臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

蔡欽源 律師

訴訟代理人

洪東雄 律師

訴訟代理人

王歧正 律師

被告

臺北市政府

代表人

乙○○市長）住同

訴訟代理人

陳玉玲 律師

上列當事人間因回饋金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國97年4 月15日農訴字第0970108095號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告向被告申准於臺北市○○區○○段1 小段9地號山坡地（下稱系爭土地）內新建住宅，開挖面積為2,333 平方公尺。案經被告以民國96年10月12日府產業坡字第09633606000 號函核定其水土保持計畫，並於96年11月8 日核發建造執照後，乃依據山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱回饋金繳交辦法）第5 條、第6 條及被告92年8 月8 日府建三字第09214929601 號公告之臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率（下稱回饋金乘積比率），於97年1 月4日府產業農字第09730021200 號函核定原告應繳交山坡地開發利用回饋金新台幣（下同）14,893,872元（計算方式：開發面積2,333 平方公尺×土地公告現值53,200元╱平方公尺×12％）。原告不服，向行政院農業委員會（下稱農委會）提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

1.訴願決定、原處分均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

1.駁回原告之訴

2.訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

1.原告依法並無繳納山坡地開發利用回饋金之義務：

⑴系爭土地係經被告進行市地重劃，已改變原有之地形地貌，再予核課回饋金，實不符森林法核課回饋金係為抑制山坡地開發之意旨，顯已侵及人民之財產權，於法自有違誤，應予撤銷。按森林法第48條之1 第1項第2 款之山坡地開發利用回饋金，係欲透過付費制度，達成抑制山坡地開發速度之制約功能，故其徵收之目的，本即在於抑制對於山坡地原生林相之破壞，此有其訂定本條款之立法意旨可資參照。然系爭土地係被告為增加可建用地面積，加速開發而進行之市地重劃，並進行整地工程，改變原有丘陵橫亙、地勢高差懸殊之地形，此有臺北市木柵區第二期市地重劃報告書可稽，並將系爭土地使用分區編定為第二種住宅區，原告於開發利用時，並未對於原生林相有何破壞。準此，因系爭土地既經被告進行市地重劃，並鼓勵原告開發利用，已不符原森林法對於山坡地開發利用課徵回饋金係為抑制山坡地開發速度之立法本意，因此被告對於原告再予核課回饋金，自屬有違。

⑵其次，依農委會96年4 月18日農授林務字第0961740525號函說明二：「依本辦法第8 條第1 項第4 款規定，已繳交本回饋金之舊有建物，經主管機關認定屬原地及原範圍或面積內改建或修建，得免繳交本回饋金。審視其精神，為前案行政程序若已終結，日後另有需要再重新擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書時，應屬新開發利用行為，即須繳交本回饋金；惟新開發利用行為之認定，應予比對前後2 次程序之水土保持計畫或簡易水土保持計畫之計畫面積，就所增加部分之面積，予以核計本回饋金，始符合上述本辦法第8 條第1 項第4 款規定之不重複收繳精神。」是以不論前後兩次山坡地開發利用行為之水土保持義務人是否同一，如均係在同一山坡地範圍內先後為之，縱使在後之開發利用行為仍須擬具水土保持計畫，但其是否應繳交回饋金，則須比較前後兩次水土保持計畫之面積，而僅就較前次增加之面積部分，始有繳交回饋金之義務。經查，被告既以市地重劃方式將本件系爭山坡地開發成為建築用地，並曾進行整地、護坡、排水及道路等重劃工程，則依前述水土保持法之相關規定可知，被告亦有實施水土保持之處理與維護並擬具水土保持計畫之義務。職是，依前述農委會函釋意旨可知，縱使被告因係政府機關或其他因素而無庸繳交回饋金，既然原告僅係在被告所進行之市地重劃程序終結後，在上開重劃區範圍內購地建築者之一，雖依法仍應擬具水土保持計畫，但原告因開發建築所提水土保持計畫之面積，顯然小於被告因辦理市地重劃所提水土保持計畫之面積，故依法亦無繳交回饋金之義務。

⑶再者，依水土保持法第12條規定：「（第1 項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。（第2 項）前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」臺北市山坡地開發建築要點第7 點第1 項規定：「山坡地開發時，申請者應先提出開發計畫書，其內容包括……水土保持計畫……等文件向都市計畫主管機關申請開發許可。」第8 點第1 項規定：「山坡地開發建築於取得開發許可後，申請者應備妥……水土保持計畫……等計畫之相關規劃或設計圖說……等文件向建築主管機關申請核發雜項執照後，始得動工。」第9 點規定：「申請者應依計畫施工完成，報經建築主管機關勘驗合格領得雜項使用執照後，始得依法請領建造執照，建築房屋。」是依水土保持法第12條第1 項規定所擬具之水土保持計畫，或依同條第4 項規定所擬具之簡易水土保持申報書，均係在取得山坡地開發利用許可前即須向都市計畫主管機關提出，此與在取得山坡地開發利用許可後，為取得雜項執照及建造執照以建築房屋，而向建築主管機關提出之水土保持計畫，二者顯不相同。

