臺北高等行政法院判決

原告

怡華實業股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

邱景睿 律師

複代理人

呂紹聖 律師

被告

行政院原住民族委員會

代表人

章仁香(主任委員)

訴訟代理人

乙○○

上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國97年1 月8 日院臺訴字第0970080019號訴願決定、97年1月14日院臺訴字第0970080081號訴願決定與97年2 月1 日願臺訴字第0970081032號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：被告以原告標得中華郵政股份有限公司（96年2月9 日至97年7 月31日期間曾改名為臺灣郵政股份有限公司，下稱中華郵政公司）「92年度郵務稽查夏季布料3,800 公尺」等6 件採購案，於履約期間內之91年9 月1 日至同年月30日僱用員工總人數逾100 人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定，以96年9 月7 日原民衛字第0960040464號處分書（下稱原處分1 ），追繳原告原住民就業代金新臺幣（下同）126,720 元。因原告於履約期間之91年10月（10月1 日至31日）與11月(11 月1 日至30日）皆未改善，被告再以96年10月2日原民衛字第0960042908號處分書（下稱原處分2 ）與96年10月29日原民衛字第0960046184號處分書（下稱原處分3）分別處以原告應繳納原住民就業代金126,720 元、126,720 元，原告不服，對上述3 處分分別提出訴願，均遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分1、2、3均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

甲、原告主張之理由：

一、原住民族工作權保障法第12條之規定根本欠缺實質正當性，依司法院釋字第384 號解釋精神，應不予適用：

㈠原住民族工作權保障法第12條第1 項關於得標廠商應於履約期間僱用原住民一定比例之規定，其立法意旨原為促進原住民教育，並保障原住民工作權益及經濟生活。但依照現行原住民族工作權保障法第12條之規定，並無法達到此目的，是行政院對該條文也採取刪除之立場。依行政院所提出之原住民族工作權保障法部分條文修正草案總說明「在私部門部分，現行有關政府採購法得標之廠商於履約期間僱用原住民之規定，不僅在實務執行衍生諸多爭議，且無助於原住民之長期就業，亦有待檢討修正」。因此行政院提出的原住民族工作權保障法部分條文修正草案，係將該法第12條，亦即本件系爭產生爭議的條文，全部刪除。該修正案已經在96年4 月間經立法院一讀通過，並交付委員會審查，由此可證連行政院都認為原住民族工作權保障法第12條欠缺實質正當，而主張立法刪除。

㈡查原告標得之採購案合約金額為559,938 元，依規定須繳代金673,939 元，而同樣標單外國廠商及員工總人數少於100人者，不用繳納代金，顯不合理。又繳納代金蘊含法令宣導不周、配套措施無法配合及原住民身分難以辨認盲點，故前開法規既欠缺實質正當性，且已進入立法院修法刪除程序，即應停止執行，不應仍執惡法亦法，繼續侵害人民之權利，增加人民之負擔。

二、原處分1、2、3違反比例原則：

㈠按行政行為應符合比例原則，此參諸行政程序法第7 條規定甚明。本件被告雖辯稱其對原告課以代金並無裁量空間云云。然縱使如此，亦非謂原處分可以違背行政法之一般法律原則中之比例原則，即行政程序法第4 條、第7 條規定。查本件標案（即92年度郵務稽查夏季布料3,800 公尺），其合約總金額僅為559,938 元，此為被告所不爭執。但如依被告計算之結果，在合約期間內，因原告未僱足原住民人數，竟然必須繳交就業代金695,904 元，造成就業代金數額遠遠超過合約總金額之不公平現象。更何況合約金額並不等於利潤，原告縱然將得標金額559,938 元全部拿來雇用原住民，亦仍低於被告所課處之代金，並不合理。

㈡依司法院釋字第384 號解釋有關涉及人民權利自由之法律，雖經立法院通過，但其內容更需實質正當，並符合憲法第23條所定之相關條件，始為有效。

㈢按憲法第23條規定，以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序、增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。而所謂「必要者」在行政法領域，即有行政程序第7 條第1 款比例原則即採取方法應有助於目的之達成之適用。

㈣原住民族工作權保障法第12條第1 項有關規定，在行政院修正草案中已明揭「現行有關政府採購法，得標之廠商於履約期間僱用原住民之規定，不僅在執行上衍生諸多爭議，且無助於原住民之長期就業．．．」，可證有違比例原則。

乙、被告主張之理由：

一、原住民族工作權保障法第12條乃立法者為落實憲法增修條文第10條之國家重大政策，故乃藉由規範政府採購程序此一政府重要歲出，以達保障原住民就業之社會福利政策，其立法目的自屬合理正當。

