臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

乙○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

戊○○○

原告

己○○

共同訴訟代理人

駱怡雯律師

被告

國防部

代表人

庚○○（部長）

訴訟代理人

徐克銘律師（兼送達代收人）

　　　　　　洪大植律師

上列當事人間因國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國96年1 月17日院臺訴字第0960080273號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：高雄巿自治新村（下稱自治新村）為國軍老舊眷村，原告原係該村原眷戶，被告為辦理該村改建事宜，於民國（下同）92年5 月23日依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）及國軍老舊眷村改建融資計畫（下稱眷改融資計畫）等規定，舉辦輔導該村「遷購翠華二期國宅說明會」及備具「高雄巿國軍老舊眷村輔導購置翠華二期國宅說明書」（下稱說明書），說明如原眷戶同意遷購，應於說明會後3 個月內，填具高雄巿老舊眷村輔導購置翠華二期國宅申請書（下稱申請書），並經法院或民間公證人認證。該村原眷戶除其中10戶眷戶身分待釐清，僅8 戶（原告6 人及訴外人陳漢

三、楊陳金治）不同意改建，遷購意願達97% ，超過四分之三以上。被告續行辦理遷購作業，嗣於94年8 月同意於申請書增列眷戶得依眷改條例第21條及同條例施行細則第19條規定，領取補助購宅款後搬遷之選項，由前海軍後勤司令部（已於95年1 月1 日裁撤）以94年8 月3 日沛眷字第0940011425號書函通知原告於94年8 月底前至法院或民間公證人認證後送該部憑辦，並由前海軍後勤司令部及前海軍陸戰隊司令部（95年3 月1 日改制為海軍陸戰隊指揮部）派員親訪原告，告知不同意改建之法律效果。惟原告及訴外人陳漢三仍未配合辦理申請書認證作業，被告乃依眷改條例第22條規定，以95年6 月14日勁勢字第0950008066號函（下稱原處分）註銷原告及訴外人陳漢三自治新村眷舍居住憑證及原眷戶權益。原告及訴外人陳漢三不服，提起訴願遭決定駁回，原告復提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈被告係就自治新村直接進行「遷購翠華二期國宅意願調查說明會」及「輔導購置翠華二期國宅認證程序」，並無進行眷改條例第21條之改建同意之收集程序，可證被告自始即未依眷改條例進行眷村改建認證程序，而係直接認定自治新村全體原眷戶均有意願依國軍老舊眷村改建條例施行細則（下稱眷改條例施行細則）第19條第5 項之規定選購高雄市政府興建之國民住宅，並遽以進行認證程序。被告應證明其已進行眷改條例第21條及眷改條例施行細則第20條認證程序。

⒉依眷改條例第21條及眷改條例施行細則第20條之規定可知，需經被告進行改建意願收集程序認定改建意願已達法定改建門檻，始得對於改建同意認證程序中做出「自願領取輔助購宅款後搬遷」選項之原眷戶進行眷改條例施行細則第20條第5 項之輔導購宅程序。被告既對自治新村進行「遷購翠華二期國宅意願調查說明會」及「輔導購置翠華二期國宅認證程序」，顯已認定全村已達改建意願門檻，且均做出同意「自願領取輔助購宅款後搬遷」之承諾，原處分卻以原告「不配合改建認證」而註銷其原眷戶權益，被告所為之認定，顯有矛盾。

⒊「輔導購置國宅」係依眷改條例規定進行改建後，由主管機關對於做出同意「自願領取輔助購宅款後搬遷」承諾之原眷戶所進行之輔導程序，眷改條例及其施行細則並未授權主管機關得對於拒絕「輔導購置國宅」之原眷戶做出註銷原眷戶權益之決定，原處分竟以「已於認證書中增列『領取輔助購宅款後搬遷』選項，原眷戶仍不配合改建認證」為由註銷原告等人之原眷戶權益，於法有違。次查訴願決定認定前海軍後勤司令部94年8 月3 日沛眷字第0940011425號函命原告提出之認證書中已依眷改條例第21條加列原眷戶領取輔助購宅款後搬遷之選項，自治新村即屬已依眷改條例所定程序進行認證程序，惟改建意願收集程序係依眷改條例第21條規定所進行，而輔導遷購程序係就於改建意願收集程序以認證書表達「自願領取輔助購宅款後搬遷」承諾之原眷戶所進行之輔導程序，2 種程序核有不同，被告及訴願機關將此2 程序混雜而為認定，已違眷改條例之相關規定，且將致眷改條例有關改建意願收集程序之規定形同具文。

