臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

兼游陳阿系、游娥、游得利、游健

被告

宜蘭縣政府

代表人

乙○○縣長）住同

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因農地重劃事件，原告不服內政部中華民國97年9月2 日台內訴字第0970122094號（案號﹕0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告及游陳阿系、游娥、游得利、游健業為游金榮之繼承人，被繼承人游金榮所有坐落宜蘭縣員山鄉○○段大湖小段687 、688 號土地及與其他共有人共有同小段396 、435 、436 、439-2 、436-3 號土地（下稱系爭土地），參加宜蘭縣大湖農地重劃，經被告按其所有及共有分耕分管土地位置，以原位次辦理分配編為湖北段216 、458 、468 及船仔頭段466 地號等四筆土地，並以民國（下同）91年12月13日府地四字第0910143591號公告重劃分配結果，游金榮以其受配之四筆土地均位於臺電高壓電塔畔及高壓線下，嚴重危害其與家人身體健康及生命安全，且分配之農地地形過於狹長，不利機械耕作為由，於公告期間提出陳情書，請求准予重新調整分配，經被告以其申請與農地重劃條例第22條及同條例施行細則第33條第3 款規定不符，且其所有重劃前大湖小段353 之10地號土地，地目為道，非屬建地，且位於規劃農路用地內，依規定不得保留分配，該府比照「田」地目土地評定地價併入耕地內辦理分配，亦無不符，乃於92年3月5日以府地四字第0920007948號函復否准所請在案。嗣游金榮再於92年3月9日提出陳情，申請將原分配船仔頭段466 地號與同段334之1地號抵費地交換、原分配湖北段216 地號與船仔頭段207地號抵費地交換，將其所有重劃前開大湖小段353之10地號土地之地目恢復為建地，併合併於船仔頭段47號建地成為一宗，亦經被告以其所請與法令規定不符，於92年3 月27日以府地四字第0920032632號函駁復，游金榮不服，循序提起訴願及行政訴訟，求為撤銷被告上開二否准重新分配處分，行政訴訟並以上開二否准處分違法為基礎，合併提起國家賠償，先後經內政部以92年8 月13日台內訴字第09200005496號訴願決定駁回、本院92年度訴字第4724號判決駁回。游金榮提起上訴，經最高行政法院95年度判字第779 號判決，將原審判決關於駁回金錢給付之請求及其訴訟費用部分廢棄，發回本院，其餘上訴駁回。游金榮就敗訴確定部分，提起再審之訴，經本院95年度再字第76號判決駁回，游金榮提起上訴，經最高行政法院96年度裁字第3929號裁定駁回上訴確定在案。游金榮於96年3 月26日乃向被告申請依行政程序法第128條規定重新進行行政程序，旋游金榮於97年1月29日死亡，原告及游陳阿系、游娥、游得利、游健業以游金榮繼承人身分於97年4 月11日同前旨再為申請，被告以97年4 月22日府地劃字第0970048563號函（下稱原處分）予以否准，原告不服，提起訴願，經訴願駁回，原告及游陳阿系、游娥、游得利、游健業以原告為選定當事人，提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應就原告被繼承人游金榮於96年3 月26日及原告於97年4 月11日分別提出「行政程序重新進行之申請案」予以進行實體審查，並作成准予調換宜蘭縣員山鄉大湖農地重劃區○○○○段207、334-1地號二筆抵費地之行政處分。

⒊被告應給付原告新台幣（下同）14,214,809元。

⒋訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之陳述：

㈠原告主張：

1.原告之被繼承人游金榮所有坐落系爭土地，參加宜蘭縣大湖農地重劃，因被告違法失職，致游金榮受配之四筆土地均位於臺電高壓電塔畔及高壓線下，嚴重危害其與家人身體健康及生命安全，且分配之農地地形過於狹長，不利機械耕作，乃於公告期間請求准予重新調整分配，然先後經被告以92年3 月5 日以府地四字第0920007948號函、92年3 月27日以府地四字第0920032632號函駁復。游金榮依循訴願、起訴、上訴、再審之訴等司法救濟途徑，所提「再審上訴之訴」，業經最高行政法院96年度裁字第03929 號裁定「上訴駁回」，至此已形成確定力。惟依據鈞院94年1 月13日92年度訴字第5535號判決意旨第4 項前段揭示﹕「程序重開之申請係在廢止或撤銷行政處分之存續力，所以經判決維持之行政處分亦可提起程序重開之申請，另行政訴訟再審制度係在廢棄原確定判決，並繼續進行原行政訴訟程序，是以經再審判決確定之事件，仍得依行政程序法第128 條之規定提起程序重開之申請，二者可併行。……」之法律見解，本案符合行政程序重開之申請要件至明，得依行政程序法第128 條規定，申請就上開被告二否准重新調整分配之處分，為行政程序之重新進行。又本案實具有因公益而形成「特別犧牲」之情事，請求調換宜蘭縣員山鄉大湖農地重劃區○○○○段207 、334-1 地號二筆抵費地，依法有據。

