臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴更一字第175號｜法律人

臺北高等行政法院判決 96年度訴更一字第175號原　　　告　寧揚煤氣分裝股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　余淑杏律師羅詩蘋律師莊佳樺律師被　　　告　行政院公平交易委員會代　表　人　湯金全（主任委員）訴訟代理人　丙○○ 丁○○ 乙○○ 上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國93年2 月25日院臺訴字第0930081434號訴願決定，提起行政訴訟。本院93年度訴字第1461號判決後，原告提起上訴，經最高行政法院96年度判字第1617號判決發回更審，本院更為判決如下：主文原告之訴駁回。第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。事實壹、事實概要：台北市之瓦斯行業者於民國（下同）89年8 月間向被告檢舉，以其向桃園以北21家分裝場洽詢委託瓦斯分裝及運輸事宜，卻未獲任何業者應允，北部地區桶裝瓦斯分裝業者涉有聯合壟斷及抵制等情，詳如附表1 所示。案經被告調查結果，以基隆市及台北縣、市之莒隆實業股份有限公司（下稱莒隆公司）、安祥液化石油氣分裝處（下稱安祥分裝處）、六韜實業股份有限公司（下稱六韜公司）、陽明山聯合煤氣分裝場股份有限公司（下稱陽明山公司）、台和實業股份有限公司（下稱台和公司）、高興實業股份有限公司（下稱高興公司）、集大分裝場股份有限公司（下稱集大公司）、同達興實業股份有限公司（下稱同達興公司）、山盟實業股份有限公司（下稱山盟公司）、聯瑞煤氣分裝行股份有限公司（下稱聯瑞公司）、北誼興業股份有限公司（下稱北誼興）樹林場、北桃煤氣分裝儲運場股份有限公司（下稱北桃公司）、中鼎液化石油氣股份有限公司（下稱中鼎公司）、星海石油氣事業股份有限公司（下稱星海公司）、彤達企業有限公司、聯達能源股份有限公司（下稱聯達公司）、長成石油氣分裝廠股份有限公司（下稱長成公司）；及桃園、新竹地區之日華煤氣分裝有限公司（下稱日華公司）、桃和液化石油氣分裝場股份有限公司（下稱桃和公司）、德基泰實業股份有限公司（下稱德基泰公司）、鴻奇煤氣分裝有限公司（下稱鴻奇公司）、合發氣體有限公司（下稱合發公司）、萬隆液化石油氣股份有限公司（下稱萬隆公司）、北誼興桃園場、寧揚煤氣分裝股份有限公司（即原告，下稱寧揚公司）、北部瓦斯股份有限公司（下稱北部瓦斯公司）、福崗液化石油氣分裝有限公司（下稱福崗公司）、聯億液化石油氣股份有限公司（下稱聯億公司）、六統實業股份有限公司（下稱六統公司）、力詮氣體有限公司（下稱力詮公司）、榮星氣體股份有限公司（下稱榮星公司）等30家分裝場業者（北誼興樹林場與桃園場以北誼興總公司為主體）於88年間利用北管會、桃管會及聯名帳戶之設立，合意調漲桶裝瓦斯運裝費用，並相互約束事業互不為競爭，及限制瓦斯行交易對象行為，足以影響北部地區桶裝瓦斯運裝及零售之市場供需功能，違反行為時公平交易法第14條規定，乃依同法第41條前段規定，以92年5 月29 日公處字第092073號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處罰鍰新台幣（下同）2,500 萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院於94年11月23日以93年度訴字第1461號判決「訴願決定及原處分關於裁處原告罰鍰部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由原告負擔三分之二，餘由被告負擔。」，兩造均不服，提起上訴，經最高行政法院於96年9 月13日以96年度判字第1617號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。貳、兩造聲明：一、原告聲明：訴願決定及原處分關於原告之行政處分，除已確定部分外均撤銷。二、被告聲明：原告之訴駁回。參、兩造之陳述：一、原告主張之理由： (一)被告之裁罰手段（罰鍰金額）違反比例原則、公平交易法之立法目的，原處分課處原告罰鍰部分顯有違法：１、按公平交易法之立法目的係在維護公平交易秩序，並非消滅違反公平交易法之事業，且行政機關在為行政行為時其手段亦應符合比例原則。２、行政程序法第7 條規定：「行政行為應依下列原則為之：1 、採取之方法應有助於目的之達成。2 、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。3 、採取之方法所成造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，公平交易法施行細則第36條亦規定，依公平交易法量處罰鍰時，應審酌一切情狀並注意相關事項後，裁處適當之罰鍰。是公平交易法第14條禁制聯合行為之目的，旨在避免事業間限制競爭，以維持公平交易秩序，並非為了消滅不正競爭之事業。３、公司係以營利為目的，依我國公司法組織、登記、成立之社團法人。公司存在之目的即係為營利，公司法第221 條規定，公司之資產顯有不足抵償其所負債務時，董事會應即聲請宣告破產，公司之法人格將可能因而消滅。寧揚公司之89年資本額180,000,000 元、罰鍰25,000,000元、罰鍰所占資本額比例13.89 ﹪。被告所處原告之鉅額罰鍰，將有致原告無力清償而致破產之虞。４、原告自62至64年間經核准設立迄今，並未有違犯公平交易法之情事。被告以原告違犯公平交易法第14條之情事，未詳予審酌原告係「初犯」、違法所生危險或損害程度等事項，對寧揚公司亦處以罰鍰之最高額度2,500 萬元，已影響原告之營運。 (二)被告對於原告之裁罰違反平等原則，其處分違法：１、被告於另案針對中國石油股份有限公司（下稱中油公司）及台塑石化股份有限公司（下稱台塑公司）之違反公平交易法第14條規定之聯合行為，科中油公司及台塑公司各650 萬元之罰鍰。２、被告所據以適用之裁罰基準如下： 1、違法行為動機。2 、違法之目的及預期之不利益。3 、違法行為對交易秩序危害程度。4 、違法行為危害交易秩序持續時間。5 、違法行為所得利益。6 、違法事業之規模，經營狀況，營業額。7 、違法事業之市場地位。8 、違法類型曾否導正或警示。9 、事業或經營者以往違法次數。10、事業或經營者以往違法類型。11、事業或經營者以往違法間隔時間。12、悛悔實據及配合調整等態度。13、綜合其他判斷。14、承辦建議分數及罰鍰金額。15、參考數據。16、委員會議決議分數及罰鍰金額。３、上述第1 至第13項，係依公平交易法施行細則第36條而設之評量基準，被告亦曾對外公開「裁處罰鍰額度參考表及適用說明」。惟被告針對中油公司及台塑公司之聯合行為，則僅有計算第1 至第11項之積分（計為10.2分），並未計算第12項及第13項之積分，而被告對原告之裁量積分，在第12及第13項目上，以原告「悛悔實據及配合調整態度」不佳，加計2 分，又以「綜合判斷」加計原告1.8 分，共計額外加計原告3.8 分，以致原告之積分為14.2分。被告所適用之「違法等級暨罰鍰額度」明顯較其他案件所適用之評比標準嚴苛。