⒋按「國軍老舊眷村原眷戶領取輔助購宅款購置國（眷）宅暨民間市場成屋作業規定」（下稱作業規定）將輔助購宅方式區分為原眷戶領取輔助購宅款購置國（眷）宅者，及原眷戶領取輔助購宅款購置民間市場成屋者。作業規定第

三、（二）、3 點針對「原眷戶依融資計畫輔導購置民間市場成屋者」規定適用範圍為：「奉准辦理融資計畫期間，直轄市、縣（市）政府所提供國（眷）宅戶數不足安置轄內老舊眷村原眷戶，且經檢討鄰近直轄市、縣（市）地區，無符合本條例第6 條所稱分布位置、條件相近者，得按各眷村遷購國宅不足之戶數搭配輔導購置民間市場成屋」。查「高雄市翠華二期國宅」僅有329 戶，自治新村之原眷戶卻有686 戶，顯見所選定遷購之國宅戶數已有不足，故說明書第拾點第10項明定，系爭遷購程序並搭配市場成屋由眷戶選擇，可知被告所屬海軍總司令部（於95年2月15日改制為海軍司令部）進行之遷購認證程序，係進行系爭輔導購宅作業規定第三、（二）、3 點之遷購程序，則依同規定第三、（二）、3 、（3 ）、【1 】點對於作業方式之規定，需「全村原眷戶達100%同意配合遷購之眷村」始得進行遷購程序。次查高雄市政府都市發展局及被告曾就自治新村眷戶遷購「翠華二期國宅」事宜召開協調會議，被告代表於會議曾指出於自治新村眷戶之遷購事宜中應取得眷戶之100%同意始得遷村，有高雄市政府都市發展局92年6 月5 日高市都發住字第0920007147號函可稽。

⒌眷改條例第22條雖授權被告得對於不同意改建之眷戶，依其裁量作成剝奪權益之處分。惟主管機關法定裁量權之行使，依行政程序法第10條、最高行政法院96年度裁字第3856號裁定及鈞院91年度訴字第344 號判決意旨，亦應於眷改條例之立法目的內，就個案情節之違法情節，依比例原則為妥適之裁量。被告卻僅以「不同意改建」為唯一理由作成原處分，顯有怠為裁量之違誤。縱原處分不構成「怠為裁量」，被告於本件裁量權之行使亦違反比例原則而構成裁量濫用。

⒍眷改條例第22條係一裁量授權規範，主管機關就不同意改建之眷戶，應依「合義務之裁量」始得註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益。依最高行政法院96年度判字第259 號判決及96年度判字第307 號判決意旨，一合法裁量處分之理由須表明「行政機關獲致結論之原因」「對於法律效果行使裁量權時，其斟酌之因素」，始為理由完備。查原處分僅認定經由輔導遷購程序應認定原告為「眷改條例第22條所定之不配合改建眷戶」云云，並無其他論述說明「裁量斟酌之因素」，其理由之論述顯不充足，已符前揭最高行政法院判決所稱「行政處分理由不備」之情，違反行政程序法第96條第1 項第2 款之規定。

㈡被告主張之理由：

⒈查自治新村改建計畫自92年5 月23日召開說明會後，原眷戶686 戶中業有668 戶原眷戶同意系爭眷村改建計畫，已超過眷改條例第22條之原眷戶四分之三以上改建門檻，且原告迄未同意改建，為雙方所不爭，被告自得依眷改條例第22條註銷不同意改建之原眷戶權益及其原眷戶身份，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。次查自治新村辦理同意改建認證之期限，依眷改條例施行細則第20條之規定，應自92年5 月23日召開說明會後3 個月內為之，被告於獲得四分之三以上原眷戶同意後，嗣於94年8 月再同意於說明書增列原眷戶得依眷改條例第21條及眷改條例施行細則第19條規定，領取輔助購宅款後搬遷之選項，並由前海軍後勤司令部以94年8 月3 日沛眷字第0940011425號函通知原告儘速辦理認證後送部憑辦，並於期間內屢次通知原告不同意改建之法律效果，惟原告仍拒不配合辦理申請書認證作業，被告方依眷改條例第22條規定，以95年6 月14日勁勢字0950008066號函註銷原告之原眷戶身份，業已賦予原告相當充分之考慮期間，並無違法之處。