⑷由上可知，被告既係在原本林木覆蓋且未經開發之系爭山坡地上進行開挖整地等重劃工程，而將系爭山坡地開發成為可立即供建築使用之建築用地，自屬水土保持法第12條第1 項第4 款（或臺北市山坡地開發建築要點第7 點第1 項）所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之山坡地開發利用行為；而原告則係在被告所進行之系爭山坡地開發利用（臺北市木柵二期市地重劃）行為完成後，依臺北市山坡地開發建築要點第8 點第1 項規定，提出水土保持計畫書等文件向被告申請雜項執照及建造執照，以便在系爭山坡地上從事建築房屋之行為。是以，原告雖於向被告申請雜項執照及建造執照時，須先擬具水土保持計畫送請被告審查，惟其法規依據乃臺北市山坡地開發建築要點第8 點第1 項規定，而非水土保持法第12條第1 項第4 款規定。準此，原告在系爭山坡地上從事房屋建築之行為，既非屬回饋金繳交辦法第3 條所定山坡地開發利用行為，縱使原告為擬具水土保持計畫之水土保持義務人，仍無繳交回饋金之義務。

⑸此外，依與本案事實相近之最高行政法院97年度判字第719 號判決意旨：「次按『個案審核時，於山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為者，應無水土保持法第12條規定之適用。』業據行政院農業委員會94年3 月4 日農授水保字第0941803754號函釋在案，上開函釋係行政院農業委員會基於職權所為釋示，未逾越法律規定，自可適用。復按『起造人申請雜項執照，應檢附下列文件：…4.水土保持計畫證明文件或免擬具水土保持計畫核定之證明文件』為山坡地建築管理辦法第4 條所明定。是於山坡地上建築房屋，並非即應依水土保持法第12條提出水土保持計畫書自明。系爭土地既經被上訴人辦理『臺北市木柵二期重劃』為建築用地，理應已對原生表土為相當程度之變更，依前揭行政院農業委員會函釋，已無庸提出水土保持計畫書，上訴人係依臺北市山坡地開發建築要點第8 點規定提出本件水土保持計畫書，原審判決以山坡地開發利用者，只要一提出山坡地開挖整地之水土保持計畫，皆須繳交山坡地開發利用回饋金，而未實質探求山坡地開發利用者之開發內容是否有依水土保持法第12條第1 項提出水土保持計畫之必要，其適用法律尚有違誤。」亦已明白肯認系爭山坡地既經被告辦理臺北市木柵二期重劃為建築用地，理應已對原生表土為相當程度之變更，故被告有依水土保持法第12條第1 項提出水土保持計畫之必要，然而原告僅係在業經被告重劃完成後之建築用地上建築房屋，並未涉及該條項所定其他開挖整地行為，自無該條項規定之適用，是以縱使原告仍須依建築相關法規提出水土保持計畫，但仍無繳交回饋金之義務。

2.退萬步言，縱認本件仍應繳交山坡地開發利用回饋金，然被告未能區分各開發利用程度類別對於山坡地可能之影響，而依不同乘積比率予以核課回饋金，復未能依本案具體情況，逕以最高乘積比率乘以全案開發面積，作為核課回饋金之計算方式，顯屬裁量怠惰，並有違平等原則，原處分顯屬違法，自應予以撤銷。茲析述如下：

⑴按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」、「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第4 條第2 項及第201 條分別定有明文，故依裁量權所為之行政處分，有逾越權限或濫用權力情事者，行政法院自得予以撤銷。此之所謂「裁量逾越」或「裁量濫用」之違法，亦應包括依法應予裁量而怠於裁量之情形（即所謂「裁量怠惰」）在內。行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，並應就不同之具體個案，作成不同之裁量決定，始符合立法者授權裁量之意旨，以達具體個案之正義。若未分辨其不同情節，而一律作成相同之裁量決定，自不符合法律授權裁量之旨意，故其裁量權之行使，顯係出於恣意，所為處分即屬違法。

⑵次按「為使執行上不致因人而異，因而訂定統一之裁罰標準，雖非法所不許，惟此裁罰標準仍應解釋為僅供決定機關作決定時之參考依據，而非認以此標準之適用即得取代個案中之裁量。」「行政機關基於行使裁量權之需要得根據其行政目的之考量而訂定裁量基準，此種裁量基準可由行政機關本於職權自行決定無須立法者另行授權，然仍應遵循立法者授權裁量之意旨。故行政機關於訂定裁量基準時，除作原則性，或一般性裁量基準之決定外，仍應作例外情形時裁量基準之決定，始符合立法者授權裁量之意旨，以達具體個案之正義。」最高行政法院92年度判字第1079號判決、93年度判字第1127號判決分別明揭斯旨。

⑶依上所述，回饋金乘積比率所列之裁量標準，依前開最高行政法院判決意旨仍應解釋為僅供被告作決定時之參考依據，而非認以此標準之適用即得取代個案中之裁量。至於個案裁量尚非絕對自由，仍應遵守法的界限（即所謂「合義務性裁量」），是被告於行使裁量權而核算山坡地開發利用回饋金時，仍應依山坡地開發之不同利用程度，個案適用乘積比例以核算應繳交之回饋金數額，始為適法。