雖被告於本件中最底適用積分提高為3.3 分，然被告於本件將積分級距縮小，例如，以往積分在10.2至11.5分者罰鍰方為501 萬以上1,000 萬以下，然本件積分在9.0 至10.3之內者即會受到501 萬至1,000 萬元之罰鍰，被告於本件所用之裁罰標準較他案更為嚴苛，且在本件又額外加計積分（即評分項目第12、13項），被告自行加計之積分極高（足使原告被科罰鍰額度增加1,000 萬以上），被告對於原告與中油公司、台塑公司採用不同之評分標準，有違平等原則。 (三)原處分關於課處原告罰鍰之理由並不明確，顯有不符法定程式及違反明確性原則：行政處分應符合明確性原則，應使被處分人充分知悉為何應受處分及為何被課處該等處分之理由，若行政機關之處分不明確而得補正者，僅能於被處分人提起訴願前（若無訴願程序，則在提起行政訴訟前）補正，否則該行政處分即有違反法定程式，應予撤銷之情事。被告未就原處分何以另行創設以平均月灌氣量為處罰標準之罰鍰額度而不使用該機關已制訂之罰鍰額度表乙事，加以補充說明。 (四)原處分課處原告罰鍰金額，僅以「灌氣量」為標準，顯然有裁量濫用之違法：１、被告在88年間訂定有「裁處罰鍰額度參考表」，惟被告於本件又另為製訂評分基準表，被告於本件特別縮小積分級距，並在評比原告之積分認定為14.2分。嗣被告又另外採計原告之「灌氣量」為標準，作為最終裁處罰鍰之依據，被告所處罰鍰金額，以6 百萬元為最低金額，顯然較其他違犯公平交易法者為高（例如中油公司及台塑公司雖有數次違犯聯合行為，亦僅受650萬元之罰鍰）。２、被告計算原告不當得利之金額純係出於推論，未就其主張為舉證，即指稱原告獲取暴利，被告之裁罰顯有濫用。３、原告係初犯，被告卻未依公平交易法施行細則第36條之裁罰基準詳為審酌，即謂原告無悛悔實據、惡性重大云云。公平交易法施行細則第36條第6 、7 項既要求需審酌「違法類型曾否經中央主管機關導正或警示」「以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰」，立法者對於初犯及累犯亦認應採不同之裁罰程度。然以寧揚公司為例，寧揚公司僅係初犯，詎被告竟處寧揚公司與另一數次違犯聯合行為之北誼興業公司為相同最高額度2,500 萬之罰鍰。原告係初犯，以往未有違犯聯合行為之情事，事業規模亦較中油公司、台塑公司為小，惟所受罰鍰金額竟高出中油公司、台塑公司數百萬元。４、依被告提出之「裁罰額度參考表」，被告原記載裁處寧揚公司2,400 萬元罰鍰，最後竟裁處2,500 萬元罰鍰，為何再增加1 百萬元，裁罰理由未見被告說明，確有裁量濫用情事。(五)被告違反依法行政原則及行政自我拘束原則：１、被告訂有「裁處罰鍰額度參考表及適用說明」以為裁罰之依循復經公布，即為行政規則，依依法行政原則及行政自我拘束原則，應依該規定辦理，以表1 總積分對照表2 之違法等級暨罰鍰額度表裁量罰鍰金額，縱認為本件難以適用該「裁處罰鍰額度參考表及適用說明」之規定，亦應敘明理由，提由委員會決議不予參考引用，而非割裂引用（即依表1 規定勾選項目加計積分後，被告突然改用「灌氣量」裁罰），被告捨已公布之行政規則不用，違反行政自我拘束原則。２、按「．．．行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，且須依照比例原則，就當事人有利及不利之情形一併注意，否則即構成裁量瑕疵之違法，此觀行政程序法第7 、9 、10條規定自明。．．．授與行政機關裁量權之意義即在於，行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍內擁有相當之自由決定權限，然裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，須受法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。．．．行政機關所為之行政處分，如有裁量逾越、裁量濫用之裁量瑕疵情形時，該行政處分自然構成違法而得予撤銷。」鈞院92年訴字第974 號判決意旨參照。３、被告對原告之裁罰處分僅有在原處分第134 頁謂：「被處分人彼此間互為有競爭關係之事業，藉成立組織方式運作，合意調高下游瓦斯行之運裝費用並相互約束事業互不為競爭及限制瓦斯行交易對象等，足以影響北部地區桶裝瓦斯運裝及零售之市場供需功能．．．經衡酌被處分人違法行為動機、目的、預期之不當利益、危害交易秩序之持續期間、經營狀況、市場地位、配合本會調查等情事，爰依同法第41條前段規定處分如主文。」惟被告對於原告在各項評比基準之認定及適用，未詳予說明。相較被告於他案（以中油、台塑公司為例）於裁罰時係在處分書內逐一說明其認定基準，顯見被告對原告之裁量確有理由不備之違法。４、被告對於原告各項裁罰基準之認定，僅空泛敘述，未具體述明評價理由，甚至以諸多臆測之詞即推定原告有違法情事。被告確有裁量不足、裁量濫用： ⑴、違法行為動機： ①、被告所謂「各涉案業者所繳交之資金超過1 億元以上」等語，未見被告提出證據以證其說，顯然有不依證據之違法。 ②、被告所謂「聯管會．．．持續以惡性低價搶走客戶逼迫妥協順從．．．」並主張有刑事警察局案件移送書。惟查，該移送書所載之內容與原告並無關，該案經板橋地檢署調查後，係以「恐嚇取財罪」提起公訴，地檢署並未認定有何等該當於組織犯罪條例之情事，而法院審理後，僅認定該等犯罪被告所犯為恐嚇罪，且其中尚有數人因欠缺證據而諭知無罪判決者，顯然本件未有「嚴密組織犯罪」之情事，被告認定事實顯然有誤。被告以臆測之詞認定原告「惡性重大」，其裁量確有濫用。 ③、被告所謂「壟斷利益每公斤至少1.5 元．．．粗估不當利得起過13億元以上．．．」被告以臆測推定事實，其認定事實顯有不依證據之違法。況且，有關不當利得之認定，被告已在第5 項之評分標準中為認定，又在違法行為動機為重覆評價。 ⑵、違法之目的及預期之不利益：被告認定原告「不論是否為預謀，但預期不當利益大」，惟並未列舉出相關數據資料證明，何以認定原告「預期不當利益大」。 ⑶、違法行為對交易秩序危害程度： ①、原告營業範圍僅在北部，被告認定原告所為聯合行為危害交易秩序程度為「極嚴重」。惟中油公司及台塑公司銷售範圍涵蓋國內油品市場逾百分之九十九，被告卻認為中油公司及台塑公司聯合漲價之行為，對市場危害程序為中等，被告之評比基準顯有偏頗。 ②、被告所主張「聯管會引進各種勢力介入．．．甚至發生震驚瓦斯界之命案．．．」等語，全係被告臆測之詞，所謂「引進各種勢力」等語，不知被告所指為何，「發生震驚瓦斯界的命案」亦不知被告所指為何案件，與原告有何相關，被告以臆測認定原告違法行為重大，其認定事實顯有不依憑證據之違法。 ⑷、違法行為危害交易秩序持續期間： ①、被告指稱原告等30家業者於88年3 、5 月間即分別成立北管會與桃管會，共同抑制液化石油氣價格，至91年年底止違法期間約30個月云云。 ②、縱原告等被處分人確有於上開時日分別組成北管會及桃管會，但組成該聯誼會是否即表示原告自成立時起即有「聯合抑制價格」之違法行為，被告認定原告在該「違法期間」所受之不當得利應以每公斤1.5 元計算云云，並無證據以實其說，且未計入合理利潤，顯屬率斷。 ⑸、違法行為所得利益：極高。 ①、被告並未實際舉證各受處分人個別之獲利金額，任意推估基隆至新竹地區之全部分裝市場每月平均總數量至少為2 萬噸，自行推論本件聯合行為期間達約33個月，推估本件獲利應有超過10億元之可能。