㈠憲法增修條文第10條第12款規定：「國家應依民族意願，保障原住民之地位及政治參與，對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。．．．。」，另原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3 項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1 。得標廠商進用原住民民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」、政府採購法第98條規定：「得標廠商其於國內員工總人數逾100 人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之2 ，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代不足額部分。」。故承前揭條文可知為落實憲法促進原住民族與身心障礙者就業之目的，立法者鑑於政府採購乃政府重要歲出，思藉由政府從事經濟活動所支出之龐大金錢，用以保障原住民族生存權，故制定本法第12條及政府採購法第98條之規定，使行政機關得藉前開具體規定達成國家重要政府之目的，故立法者規範政府採購程序除公平、公開、公正之目的外，更賦予該法改善原住民及身心障礙者經濟狀況之社會福利功能。

㈡原告訴稱原住民族工作權保障法正值於修法時期，該法律欠缺實質正當性而有違比例原則云云。惟前已述及原住民就業代金之立法理由及立法者所欲規範者，誠乃政府每年從事私經濟行政時所支付之龐大金額，藉由政府支出而達保障原住民就業之目的，此外，更希冀得標廠商得於履約期間內僱用原住民，於力有未逮之際，被告亦得就其繳納之代金，支應相關促進原住民就業之支出，實有代負其責任之意旨。再者，原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條修正刪除之立法意旨在於因法條中僅規範履約期間之僱用義務，而未能有效保障原住民長期就業，爰主張刪除原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條，另於第4 條增例滿150人以上之民間企業團體有僱用原住民之義務。故原告所持等語，於法令有所誤解為是。

二、原住民族工作權保障法之施行業經被告及政府採購法主管機關加強宣導，原告未能注意攸關自身權益之規定，自無宣導不周之情形。

㈠行政院公共工程委員會亦配合發布90年11月13日（90）工程企字第90044255號令揭示「配合原住民族工作權保障法第12條第1 項規定，修正得標廠商依政府採購法第98條繳納代金之方式如下：得標廠商其於國內員工總人數逾100 人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民人數，依『身心障礙者保護法』第31條及『原住民族工作權保障法』第12條規定，各均不得低於總人數百分之1 。」予各級政府機關，除刊於政府採購公報周知，亦於91年11月27日配合修正政府採購法施行細則第107 條規定；再者，政府採購法業已於87年公布並施行已久，90年10月31再於本法特立明文，冀期透過公共工程及政府採購程序，來達到保障原住民就業之國家政策，其長久之實行已成行政慣例，應為人民所得預見。

㈡其次，被告91年之施政計畫中為落實本法對原住民權益與就業之保障、建立原住民與事業主間供需的管道等事項，於91年8 月6 日委由各縣、市政府及相關單位承辦舉行「研商辦理『原住民工作權保障法暨施行細則』分區宣導活動相關事宜」座談會，並將其記錄正本、副本送發至各縣、市政府、以利協辦宣導相關活動之進行。故縱上所述被告就宣導一事，已本於權責極盡宣導之能事。

㈢原告訴稱法令宣導不周、配套措施無法配合云云。惟自由經濟體制本於私法自治及契約自由之下，各企業主於參與任何經濟活動中，本應就將成本、收益、風險等攸關自身權利、利益相關事項應為詳加注意，非得謂應注意而未予注意之事項一概歸責於行政機關未盡相關宣導義務等事。是以，故被告之代金處分於程序上均已符合正當法律程序之要求。原告所稱未法令宣導一事有所質疑，不足採納。

三、本件公法爭議迭經原訴願決定機關多次決定予以維持，且現行法規不因修正草案而失其效力：中央法規標準去第22條第1 項及第3 項後段分別規定：「法律之廢止，應經立法院通過，總統公布」；「．．．；並自公布或發布之日起算，至第3 日起失效。」惟揆諸上揭規定，法規因修正或廢止失效，均須經立法院通過，總統公布，並自公布或發布之日起算，至第3 日生效或失效。惟現行法規並未因上開規定而失效，原處分之性質亦屬羈束處分，被告僅得依法條規定課予合於構成要件者代金處分，且行政院已就本案多次為合目的性之審查，原告自難據此得以免除本件公法上義務之履行。

理由

壹、程序方面：本件原告起訴後，被告之代表人已由夷將‧拔路兒（Icyang‧Parod ）變更為章仁香，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

