臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

乙○○

共同訴訟代理人

陳清進律師

共同訴訟代理人

蔣彥威律師

被告

桃園縣政府

代表人

丙○○（縣長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國97年11月6日臺內訴字第0970149545號（案號：第0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告所有坐落桃園縣桃園市○○○路29號2樓建築物（下稱系爭建物），領有被告核發之桃縣工建使其字第0164號使用執照，原核准用途為「商場、停車場」（使用類別：B類2組），經被告所屬聯合稽查小組於民國（下同）97年7月16日實施公共安全檢查，查獲系爭建物未經核准變更使用用途，提供訴外人顏志廷經營視聽歌唱業務（店名：星座卡拉OK，使用類別：B類1組），並有室內裝修材料為木材易燃物、未辦理建築物公安申報及安全門設鎖之缺失，違反建築法第73條第2項規定，被告乃依同法第91條第1項及桃園縣政府建築物公共安全檢查罰鍰標準規定，以97年7月31日府工使字第0970245372號裁處書，處顏志廷新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並命應於文到30日內恢復原狀或前補辦手續。同時，被告爰以原告違反建築法第73條第2項、第77條第1項、第3項及第77條之2規定，以97年7月31日府工使字第09702453721號裁處書（下稱原處分），通知原告限於文到30日內改善或補辦手續，並報被告所屬工務處複檢，否則依建築法第91條第1項規定處罰建築物所有權人6萬元以上30萬元以下罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）原告雖為系爭建物所有權人，惟未自行使用該建物，而係將該建物出租予訴外人陳榮文使用：

1.原告係於95年2月23日將系爭建物出租予陳榮文，租賃期限自95年4月20日至100年4月20日止，每月租金10萬元（自第2年起，每年調升月租1萬元），並由陳騰祥擔任陳榮文之連帶保證人，雙方訂有房屋租賃契約書以資為憑。而陳榮文承租系爭建物後，復自行將該建物交由訴外人顏志廷經營「星座卡拉OK」使用。

2.系爭建物於原告點交予承租人陳榮文使用時，並未變更使用用途或有任何違反建築法規情事，且依上開房屋租賃契約第10條約定：「房屋不得供作非法使用或存放危險物品影響公共安全。」，足見原告已盡其注意義務。被告所指之違法事實（即系爭建物未經變更使用用途而擅自作視聽歌唱業使用、室內裝修材料為木板易燃物、未辦理建築物公安申報及安全門設鎖）均係原告出租予承租人陳榮文使用後，由承租人陳榮文或經其同意使用系爭建物之訴外人顏志廷自行設置及違法使用。

3.因原告非違反義務之行為人，故於收受原處分後，隨即於97年8月8日寄發圓環郵局第00608號存證信函予承租人陳榮文及其連帶保證人陳騰祥，要求渠等應於文到20日內改善系爭建物之違法事實或補辦手續，並通知原告及報請被告複檢。原告在租賃契約存續期間，已將系爭建物之管理使用權移轉予陳榮文，原告對該建物已無事實上之管領力，且自原告所簽訂之租賃契約與97年8月8日寄發之圓環郵局第608號存證信函觀之，足見原告已基於系爭建物所有權人身分，採取適當法律上手段盡建築物所有權人之監管義務，自未違反建築法第77條第1項規定。

（二）原告並非公權力機關，實無從強制進入系爭建物排除該建物內之違法缺失。建築法第77條第1項固對建築物所有權人、使用人課予維護建築物合法使用之義務，惟於建物所有權人與使用人並非同一情形（如出租），使用人對該建物有全部管理、使用或收益之權能，所有權人係無公權力者，根本無實力有效監控、禁止使用人繼續違法使用建物。故原告因無公權力，且已將系爭建物出租予陳榮文，如未經同意，亦無法強行進入系爭建物或強制停業，僅能依法依約對承租人行使權利，如原告自行以實力阻止使用人違規使用建物，恐觸犯刑法侵入住宅、強制、毀損等罪。

