臺北高等行政法院判決

原告

甲○○○○○○○○

被告

金門縣政府

代表人

乙○○(縣長)

上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年6月24日環署訴字第0970013976號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告於門牌號碼金門縣金湖鎮三谿橋5號建物設廠從事瀝青混凝土拌合業，該廠作業製程中之瀝青混凝土製造程序(MO2)為行政院環境保護署（以下簡稱環保署）93年12月22日公告修正第3批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，原領有被告核發之固定污染源操作許可證（證號：金環操證字第W016-00號）。因被告分別於96年2月1日、96年3月14日及96年5月1日接獲民眾陳情略以該廠有排放黑煙情事，經被告所屬環境保護局（以下簡稱金門縣環保局）分別派員前往現場稽查結果屬實，並發現原告原領有之上開操作許可證已於95年6月20日到期，且未依規定於法定期限屆至前申請展延，卻仍逕行從事瀝青拌合作業程序，被告因認原告有違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定之情形，乃依同法第57條規定分別裁處罰鍰各新台幣（下同）20萬元（針對96年2月1日及96年3月14日違規情事）及30萬元（針對96年5月1日違規情事），共計50萬元，並命原告於96年6月30日前改善完成。原告不服，提起訴願，經環保署於96年11月14日以環署訴字第0960049633號訴願決定撤銷原處分，並命原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。嗣被告依上開訴願決定意旨重為處分，以原告未取得固定污染源操作許可證逕行操作，違反空氣污染防制法第24條第2項規定，依同法第57條規定，於97年1月16日以府環一字第0970003925A號裁處書（以下簡稱被告97年1月16日裁處書）處以罰鍰10萬元。原告仍不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈被告之處分合法性顯有疑慮，應予撤銷，另為適當之處分。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造主張：

㈠原告起訴意旨略謂：

⒈按「行政機關得將違法行政處分轉換為與原處分具有相同實質及程序要件之其他行政處分。但有下列各款情形之一者，不得轉換︰．．．二、轉換不符作成原行政處分之目的者。三、轉換法律效果對當事人更為不利者。」，為行政程序法第116條第1項第2款、第3款所規定。次按「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。」，復為訴願法第81條第1項所明定。

⒉本件被告前以原告未依規定於操作許可證法定期限屆至前申請展延，仍逕行從事瀝青拌合作業程序，裁處原告罰鍰共計50萬元，經原告依法提出訴願，訴願機關業於訴願決定理由欄四、㈢指摘被告以原告違反空氣污染防制法第24條第2項規定，並援引「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」第3條附表規定作為本件裁處罰鍰額度之依據，有適用法律錯誤之瑕疵，原處分即應予撤銷，由原處分機關即被告於文到2個月內另為適法之處分，以符法旨等語。故被告依訴願決定上開意旨，以原告違反空氣污染防制法第24條第2項規定明確，依同法第57條規定，另逕行告發處分罰鍰10萬元，所為處分顯已轉換法律關係，其效果對原告更為不利，亦違反行政程序法第116條第1項第2款、第3款及訴願法第81條第1項之規定，實令原告難以甘服。綜上所陳，被告對於原告所為之處分顯屬違法，應予撤銷。

㈡被告答辯意旨略謂：

⒈按「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。」、「前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。」，分別為空氣污染防制法第24條第1項、第2項所規定。可知空氣污染防制法第24條第1項規定係針對列管固定污染源之設置許可明文規定，同條第2項規定則係針對列管固定污染源之操作許可明文規定。又按「．．．於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分」，訴願法第81條第1項定有明文。

⒉本件被告針對原告96年2月1日、96年3月14日及96年5月1日之違規事實，以原告之製程（M02）「瀝青混凝土製造程序」證號「金環操證字第W016-00號」之許可證已於95年6月20日屆滿5年，惟原告未依規定於法定期限屆滿前提出展延申請，故自95年6月21日起，該許可證已失其效力，原告自應重新申請操作許可證，其未申請操作許可證而逕行操作，違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定為由，分別於96年5月3日、96年5月9日以府環一字第0961700110A、0000000000A號裁處書課處罰鍰20萬元及30萬元。原告不服，提起訴願，經訴願決定機關環保署撤銷上開裁處書，並囑由被告另為適法之處分。被告乃依空氣污染防制法第24條第2項規定，並依同法第57條規定，以97年1月16日裁處書核處原告罰鍰10萬元。原告雖主張被告以97年1月16日裁處書另行核處罰鍰10萬元，已轉換法律關係，且更不利於原告，已違反行政程序法第116條第1項第2款、第3款及訴願法第81條第1項之規定云云。惟參照鈞院91年度訴字第3480號判決理由二㈡略以「．．．按行政處分之轉換，依行政程序法第116條規定係行政機關得將違法行政處分轉換為與原處分具有相同實質及程序要件之其他行政處分，除有該條第1項但書所列3款情事外，並無其他限制。又行政處分之瑕疵，如係得補正之程序瑕疵（行政程序法第114條參照）或得更正之顯然錯誤（行政程序法第101條參照），自無轉換之可言。行政處分之瑕疵非屬補正或更正範圍，如因受法定期間之限制，又不得採取自行變更或重新為處分之方式處理時，即得以轉換之方式處理，以轉換後之行政處分，自始取代原有之違法行政處分，將違法之行政處分轉變為合法之行政處分處分．．．」等語，足認被告以97年1月16日裁處書核處原告罰鍰10萬元，顯與轉換法律關係無涉，且明顯無違反訴願法第81條第1項規定，原告所稱殊有誤解。綜上所述，原告之訴為無理由，應予駁回。