被告未依憑證據即任意推論，其裁量確有不備理由之違法。被告所認定違犯聯合行為之行為人逾30家業者，各家業者經營規模各異，獲利當然各有不同，被告卻以推估30家業者獲利之總額，即謂原告等皆有極高獲利，顯然未對個案為認定，其裁量顯不符比例原則。 ②、另案被處分人中油公司及台塑公司，其違反聯合行為之規定，長達2 年期間、聯合調漲油價達20餘次，影響之範圍遍及全國，若謂其所得利益較原告等為低，孰誰能信。被告反而認定中油公司及台塑公司違法行為所得利益僅為「一般」，卻在本件逕自推論原告所得利益「極高」，被告認定之事實惼頗。 ⑹、違法事業之規模，經營狀況，營業額：高。日華公司之資本額為3,000 萬、六韜公司之資本額為1,500 萬元、集大公司資本額只有400 萬元，在受處分之30家業者中，原告之資本額僅屬一般，經營規模亦僅屬一般，縱僅就日華、寧揚、六韜、集大4 家公司相較，資本額及營業額即已有顯著不同，惟被告卻一律認定原告之事業規模、營業額同屬於「高」，被告確未詳加審查事實。 ⑺、違法事業之市場地位：具領導地位。日華公司之資本額為3,000 萬、六韜公司之資本額為1,500 萬元、集大公司資本額只有400 萬元，在受處分之30家業者中，原告之資本額並不高，經營規模亦僅屬一般；寧揚公司之資本額雖有1 億8 千萬，仍遠低於北誼興業公司之12億4580萬。被告卻一律認定原告對市場皆為「具領導地位」，被告之認定悖於事實，其確有裁量濫用。 ⑻、違法類型曾否導正或警示：未曾導正或警示。 ⑼、事業或經營者以往違法次數：初次違犯。 ①、被告謂「基於事業或其經營者就行為對特定市場影響認識能力，本較一般人為高，理論上宜課以較高注意義務．．．洵不因其本身係屬初次違法，而得免除其可責性．．．」 ②、經比較被告對台塑及中油公司聯合行為之裁罰，被告並未將本項裁量項目列在對於台塑及中油公司之裁罰基準中。何以對原告採此裁罰基準，並認定原告可責性較重，違反平等原則。 ⑽、事業或經營者以往違法類型：初犯。被告謂「考量其相較於再次違法之事，惡性較微，自得於本裁罰表予以較輕之評價」，原告係初犯，被告仍逕自處原告高額罰鍰，而未予審酌本項評量基準。 ⑾、事業或經營者以往違法間隔時間：初犯。被告謂「考量其相較於再次違法之事，惡性較微，自得於本裁罰表予以較輕之評價」，原告係初犯，被告仍逕自處原告高額罰鍰，未予審酌本項評量基準。 ⑿、悛悔實據及配合調整等態度：不佳，加罰2 分。 ①、被告對原告以態度不佳加罰2 分，該2 分足以使原告因此遉用罰鍰金額級距增加千萬元，原告究有何等「態度不佳」之具體情事，原告不配合之程度是否皆達需加罰2 分之情事，未見被告敘明。 ②、被告並無證據認定寧揚公司及日華公司有繳交費用之情事，只任意指摘原告配合態度不佳而對原告處以裁罰，被告確有認定事實不依證據之違法。 ⒀、綜合其他判斷：加罰1.8 分。 ①、被告對原告加罰1.8 分，該1.8 分足使原告因此而由適用「1,501 萬至2,000 萬」罰鍰級距而變為適用「2,001 萬至2,500 萬元」之罰鍰。 ②、被告所謂「綜合其他判斷」考量之項目，略為：業者提供帳冊不實、配合態度不佳且違法期間長達30個月、影響交易秩序至鉅等，被告所持之理由，顯與裁量項目第1 、3 、11等項相同，被告顯係重複計罰。被告顯不符法規授權目的及比例原則。５、上表編號第8 、9 、10、11項之評分項目，皆係在評價行為人是否為初犯，惟被告對此卻重覆評價，以致原告因此積分多出0.9 分（0.3 ＋0.2 ＋0.2 ＋0.2），而被告於另案對於中油公司及台塑公司之評比項目中，並未採計第9 、10、11項之評比項目而計算積分。對於罰鍰額度級距之適用影響甚多，被告顯然有違比例原則及平等原則，構成裁量濫用。６、被告對本件聯合行為之廠商，罰鍰最低為6 百萬元，卻未考量受罰廠商之資力、影響交易秩序之程度、是否為初犯等情節，僅一味任意推論謂原告不法利得甚高，即裁處鉅額罰鍰，然在另案中油公司與台塑公司之聯合行為，其影響交易秩序之程度廣及全國消費者，其聯合調漲售價而獲得之利益金額豈會小於原告，何以被告對其所處罰鍰竟只有650 萬元。７、被告表示本件係經委員會議討論後，決議以裁罰表2 訂定罰鍰金額，然則被告何以捨一般裁罰基準而另行以裁罰表2 為裁量，被告僅以「為期處分更臻公平」起見一語帶過，然則何以本件裁罰要與其他案件為不同之處理方為「公平」，未見被告說明，確有理由不備之違法。 (六)被告並未詳查證據並提出數據資料以證其說，即任意以推論方式謂原告獲得高額不當利益：１、原告在87年至91年間之年營業額並無顯著增加，而「因違法所得利益」亦為公平交易法施行細則第36條規定應考量之事項，既原告未受有不當得利，被告課以高額之罰鍰，亦有未依法律規定濫用裁量之情事。被告指稱六韜公司、集大公司等30家業者於88年3 、5 月間即分別成立北管會與桃管會，共同抑制液化石油氣價格，至91年年底止違法期間約30個月云云。縱原告等被處分人確有於上開時日分別組成北管會及桃管會，但組成該聯誼會是否即表示原告自成立時起即有「聯合抑制價格」之違法行為，被告認定原告在該「違法期間」所受之不當得利應以每公斤1.5 元計算云云，並無證據以實其說，且未計入合理利潤，顯屬率斷。２、被告於原處分謂：「依本會調查．．．自88年7 月起，分裝場向北部瓦斯、寧揚提氣之數量為每月7 千噸、北誼興為1 萬2 千噸（合計為2 萬6 千噸），3 家兼營分裝場之經銷商則同意將經銷價格調整為10元（按當時中油南部地區部分經銷商之提氣已調降至每公斤8.63元）」，被告推論謂原告因聯合行為獲得高額不當利益。南部地區之物價本來就較北部地區為低，況若加計南氣北運之運費，南部地區之瓦斯若運至北部販售，其每公斤價格反而超過10元，被告認定原告獲有高額不當利益係不符事實。３、被告於原處分謂原告係在88年7 月間，聯合將經銷價格調整為10元，惟被告又在原處分書自88年4 、5 月起算聯合行為之時間，被告係如何認定原告自88年4 、5 月份起長達33個月有聯合行為，未見被告舉證說明。４、原告自88年至90年間，營業額未有顯著增加，何來獲取高額不當利益，被告所謂原告獲有高額不當利益等語並非事實。原告為經營公司，除有固定之營運及人事成本支出外尚需有合理利潤，被告未考量原告之成本及合理利潤，片面將原告運裝價格減去運裝成本之差額，即認定係原告不當得利之金額，被告之核估不符事實。二、被告主張之理由： (一)原告確已該當聯合行為之要件，業經最高行政法院96年度判字第1617號判決所肯認，就發回更審裁處罰鍰部分為說明：１、按公平交易法第41條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰．．．」，復依同法施行細則第36條規定，被告量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：1 、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。2 、違法行為對交易秩序之危害程度。3 、違法行為危害交易秩序之持續期間。4 、因違法行為所得利益。5 、事業之規模、經營狀況及其市場地位。6 、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。