貳、實體方面：

一、按「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」、「得標廠商其於國內員工總人數逾100 人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之2 ，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」政府採購法第8 條、第98條分別定有明文。次按「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之1 ，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」、「得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，向原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1 月者，每日以每月基本工資除以30計。」政府採購法施行細則第107 條、第108 條亦定有明文。再按「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1 （第1 項）．．．得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金（第3 項）。」原住民族工作權保障法第12條第1 項及第3 項亦定有明文。準此，依政府採購法得標之廠商如其僱用員工總人數在一定數額（100 人）以上者，依法即有僱用不得低於員工總人數一定比例（1%）之原住民之義務，否則應繳納差額補助費，其金額依差額人數乘以每月基本工資計算，向主管機關設立之原住民族綜合發展基金專戶繳納就業基金之代金，作為辦理促進原住民就業權益相關事項之用。是以，國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課。

二、司法院釋字第593 號解釋揭櫫：「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」本件就已開徵原住民就業基金代金部分之費率類別，已由主管機關依預算法之規定，設置單位預算「原住民族綜合發展基金」加以列明，編入中央政府年度總預算，經立法院審議通過後實施，且主管機關徵收後，妥為管理運用，符合立法所欲實現之輔導原住民就業政策目標，以促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活（原住民族工作權保障法第1 條之立法目的參照），其課徵目的、對象、額度有上開法律明定並有法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範，且所規定之課徵對象為「依政府採購法得標之廠商，其僱用員工總人數在一定數額（100 人）以上者」，其所規定之課徵方式及額度「依差額人數乘以每月基本工資計算，向主管機關設立之原住民族綜合發展基金專戶繳納就業基金之代金」，核與保障原住民就業之法規範目的達成具有合理之關聯性。

三、本件被告查得原告標得中華郵政公司「92年度郵務稽查夏季布料3,800 公尺」等6 件採購案，經被告函請招標機關確認採購決標資料，業經招標機關中華郵政公司函告該公司採購案已刊載政府採購資訊公告系統，有原告政府採購標案明細、中華郵政公司96年3 月19日勞字第0961600569號函、被告函文等影本附原處分卷可稽；復據勞工保險局按月提供投保單位投保人數資料核對，原告於履約期間之91年9 月1 日至同年11月30日國內僱用員工總人數已逾100 人，被告認原告標得政府採購案6 件，未於前開履約期間內僱足原住民人數，違規事證明確，乃依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定，分別以原處分1 、2 、3 追繳其原住民就業代金各126,720 元，經核並無不當。

四、至原告主張原住民族工作權保障法第12條之規定根本欠缺實質正當性，應不予適用；被告上揭處分違反比例原則云云。然按憲法增修條文第10條第12款規定：「國家應依民族意願，保障原住民之地位及政治參與，對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。．．．。」，承揭原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3 項規定、政府採購法第98條規定，可知為落實憲法促進原住民族與身心障礙者就業之目的，立法者鑑於政府採購乃政府重要歲出，思藉由政府從事經濟活動所支出之龐大金錢，用以保障原住民族生存權，故制定原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條之規定，使行政機關得藉前開具體規定達成國家重要政府之目的，故立法者規範政府採購程序除公平、公開、公正之目的外，更賦予該法改善原住民及身心障礙者經濟狀況之社會福利功能，同時希冀得標廠商得於履約期間內僱用原住民，惟於實際情況未能達成時，被告亦得就其繳納之代金，支應相關促進原住民就業之支出，代為完成其未盡之責，難認該法欠缺實質正當性，而有不應適用之虞。復參以國內員工總人數逾100 人之得標廠商，不論為國內或國外廠商，均有政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條規定之適用，至員工總人數未逾100 人之得標廠商，不適用上開規定，係屬立法權行使範疇，依此尚難認原住民族工作權保障法上揭規範，有違平等原則之情形。且查不論因標案獲取利潤高低，於符合原住民族工作保障法第12條第1 項規定之要件者，均負繳納代金之義務，此乃該法所明定，從而雇主本得自行建立員工名冊，向所僱用之員工詢問個人資料並登錄，建立員工名冊，確實掌握原住民人數，得標廠商於履約期間本負有僱用法定比例原住民之義務，應於參與政府採購案時，自行評估是否具符合法令規定之能力，故此核屬原告參與政府採購案件之投標時，所應預先考慮之成本因素，尚不得以其因支出代金致利潤減少一節，指摘上開規定為惡法，又原處分係被告適用法律之結果，亦無從依此認原處分違反比例原則。況查，原住民族工作權保障法於未經修正公布施行前，現行規定仍具效力，被告業於本院審理時陳明該修正法案已由立法院退回行政院，該法案尚未通過等語，此亦為原告所不爭，故該法仍屬現行有效之法規，原告自不得依此為拒絕繳納之理由。

五、綜上所述，被告以原告進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項規定之標準，依同條第3 項規定，以原處分1 、2 、3 追繳原住民就業代金各126,720 元，於法並無不合。訴願決定分別予以維持，亦無不當。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