法建築物所有權人擬具，向被告提出申請核准處分。本件都市更新案既經全體之原處分相對人，為避免更新之推動延宕不前，影響區內渠等之權益，提出撤銷申請，被告自應依規定審查。因原核准之限期為95年1 月5日，故以95年4 月26日府都新字第09570614200 號函同意相對人周阿新等12人之申請而撤銷原處分，並無不當。

⒉原告並非本都市更新案之實施者：

⑴土地及合法所有權人依都市更新條例第10條規定擬具事業概要內所載之實施者，鑑於依該條文提出之申請僅須經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人之人數及面積均超過1/10之同意，換言之，被告得依該條文核准數件（事業概要）申請案件，故事業概要所載之實施者，應視為預定之實施者。因此本案土地及合法建築物所有權人委託原告申請都市更新事業概要，被告93年1 月6 日府都四字第09305128900 號函核准事業概要附件審查表所載明之實施者，係都市更新事業之預定實施者。

⑵依都市更新條例第22條規定：「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第10條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第7 條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過1/2 ，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過1/2 之同意外，應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過3/5 ，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過2/3 之同意。」因此僅得有實施者申請擬定某一更新單元都市更新事業計畫報核，且該事業計畫經被告依都市更新條例第19條規定核定發布實施後，實施者始為確定。

⑶原告92年12月3 日92都更字第005 號函申請書件暨被告93年1 月6 日府都四字第09305128900 號核准事業概要計畫第1 頁業已載明：「本案都市更新事業初步由土地及建築物所有權人委託偉翔建設股份有限公司為預定實施者．．．」足證原告亦充分了解「預定實施者」之意涵，被告尊重其土地及合法建築物所有權人委託原告之私權關係，並以原告為預定實施者，自無不當。

⑷原告尚非為被告依都市更新條例第19條核定發布實施之實施者，其所附合作契約書係屬土地及合法建築物所有權人委託原告之雙方私權關係，亦非申請都市更新事業之要件。內政部亦以原告當事人不適格為由，而為不受理之決定。

⒊原告主張擬具都市更新事業計畫因更新單元範圍內2 筆國有土地移交處分程序繁瑣，係不可歸責原告而遲誤及其遲誤期間應予扣除乙節，查依都市更新條例第27條第1 項規定：「都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新，並依都市更新事業計畫處理之，不受土地法第25條、國有財產法第7 條、第28條、第66條、預算法第25條、第26條、第86條及各級政府財產管理規則相關規定之限制。」國有土地辦理移交處分，並無影響都市更新事業計畫之擬定報核，此係可歸責於原告之事由而遲誤，無扣除期間之正當性，從原告前未曾主張扣除而申請2次展延益加可證。且依核准之事業概要計畫書內容，土地面積同意比例為91.78%，業將國有土地納入同意比例計算。且該事業概要計畫案核准前，經被告函詢苗栗農改場、國有財產局臺灣北區辦事處等公有土地管理機關，均無阻礙或不同意參與都市更新之意思，自無影響都市更新事業計畫之擬定報核，扣除期間之正當性。

⒋依都市更新條例第29條規定，以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項。但必要時，權利變換計畫之擬定報核得與都市更新事業計畫一併辦理。因此，都市更新事業計畫與權利變換計畫得一併申請辦理，亦得依序申請辦理。惟仍應依都市更新條例第54條規定，自事業概要獲准之日起1 年內，擬具都市更新事業計畫報核。故原告以本案因採權利變換方式實施都市更新，而為不可歸責之事由，應屬不當。

⒌原告既未擬定都市更新事業計畫報核，依內政部95年2 月9 日台內營字第0950800663號函釋，土地及合法建築物所有權人如簽訂都市更新事業計畫同意書，應無限制出具同意書人事後撤回之必要，況且周阿新等人並非表達撤銷或撤回同意書，而係申請撤銷原委託原告申請之都市更新事業概要案件，並無原告所稱有違內政部函釋之情事。再者，被告依都市更新條例第10條規定，核准更新單元內土地及合法建築物所有權人委託原告擬具之都市更新事業概要案，既經全體之原處分相對人，於95年4 月12日提出撤銷之申請，經被告審查原核准之限期為95年1 月5 日，故同意相對人周阿新等12人撤銷原處分，並無不當。