⒉查作業規定第1 條、說明書第1 條、本軍列管高雄市眷村輔導遷購國（眷）宅說明參考資料暨意願調查表（下稱參考資料暨意願調查表）第2 條、眷改融資計畫第3 條及說明會資料，均明載本件輔導遷購翠華二期國宅之眷村改建計畫，係依眷改條例及其施行細則所辦理，且於辦理本件眷改計畫之過程均有發放上述資料予自治新村原眷戶，且為原告所不爭。自治新村改建計畫既明載依眷改條例及其施行細則所辦理，且為原告所知悉，其雖因眷改基金短絀，而選用於基金負擔較少之方式（即購置國宅）辦理改建，仍不影響其係國軍老舊眷村改建計畫。且本案後期基金略顯寬裕時，被告仍提供領取輔助購宅款後搬遷之選項，於原告仍表拒不配合方註銷渠等之原眷戶資格，自難謂本次眷改計畫並非依眷改條例之改建計畫。

⒊自治新村改建計畫業已通過四分之三以上原眷戶同意之門檻，自得辦理改建，並無原告所稱需原眷戶100%同意配合方得遷購，原眷戶100%同意僅係優先辦理該眷村之改建，並非法定門檻：

⑴按「軍種列管單位依本部頒布之年度融資計畫，宣導整合眷村意願符於標準，並經本部辦理眷村改（遷）建說明會後，全村原眷戶達100%同意配合遷購之眷村，對於選擇領取輔助購宅款購置民間市場成屋者，得按本部核定之搭配戶數及本補充作法申請，並完成法院或民間公證人認證。」為作業規定第三、（二）、3、（3）、【1 】點所明定。次按「以行政院核定改建計畫之桃園縣自立、精忠六村、陸光五村等暨全村整體均具遷購意願者為優先，逐次推動，藉以降低選擇依眷改條例第21條領款自行搬遷之人數，期使融資資金有效活絡不動產市場；至於全村未達整體選擇購宅者，則列為次要推動對象。」為眷改融資計畫第5條第3項所明定，故眷村改建意願仍需經四分之三以上原眷戶同意，辦理改遷建說明會後，該村眷戶達100%同意配合者得優先續行辦理購置民間市場成屋之程序，未達整體選擇購宅者，則列為次要推動對象，並非不予改建。蓋作業規定第三、（二）、3 、（3 ）、【1 】點已明定眷村改建意願符於標準後即可改建，未以100%同意為改遷建之門檻，所謂符於標準，作業規定及眷改融資計畫均未明定，自應以眷改條例所規定之四分之三以上原眷戶同意為是。

⑵按「各眷村原眷戶遷購意願達100%並經法院（民間公證人）認證者，本部將優先依相關作業程序辦理遷購事宜；未達100%者，本部統一納入評比程序。」為說明書第5 條第2 項所明定。次按「一、縣市政府有足夠國宅餘屋，且均已完工決算，眷村（戶）100%願意遷購者為優先。（列為第1 類，由國防部直接辦理說明會及法院認證後搬遷）二、縣市政府有足夠國宅餘屋，且均已完工決算，眷村（戶）遷購意願未明者次之，（列為第二類，由列管軍種總部辦理遷購國宅說明會及意願調查後，呈報國防部統一排序推動。）三、縣市政府國宅餘屋戶數足（尚未完工決算）或不足，眷村遷購意願未明者再次之。（列為第三類，由列管軍種總部辦理座談會，宣導遷購作業並了解眷戶遷購意願呈報）」為參考資料暨意願調查表第4 條所明定。按說明書第5 條第2 項所稱之「統一納入評比程序」，即係指參考資料暨意願調查表第4 條所定之情，即已達四分之三原眷戶同意之眷村，依國宅餘屋數及該眷村同意之比率，決定推行眷村改建。於縣市政府有足夠國宅餘屋且均已完工決算之前提下，100%同意之眷村優先辦理眷村遷購改建，其餘達改建門檻，即四分之三以上原眷戶同意但未達100%同意之眷村，則依其同意之比率排列遷購改建順序。

⑶按「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」為中央法規標準法第11條所明定，上開各規定及說明會資料自無以「100%原眷戶同意」取代國軍老舊眷村改建條例之「四分之三以上原眷戶同意」之可能，否則將因牴觸法律而無效。故上開各規定所提及之「全村原眷戶達100%同意」，僅係優先納入改建之條件。