⑷另按，有關山坡地開發利用回饋金之乘積比率授權由各地方主管機關自行訂定裁量基準，本即有因地制宜之意旨，由各地方主管機關審視其轄區內之山坡地開發利用情形，及開發利用之行為對於山坡地之影響程度及整體土地利用規劃，擬定6%至12% 不等之乘積比率，以調和開發與環保間之衝突與影響，並避免過度限制人民之財產權。是以，雖屬相同之開發利用類別，但因用地性質之不同，其可能對於山坡地之影響，亦隨之有所不同，即應作不同之處理，此即農委會於93年間本擬修正之回饋金繳交辦法附表所定乘積比率中，就類別中為「開發建築者」，即再予區分為「都市計畫用地」及「非都市計畫用地」，而分別擬定為7%、8%之乘積，由此益證主管機關核定回饋金之乘積時，仍應具體審視該等開發行為對於山坡地林相之影響，而分別擬定不同之乘積比例。

⑸經查，系爭土地係位於都市計畫地區，且被告為期儘速進行開發利用，因而進行市地重劃，並劃定為第二種住宅區用地。由此顯見，被告於開發過程中，應已審視此地區之開發利用，對於山坡地之影響較小，並希能儘速作為建築使用。經重劃程序後，除使原地主負擔相關之開發費用外，並使土地之使用價值提高，已非立法意旨中以一般山坡地開發之低土地公告現值可堪比擬。是系爭土地與一般山坡地在本質上即具有差異，本即應課徵較低之乘積比例之回饋金，然被告卻未能審視上情，一律適用最高之乘積比率課徵回饋金，顯見被告未區分開發建築（山坡地之開發利用）程度而適用不同之乘積比率，故被告裁量權之行使，顯出於恣意而屬裁量怠惰，是所為原處分即屬違法而應予撤銷。易言之，被告之原處分並無隻字片語論及原告開發程度之輕重，即逕予適用最高之乘積比率，顯然違反裁量義務及法律授權裁量之目的，而以其不作為方式濫用權力，訴願決定書就此復未置一詞，是原處分及原訴願決定自有違誤，均應予以撤銷。

⑹又查，本件原處分另以水土保持計畫之開挖整地面積，未能區分使用類別，逕依「開發建築」類別適用最高之12% 乘積，亦有違誤。按山坡地開發利用之回饋金，本即應針對開發後對於原生山坡地可能造成之影響強度，而分別適用不同之乘積比率，方符回饋金繳交辦法之立法意旨，此亦為被告所是認。再者，有關該乘積比率之類別係「用以區別不同之開發使用標的對山坡地的影響強度，並予核算相對應的山坡地開發利用回饋金」，而就使用標的之類別，自無可能因有其他設施之存在，而改變其可能對於山坡地之影響強度。經查，系爭土地之開挖整地面積雖有2,333 平方公尺，然開發建築面積僅有968.27平方公尺，其餘開挖整地之開發利用，係作為道路、水土保持設施（如排水溝渠、滯洪沉砂池、植生），則系爭土地上就供道路、水土保持設施…等開發建築以外之使用標的土地，自應分別依其開發利用所屬類別核計回饋金之乘積比率，而不得逕行變更其使用標的類別，而一律將之視為「開發建築」類別。惟原處分不察，仍均以所謂「開發目的」最終係為建築使用，即應全體適用「開發建築」類別云云，亦有違誤，而應予以撤銷。

⑺綜上所陳，本件原處分確未能區分各開發利用程度類別對於山坡地可能之影響，而依不同之乘積比率予以核課回饋金，復未能依本案具體情況，亦即係屬都市計畫用地，且業經被告進行市地重劃以鼓勵開發利用，逕以最高乘積比率乘以全案開發面積核課回饋金，顯屬裁量怠惰，並有違平等原則，自屬違法，而應予以撤銷。

3.關於農委會97年12月17日農授水保字第0971852227號函復鈞院，謂本案並無該會94年3 月4 日農授水保字第0941803754號函釋適用乙節，查：

⑴水土保持法第12條第1 項第4 款乃規定在山坡地從事「開發建築用地」之行為，在取得山坡地開發利用許可前應先擬具水土保持計畫，然而被告在其所定乘積比率之開發利用類別中卻使用「開發建築」之用語，兩者間顯不相同。惟查，依最高行政法院97年度判字第719 號判決意旨及其所援引之農委會94年3 月4 日農授水保字第0941803754號函釋可知，如山坡地或森林區內建築執照之申請人，僅單純從事建築物挖掘基礎等建築行為，而不包括其前一階段之行為，亦即將原本尚未開發之山坡地開發成為建築用地之行為，又不另涉及水土保持法第12條第1 項所定其他開挖整地之行為者，自無水土保持法第12條第1 項規定之適用。準此，水土保持法第12條第1 項第4 款所定「開發建築用地」，理應解釋為「將尚未開發之山坡地開發成為建築用地」（按：為該行為前係申請「山坡地開發利用許可」），而不應解釋為「在已開發成為建築用地之山坡地上開發建築」（按：為該行為前則係申請「雜項執照」、「建造執照」）云云，否則即會發生在前（最初）之山坡地開發利用行為反而無須取得山坡地開發利用許可之不合理現象，故如此解釋始符該條規定之本旨，且與回饋金繳交辦法第3 條及第4條規定，係以從事水土保持法第12條第1 項所定山坡地開發利用行為者，作為山坡地開發利用回饋金此一特別公課之課徵對象，其理前後一貫。