⒍原告所提蔡賽花所為之存證信函，係土地及合法建築物所有權人之一向傅呈祥所為之意思表示，無法代表全體之原處分相對人，且未對被告為意思表示。又該函為被告同意周阿新等12人撤銷原處分後之事後表示，故與本案無涉。

⒎被告93年1 月6 日事業概要核准函說明二：「文山區○○段○○段519 、575 號國有土地，將由國有財產局辦理公告標售，故有關本案後續都市更新事業計畫實施，擬請貴公司逕與未來得標者取得協議」係指該事業概要核准後續之擬定都市更新事業計畫期間，依都市更新條例第22條計算都市更新同意比例時，應尊重該地號屆時之相關權利人同意比例權益等申辦都市更新事業計畫應注意事項；且依都市更新條例第27條規定，都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新，自無阻礙都市更新之情事。

⒏都市更新條例第54條業已明訂，實施者依同條例第10條或第11條規定實施都市更新事業計畫，應自獲准之日起1 年內，擬具都市更新事業計畫報核。且申請展期之期間每次不得超過6 個月；並以2 次為限，原告受託申請本更新案前該條例業已公告；此外，依原告申請書件及被告93年1月6 日核准事業概要計畫中第拾壹、預定實施進度，係以概要核准後1 個月研擬更新事業計畫，9 個月辦理事業計畫申請。故原告申辦該都市更新案時，自應已考量其相關作業期程，加以被告業已依前開規定同意該案辦理2 次展期，且原告第2 次申請展期期限，業申請至95年1 月，實不應以不懂法律不知應予扣除期間而申請展延等為由，要求被告撤銷處分。

理由

一、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1 條第1項、第18條及行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，固得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。惟是否為利害關係第三人，觀諸行政法院（現改制為最高行政法院）75年判字第362 號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內．．．」，可知須因法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起撤銷之訴，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。茲所謂「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469 號解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟。次按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107 條第3 項定有明文。

二、如事實概要欄所載之事實，有原告93年12月20日93都更字第007 號申請書、94年6 月16日94都更字第002 號申請書、被告93年1 月6 日府都四字第09305128900 號函、94年1 月7日府都新字第09405994200 號函、94年6 月23日府都新字第09406008300 號函、被告所屬都市更新處95年1 月2 日北市都新事字第09430944600 號函、周阿新等12人於95年4 月12日申請書及原處分等件影本在原處分卷可稽，且為原告所不爭執，堪認為真實。

三、查原處分係應訴外人周阿新等12人之申請，同意撤銷被告93年1 月6 日府都四字第09305128900 號函核准實施都市更新所為之處分，受處分人為周阿新等12人，並非原告。原告雖主張其固非原處分之相對人，然其於92年3 、4 月間與周阿新等12人就坐落於臺北市○○區○○段2 小段519 號等22筆土地簽訂合作契約書，受託辦理都市更新，為本件都市更新案之實施者，原處分撤銷原核准之都市更新事業概要，將致原告多年所耗金錢、人力、物力，血本無歸，相關權益受有損害，自屬利害關係人而得提起訴願，訴願機關以當事人不適格為由，為不受理之決定，顯屬無據云云。惟查原告係基於其與訴外人周阿新等12人之合作契約受託辦理本件都市更新，並非本於法律規定享有權利之特定之人，所稱多年耗費之財物損失，依該合作契約書第8 條：「營建資金：㈠都市更新業務之申辦報核：含設計圖說、建造申請‧‧‧等費用，全部由乙方（即原告）負擔‧‧‧」規定，亦屬其與周阿新等12人間之私權關係，其就原處分僅能認為具有經濟上、事實上之利害關係，尚難認為因原處分直接受有損害，自不得以利害關係人之身分提起訴願或行政訴訟。訴願決定以其不符訴願法第18條規定，不予受理，並無違誤。原告復主張為利害關係人而提起行政訴訟，其當事人不適格，其訴在法律上顯無理由，應不經言詞辯論，逕以判決駁回。

四、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第107 條第3 項，判決如主文。

第三庭審判長法 官　姜 素 娥