（三）系爭建物之使用人或違反義務之行為人均非原告，且對原告課以罰鍰，亦不足以達成行政目的，被告所為處分自屬違誤：

1.最高行政法院於95年1月份庭長法官聯席會議就與本件完全相同之法律問題作成決議，參照該項法律問題為：「甲所有建築物，領有使用執照，其用途為餐飲業，91年1月1日，甲將該建築物出租予乙，嗣乙在該建築物內經營資訊休閒服務業，91年2月1日為建築主管機關查獲。該建築主管機關得否以承租人乙之行為違反行為時建築法（下同）第73條後段規定，依同法第90條第1項規定，對甲科處罰鍰，並勒令停止違規使用？」、決議內容：「依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」。

2.建築物之使用人非其所有權人時，建築物所有權人以外之使用人擅自變更使用，其違反義務者，應係使用人。又行政罰以處罰行為人為原則，對行為人以外之人科處行政罰，則為例外。被告對於處罰對象雖得為適當、合理之裁量，惟仍須符合建築法之立法目的，且對行為人以外之人科處行政罰既屬例外情況，基於例外從嚴原則，被告應具備更充分、合理及適當之理由，以證明對於行為人以外之人處罰較可達到行政目的。

3.系爭建物違規擅自變更原核准使用用途，並非原告所為，此為訴願決定所不爭執，原告亦從未同意承租人陳榮文或經陳榮文同意使用系爭建物之使用人顏志廷違規使用，原告與違規使用人顏志廷更無任何契約關係存在，顏志廷擅自變更系爭建物經營視聽歌唱業使用，業經被告以97年7月31日府工使字第0970245372號裁處書，處顏志廷6萬元罰鍰，並命應於文到30日內恢復原狀或前補辦手續，則被告既已對使用人為處罰，復未說明為何對使用人處罰尚無從達到行政目的，即率以原告為裁處對象，要求原告於30日內改善或補辦手續，並報被告複檢，否則將依建築法第91條第1項規定處罰原告6萬元以上30萬元以下罰鍰云云，被告所為裁處自屬裁量之濫用。

4.原告雖為系爭建物所有權人，惟非實際使用該建物者，亦非違反義務之行為人，被告未參酌建築法之立法目的，即要求原告限期改善，參酌上開最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨，被告所為處分自屬違誤。

（四）原處分及訴願決定認事用法均有違誤，為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：

1.訴願決定、原處分均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）按「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要結構、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」、「供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第七十三條第二項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。……四、未依第七十七條第三項、第四項規定辦理建築物公共安全檢查簽證或申報者。」分別為建築法第73條第2項、第77條第3項、第91條第1項第1款及第4款所明定。

（二）原告所有系爭建物經被告所屬工務處會同工商發展處、消防局及警察局於97年7月16日實施公共安全檢查，當場查獲該建物未合法使用，擅自將該建物作為B1類視聽歌唱業，且室內裝修材料為木板易燃物無防燄證明、安全門設鎖乙只（已現場要求立即拆除）、未辦理建築物公共安全檢查簽證與申報，其負責人亦現場簽名坦承不諱，此有桃園縣政府建築物安全之構造及設備檢（複）查紀錄表可參。是以，原告將系爭建物提供他人經營「星座卡拉OK」之視聽歌唱業，依內政部93年9月14日臺內營字第0930086367號令頒「建築物使用類組及變更使用辦法」附表一建築物使用類組使用項目表規定，屬B1類視聽歌唱業場所，惟原告未辦理建築物使用用途變更，違反建築法第73條第2項規定，被告依同法第91條第1項及桃園縣政府建築物公共安全檢查罰鍰標準規定，處以原告限期改善。