⑵是農委會雖曾以97年12月17日農授水保字第0971852227號函復鈞院表示，本案住宅新建工程並無94年3 月4 日農授水保字第0941803754號函釋之適用云云。惟如前所述，水土保持法第12條第1 項第4 款所定「開發建築用地」，應解釋為將尚未開發之山坡地開發成為建築用地，且據此事由申請所取得之山坡地開發利用許可，其效力理應及於後續在許可開發利用之山坡地範圍內所從事之相關建築行為在內。換言之，在從事前述建築行為時，僅需向建築主管機關申請雜項執照及建造執照即可，而無需再向都市計畫主管機關申請山坡地開發利用許可，因此上開規定所謂「其他開挖整地」，自不應包括「在已開發成為建築用地之山坡地上開發建築」在內。準此，前開函釋所謂「不另涉及其他開挖整地行為者」，應係指不另涉及原山坡地開發利用許可效力範圍（包括「開發建築用地」及其後在該用地上「開發建築」）以外之其他開挖整地行為而言，並非指不另涉及「建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為」以外之其他開挖整地行為云云。易言之，前開函釋之真正意旨乃在於山坡地開發利用者之開發內容如已在原山坡地開發利用許可效力範圍內，自無再依水土保持法第12條規定另行申請山坡地開發利用許可之必要，此即為前揭最高行政法院97年度判字第719 號判決意旨認為應實質探求山坡地開發利用者之開發內容，並非只要一提出山坡地開挖整地之水土保持計畫，皆須繳交山坡地開發利用回饋金之緣故。由此可知，農委會上開函復將屬本案住宅新建工程範圍且經被告核准施作之滯洪沈砂池等，認作前開函釋所指「其他開挖整地行為」云云，顯有所誤解，實不足採信。

⑶縱使鈞院認為水土保持法第12條第2 項所指「開發或利用許可」應採廣義解釋，而認為在山坡地上建築房屋所須申請之雜項執照及建造執照，亦屬上開規定所指開發或利用許可，惟此時即應對於回饋金繳交辦法第3 條及第4 條規定為「目的性限縮解釋」，亦即應將回饋金之繳交義務人，解釋為僅以因從事山坡地開發利用而消耗該山坡地上原有森林資源之行為人為限，而非只要從事山坡地開發利用之行為人，均為回饋金之繳交義務人云云，始符森林法第48條之1 創設此一特別公課之立法意旨，否則即應認其與授權母法之規範意旨有所牴觸，而依法應不予適用。

㈡被告主張之理由：

1.本案行政處分均依森林法、水土保持法、回饋金繳交辦法、回饋金乘積比率等相關規定為之，應屬合法有據：按「開發建築者，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之十二」為被告92年8 月8 日府建三字第09214929601 號公告之回饋金乘積比率所明定。核此辦法係主管機關即農委會根據森林法第48條之1 授權訂定，為對於具有特定關係（對於山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性統一之釋示，經核並無逾越母法之授權範圍，亦無違背限制人民之權利，原處分予以適用，並無違法，合先陳明。

2.回饋金之繳交對象、繳交與否，端視其是否為「山坡地開發利用」及是否「擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書」而定，不限於針對山坡地生長地開發，破壞森林原貌而須經主管機關核准開發許可者，始有適用。次按水土保持法係為實施水土保持之處理及維護，以保育水土資源，涵養水源，減少災害，促進土地合理利用，增進國民福祉所制定，有水土保持法第1 條可稽。又按該法第3 條第3 款並規定：「山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：（一）標高在一百公尺以上者。（二）標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」足見所謂水土保持法所稱之山坡地，不限於林地。舉凡有維護水土保持、保育水土資源必要之坡地，亦得經主管機關劃定範圍，公告列入山坡地之範疇。森林法第48條之1 第1 項第2 款所謂「山坡地開發利用者」繳交之回饋金，其「山坡地」之定義，既係依上開水土保持法之規定，而水土保持法所規定之山坡地又不限於林地，則所謂「山坡地開發利用者」應繳交回饋金之規定，其「山坡地開發利用者」自非僅只對林地之破壞，尚包括改變山坡地地貌，為別於自然之「利用」，對原有生態之影響，故法條規定「山坡地開發利用者」，而不稱「破壞森林者」為回饋金之繳交對象，故其繳交與否，端視其是否為「山坡地開發利用者」。原告辯稱本建築開發係於「重劃區」內進行，相關涉及變更原地形地貌部分，業經政府「重劃」完成，本建築物之興建作為並非「開發」，故無回饋金繳納之適用云云，顯係將該條適用對象，侷限於森林之破壞者，要係其個人主觀之法律見解，洵無可採。