⒋原告訴稱自治新村改建計畫應依眷改融資計畫之規定，被告竟依與本案不相關之眷改條例第22條規定註銷原告之原眷戶權益，原處分顯有違誤云云。惟查本案爭議既涉及眷改計畫，依眷改條例第1 條之規定，自應依眷改條例之規定辦理，於眷改條例未有規定時，方適用其他法律之規定。所謂依眷改條例之規定辦理，自包含眷改條例第22條之認證門檻及註銷原眷戶權益之相關規定。次查92年5 月23日被告舉辦輔導該村遷購翠華二期國宅說明會中所備具之說明書，其「壹、依據」部分亦載明本案係依眷改條例、眷改條例施行細則、眷改融資計畫之規定辦理，並未排除眷改條例之適用。復觀諸該說明書之「伍、遷購意願」部分，亦載明「二、效力：各眷村原眷戶遷購意願達100%並經法院（民間公證人）認證者，本部將優先依相關作業程序辦理遷購事宜；未達100%者，本部將統一納入評比程序。」並未排除眷改條例第22條所規定四分之三以上原眷戶同意之改建門檻，僅於各眷村原眷戶遷購意願達100%時，得優先辦理遷購事宜。自治新村眷村改建計畫既係依眷改條例、眷改條例施行細則、眷改融資計畫之規定辦理，且已通過眷改條例第22條之改建門檻，原告亦確未同意系爭眷村改建計畫，是被告依眷改條例第22條註銷原告之原眷戶權益及身份，自屬於法有據。

理由

一、原告起訴後，被告代表人先後變更為李天羽、庚○○，業經分別具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。

二、按「本條例主管機關為國防部。」「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」為眷改條例第2 條第1 項、第21條、第22條及眷改條例施行細則第20條第1 項所明定。

三、原告原係自治新村之原眷戶，被告為辦理自治新村改建，於92年5 月23日依眷改條例及眷改融資計畫等規定，舉辦輔導該村遷購翠華二期國宅說明會及備具說明書，說明如各眷戶如同意遷購應於3 個月內（即92年8 月22日前），填具申請書，經法院或民間公證人認證後，繳交列管單位，逾期則視為不同意遷購。該村原眷戶除其中10戶眷戶身分待釐清，僅8 戶（原告6 人及訴外人陳漢三、楊陳金治）不同意改建，遷購意願達97% ，已超過四分之三以上，海軍總司令部乃以94年6 月16日澄育字第0940001614號函呈請被告於申請書增列選項建議，經被告所屬總政治作戰局以94年7 月19日勁勢字第0940010822號函，同意於申請書增列眷戶得依眷改條例第21條及同條例施行細則第19條規定領取補助購宅款後搬遷之選項。列管單位前海軍後勤司令部遂以94年8 月3 日沛眷字第0940011425號書函檢附申請書通知原告增列「領取輔助購宅款後搬遷」選項，請原告於94年8 月底前填具函附之申請書，經法院或民間公證人認證後送該部憑辦，海軍陸戰隊司令部復以94年10月5 日瀚眷字第094008972 號函延長辦理申請書認證之作業期間至94年11月2 日止。嗣更由前海軍後勤司令部及前海軍陸戰隊司令部派員多次親訪原告，告知不同意改建之法律效果，惟原告仍拒不配合辦理申請書認證作業之事實，有高雄市國軍老舊眷村輔導購置「翠華二期國宅」說明書、海軍總司令部94年6 月16日澄育字第0940001614號函、總政治作戰局94年7 月19日勁勢字第0940010822號函、海軍後勤司令部94年8 月3 日沛眷字第0940011425號函、海軍陸戰隊司令部94年10月5 日瀚眷字第094008972 號函、海軍後勤司令部軍眷服務組眷村（戶）連繫訪問登記表、海軍陸戰隊司令部眷服務組眷村（戶）連繫訪問登記表、原眷戶退件公文一覽表、掛號郵件收件回執及海軍陸戰隊司令部94年11月10日瀚眷字第0940010055號函等件影本可稽（見本院卷第42頁、第167 頁，可閱覽訴願卷第11頁、第17頁、第19頁、第24－52頁），堪認為真實。是被告以自治新村同意遷購或配合認證同意領款後遷離之原眷戶合計超過四分之三以上，原告始終未提出經認證之申請書，屬不同意改建之眷戶，註銷原告之自治新村眷舍居住憑證及原眷戶權益，訴願決定予以維持，揆諸首開規定，並無不合。