（三）依建築法第77條第1項規定，建築物之所有權人及使用人，負有維護建築物合法使用之狀態責任，於建築物未經領得變更使用執照，即不得變更其使用，故同法第73條第1項及第2項所規範之對象，自不以實際變更建築物之行為人為限，原告為系爭建物之所有權人，就該建物之利用本負有維護其合法使用與其構造及設備安全之責任。惟系爭建物經被告於97年7月16日實施桃園縣建築物公共安全聯合稽查時，查獲該建物未經領得變更使用執照，擅將變更為視聽歌唱業使用，且裝修材料為木板易燃物無防燄證明及未辦理建築物公共安全檢查暨申報，被告本權責以原告違反建築法第73條第2項規定，依同法第91條第1項規定，以原處分限原告於文到30日內改善或補辦手續，否則依法續處，並無違誤，其意旨係要求原告應維護系爭建物合法使用與其構造及設備安全，促使原告善盡法定義務之聲明，對其具體權益並未構成損害，核實符合法規要求；又本件依據關於恢復原狀、限期改善或補辦手續，依據行政罰法第1 條、第2 條規定，並非行政罰，依據法務部94年8月31日法律字第0940031492號函，不以具有故意或過失為必要，此有內政部95年8 月30日台內營字第0950805271號函可參，足見原處分並無違誤等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、桃園縣政府建築物安全之構造及設備檢（複）查紀錄表、現況照片6 張、被告核發系爭建物之桃縣工建使其字第0164號使用執照、被告97年7 月31日府工使字第0970245372號裁處書、房（店）屋租賃契約書、圓環郵局97年8 月8 日第00608 號存證信函等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。

五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：建築法第91條第1 項所定恢復原狀、限期改善或補辦手續，是否為行政罰法第1 條及第2 條規定之行政罰？是否具有故意或過失為必要？原處分有無違誤？茲分述如下：

（一）按「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第七十三條第二項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。……」建築法第73條第2 項、第91條第1 項第1 款分別定有明文。次按行政罰法第7 條第1 項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」故須行為人出於故意或過失之行為，始予處罰。另同法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」此之故意共同實施，乃指違反行政法上義務構成要件之行為係由二以上行為人故意共同完成者而言。建築法第91條之處罰對象雖包括建築物所有權人、使用人等，惟如對非行為人之所有權人加以處罰，應以該所有權人具有故意或過失及其他裁罰要件為必要。至有關同條所定恢復原狀、限期改善或補辦手續，並非行政罰法第1 條及第2 條規定之行政罰，不以具有故意或過失為必要，則所有權人縱未有擅自變更建築物使用類組之故意或過失，仍得依建築法第91條第1 項規定課予限期改善或補辦手續之義務（最高行政法院96年度判字第1339號判決意旨參照）。

（二）原告雖主張：其為系爭建物之所有權人，惟並非實際使用系爭建物者，亦非違反義務之行為人，被告未參酌建築法之立法目的即要求原告限期改善，參酌上開最高行政法院95年間所做成之決議內容，被告對於原告所為之裁處處分，自屬無理由，而應予撤銷云云。按建築法制定之目的係為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，此觀建築法第1 條規定自明。又建築法第77條第1 項亦規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」足見建築物之所有權人及使用人，係負有維護建築物合法使用之狀態責任，於建築物未經領得變更使用執照，即不得變更其使用。故而建築法第73條第1 項及第2項 所規範之對象，自不以實際變更建築物之行為人為限，茍對該建築物具有事實管領力者，自應對該建築物承擔適時排除危害、回復安全狀態之義務，以達成維護公共安全與公共秩序免於危害之目的。從而，原告為系爭建築物之所有權人，就建築物之利用本負有維護其合法使用與其構造及設備安全之責任，原告主張系爭建物擅自變更原核准使用用途非其所為，固然可信；但要無因此而免其負有維護建築物合法使用之責任。即原告縱未有擅自變更建築物使用類組之故意或過失，被告仍得依建築法第91條第1 項規定課予原告限期改善或補辦手續之義務。而系爭建物既經被告於97年7 月16日實施桃園縣建築物公共安全聯合稽查時，查獲系爭建物未經申請變更使用執照用途，即擅自變更使用用途，認原告已違反建築法第73條第2 項規定，乃依同法第91條第1 項規定，以原處分限原告於文到30日內改善或補辦手續，否則依建築法第91條第1 項規定處罰原告6 萬元以上30萬元以下罰鍰，其意旨係要求原告應維護系爭建物合法使用與其構造及設備安全，促使原告善盡法定義務之聲明，對其具體權益並未構成損害，核實符合法規要求。況原處分僅依建築法第91條第1 項規定課予原告限期改善或補辦手續之義務，並未對原告處以罰鍰，則被告所為原處分，揆諸前揭規定及判決意旨，並無違誤。足見原告之主張，不足採信。

六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