7 、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。8 、違法後悛悔實據及配合調查等態度。２、查被告針對個別違法事業量處罰鍰金額，係依公平交易法施行細則第36條規定為具體適用，被告依行為時訂定之裁處罰鍰額度參考表及適用說明，由承辦處審酌違法案件相關情狀，勾選本參考表考量事項（1 至13項）並加計積分後，對照違法等級暨罰鍰額度表，擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議裁決，此裁罰作業，均有規制可循。３、經被告審酌原告在系爭違法聯合行為之相關情狀，勾選本裁處罰鍰參考表之各項考量事項如次：違法行為動機：惡性重大，等級為A （0.9 分）；違法行為之目的及預期之不當利益：不論是否為預謀，但預期不當利益大，等級為A （0.9 分）；違法行為對交易秩序危害程度：極嚴重，等級為A （1.8 分）；違法行為違害交易秩序持續期間：極長，等級為A （1.8 分）；違法行為所得利益：極高，等級為A （1.8 分）；違法事業之規模、經營狀況、營業額：高，等級為A （0.9 分）；違法事業之市場地位：具領導地位，等級為B （1.4 分）；違法類型是否經導正或警示：未曾導正或警示，等級為B （0.3 分）；事業或經營者以往違法次數：初次違法，等級為C （0.2 分）；事業或經營者以往違法類型：初次違法，等級為C （0.2 分）；事業或經營者以往違法間隔時間：初犯，等級為C （0.2 分）；悛悔實據及配合調查等態度：不佳，等級為A （2.0 分），綜合其他判斷因素：加罰，等級為C （1.8 分）上開等級總計14.2分，依被告自訂之「違法等級暨罰鍰額度」9 、「13.2至14.5分，罰鍰2,001 至2,500 萬元」規定，被告原擬處原告2,400 萬元罰鍰。４、惟考量依上開裁罰表勾選後所定裁罰金額同為2,400 萬元者之被處分事業即達17家之多，嗣經委員會議決議，決定尚須進一步審酌本案之案情複雜度、違法期間、對交易秩序危害鉅大及調查期間各業者配合調查之程度各不相同等情節，為期本案各事業之處分更臻公平起見，爰以上開裁罰基準表為基礎，並輔佐以原告月均灌氣量2,375 公噸，違法持續期間超過30個月，粗估限制競爭利益之不當利得（或避免所失利益）已逾1 億元及為主導者等因素，得出最終罰鍰金額2,500 萬元。被告最終係以各業者配合程度、違法期間、灌氣規模等因素作為裁罰補充基準，係輔助性質而已，且除原告與北誼興主導本案聯合行為惡性顯然重大外，餘被處分人所裁罰金額均較被告依據裁處罰鍰額度表試算出原擬金額為低或相同，應無裁量不當或有違比例原則之情事。 (二)被告罰鍰裁量表之前5 款即為本案量處罰鍰主要核心，且除第2 款外，無論第1 款「預期之不當利益」，第3 款「違法持續期間」，第4 款「違法所得利益」及第5 款「事業之規模、經營狀況及其市場地位」此4 款考量均有正向關聯，故原告因違法行為之不當利得，與其灌氣數量、持續期間有關，而違法事業之灌氣數量多者，其灌氣規模即大，因此，本案之處分家數共30家，被告為方便區別及齊一標準起見，乃綜合此4 款考量項目，特別說明依灌氣數量作分別裁處不同罰鍰之量尺，而實際裁罰金額再依違法持續期間作比例計算，至於違法程度、配合調查程度、提供資料等情形即作為加減分之考量參考，主謀者維持原金額，配合者予以打折9 成。被告提出之指標性說明已涵蓋前述公平交易法施行細則第36條所有違法情狀考量因素之精髓，並未逸脫裁處罰鍰額度參考表之內容。換言之，公平交易法施行細則裁處罰鍰所考量項目規定，被告均已全面考量，且運用於最終裁罰表㈡內，此可參照本案裁罰表㈡與公平交易法施行細則第36條規定及裁罰表㈠之適用對照表。 (三)就本案裁罰表㈠認違法行為惡性重大及不當利得等2 部分，提出說明：１、有關違法行為惡性重大部分： ⑴、相關業者為了穩固並分享利益，成立包括「北管會」、「桃管會」及負責維護市場秩序「5 人小組」之嚴密性組織，建置相互監督機制，從事定期集會並依各業者之灌氣規模繳交市場安定基金，限制交易對象、分配氣量，並給予灌氣數量較少之小場補貼，以避免同業間因互搶客戶造成競爭而危及彼此利益。 ⑵、為應付不願意加入或配合之瓦斯行或分裝場從事制裁，「聯管會」引進各種勢力介入，一發現有不配合者，輕者，分裝場或瓦斯行會遭勸阻、或遭檢舉違規而由消防單位連續開立罰單、或由「聯管會」不惜以重金添購數十輛發財車密集，持續以惡性低價搶走客戶逼迫妥協順從；重者，瓦斯行或分裝場老闆或員工遭毆打、恐嚇或威脅，並隨時面臨發生瓦斯行遭砸店、貨車遭丟汽油彈縱火，甚至發生震驚瓦斯界之命案。 ⑶、被告調查各涉案業者所繳交之資金超過1 億元以上，其中半數以各種名義用於補貼，少數用於聚餐費用，其餘用於維持市場穩定之費用，藉以提高不願意配合者之有形及無形成本，並增加新進業者之市場進入障礙。 ⑷、有關惡性重大事證資料，參酌原處分第113 頁刑事警察局移送書及台北市公會理事長劉政次證詞、第10頁檢舉人指稱內容、第63頁、第81頁等；繳交保證金及進行補貼部分參酌第69頁至73頁；建立同業相互監督機制以穩定市場部分，參酌第12頁、第15頁、第21頁、第22頁、第24頁、第29頁、第33頁、第40頁及第52頁相關證人證詞；限制交易對象部分，參酌第27頁、第29頁、43頁、44頁及第49頁案關分裝場之證詞。２、有關不當利得部分： ⑴、如原處分第59頁所載分裝場在桶裝瓦斯垂直銷售層級擁有關鍵性設施，具掌握通路之優勢市場地位，故分裝場之收入或利益來源至少有7 項，除前述之退佣、大運兩項外，尚有「小運」費用（小運係指分裝場將灌妥之桶裝瓦斯運至瓦斯行之運費）、替瓦斯行灌氣之「分裝費」、「灌氣時允許之合法誤差氣收入」、「鋼瓶回收時之殘氣收入」、「開立儲存證明費用」等共計7 種收入，其中退佣為經銷商將一部分之售價折讓給分裝場，而大、小運費及分裝費一般合稱為運裝費，係獨立分裝場之主要收入。 ⑵、復如原處分第73頁至第80頁所載，88年4 月起聯合調高運裝價格行為，有各業者之漲價資料可稽；各分裝場之運裝成本每公斤應不超過2 元；據北部瓦斯經銷商表示，大運費用由深澳運至桃園每公斤約在0.35元，由桃園廠運至分裝場之大運費用約0.2 元，是以北部地區之大運費用平均應在0.3 元以下（係以桃園廠及深澳站二地之大運平均成本而言），復據德基泰分裝場於89年5 月13日爆炸後，分別委託北誼興及原告支援代灌之分裝費為0.4 元及0.7 元來看，分裝費用應在0.6 元以下，甚至為0.4 元，而德基泰向被告表示，其向客戶所收之大運為0.7 元，分裝費為0.5 元至0.8 元，小運皆由客戶自運（瓦斯行自運者一般都由分裝場扣除0.9 元小運），換言之，北部地區分裝場之運裝成本包括大運0.3 元、分裝費0.4 元、小運0.9 元，合計運裝成本約在1.6 元左右，縱使加計管銷費用後之經營成本亦不應超過2 元，否則即屬無效率經營，本即應遭市場競爭所淘汰，但該地區之分裝業者卻能同時將運裝費用為一致之調漲，顯未合理。 ⑶、相關事證請併參酌處分書第31頁、第36頁及第37頁案關分裝場業者證詞。 (四)有關本件裁罰表2 基準以400 公噸起算，400 公噸以下罰鍰600 萬元，超過400 公噸以每300 公噸為一級距加罰360 萬元罰鍰，至超過1,600 公噸之級距，累計加罰至2,400 公噸等所為罰鍰考量，說明如下：１、按桶裝瓦斯分裝場屬關鍵性設施，每家場區之大小容有差異，惟設備投資金額及灌裝能力相差無幾，因此為攤抵固定投資成本，倘業者灌氣規模太小，攤抵固定成本過高，並無競爭能力，勢必因不堪累賠而為市場所淘汰，又倘灌氣規模太大，超出最適經營規模，除將提高成本亦將減低服務效能，客戶勢必轉向鄰近競爭對手進行交易，爰若市場存有足夠競爭，市場機制亦會使各分裝場之規模趨近於相差無幾，被告調查本案時，本應計算出各業者之平均銷售規模。２、復國內11家液化石油氣經銷商平均每月銷氣數量約10萬公噸，其中尚有約1 萬公噸流用工業用氣使用，換算國內約120 家分裝場業者之每月灌氣規模約為750 公噸。另依據表2 裁罰基準之31家分裝場業者平均每月灌氣數量統計可知，該等業者之平均每月灌氣數量約830 公噸，為公平起見，以700 公噸-999公噸作為本件處分之標準級距，每300 公噸作為級距，另以400 公噸作為業者生存門檻，而以1,600 公噸作為高產能門檻。３、又考量公平交易法之罰鍰上限為2,500 萬元，而本件委員會議審議前，各違法業者所勾稽之罰鍰建議金額以2,400 萬元居多，爰由委員提議以灌氣數量超過1,600 公噸之級距為罰鍰金額2,400 萬元，以下每300 公噸級距減罰360 萬元罰鍰作為基準，直至400 公噸級距以下者之罰鍰為600 萬元止，其中700 公噸-999公噸級距之罰鍰為1,320 萬元。４、另由中鼎、福崗及榮星之灌氣規模均小於400 公噸，並分別獲取北管會或桃管會之補貼，顯見小場若無一定氣量勢難生存，而小場衝量又恐危及系爭聯合行為之運行，爰由聯管會於以補貼，另單一灌裝場月均灌氣數量超過2,000 公噸者，亦僅有寧揚1 家，足見本件裁罰基準較為妥適公平。 (五)被告曾於90年1 月間針對南部地區27家分裝業者於89年4 月至89年12月間所為之聯合調漲運裝費用行為，處以1.33億元之高額罰鍰處分，該案被處分業者供稱係觀摩北部地區之北管會及桃管會之運作所學的，被告對本件裁罰基準與南部聯合漲價案所考量因素亦均相同，除均依據公平交易法第41條、公平交易法施行細則第36條及裁罰額度參考表等規定為裁處罰鍰金額外，亦均係以主導性、獲利程度、配合程度等情節予以審酌各家違法事業之罰鍰金額，若真要嚴格區分兩者之不同，在於南部聯合行為案尚且因多數業者坦承無諱、配合期間較短等因素，而處以各家400 萬至1,500 萬元不等罰鍰之處分（僅3 家處以100 萬元罰鍰），遞次提出行政救濟經最高行政法院93年3 月4 日93年度判字第213 號等判決書亦認定，被告在該案之罰鍰以是否居於主導性、配合調查程度、營業規模及獲利金額、違法程度等考量，在行政處分之方法與目的間，尚稱均衡，自無違比例原則。然對照本件違法期間長達30個月以上；違法業者所採行成立聯管會之嚴密組織並引進反社會勢力，對交易秩序戕害甚鉅；到被告處陳述時多見合意串供、變（偽）造帳冊或書面資料，或將帳冊資料予以隱匿或銷毀等，究其違法行為之嚴重程度顯然更甚於南部27家分裝業者。本件與南部地區27家分裝業者之違法聯合行為，被告均依公平交易法第41條、同法施行細則第36條及裁處罰鍰參考表等規定，所個別以指標性之考量點作為裁罰原則，尚無不當或違反平等比例原則之虞。至於台灣中油與台塑石化聯合漲價案之行為，係屬透過媒體放話以交換訊息之促進行為，且究台灣中油之價格本由政府訂定，當具市場地位之台灣中油對外宣佈調漲價格時間與幅度，台塑石化據以追隨，該等行為雖屬聯合行為，惟渠等違法行為對交易秩序危害程度等與本案違法手段、目的等情狀尚屬有間。(六)原告稱被處分業者間存有極大之資本額差異，被告應就各家違法業者間「事業之規模、經濟狀況及其市場地位」之違法考量項目分別予以考量乙節，實則被告確已針對原告所提抗辯於處分書中提出充分敘明及考量因素。以本件30家違法業者而言，雖同屬分裝場階層，然北誼興業、寧揚與北部瓦斯俱為兼賣大氣業者（即為兼營上游供應商），聯億與山盟亦有兼營驗瓶業務，因此資本額之多寡並非等同「事業之規模、經濟狀況及其市場地位」，須進一步予以檢視並需扣除非關本案系爭業務。就實務運作而言，新設一分裝場，非有6,000 萬元以上資金不可，事業以融資、合夥、募股或借債等管道分別籌資，其資本額所彰顯之意義即形弱化，加上分裝場設立時點不一，折舊攤抵設備時點不一，被告裁罰額度表「事業之規模、經濟狀況及其市場地位」所考量之因素，不僅充分考量資本額因素，亦將業者之灌氣規模、經濟狀況及市場地位，甚至業者間彼此進行補貼之因素予以考量在內。(七)依原處分第73頁所載，被告調查相關市場成本因素後，認定北部地區分裝場之運裝成本包括大運每公斤0.3 元、分裝費每公斤0.4 元、小運每公斤0.9 元，合計運裝成本約在每公斤1.6 元左右，縱使加計管銷費用（含利潤）後亦不應超過2 元，原處分所考量之不當利得，已扣除包括分裝費、大運費及小運費等運裝費用及合理利潤在內。查各事業應依其個別經營規模、成本、管理及市場競爭等狀況自行決定售價，在市場機制之自由競爭下，所謂之合理成本及合理售價應係個別事業實際經營時之參考指標，斷不能作為業界每一家事業通用之基準，進而拘束被告執法及裁處罰鍰額度之考量，否則即有干預市場機制之嫌。以發軔於美國之競爭法案例為例，在美國FTC 實質上已介入廠商價格決定過程（而且此一作為似乎也可以在聯邦最高法院對FTC 或DOJ 相當廣義的職權範圍界定判例中取得背書），但嚴格來說，即使FTC 於相關的裁決中表達了其對市場價格是否公平的關切，其所運用之規範手段皆仍屬間接提供訂定價格所需遵循的基本原則，如不得採行基點訂價、1 次付清訂價（lump-sum pricing ）、訂價需依成本、邊際利益及其他合法考量等，以引導當事人決定出其認為合理的價格，而非直接告訴當事人市場價格應在那裏。在名案U.S.v.Trans-Missou ri Freight Association 中（166U.S.290【1896】.），聯邦最高法院將鐵路貨運協會會員間之聯合協議（包括價格協議）宣告為當然違法之行為。雖然該案之判決受到不少學者與法院之批評與修正，針對被告所提之聯合價格乃為避免鐵路運輸業者從事毀滅式競爭之合理價格的抗辯，Peckham 大法官指出，所謂的合理價格，如果指的是足以確保股東公平與合理之利潤，則此往往涉及產業風險之評估。若指的是資本財投入之一定報酬率，則該報酬率應為多少？還是合理價格另有所指？類此問題的考量，皆很可能使合理價格的認定標準，全由被告之標準來決定。正因為此一高度的不確定性，使得Taft法官在2 年後的Addyston Pipe 一案判決中，說出了考量聯合行為勾結價格的合理性為何，就如同「航行於懷疑的大海」 (set sail on the sea of doubt) 的反托拉斯法名言（United States v. Addyston Pipe & Steel Co, 85 F.271,283 【6th Cir. 1898 】, aff'd, 175U.S.211 【1899】. ）。引申而言，美國聯邦最高法院基於高司法成本考量，而對人為介入市場價格決定過程所採取之不信任與保留態度，在當試圖決定具體價格之一方為政府部門時，除非涉案產業為受管制之產業，否則，應無排除適用之正當理由。 (八)桶裝瓦斯運裝市場之價格，原應由各分裝業者視個案運距、交易數量、信用等成本因素自行訂定，惟原告與其他被處分人等卻以共同調漲運裝費用，及分配交易對象等違法聯合行為，以限制市場競爭，損及為數眾多之瓦斯行及廣大數百萬民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，違法情節重大，被告爰經衡酌原告違法行為動機、目的、危害交易秩序之持續期間、違法所得之利益等情，依法裁處罰鍰，於法無違。被告裁罰基準係為方便區別及齊一標準，就原告之不當利得為推估，計算原告不當利得之基礎，係以原告等違法業者合意後之價格扣除以往有效競爭下之價格作基礎，原處分裁處罰鍰並無違誤。理由壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實欄所述之事實，業據提出原處分如附表1 證據欄所載證據、本院93年度訴字第1461號判決為証，原告對該證據形式上之真正並不爭執，兩造爭點厥為：（一）被告依裁罰表（二）（如附表2 ）計算罰鍰金額有無違誤？（二）被告就裁罰表（一）各事實之認定有無違誤？（三）原處分有無差別待遇？是否違反比例、平等原則？貳、本院之判斷：一、本件應適用之法條與法理：（一）公平交易法第41條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰．．．」（二）公平交易法施行細則第36條規定，被告量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：1、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。2、違法行為對交易秩序之危害程度。3、違法行為危害交易秩序之持續期間。4、因違法行為所得利益。5、事業之規模、經營狀況及其市場地位。 6、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。7、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。8、違法後悛悔實據及配合調查等態度。二、被告適用裁罰表（二）計算罰鍰金額並無違誤：（一）查「本件公平會於裁處瓦斯分裝業者罰鍰時，確有製作各分裝場之裁處罰鍰額度參考表，並將各業者之違法積分逐項予以加總，最後得出各業者之違法總積分及建議罰鍰金額（該參考表附於原處分卷1-7 ），‧‧公平會於製作上開罰鍰額度參考表並計算積分後，並未依違法等級及罰鍰額度表上之積分及罰鍰金額而為裁罰，而係另創裁罰標準，以灌氣數量及不當得利核估、違法期間、是否主謀等三者為裁罰標準‧‧是公平會業已依照罰鍰額度參考表上應考量之項目予以綜合裁量，且其另創之裁量標準係以最低罰額為基準，即灌氣數量400 噸以下者罰鍰金額600 萬元，之後每增加300 噸罰鍰金額即增加360 萬元，而2,000 噸以上者則罰以法定最高金額，此屬等比級距，較為公平，而非如原判決所言，灌氣噸數愈大者罰鍰愈輕，並無原判決所稱之違反平等原則或比例原則，雖未完全依照該參考表上之違法等級及罰鍰額度表裁處其罰鍰金額，惟已具體說明其裁處之標準及理由，雖未充分說明其為何未依違法等級及罰鍰額度表裁罰之理由，惟此屬得以補充說明之事項，尚難僅因原處分未充分說明該部分之理由，即認原處分之裁量涉有違法」，最高行政法院96年度判字第1617號判決理由已有敘明，可知被告公平會依罰鍰額度參考表計算積分後，非不得依所新創之裁罰標準來決定罰鍰金額，本院自應受發回意旨之拘束。（二）被告未依違法等級及罰鍰額度表（表一）裁罰，有其必要： 1、考量公平交易法之罰鍰上限為2,500 萬元，而被告委員會議審議前，各違法業者所勾稽之罰鍰建議金額以2,400 萬元居多，爰由委員提議以灌氣數量超過1,600 公噸之級距為罰鍰金額2,400 萬元，以下每300 公噸級距減罰360 萬元罰鍰作為基準，直至400 公噸級距以下者之罰鍰為600 萬元止，其中700 公噸-999公噸級距之罰鍰為1,320 萬元。２、「裁罰基準以400 公噸起算，400 公噸以下罰鍰600 萬元，超過400 公噸以每300 公噸為一級距加罰360 萬元罰鍰，至超過1,600 公噸之級距，累計加罰至2,400 公噸等所為罰鍰考量」之理由： Ⅰ、按桶裝瓦斯分裝場屬關鍵性設施，每家場區之大小容有差異，惟設備投資金額及灌裝能力相差無幾，因此為攤抵固定投資成本，倘業者灌氣規模太小，攤抵固定成本過高，並無競爭能力，勢必因不堪累賠而為市場所淘汰，又倘灌氣規模太大，超出最適經營規模，除將提高成本亦將減低服務效能，客戶勢必轉向鄰近競爭對手進行交易，爰若市場存有足夠競爭，市場機制亦會使各分裝場之規模趨近於相差無幾。 Ⅱ、國內11家液化石油氣經銷商平均每月銷氣數量約10萬公噸，其中尚有約1 萬公噸流用工業用氣使用，換算國內約120 家分裝場業者之每月灌氣規模約為750 公噸。另依據表2 裁罰基準之31家分裝場業者平均每月灌氣數量統計可知，該等業者之平均每月灌氣數量約830 公噸，故以700 公噸-999公噸作為本件處分之標準級距，每300 公噸作為級距，另以400 公噸作為業者生存門檻，而以1,600 公噸作為高產能門檻。 Ⅲ、由中鼎、福崗及榮星之灌氣規模均小於400 公噸，並分別獲取北管會或桃管會之補貼，可見小場若無一定氣量勢難生存，而小場衝量又恐危及系爭聯合行為之運行，爰由聯管會於以補貼，另單一灌裝場月均灌氣數量超過2,000 公噸者，全國僅寧揚1 家（北誼興係以2 場之規模合計），足見被告依裁罰表（二）之裁罰基準並無違誤。３、原告被裁罰2,500萬元之理由：原告在系爭違法聯合行為之相關情狀，被勾選本裁處罰鍰參考表之各項考量事項如次： Ⅰ、違法行為動機：惡性重大，等級為A （0.9 分）；違法行為之目的及預期之不當利益：不論是否為預謀，但預期不當利益大，等級為A （0.9 分）；違法行為對交易秩序危害程度：極嚴重，等級為A （1.8 分）；違法行為違害交易秩序持續期間：極長，等級為A （1.8 分）；違法行為所得利益：極高，等級為A （1.8 分）；違法事業之規模、經營狀況、營業額：高，等級為A （0.9 分）；違法事業之市場地位：具領導地位，等級為B （1.4 分）；違法類型是否經導正或警示：未曾導正或警示，等級為B （0.3 分）；事業或經營者以往違法次數：初次違法，等級為C （ 0.2 分）；事業或經營者以往違法類型：初次違法，等級為C （0.2 分）；事業或經營者以往違法間隔時間：初犯，等級為C （0.2 分）；悛悔實據及配合調查等態度：不佳，等級為A （2.0 分），綜合其他判斷因素：加罰，等級為C （1.8 分）上開等級總計 14.2分，依被告自訂之「違法等級暨罰鍰額度」9 、「13.2至14.5分，罰鍰2, 001至2,500 萬元」規定，被告原擬處原告2,400 萬元罰鍰。 Ⅱ、惟考量依上開裁罰表勾選後所定裁罰金額同為2,400 萬元者之被處分事業即達17家之多，嗣經委員會議決議，決定尚須進一步審酌本案之案情複雜度、違法期間、對交易秩序危害鉅大及調查期間各業者配合調查之程度各不相同等情節，為期本案各事業之處分更臻公平起見，爰以上開裁罰基準表為基礎，並輔佐以原告月均灌氣量2,375 公噸，違法持續期間超過30個月，粗估限制競爭利益之不當利得（或避免所失利益）已逾1 億元及為主導者等因素，得出最終罰鍰金額 2,50 0萬元，並非未說明加罰100萬元之理由。 