3.原告有開發、利用山坡地之事實行為，且已依水土保持法第12條規定，擬具水土保持計畫書送被告審核，原告係屬回饋金繳交辦法第4 條所規定之山坡地開發利用回饋金繳交之義務人，應屬無疑：查原告就本件系爭土地之住宅新建工程，於96年8 月21日提出水土保持計畫書，經被告96年10月12日府產業坡字第09633606000 號函核定後，並經被告所屬都市發展局核發96年11月8 日96建字第0578號建造執照同意許可興建在案。原告為本案水土保持計畫核定之水土保持義務人，故依據山坡地開發利用回饋金繳交辦法第4 條之規定，為本件山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，應屬無疑；另就原告擬具之水土保持計畫書第三章「目的事業或利用計畫內容概要」記載：「本基地建築形式以公寓為主，規劃新建三棟建築物，其中A 棟建築形式為興建地上五層、地下一層；B 棟建築形式為興建地上五層、地下二層；C 棟建築形式為興建地上五層、地下三層之建築物，基地建築開發使用之面積為2,333 ㎡」，有系爭水土保持計畫第3-1 頁可參。基上，原告自有開挖整地建築之事實行為，故被告核定其屬回饋金乘積比率之「開發建築者」類別，以12% 計算原告應付之回饋金，於法有據。

4.本件被告依回饋金乘積比率，以原處分通知原告繳納回饋金14,893,872元，並無裁量怠惰之違法情事：

⑴按森林法設置回饋金之繳交，其目的在於藉由付費制度，達成抑制山坡地開發速度之制約功能，同時獎勵並實施長期造林，以減緩經濟發展與環境保護之衝突。山坡地開發利用者繳交之回饋金，為造林基金之來源，此係國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，性質上屬於「特別公課」。又國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則（司法院釋字第593 號解釋參照）。經查，森林法第48條之1 第2 項規定：「……第2 款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央機關擬訂報請行政院核定之」，顯已就回饋金繳交之辦法具體授權中央主管機關即農委會訂定之，該會依上開授權訂定系爭回饋金繳交辦法，其第5條規定：「（第1 項）本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。……（第3 項）第1 項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」被告斟酌山坡地開發利用之程度，如屬「開發建築者」，因為影響環境較為重大，乃於公告回饋金乘積比率時，明定應繳納回饋金乘積比率為12% ，符合法律規定意旨，有鈞院95年度訴字第1248號判決可參。

⑵末查回饋金乘積比例之開發利用程度類別，係針對山坡地開發申請案件之使用標的訂定各項比率，用以區別不同之開發使用標的對山坡地的影響強度，並予以核算相對應的山坡地開發利用回饋金，以期透過付費制度，達到抑制山坡地開發速度之制約功能與目的。又有關山坡地開發涉及之水土保持計畫擬具，係以總體使用標的與範圍撰寫，是以開發使用標的乃以總體使用標的為核定對象，始能回應制約功能與目的。本件原告開發申請案件之總體使用標的即為「公寓住宅使用」，其開發過程所作之道路、水土保持設施（如排水溝渠、滯洪沉砂池、植生）配置等亦為住宅所需；況原告擬具之水土保持計畫第三章「目的事業或利用計畫內容概要」自載：「基地建築開發使用之面積為2,333 ㎡，占申請計畫面積72.32%」，期基地土地使用面積表列示：「開挖整地面積2,333 （㎡）」，故被告針對其「住宅使用」之總體使用標的，核定屬「開發建築」類別之12% ，並以開挖整地面積2,333㎡作為計算回饋金之水土保持計畫時之開發面積之核定標準，依法有據，並無原告指摘之違反平等原則，或裁量怠惰之違法情事，原告上述主張，不足採信。

5.本件原告就辦理系爭土地之新建工程，係依「水土保持法」相關規定擬具水土保持計畫，此有原告96年8 月22日水土保持計畫書第一章「計畫目的」記載：「本基地坐落於臺北市文山區政大文教區。…由於基地位於山坡地範圍內，為避免開發行為造成環境破壞、水土流失等災害，特依據水土保持法暨相關法規之規定，相關法令乃依『水土保持法』（民國92年12月17日修正公布）行政院農業委員會修訂之『水土保持技術規範』（民國92年8 月15日修正發布），水土保持計畫審核監督辦法（民國95年4 月26日修正發布）以及臺北市山坡地開發建築基地規劃設計技術規範（民國78年6 月），製作此水土保持計畫，供開發、施工、經營或使用之依循。」足證系爭土地係屬被告劃定並報請行政院核定公告之「山坡地」，且原告係依水土保持法第12條第1 項之規定提出水土保持計畫，應屬無疑。準此，原告在系爭山坡地上既從事房屋建築行為，應屬回饋金繳交辦法第3 條所定之山坡地開發利用行為，依法自應繳交回饋金。原告改稱山坡地上建築房屋，係依「建築相關法規」提出水土保持計畫，無繳交回饋金之義務云云，顯係臨訟編造之詞，不足採信。

6.本件住宅新建工程並無農委會94年3 月14日農授水保字第0941803754號函釋之適用，最高行政法院97年度判字第578 號及97年度判字第719 號判決於本案應無援用之餘地：