理由

一、按「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。」、「前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。」，空氣污染防制法第24條第1項、第2項分別定有明文。

二、本件原告於門牌號碼金門縣金湖鎮三谿橋5號建物設廠從事瀝青混凝土拌合業，該廠作業製程中之瀝青混凝土製造程序(MO2)為環保署93年12月22日公告修正第3批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，原領有被告核發之固定污染源操作許可證（證號：金環操證字第W016-00號）。因被告分別於96年2月1日、96年3月14日及96年5月1日接獲民眾陳情略以該廠有排放黑煙情事，經金門縣環保局分別派員前往現場稽查結果屬實，並發現原告原領有之上開操作許可證已於95年6月20日到期，且未依規定於法定期限屆至前申請展延，卻仍逕行從事瀝青拌合作業程序，被告因認原告有違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定之情形，乃依同法第57條規定分別裁處罰鍰各20萬元（針對96年2月1日及96年3月14日違規情事）及30萬元（針對96年5月1日違規情事），共計50萬元，並命原告於96年6月30日前改善完成。原告不服，提起訴願，經環保署於96年11月14日以環署訴字第0960049633號訴願決定撤銷原處分，並命原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。嗣被告依上開訴願決定意旨重為處分，以原告未取得固定污染源操作許可證逕行操作，違反空氣污染防制法第24條第2項規定，依同法第57條規定，以97年1月16日裁處書處以罰鍰10萬元。原告仍不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張被告依環保署96年11月14日環署訴字第0960049633號訴願決定意旨，以其違反空氣污染防制法第24條第2項規定，依同法第57條規定另逕行告發處分罰鍰10萬元，所為處分顯已轉換法律關係，其效果對原告更為不利，亦違反行政程序法第116條第1項第2款、第3款及訴願法第81條第1項之規定，被告所為處分既屬違法，自應予撤銷等語。經查：

㈠按行政處分之轉換，依行政程序法第116條規定係行政機關得將違法行政處分轉換為與原處分具有相同實質及程序要件之其他行政處分，除有該條第1項但書所列3款情事外，並無其他限制。又行政處分罹有之瑕疵，如係得補正之程序瑕疵（行政程序法第114條參照）或得更正之顯然錯誤（行政程序法第101條參照），自無轉換之可言。行政處分之瑕疵非屬補正或更正範圍，如因受法定期間之限制，又不得採取自行變更或重新為處分之方式處理時，即得以轉換之方式處理，以轉換後之行政處分，自始取代原有之違法行政處分，將違法之行政處分轉變為合法之行政處分處分（陳敏著行政法總論第388頁參照）。是以，違法行政處分之轉換，係治癒違法行政處分所存在之瑕疵，使其轉換成合法行政處分，該轉換而來之行政處分因無瑕疵，而得以維持；其法律性質，基於法律安定及法律明確之要求，應認轉換為一種形成處分。依上述法理及現行行政程序法第116條之規定，行政處分之轉換，必須具備如下之要件：⑴積極要件：①原有瑕疵之行政處分可以包含另一新原處分，②具備作成該另一新行政處分之實體法要件，③此二行政處分可以達成相同之目的，④行政機關依原有之程序及方式，得合法作成該另一新行政處分；⑵消極要件（即行政程序法第116條第1項之3款事由）：①原來有瑕疵之行政處分不得撤銷，②轉換不符作成原行政處分之目的，③轉換法律效果對當事人更為不利。