Ⅲ、按公平交易法施行細則第36條規定之前5 款中，除第2 項「違法行為對交易秩序危害程度」外，其第1 款「預期之不當利益」，第3 款「違法持續期間」，第4 款「違法所得利益」及第5 款「事業之規模、經營狀況及其市場地位」均有正向關聯，蓋原告因違法行為之不當利得，與其灌氣數量、持續期間有關，而違法事業之灌氣數量多者，其灌氣規模即大，因此，本件之處分家數共30家，被告為方便區別及齊一標準起見，乃綜合前5 款考量項目，特別說明依灌氣數量作分別裁處不同罰鍰之量尺，而實際裁罰金額再依違法持續期間作比例計算，至於違法程度、配合調查程度、提供資料（即第8 款「配合調查等態度」）等情形即作為加減分之考量參考，主謀者維持原金額，配合者予以打折9成；至於同條之第6 款「違法類型是否經中央主管機關導正或警示」及第7 款「以往違法類型、次數、間隔時間規定及所受處罰」之適用，除北誼興業公司外，其餘各家違法事業均適用最低等級。準此，原處分裁罰所依據之指標，已涵蓋前述公平交易法施行細則第36條所有違法情狀考量因素，並未逸脫裁處罰鍰額度參考表之內容，且運用於其裁罰表（二）內，自無違誤。三、被告認原告「１違法行為動機惡性重大（0.9 ）」，並無違誤：（一）本案相關業者為了穩固並分享利益，成立包括「北管會」、「桃管會」及負責維護市場秩序「5 人小組」之嚴密性組織，建置相互監督機制，從事定期集會並依各業者之灌氣規模繳交市場安定基金，限制交易對象、分配氣量，並給予灌氣數量較少之小場補貼，以避免同業間因互搶客戶造成競爭而危及彼此利益。（二）涉案業者所繳交之資金超過1 億元以上，有附表1-三、四欄所示之証據可証，其中半數以各種名義用於補貼，少數用於聚餐費用，其餘用於維持市場穩定之費用，亦有附表1- 五欄所示之証據可憑。（三）「聯管會」不惜以重金添購數十輛發財車密集、持續以惡性低價搶走客戶逼迫妥協順從；重者，瓦斯行或分裝場老闆或員工遭毆打、恐嚇或威脅，並隨時面臨發生瓦斯行遭砸店、貨車遭丟汽油彈縱火等惡性行為，有刑事警察局移送書（91年12月12日刑偵一（一）字第09100319586 號）及台北市公會理事長劉正次證詞、檢舉人指稱內容可証。又因分裝廠間所組成之北管會也有支付每公斤數角之權利金給廖良謙等人作為保護費，這些保護費係由分裝廠向各地區瓦斯行所收取之每公斤0.5 元權利金中支付，北管會之分裝場業者，在整合過程中，也均有參與協調穩定市場秩序，並非只是黑道和瓦斯行間之談判而已（詳見附表1-七-1,2欄之証詞），王博常、陳進棋之命案，自難謂與本件聯合行為全無關連，原告縱未親自參與前揭刑事案件，但其確有參加桃管會組織，由各會員繳交高額款項匯入桃管會聯名帳戶，配合組織運作，並坐享聯合行為之成果，其對前揭刑事案件即不能以未親自參與而置身事外。（四）無論原告究為「主導者」或「配合者」，其企圖以參與本案聯合行為以遂行限制市場競爭之動機，均應列為惡性重大，原處分此部分認定自無違誤。四、被告認原告「２違法行為之目的及預期利益」為「A ，無論是否為預謀，但預期不當利益大(0.9) 」，並無違誤：本案相關業者自88年3 月底開始依「瓦斯分裝同業互助會」、「瓦斯分裝同業互助會辦法」、「集資籌設儲存場所及驗瓶廠草約」等方式開始運作，成立「北管會」、「桃管會」組織，各家業者自88年5 月起開始匯入桃管會所成立聯名帳戶，該帳戶運作至90年底，可知其違法行為運作期間超過33個月，壟斷利益每公斤至少1.5 元( 後詳），依北部區域之月灌氣規模2.5 萬公噸，粗估不當利得超過新臺幣13億元以上，其「違法行為之目的及預期利益」自屬重大，原處分此部分認定自無違誤。五、被告認原告「３違法行為對交易秩序危害程度」為「A 極嚴重(1.8) 」，並無違誤：原告等為應付不願意加入或配合之瓦斯行或分裝場從事制裁，「聯管會」引進各種勢力介入，制裁不配合之廠商，並涉及刑事恐嚇案件，涉案業者所繳交之資金超過1 億元以上（見處分書第133 頁），原處分此部分認定並無違誤。六、被告認原告「４違法行為危害交易秩序持續期間」為「A 極長(1.8) 」，並無違誤：原告雖主張各業者在88年1 月至90年7 月間，運裝費單價差異極大，並無原處分所稱聯合調漲至3. 5元且持續達30 個月之情事云云，惟查：（一）依附表1 編號六- １、２、３欄集大公司葉林金鳳等人之証詞及北管會業者提供之運裝價格彙整表可知，各業者自88年4 月起聯合調高運裝費價格，至90年底期間，本案聯合行為持續長達約33個月以上，此聯合行之「違法行為危害交易秩序持續期間」自屬「極長」，原處分尚無違誤。（二）至違法業者調高運裝費價格縱有起落，或聯合調漲至3. 5元之時間未達30個月，但對「違法行為危害交易秩序持續期間」之評價不生影響，難謂原處分此部分之評分不實。七、被告認原告「５違法行為所得利益」為「A 極高(1.8) 」，並無違誤：原告雖主張原處分並未舉証業者合理成本、不法利益計算方式，且原告並無被告所稱每公斤不當得利1. 5元云云。惟查：（一）分裝場在桶裝瓦斯垂直銷售層級擁有關鍵性設施，具掌握通路之優勢市場地位，故分裝場之收入或利益來源可以至少有七項，包括大運費用（分裝場赴中油及台塑石化提氣之槽車運輸費用）、灌裝費用，「小運」費用（小運係指分裝場將灌妥之桶裝瓦斯運至瓦斯行之運費）、「灌氣時允許之合法誤差氣收入」、「鋼瓶回收時之殘氣收入」、「開立儲存證明費用」及退佣等共計七種收入，其中退佣為經銷商將一部份之售價折讓給分裝場，而大、小運費及分裝費一般合稱為運裝費，係獨立分裝場之主要收入，甚至分裝業者會選擇最有利之項目進行收費，以北桃而言，即將大運外包給同達興，另六統多選擇不含小運之大運及灌裝費用（即由瓦斯行自運），另依業者之操作成本來看（處分書第73頁），大運費用由深澳運至桃園每公斤約在0.35元，由桃園廠運至分裝場之大運費用約0.2 元，是以北部地區之大運費用平均應在0.3元以下（係以桃園廠及深澳站二地之大運平均成本而言），復據德基泰分裝場於89年5月13日爆炸後，分別委託北誼興及日華支援代灌之分裝費為0.4 元及.7元來看，分裝費用應在0.6 六元以下，甚至為0.4 元，而德基泰向被告表示，其向客戶所收之大運為0.7 元，分裝費為0.5 元至0.8 元，小運皆由客戶自運（瓦斯行自運者一般都由分裝場扣除0.9 元小運），觀諸寧揚分裝場、北部瓦斯、北誼興桃園場、桃和、福崗等五家分裝場均在88年4 月起，將渠等之運裝費用由每公斤1.9 元以下調高至3. 4元，該等未聯合調漲前之運裝價格1.42元至1.72元，應即為市場有效競爭價格。且此僅就運裝費用之利益為推估，尚不含殘氣、標準公差、退佣等利益（參處分書第69頁說明），被告之推估並非未列出數據。（二）又分裝業者因對瓦斯行客戶之小運需付出更多成本，分裝業者對瓦斯行客戶多會採取讓瓦斯行自負小運，造成帳面上之運裝費用僅每公斤2 點多元之情形，但分裝業者實際獲利並未因此而減少。以未繳錢予桃管會之六統為例，在其對新竹苗栗31家瓦斯行客戶所收取之運裝費用中，其中8 家瓦斯行包含小運費用之毛利每公斤高達0.255 元－1.8元，而未收小運費用之23家瓦斯行客戶中，每公斤毛利為0.25元至1.9 元（見六統資料彙陳表），可知分裝場並未因瓦斯行自運而減少獲利，原告之情形亦可作同一推估。