⑴按上揭最高行政法院判決援引農委會94年3 月14日水保字第0941803754號函釋略以：「個案審核時，於山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（地下室）、建築物基礎（或地下室）所施作之擋土安全設施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為者，免擬具水土保持計畫」，則審酌該函釋文義，係明列建築物挖掘基礎（地下室）、建築物基礎（或地下室）施作之擋土安全設施、擋土設施與建築物合體連結等3 種建築行為，始為不需擬具水土保持計畫之建築行為；同時諭示「本件於建築物主體周邊，是否尚涉及建築物主體以外之其他開挖整地行為，仍未明確，有由原審法院再為調查審認之必要。」等語，合先陳明。

⑵本件新建住宅工程並無農委會94年3 月14日水保字第0941803754號函釋說明三、（四）之情形，業據農委會97年12月17日農授水保字第0971852227號函復鈞院所載：「說明：……二、查適用本會94年3 月14日農授水保字第0941803754號函，而認定純屬建築行為，免依水土保持法第12條擬具水土保持計畫，應同時符合以下二條件：（一）山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物有合體連結等之建築行為。（二）除前項之建築行為外，不另涉及其他開挖整地行為者。三、本案水土保持計畫（第一次變更）之內容，無前開本會函之適用。其理由如下：（一）依第一章計劃目的（P.1-1 ）所載，主要變更內容為『調整滯洪沉砂池位置、形狀以及尺寸，排水溝位置以及長度以及部分排樁擋土牆尺寸』，先予說明。（二）比對變更前、後之整地剖面圖（一）、（二），擋土安全措施（排樁式擋土牆）皆獨立施作，而未與建築物有合體連結之建築行為。（三）比對變更前、後之土地使用計畫圖（圖號3-1 ），本案建築物基礎範圍外，另皆有設置DP1 滯洪沉砂池1 座（由矩形變梯形）、排水溝（編號：a1、a1-1、a1-2、a2、a3、a4、a5；總長度由233.6 公尺變更為219公尺），且有設置平台、階梯及行動不便者坡道等其他開挖整地行為。」

⑶以上足證本件於建築物主體周邊，已涉及建築物主體以外之其他開挖整地行為，甚為明確，自無援用上揭函釋之餘地。

7.經查本件原告就系爭土地申請施作3 棟，地上5 層、地下3 層，共83戶新建集合住宅，依水土保持法規定，於96年8 月21日委由訴外人即水土保持技師周文帥向被告提送水土保持計畫辦理審查，且亦於96年11月8 日領得被告所屬都市發展局所核發96建字第0578號建造執照在案，而取得開發利用之許可，即符合回饋金繳交規定。綜上，本件原告就山坡地為建築開發，其開挖整地面積為2,333 平方公尺，則被告以該面積及土地公告現值53,200元/ 平方公尺，依開發建築類別12% 之乘積比率，核算原告應繳納14,893,872元之山坡地開發利用回饋金，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷訴願決定與原處分，為無理由，應予駁回。

理由

一、按森林法第48條之1 第1 項及第2 項規定：「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：……二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。前項……第二款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」、山坡地開發利用回饋金繳交辦法第2 條規定：「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第三條第三款所定之山坡地。」、第3 條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法第12條第1 項及第4 項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」、第4 條規定：「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」、第5 條第1 項規定：「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之6 至百分之12計算。」、第9 條規定：「本辦法修正施行前受理之案件，依修正施行前之規定計算。但修正施行後之規定有利於繳交義務人者，依有利於繳交義務人之規定計算。」，又「開發利用程度類別為開發建築者，其計算回饋金之乘積比率為12% 」為被告92年8 月8 日府建三字第09214929600 號公告之臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率所明定。