2.游金榮死亡後，原告為其繼承人，就上開被告違法失職之行為所遭受侵害之事實，及相關證據，均符合行政程序法第128 條第1 項第2 款所定「發生新事實或發現新證據」之規定與要件，被告違失徵收原告等人所有農地之事實及證據如下：

⑴依據公告當時土地法施行法第49條規定：「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地。」經查被告以80年4 月1 日80府地用字第27827 號公告徵收前開共有土地，均屬耕地，其徵收行為，違反上述法律規定至明。又依據公告當時電業法第51條歸規定: 「電業於必要時，得在地下、水底、私有林地或他人房屋上之空間，或無建築物之土地上設置線路。但以不妨礙其原有之使用及安全為限，並應於事先書面通知其所有人或占有人……。」惟臺灣電力股份有限公司（下稱臺電公司）當時架設345 仟伏輸電用之高壓電線，其線路均通過前開農地，嚴重妨礙被繼承人之農作使用，因此而經濟拮掘。又全家人長期遭受高壓電散發「電磁波」幅射之危害，有害人體健康，甚至會致癌，且耕作時，每逢雷雨天氣，恐懼雷擊，安全堪慮。復查臺電公司在架設高壓電線路之前，並未事先書面通知被繼承人徵求同意，即擅自在前述土地上架設高壓電線路，施設鐵塔，此等不法行為亦經該公司坦承不諱。再者，被告乃係土地徵收之主管機關，在進行徵收作業時，理應詳加嚴審，始能避免侵害人民之權益，實則不然，某些法定必備文件，皆未要求提送審查，即貿然草率地通過該公告案之土地徵收作業手續，明顯違反上述電業法之規定，且徵收作業程序顯有嚴重瑕疵，此舉不僅直接侵害申請人之應有權益，實係造成生命、身體、財產遭致重大損害之主因。被告卻以原告所請求賠償之項目非其執掌，原告應以書面向臺灣電力公司求償云云，實與事實有違，臺電公司因被告之違失取得土地所有權，進而使其非法之公共設施合法化，其高壓輸電設施所造成之各項損害，係屬另一問題，不能混為一談，被告所指應向臺電公司求償乙節，應為國家賠償法第3 條第1 項規定之範圍，而原告所求償係依國家賠償法第2 條第2 項之規定求償，二者有別。

⑵依公告當時土地法第231 條首段明定：「需用土地人，應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，才得進入被徵收土地內工作。……」經查被告係於80年4月1日公告徵收被繼承人之共有土地；復於80年5月2日80府地用字第38445 號函通知領取「鐵塔工程徵收土地補償費（即補償地價）」在卷。惟據臺灣公司超高壓線施工處80年5月31日（80）超施供字第475 號函承認，該公司早於76年10月23、24日即與本案系爭土地共有之一游朝煌協商，經其切結領取土地款7 成後即予施設鐵塔，經查游朝煌在本案被徵收之7 筆農地，其持分各占四分之一，此與土地法第34條之1 第1 項略以：「共有土地或建築改良物，其處分、變更……，應以共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意行之。……」之規定有違。臺電公司僅與其一人協商，根本不合上述之規定，其雙方協商應屬無效。臺電公司事先竊占使用人民之私有土地，事後再補行徵收程序，違反上述土地法之規定。而被告明知臺電公司之違法行為，尚且協助其徵收需用之土地，使不法行為合法化，此舉不僅直接侵害原告等之權利，更構成刑法上之「竊佔罪」。