（三）90年初，各業者之運裝費用雖有下滑，但因李長榮及台塑加入，競爭激烈，致經銷商給分裝場之退佣曾增加至每公斤達1.7 元以上（見原處分60頁之說明），例如經銷商寧揚對日華分裝場、北部瓦斯對桃和、及北誼興興對莒隆分裝廠在有退佣之後，運裝費用雖有調降而下滑，但加計退佣後之毛利更有高至每公斤4 元以上之情形，此有如附表3 各經銷商、分裝廠對退佣之證詞及附卷之相關資料（原卷號明細第１－１６及１－９北海李水樹等人陳述紀錄）可稽，原告自應為同一推估。可知實際上業者本次聯合行為之毛利每公斤達4 元以上，扣除實際成本、利潤後，原告於本次聯合行為中之不當利得遠高於被告之推估。更何況被告就業者利益、成本之推估，不可能極度精準，只能粗估，且業者因聯合行為所「減少利失」之利益，亦不易推估，其推估之過程，不必須經業者之答辯，原處分此部分認定並無違誤。八、被告認原告「６違法事業之規模、經營狀況、營業額」為「A 高(0.9) 」，並無違誤：查分裝場之設置需有相當之門檻，一般而言設置分裝場，須投入包括儲槽、槽車、灌裝設備、儲存場所、瓦斯鋼瓶等固定成本所費不貲，且各家所投入之固定成本相去不大，故無法從「資本額」看出端倪，爰分裝場之規模以「灌氣數量」計算較符合實際，原處分此部分認定並無違誤。至原告所主張全年營業收入、稅前純益、資產淨值等，其計算基礎均非「灌氣量」，原處分未予斟酌，自無違誤。九、被告認原告「７違法事業之市場地位」為「B 具領導地位 (1.4)」，並無違誤：原告雖主張無論依資本額、全年營業收入、稅前純益、資產淨值等，伊均不應列為具領導地位廠商云云，惟如前所述，各分裝場所投入之固定成本相去不遠，且掌握關鍵性設施，經營規模相當，因此均論已具優勢市場地位，是否具有領導地位，與資本額、全年營業收入、稅前純益、資產淨值等無關，僅新進者或灌氣量少者予以降列，原處分此部分認定自無違誤。十、被告認原告「8.違法類型曾否導正或警示」、「9.事業或經營者以往違法次數」、「10. 事業或經營主體以往違法類型」、「11. 事業或經營者以往違法兼（間) 隔時間」，分別為「B 未曾導正或警示(0.3) 」、「C 初次違法(0.2) 」、「C 初次違法(0.2) 」、「C 初犯(0.2) 」，並無違誤：原告雖主張「以往未曾違法，未經導正、初犯」何以仍列入計分云云，惟查事業或其經營者就行為對特定市場影響認識能力，本較一般人為高，理論上自宜課以較高之注意義務。，不能因其本身係屬初次違法，而免除其可責性。此部分計分僅係相較於再次違法之事業，惡性較微，可得於本裁罰表予以較輕之評價，而非不能計分，原處分此部分認定尚無違誤。十一、被告認原告「12. 悛悔實據及配合調整之態度」為「A 不佳(2.0) 」，尚無違誤：（一）被告在已掌握案情事實之情況下，給予原告充分答辯陳述機會，惟原告等卻合意串供、偽造事證並堅不吐實。（二）以安全管理基金之繳交為例，北管會各成員（包括自稱未參與「互助會」之北誼興樹林場與中鼎）合計繳交之225 萬元之捐助款係由一信營業部葉林金鳳活儲帳戶000000-0（係聯管會使用帳戶之一）於89年4 月13日支付，各成員繳交之金額幾均依當時各成員每月繳交保證金之8 折繳款，其中台和32萬元、高興21萬元、聯瑞19萬元、同達興17萬元、陽明山聯合17萬元、北誼興樹林廠17萬元、山盟16萬元、六韜14萬元、集大13萬元、中鼎8 萬元、星海8 萬元、北桃24萬元、莒隆12萬元、安祥7 萬元，但各分裝場業者卻均稱其係依自身之財務狀況及意願，自行決定繳交金額，業者間並無事先就繳交金額為協調，惟依所認繳金額，與各業者每月所繳保證金呈有規律之比率關係看，益證各業者有合意繳交定額保證金之事實，自難認原告「12悛悔實據及配合調整之態度」良好，被告並非未給予原告陳述之機會，此部分原處分認定並無違誤。十二、被告認原告「13. 綜合其他判斷」為「C 加罰1.8 分」，並無違誤：（一）依公平交易法施行細則第36條第一項規定，依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列8 款事項。是本項綜合其他判斷因素，則可依個案違法情況，綜合前開1 至12項情節，並考量特別因素，如對社會經濟之影響，日後相關違法行為之遏止、限制競爭惡性輕重之別，微罪輕罰等特別考量，為加分或減分，以應務實。（二）被告等偽造相關聯名帳戶帳冊：１、見處分書第73頁，經被告查獲北管會與桃管會相關聯名帳冊後，北管會為規避被告之調查遂偽造相關聯名戶資金帳冊，惟對帳冊相關疑點之說明自相矛盾。２、桃管會相關聯名帳戶資金經被告比對發現，皆係以現金交易方式支出，且以帳冊已結清、銷毀等藉口拒不提供相關帳冊，然其對相關資金之用途及去處均無法合理解釋，且交代不清。３、違法期間長達30個月以上；違法業者所採行成立聯管會之嚴密組織並引進犯罪勢力，對交易秩序戕害甚鉅，本項綜合判斷加罰1.8 分，自難謂違法。十三、原處分並未違反比例原則及公平原則：被告未依罰鍰額度表（表一）裁罰，既有其必要，則二個裁罰金額標準所生之結果亦可能相異，原處分依裁罰表（二）之標準，以原告月均灌氣量2,375 公噸，違法持續期間超過30個月，粗估限制競爭利益之不當利得（或避免所失利益）已逾1 億元及為主導者等因素，得出最終罰鍰金額2,50 0萬元，只是依裁罰表（二）標準必然之結果，尚無違反比例原則、平等原則之情事。十四、原處分並無差別待遇：原告雖舉出臺灣中油及台塑石化等業者聯合行為處分案與本件間之罰鍰金額為比較，認被告對本件罰鍰過高，違反平等原則云云，惟查：台灣中油與台塑石化聯合漲價案之行為，係屬透過媒體放話以交換訊息之促進行為，且究台灣中油之價格本由政府訂定，當具市場地位之台灣中油對外宣佈調漲價格時間與幅度，台塑石化據以追隨，該等行為雖屬聯合行為，惟渠等違法行為對交易秩序危害程度等與本案違法手段、目的等情狀尚屬有間。對照本件，外有犯罪組織及地方民代背景，內有嚴密組織（5 人小組及定期集會）及同業間相互制裁措施（繳付保證金，迄今款項流向不明，集資補貼對付新崙分裝廠）及各地區之桶裝瓦斯市場運作，以達壟斷市場之效果，甚至發生多起刑事案件（王伯常疑以低價銷售不服北管會運作遭槍擊身亡，陳進祺前市議員遭槍擊身故前，參與北投士林瓦斯圍事案、汐止瓦斯行遭砸店、北市信義區友人瓦斯行車輛遭縱火等案），該手法不僅惡劣，且不當利得更高達10億元以上，與前揭中油、台塑聯合行為之違法狀況、對市場秩序之破壞程度、獲利均顯然有別，自不可能為相同之處置。十五、從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　97　　年　　11　　月　12 　日臺北高等行政法院第二庭審判長法官徐瑞晃法官蕭惠芳法官　畢乃俊上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　97　　年　　11 　月　　12　　日書記官陳圓圓

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴更一字第175號

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臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)96年度訴更一字第175號