四、原告雖主張被告係就自治新村進行「遷購翠華二期國宅意願調查說明會」及「輔導購置翠華二期國宅認證程序」，並未依眷改條例進行眷村改建認證程序，且依作業規定第三點（二）3 、（3 ）、【1 】之規定，須「全村原眷戶達100%同意配合遷購之眷村」始得進行遷購程序，被告自不得以原告「不配合改建認證」而註銷其原眷戶權益云云。惟查：

㈠按眷改條例第1 條規定，該條例係為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀而制定。而眷改條例並無國軍老舊眷村之「改建」，限於主管機關自行改建，參以同條例第11條規定，為執行國軍老舊眷村改建得運用之土地，除主管機關自行改建外，尚得按獎勵民間參與投資興建住宅社區、委託民間機構興建住宅社區、與直轄市、縣（市）政府合作興建國民住宅、以信託方式與公、民營開發公司合作經營、處分及管理及辦理標售或處分之方式處理。可見為貫徹眷改條例之立法意旨，舉凡可達到加速國軍老舊眷村之處理，改善原眷戶居住品質，更新都市景觀，發揮土地效益目的之方式，均屬眷改條例所稱之「眷村改建計畫」。

㈡被告辦理自治新村輔購翠華二期國宅，其說明書及參考資料暨意願調查表均記載係依眷改條例及其施行細則辦理，並分別載明：「．．．參、融資輔導眷戶遷購國（眷）宅原則：國防部為加速國軍老舊眷村改建進度，囿於目前眷改基金不足，故採『融資』方式（籌措基金）辦理，為配合行政院核定『融資計畫』去化國（眷）宅餘屋之精神與旨意，對於各眷村遷購意願達百分之百者優先辦理。」「國防部參考內政部營建署統計指出，國內滯銷國宅及民間成屋已高達百萬戶，房地產景氣短期難以復甦，若眷改計畫仍以『興建』為主，可預見將因資金籌措不足難於期限內完成，除不符眷戶迫切改建之期盼，亦無法解決空屋過剩問題，基此，國防部將現行以『興建』為主之作法，調整為『減少興建，改以輔導眷村（戶）領款遷購國（眷）宅及市場成屋』方式推動，為解決資金不足問題，研擬『國軍老舊眷村改建融資計畫』呈報行政院並奉核准實施．．．」足見被告係因眷改基金短絀，而選用輔導購置國宅方式辦理自治新村之改建，依前所述，自屬依眷改條例規定之國軍老舊眷村改建計畫。況被告嗣亦對不同意遷購改建計畫之原眷戶8 戶提供領取輔助購宅款後搬遷之選項，益見被告辦理輔導遷購即為自治新村之改建計畫。是被告取得自治新村原眷戶97% 同意遷購，即係自治新村之改建規劃，業經原眷戶四分之三以上同意，自得對不同意改建之眷戶，依法註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地。

㈢作業規定第三點（二）3 、（3 ）、【1 】並未規定改建計畫辦理遷購，須經全村原眷戶100%同意。依被告92年5 月23日被告舉辦輔導自治新村遷購翠華二期國宅說明會中所備具之說明書「伍、遷購意願」部分所載：「．．．二、效力：各眷村原眷戶遷購意願達100%並經法院（民間公證人）認證者，本部將優先依相關作業程序辦理遷購事宜；未達100%者，本部將統一納入評比程序。」而參考資料暨意願調查表「

肆、遷購國宅作業方式」部分，亦載明：「一、縣市政府有足夠國宅餘屋，且均已完工決算，眷村（戶）100%願意遷購者為優先。（列為第1 類，由國防部直接辦理說明會及法院認證後搬遷）二、縣市政府有足夠國宅餘屋，且均已完工決算，眷村（戶）遷購意願未明者次之，（列為第2 類，由列管軍種總部辦理遷購國宅說明會及意願調查後，呈報國防部統一排序推動。）三、縣市政府國宅餘屋戶數足（尚未完工決算）或不足，眷村遷購意願未明者再次之。（列為第3 類，由列管軍種總部辦理座談會，宣導遷購作業並了解眷戶遷購意願呈報）」足見所謂原眷戶100%同意遷購者，僅牽涉遷購之作業方式而已，並不影響改建計畫之成立與否。原告主張須經全村原眷戶100%同意配合遷購之眷村」始得進行遷購程序，尚有誤會。

五、綜上所述，原告主張均無可採。從而原處分及訴願決定關於原告部分均無違誤，原告徒執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