二、本件原告擬具水土保持計畫向被告申准於系爭山坡地範圍內之土地開發建築，辦理住宅新建工程，核准開挖整地面積為2,333 平方公尺，並獲核發建造執照有案，被告則按核准開發面積及公告土地現值，並依「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」及「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」規定核算山坡地開發利用回饋金14,893,872元。原告不服，主張：㈠本件系爭土地係由被告進行市地重劃，並進行整地工程，改變原有丘陵橫亙、地勢高差懸殊之地形，被告即為山坡地開發利用者，回饋金之繳交對象應為被告，原告於開發利用時，並未對於原生林相有何破壞。準此，因系爭土地既經被告進行市地重劃，並鼓勵原告開發利用，已不符原森林法對於山坡地開發利用課徵回饋金係為抑制山坡地開發速度之立法本意，因此被告對於原告再予核課回饋金，自屬有違。㈡又觀諸行政院農業委員會96年4 月18日農授林務字第0961740525號函釋，明確揭櫫就業經開發利用之範圍，無庸再為繳納回饋金，揆諸森林法之意旨，原告自無庸再為繳納開發利用回饋金。㈢而原告則係在被告所進行之系爭山坡地開發利用（臺北市木柵二期市地重劃）行為完成後，依臺北市山坡地開發建築要點第8 點第1 項規定，提出水土保持計畫書等文件向被告申請雜項執照及建造執照，以便在系爭山坡地上從事建築房屋之行為。是以，原告雖於向被告申請雜項執照及建造執照時，須先擬具水土保持計畫送請被告審查，惟其法規依據乃臺北市山坡地開發建築要點第8 點第1 項規定，而非水土保持法第12條第1 項第4 款規定。原告非屬回饋金繳交辦法第3 條所定山坡地開發利用行為，無繳交回饋金之義務。㈣依與本案事實相近之最高行政法院97年度判字第719 號判決意旨，肯認系爭山坡地既經被告辦理臺北市木柵二期重劃為建築用地，理應已對原生表土為相當程度之變更，故被告有依水土保持法第12條第1 項提出水土保持計畫之必要，然而原告僅係在業經被告重劃完成後之建築用地上建築房屋，並未涉及該條項所定其他開挖整地行為，自無該條項規定之適用，是以縱使原告仍須依建築相關法規提出水土保持計畫，但仍無繳交回饋金之義務。㈤再者，本案系爭土地之開挖整地面積雖有2333平方公尺，然開發建築面積僅有968.27平方公尺，其餘開挖整地之開發利用，係作為道路、水土保持設施（如排水溝渠、滯洪沉砂池、植生），應就該等開發利用為道路、水土保持設施之土地面積，依其開發利用程度之類別，適用6%之乘積比例，被告逕就全部開挖整地面積，依開發建築類別乘積計算回饋金，而未能區分各用地之使用類別，亦有違誤。㈥水土保持法第12條第1 項第4 款所定「開發建築用地」，應解釋為將尚未開發之山坡地開發成為建築用地，且據此事由申請所取得之山坡地開發利用許可，其效力理應及於後續在許可開發利用之山坡地範圍內所從事之相關建築行為在內。準此，行政院農業委員會94年3 月4 日農授水保字第0941803754號函釋：按『個案審核時，於山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為者，應無水土保持法第12條規定之適用。其函釋內所謂「不另涉及其他開挖整地行為者」，應係指不另涉及原山坡地開發利用許可效力範圍（包括「開發建築用地」及其後在該用地上「開發建築」）以外之其他開挖整地行為而言，並非指不另涉及「建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為」以外之其他開挖整地行為。農委會97年12月17日農授水保字第0971852227號函將屬本案住宅新建工程範圍且經被告核准施作之滯洪沈砂池等，認作前開函釋所指「其他開挖整地行為」云云，顯有所誤解，實不足採信云云。從而本件所應審酌者，厥在㈠本案原告於開發利用時，並未對於原生林相有何破壞，是否符合對於山坡地開發利用者課徵回饋金之立法目的？原告是否為回饋金繳交義務人？㈡被告以最高乘積比率計算應核課之回饋金是否有裁量怠惰之情事？㈢本案開發面積雖有2,333 平方公尺，惟並非均作為開發建築之用，得否全體適用開發建築類別？

三、本院查：

㈠查山坡地開發利用回饋金繳交辦法第2 條、第3 條規定，山坡地開發利用回饋金之繳交與否，端視其是否為「山坡地範圍內之開發利用申請案件」暨案件「須否擬具水土保持計畫（或簡易水土保持申報書）」而定，並非僅限於山坡地原生地之開發、破壞原地貌山林者，再按水土保持法係為實施水、土保持之處理及維護，以保育水土資源，涵養水源，減少災害，促進土地合理利用，增進國民福祉所制定，有水土保持法第1 條可稽。又按該法第3 條第3 款並規定：「山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：（一）標高在一百公尺以上者。（二）標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」足見所謂水土保持法所稱之山坡地，不限於林地。舉凡有維護水土保持、保育水土資源必要之坡地，亦得經主管機關劃定範圍，公告列入山坡地之範疇。森林法第48條之1 第1 項第2 款所謂「山坡地開發利用者」繳交之回饋金，其「山坡地」之定義，既係依上開水土保持法之規定，而水土保持法所規定之山坡地又不限於林地，則所謂「山坡地開發利用者」應繳交回饋金之規定，其「山坡地開發利用者」自非僅止對林地之破壞，尚包括改變山坡地地貌，為別於自然之「利用」，對原有生態之影響，故法條規定「山坡地開發利用者」，而不稱「破壞森林者」為回饋金之繳交對象，故其繳交與否，端視其是否為「山坡地開發利用者」。本案系爭土地係位於公告之山坡地範圍內，此為原告所不爭執，且原告就辦理系爭土地之新建工程，係依「水土保持法」相關規定擬具水土保持計畫，此有原告96年8 月22日水土保持計畫書第一章「計畫目的」記載：「本基地坐落於臺北市文山區政大文教區。由於…基地位於山坡地範圍內，為避免開發行為造成環境破壞、水土流失等災害，特依據水土保持法暨相關法規之規定，相關法令乃依『水土保持法』（民國92年12月17日修正公布）行政院農業委員會修訂之『水土保持技術規範』（民國92年8 月15日修正發布），水土保持計畫審核監督辦法（民國95年4 月26日修正發布）以及臺北市山坡地開發建築基地規劃設計技術規範（民國78年6 月），製作此水土保持計畫，供開發、施工、經營或使用之依循。」足證系爭土地係原告依水土保持法第12條第1 項之規定提出水土保持計畫，此復經本院檢送本件原告水土保持計畫書( 第一次變更) 送請農委會參照該計畫書內容，函復：「說明：……二、查適用本會94年3 月14日農授水保字第0941803754號函，而認定純屬建築行為，免依水土保持法第12條擬具水土保持計畫，應同時符合以下二條件：（一）山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物有合體連結等之建築行為。（二）除前項之建築行為外，不另涉及其他開挖整地行為者。