⑶按土地徵收應踐履聲請、審核、公告、通知、發放補償費等法定程序後，始得進入被徵收土地內實施工作，分別為本案公告當時土地法208 、224 、225 、227 、231 條所明定；查臺電公司在尚未踐履上述程序之前，即於76年10月間進入被繼承人所有農地建造鐵塔及架設高壓電線，於80年4 月1 日經被告公告土地徵收案時，全部鐵塔及高壓電線已施設完成，整個重劃區之農民，全都知曉。在未經聲請核准，更未獲被繼承人之同意，即擅自進入被繼承人所有土地內實施工作，此舉為土地法第231 條規定所不允許，依據土地法相關條文規定，本案完全不具備合法之徵收條件，其「土地徵收」案，成立之基礎，明顯薄弱不足，違反土地徵收程序，亦不符合比例原則。

3.國家機關依法徵收人民之土地，尚且應給予相當與合理補償，況而違法徵收耕地，更應負財產損失之賠償責任，本案被告違法徵收原告等合法繼承之農地，供臺電公司使用，致造成重劃前7 筆耕地均位處高壓電線下，其中2 筆耕地毗連高壓電塔，不僅生命、身體同時遭到莫大危害，且導致所有農地等同廢地，價值歸零，其損失金額高達8,853,484 元之鉅，而政府當時僅給予14,924元補償費，顯然並不相當，更屬不合理。

4.依當時土地法規定，被告為土地徵收之權責機關，台電公司僅為需用土地人，被告卻將以此賠償係屬台灣電力公司執掌，並表示並未原告並未與其請求賠償云云，推卸責任。系爭土地因為於高壓電線下，造成土地荒廢，損害原告之財產及身體健康，為雙方不爭執之事實，游金榮於法定公告期間（即80年5 月1 日）向被告提出緊急陳情，請求撤銷違法土地徵收，被告卻將其應辦理之陳情推給台電公司，被告之作為實與行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點第6 點規定有違。亦已該當國家賠償法第2 條第2項之要件，原告請求國家賠償，乃於法有據。

5.因被告故意不法侵害原告之權利，致造成原告權利遭受損害，財產受到損失，茲依據國家賠償法第2 條第2 項規定向被告請求損害賠償，本案損害賠償項目及金額如下:⑴無法如期申報領取「92年至97年第二期作休耕轉作補償金（共12期）」之損害賠償為361,325 元。

⑵心神損害慰撫金為5,000,000 元。

⑶獲配農地4 筆，均位處高壓電線之下，並毗連高壓電鐵塔，等同廢地，無法出售，價值歸零之損害賠償為8,853,484元。

㈡被告主張：

⒈按「行政程序法第128 條所稱『法定救濟期間經過後』，係指行政處分而發生形式確定力者而言；……若經行政法院實體確定判決予以維持之行政處分，關係人可依再審程序謀求救濟，故不在重新進行行政程序之列」為法務部92年3 月20日法律字地0920010217號函釋示在案。又惟業經行政法院實體確定判決之行政處分，則不得再援引該法條規定重新進行行政程序（鈞院96年度訴字第00903 號判決）。查原告請求撤銷被告92年3 月5 日府地四字第0920007948號函及92年3 月27日府地四字第0920032632號函之行政處分，並准予調換宜蘭縣員山鄉大湖農地重劃區○○○○段207 、334-1 地號二筆抵費地之主張，如事實欄所載，迭經內政部駁回訴願，鈞院判決駁回及最高行政法院駁回上訴，業已生形式及實質確定力。揆諸上開法令規定及法務部之函釋，原告援引行政程序法第128條第1 項第2、3 款規定，請求被告撤銷92年3 月5 日府地四字第0920007948號及92年3 月27日府地四字第0920032632號函之行政處分，並准予調換宜蘭縣員山鄉大湖農地重劃區○○○○段207、334-1地號二筆抵費地，顯與法未合。

⒉原告主張依行政程序法第128 條第1 項第2 款規定，請求程序重新進行，亦顯無理由。按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。……二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。」查原告於行政訴訟起訴狀證物清單中所臚列之所謂「證據」，皆不足以證明被告92年3 月5 日府地四字第0920007948號及92年3 月27日府地四字第0980032632號函之行政處分有何違誤。亦即縱使被告重新審認原告所提出之所謂「證據」，不足以使原告受較有利益之處分。即使該所謂「證據」有相當之證明力，亦因原告之重大過失，未能在行政程序或救濟程序中主張其事由，而生失權之效果，是原告之主張顯與行政程序法第128條第2項第2 款之規定不合，被告之原處分洵無違誤。