㈡第查關於行政處分是否違法判斷之基準時點，在撤銷訴訟係以處分時之事實狀態及應適用之法律為準。本件環保署96年11月14日環署訴字第0960049633號訴願決定撤銷被告原分別裁處原告罰鍰各20萬元（針對96年2月1日及96年3月14日違規情事）及30萬元（針對96年5月1日違規情事）共計50萬元之處分，並命原處分機關於文到2個月內另為適法之處分，此觀上開訴願決定即明，復為兩造所不爭，是被告96年5月3日府環一字第0961700110號函附裁處書及96年5月9日府環一字第0000000000號函附裁處書，皆因經訴願決定撤銷而已然『不復存在』，堪以確定。此與祇須被轉換之行政處分曾經有效成立，『尚未失效』或『罹於時效期間』前，行政機關即得以轉換之新處分取代原處分之效力之情形截然不同，徵諸前開行政處分之轉換要件，自無所謂違法行政處分之轉換之問題。況本件原告所提撤銷訴訟之標的為被告97年1月16日裁處書，究其性質係被告重為之處分，依撤銷訴訟違法判斷之基準時點，係以被告97年1月16日處分時之事實狀態及應適用之法律為準，而當時並無任何處分存在，自無行政處分轉換之情形可言，原告所稱殊有誤解。

㈢又按「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。」，為訴願法第81條第1項所明定。次按「依行政救濟之法理，除原處分適用法律錯誤外，申請復查之結果，不得為更不利於行政救濟人之決定。」，行政法院（現改制為最高行政法院）62年判字第298號著有判例可資參照。所謂不利益變更禁止原則，依前揭法條規定及判例意旨所示，應在當事人「表示不服之範圍內」始有適用；且於原處分「適用法律錯誤」之情形，其更正之處分，為基於不同法律關係所為之處分，與原處分事件非屬同一事件，縱使更正處分為更不利之決定，應無不利益變更禁止原則之適用，合此敘明。

㈣本件環保署96年11月14日環署訴字第0960049633號訴願決定，略以本件係因原告原申領之操作許可證於95年6 月20日到期後，因未依規定於法定期限內申請展延，致失其效力，而原告仍逕行從事瀝青拌合作業，此與空氣污染防制法第24條第1 項規定之情形有別，是被告繩以該規定，其適用法律即難謂無違誤；又依原處分機關96年5 月3 日府環一字第0961700110號函（針對96年2 月1 日及96年3 月14日違規情事）說明二所載，被告係以原告違反空氣污染防制法第24條第2 項規定，並援引同法第57條暨環保署91年12月11日環署空字第0910084483F 號令修正發布之「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」（以下稱裁罰準則）第3條附表規定作為裁罰額度之依據，惟查空氣污染防制法第24條第2 項規定非屬上開裁罰準則第3 條附表所定應適用之違反條款，是系爭處分即有適用法律錯誤之瑕疵；再本件被告於針對原告第1 次及第2 次違規予以處罰並命限期補正且送達原告之前，隨即進行稽查且再次處罰，致原告未能享有空氣污染防制法第57條所定應限期補正之期限利益，故本件被告3 次稽查結果，以原告工廠固定污染源操作許可證已逾有效期限仍逕行操作，分別予以裁罰，與空氣污染防制法第57條規定及行政行為之合目的性有違等語，而予以撤銷原處分，並命原處分機關（即被告）於文到2 個月內另為適法之處分，有該訴願決定影本在卷可佐。第以上開訴願決定並未認定原告未為違章行為，此觀上述訴願決定摘要亦明，且被告係依該訴願決定意旨重為處分，以原告未取得固定污染源操作許可證逕行操作，違反空氣污染防制法第24條第2 項規定，依同法第57條規定，以97年1 月16日裁處書課處原告罰鍰10萬元，所為重為處分係屬另行作成之處分，已不在原告之前行政救濟「表示不服之範圍內」，即使另作成之處分較原處分為不利，並無違反不利益變更禁止之原則可言，亦不悖於訴願法第81條第1 項規定，原告所稱委無可採。況被告96年5 月3 日府環一字第0961700110號函附裁處書及96年5 月9 日府環一字第0000000000號函附裁處書係分別裁處原告罰鍰各20萬元及30萬元，而本件原告所不服之被告97年1 月16日裁處書則僅課處原告罰鍰10萬元，互相對照結果，被告97年1 月16日裁處書顯較對原告有利，尚無原告所稱對其更為不利之情形，更無違反不利益變更禁止之原則可言，原告之主張殊無足取。故被告以原告未依規定於原核發之固定污染源操作許可證（證號：金環操證字第W016-00 號）法定期限屆滿前提出展延申請，而該許可證自95年6 月21日起已失其效力，原告竟未經申准固定污染源操作許可即擅自逕行操作，有違反空氣污染防制法第24條第2 項規定之情形，乃依同法第57條規定，以97年1 月16日裁處書課處原告罰鍰10萬元，所為重為處分自非無憑。綜上所述，本件被告所為處分（被告97年1月16日裁處書），揆諸首揭法條規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究；另本件依卷內資料，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，均併此陳明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