三、本案水土保持計畫（第一次變更）之內容，無前開本會函之適用。其理由如下：（一）依第一章計劃目的（P.1-1）所載，主要變更內容為『調整滯洪沉砂池位置、形狀以及尺寸，排水溝位置以及長度以及部分排樁擋土牆尺寸』，先予說明。（二）比對變更前、後之整地剖面圖（一）、（二），擋土安全措施（排樁式擋土牆）皆獨立施作，而未與建築物有合體連結之建築行為。（三）比對變更前、後之土地使用計畫圖（圖號3-1 ），本案建築物基礎範圍外，另皆有設置DP1 滯洪沉砂池1 座（由矩形變梯形）、排水溝（編號：a1、a1-1、a1-2、a2、a3、a4、a5；總長度由233.6 公尺變更為219 公尺），且有設置平台、階梯及行動不便者坡道等其他開挖整地行為。」，足證本件於建築物主體周邊，已涉及建築物主體以外之其他開挖整地行為，甚為明確，自無援用上揭函釋之餘地。亦有該會97年12月17日農授水保字第0971852227號函附卷可稽。從而依上揭回饋金繳交辦法第4條規定，原告為本案水土保持計畫之水土保持義務人，被告認定其應繳交山坡地開發利用回饋金案件，通知原告繳交回饋金14,893,872元，依法有據，原告辯稱本建築開發係於「重劃區」內進行，相關涉及變更原地形地貌部分，業經政府「重劃」完成，本建築物之興建作為並非「開發」，亦非林相之破壞者，故無回饋金繳納之適用云云，顯無可採。又原告認水土保持法第12條第1 項第4 款所定「開發建築用地」，應解釋為將尚未開發之山坡地開發成為建築用地，且據此事由申請所取得之山坡地開發利用許可，其效力理應及於後續在許可開發利用之山坡地範圍內所從事之相關建築行為在內。原告在被告所進行之系爭山坡地開發利用行為完成後，乃係依臺北市山坡地開發建築要點第8 點第1 項規定，提出水土保持計畫書等文件向被告申請雜項執照及建造執照，而非依水土保持法第12條第1 項第4 款規定，原告非屬回饋金繳交辦法第3 條所定山坡地開發利用行為，無繳交回饋金之義務。亦屬其個人主觀之見解，亦不可採。

㈡按森林法設回饋金之繳交，其目的在於藉付費制度，達成抑制山坡地開發速度之制約功能，同時獎勵並實施長期造林，以減緩經濟發展與環境保護之衝突。山坡地開發利用者繳交之回饋金，為造林基金之來源，此係國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，性質上屬於「特別公課」。又國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則（司法院釋字第593 號解釋參照）。經查，森林法第4 8 條之1 第2 項規定「…第2 款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央機關擬訂報請行政院核定之」，顯已就回饋金繳交之辦法具體授權中央主管機關行政院農業委員會訂定之，行政院農業委員會依上開授權訂定「回饋金繳交辦法」，其中第5 條規定「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。…第1 項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之」，被告斟酌山坡地開發利用之程度，如屬「開發建築者」，因為影響環境較為重大，乃於公告「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」時，明定應繳納回饋金乘積比率為百分之12，符合法律規定之意旨，被告依其所公告之「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，以原處分通知原告繳納回饋金14,893,872元，尚無裁量怠惰之違法情事，原告上述主張，不足採信。

㈢末查「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比例」之開發利用程度類別，係針對山坡地開發申請案件之使用標的訂定各項比率，用以區別不同之開發使用標的對山坡地的影響強度，並予以核算相對應的山坡地開發利用回饋金，以致透過付費制度，達到抑制山坡地開發速度之制約功能與目的。又，有關山坡地開發涉及之水土保持計畫擬具，係以總體使用標的與範圍撰寫，是以開發使用標的乃以總體使用標的為核定對象，始能回應制約功能與目的。本件原告開發申請案件之總體使用標的即為「公寓住宅使用」，其開發過程所作之道路、水土保持設施（如排水溝渠、滯洪沉砂池、植生）配置等亦為住宅所需；況原告擬具之「水土保持計畫」第三章「目的事業或利用計畫內容概要」自載「基地建築開發使用之面積為2,333 ㎡，佔申請計畫面積72.32 ％」，基地使用面積表「開挖整地面積2,333 （㎡）」，故被告針對其「住宅使用」之總體使用標的，核定屬「開發建築」類別之12％，並以開挖整地面積2,333 ㎡作為計算回饋金之水土保持計畫時之開發面積之核定標準，依法有據，並無原告指摘之違反平等原則，原告上述主張，不足採信。

四、綜上所述，被告依據山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條核算本案應繳交山坡地開發利用回饋金計算公式為，原告上開實際開發面積2333平方公尺乘以公告現值乘以12％，計算應繳交金額為14,893,872元（2, 333×53,200×12％＝14,893,872元），於法有據，而無不合，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷訴願決定與原處分，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