⒊另原告及選定當事人因農耕及農事之實際需要，長期遭受臺電公司架設之345 仟伏輸電用高壓電不斷散發「電磁波」輻射人體之危害，請求心神損害慰撫金及分配於高壓電線下之湖北段216 、458 、468 及船仔頭段466 號4 筆土地無法出售之損失乙節，因該高壓輸電設施並非被告執掌，依國家賠償法第10條第1項 、同法施行細則第17條，原告應以書面向臺電公司請求。

理由

一、原告主張：原告之被繼承人游金榮所有坐落系爭土地，參加宜蘭縣大湖農地重劃，因被告違法失職徵收土地，致游金榮受配之四筆土地均位於臺電高壓電塔畔及高壓線下，嚴重危害其與家人身體健康及生命安全，且分配之農地地形過於狹長，不利機械耕作，乃於公告期間請求准予重新調整分配，然先後經被告以92年3 月5 日以府地四字第0920007948號函、92年3 月27日以府地四字第0920032632號函駁復，經行政爭訟仍均維持上開被告二否准處分在案。嗣游金榮死亡，原告為其繼承人，發現有符合行政程序法第128條第1 項第2款所定「發生新事實或發現新證據」，自得依該上開法規定請就上開被告二否准重新調整分配之處分，為行政程序之重新進行，被告並應斟酌個案事實上之差異及立法解釋為合理之不同補償，原告請求調換宜蘭縣員山鄉大湖農地重劃區○○○○段207 、334-1 地號二筆抵費地，於法有據。本件被告違法失職為原告之被繼承人游金榮所有之農地重劃分配，致受配之土地均位於台電公司高壓電架設位置，造成原告身體、財產皆受有相當之損害，併依國家賠償法第2 條第2 項規定請求損害賠償云云。

二、被告則以：原告之被繼承人游金榮前曾求為撤銷被告92年3月5 日府地四字第0920007948號函及92年3 月27日府地四字第0920032632號函二否准重劃土地重新分配之行政處分，並請求作成調換宜蘭縣員山鄉大湖農地重劃區○○○○段207、334-1 地號2 筆抵費地處分，此迭經內政部駁回訴願，本院判決駁回及最高行政法院駁回上訴，已生形式及實質之確定力，不得再援引行政程序法第128 條規定重新進行行政程序。且原告所列之「事實」「證據」，均與行政程序法第128 條第1 項第2 款規定不合。至於原告等因架設高壓電所受之損害，因高壓電之架設並非被告執掌，依國家賠償法第10條第1 項、同法施行細則第17條規定，原告應以書面向臺電公司情求等語，資為抗辯。

三、首揭事實欄所載原告之被繼承人游金榮不服被告否准農地重劃重新分配處分，提起行政爭訟而敗訴確定之事實，為兩造所不否認，並有被告92年3 月5 日府地四字第0920007948號及92年3 月27日府地四字第0920032632號函、內政部以92年8 月13日台內訴字第09200005496 號訴願決定、本院92年度訴字第4724號判決、最高行政法院95年度判字第779 號判決、本院95年度再字第76號判決、最高行政法院96年度裁字第3929號裁定等件影本在卷為憑。原告於游金榮死亡後，依行政程序法第128 條第1項第2款申請被告就上開二否准重新分配處分為行政程序重開之處分，其實即係主張有新證據、新事實得認上開二否准處分違法而應予撤銷，並以上開二否准處分違法為前提，請求國家賠償﹔然被告以上開二否准處分之合法性業經行政法院判決確認在案，原告就此經行政法院判決確定之行政處分申請行政程序重開，乃申請不合法而作成原處分，於訴訟中並以原告並未具體提出「新證據」、「新事實」為由，指原告申請無理由。是本案資先就原告申請行政程序重開是否合法、是否無理由依序審究，再依此前提論述原告請求國家賠償是否有理由。

四、按行政程序法第128條，對人民得申請行政程序重開之情形，明文規定如下：「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審是由且足以影響行政處分者。前項申請、應自法定救濟期間經過後三個月內為之﹔其事由發生在後或知悉者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」因此，行政處分須已「法定救濟期間經過」不可訟爭，行政機關始得依人民之申請重開行政程序。此處之「不可訟爭」，應包括經司法判決確定之情形。固然，論者有依行政訴訟法第213條、第214條規定為據，指訴訟標的經行政法院判決者，具有確定力，其效力即於當事人及其繼受人，基此，其經行政法院判決，而具有行政程序法第128條第1項各款事由者，應提起再審之訴救濟。惟對被告機關而言，撤銷訴訟之確定判決，係課以其不得重為被撤銷行政處分﹔課予義務訴訟之確定判決，係課以其應為判決所命行政處分之義務。行政法院確定判決，並未限制被告機關廢棄加負擔處分或作成授益處分，故而，原行政處分因行政法院判決而確定，亦不妨礙行政機關重為實體之決定。此由行政程序法第128條第1項但書之反面解釋，當事人非因重大過失，而未在「法律救濟程序」中主張得申請重新進行行政程序之事由者，即不在排除範圍之規定，亦可推知。基此，被告上開二否准原告農地重劃土地重新分配之處分之合法性雖經行政法院判決確定，其實並不影響被告是否重為實體之決定，以此而言，原告申請行政程序重開，尚非得以遽認其申請不合法。

五、惟按，依行政程序法第128條第1項第1款至第3款規定，行政處分相對人或利害關係人得據以申請行政機關程序程序重開之事由，有所限制。該條項第1 款係以廢止「有持續效力之合法行政處分」為目的。第2 款規定：發生新事實或發現新證據者，亦可為程序重開，此之所謂「新證據」，可以為行政處分作成始成立者，亦可為行政處分作成時已存在，但為當時所不知或未援用者，此種新證據證明原行政處分之違法性，所涉及者應係「撤銷違法行政處分」之問題。而此之所謂「新事實」，於有持續效力之行政處分，發生新事實即事實之變更，原屬第1 款所規定之範疇，在非有持續效力之行政處分，發生新事實，則可逕為新處分，無須重新進行行政程序廢棄原處分，依立法資料顯示，第2 款所列「新事實」乃立法院審議時所增列，疑係贅文。至於第3 款則以「其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者」，為重新進行行政程序之事由。本件原告以行政程序法第128 條第1項第2款為據，申請行政程序重開，揆諸前揭說明，其實即係主張有「新證據」足認被告前二否准處分違法。惟核其所謂之「新證據」其實均係相關法令解釋，或前案即曾提出並經審酌之相關農地重劃文件，與前述「新證據」之涵意並不該當，職是，原告重開行政程序之申請雖未必不合法，但實際上並無得據以申請之事由，其申請為實質無理由。行政程序重開之申請既無理由，則原告進而請求被告作成新農地重劃分配之處分，當乏所據。

六、至於原告主張被告違法失職為原告之被繼承人游金榮所有之農地重劃分配，致受配之土地均位於台電公司高壓電架設位置，造成原告身體、財產皆受有相當之損害，併依國家賠償法第2 條第2 項規定請求損害賠償部分，換言之，原告其實係以被告上開二否准重新分配處分違法為基礎，對被告為損害賠償之請求，然上開二否准處分經行政法院判決肯認合法確定，業如前述，則原告以上開二否准處分違法為前提，請求損害賠償總計14,214,809元（包括休耕補償金361,325 元、精神慰撫金5,000,000 元、及因分配之農地位於高壓電下而減損之財產價值8,853,484 元），即失所附麗，其請求自不應准許。又，原告之被繼承人游金榮雖亦曾以被告上開二否准重新分配處分違法為基礎，對被告請求國家賠償，而經行政法院駁回確定，此有本院92年訴字第4724號判決、最高行政法院95年度判字第779 號判決及本院95年度訴更一字第75號判決在卷可稽﹔然本件原告就國家賠償部分，係以本身因被告違法失職行為受有損害為主張而提起本件國家賠償，而非就被繼承人游金榮之權利而為主張，當不為前案判決效力所及，尚非重複起訴，亦併指明。

七、綜上，原告以被告上開否准農地重劃重新分配有新證據足認違法為論據，依行政程序法第128 條第1 項第2 款要求被告為行政程序重開之請求，經本院審查乃申請無理由，應予駁回，程序重開之申請既無理由，則請求被告於程序重開後，另為重新分配之處分，自無所據，亦應駁回。原處分以原告行政程序重開之申請不合法駁回其申請，訴願決定遞予維持，所持見解與本院雖有不同，但結論並無二致，原告求以撤銷，即非所許，亦應駁回。此外，原告以被告上開二否准重新分配處分違法為基礎，對被告為損害賠償之請求，因上開二否准處分經行政法院判決肯認合法確定，則原告依國家賠償法第2 條第2 項請求損害賠償14,214,809元，即失所附麗，亦無理由，應予駁回。

八、兩造其餘攻擊防禦方法，於本案結果不生影響，無庸一一論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