臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

銓敘部

代表人

乙○○部長）住同

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

　　　　　　戊○○兼送達代收

上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年12月11日96公審決字第0720號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告原為臺南縣警察局（以下簡稱南縣警局）課員，其退休案前經被告以94年5 月4 日部退四字第0942498840號函（下稱被告94年5 月4 日函）核定，自同年7 月16日生效並領取月退休金。嗣因被告推動公務人員退休所得合理化改革方案（下稱改革方案），經95年1 月17日修正增訂、同年2 月16日施行退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱公保優存要點）第3 點之1 規定，被告爰以96年5 月14日部退管四字第0962791082號函（下稱原處分），核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為新臺幣（下同）708,667 元（嗣被告以97年9 月5 日部退四字第0972976488號函更正該金額為801,667 元，下稱被告97年9月5 日函），原告不服，提起復審，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈原處分（包括原處分及被告97年9 月5 日函）及復審決定均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

甲、原告主張之理由：

一、按「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：①依公務人員退休法辦理退休。②最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。③依中華民國84年7 月1 日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」公保優存要點第2 點定有明文。又被告94年5 月4 日函說明備註㈣載明；「姜課員新制施行前公保年資所計給之養老給付，得依規定辦理優惠存款，由於必須憑原開掣之支票，臺灣銀行股份有限公司方予受理，因此請轉知其勿逕先兌現。」查原告退休時受核定支票金額為1,458,000 元得依規定辦理優惠存款年息18% ，合先敘明。

二、被告適用新修正之公保優存要點第3 點之1 計算原告優惠存款得續存之金額，違反法律不溯及既往原則：

㈠按中央法規標準法第13條規定：「法規明定自公布或發布施行者至公布或發布之日起算至第3 日發生效力。」另法律不溯及既往原則不僅是立法原則，行政機關適用法規時更應遵守不得任意為擴張例外規定之解釋（改制前行政法院81年判字第976 號）及法規之施行自公布之日起算第3 日起發生效力，原則上均不得溯及既往而適用（改制前行政法院74年判字第199 號）之意旨已揭示法規不得溯及既往而適用。查公保優存要點第3 點之1 為95年1 月17日修正，並自95年2 月16日起實施，惟原告早於94年7 月16日已退休，故原告退休時之公保養老給付1,458,000 元不得適用該修正法令，應適用95年1 月修正前之公保優存要點。是原處分核定原告「公保養老給付優惠存款期滿續存時，按最高金額708,667 元辦理」，後被告97年9 月5 日函雖已更正為801, 667元，但仍適用法規錯誤，應予撤銷。被告必須按退休時之公保優存要點，以被告94年5 月4 日函、公務人員月退休金證書及中央信託局公務人員保險處開立之雙抬頭支票所核定原告公保養老給付1,458,000 元之金額，准予原告繼續辦理優惠存款，每月優惠存款利息為1,458,000 元×18﹪÷12＝21,870元，並為回復原狀之必要處置（含損害賠償非法剋扣期間原告優惠存款之損失）。

㈡況公保優存要點第3 點之1 第9 項亦規定：「本點規定實施前及實施後退休公務人員，已依前8 項規定核定之得辦理優惠存款之養老給付金額，不再變動。」原處分顯然違法。

三、南縣警局97年5 月21日南縣警人字第09700199號書函（下稱南縣警局97年5 月21日函）證明原處分或被告97年9 月5 日更正函所分別核定原告每月退休（職）所得之最高金額為71,928元x93%=66,894 元與73,428x93%=68,289 元皆有誤，理由如下：

㈠按公務人員加給給與辦法第2 條：「各機關公務人員加給之給與；除法律另有規定外，依本辦法規定辦理」，除法律另有規定外就是法律有規定適用法律規定，未規定者才適用公務人員加給給與辦法，警察人員管理條例第27條（警察人員加給除專業加給、職務加給．．．外，尚包含勤務加給）為特別法優於普通法公務人員俸給法第5 條（職務加給、專業加給．．．），應優先適用警察人員管理條例第27條規定，原告最後在職同等級人員現職待遇應加上警察人員勤務加給（6,745 元，平均數為9,066 元），再按公務人員退休法第6 條第3 項：「月退休金，以在職同等級人員之本俸加1 倍為基數，每任職1 年，照基數百分之2 給與，最高35年，．．．，尾數不滿半年者，加發百分之1 ，滿半年以上未滿1年者，以1 年計．．．。」同法第8 條第1 項：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後保證支付責任。」、同條第3項：「第1 項共同撥繳費用，按公務人員本俸加1 倍8%至12% 之費率，政府撥繳65% ，公務人員繳付35% 。撥繳滿35年免再撥繳」，又民法第223 條規定：「應與處理與自己事務為同一注意者，如有重大過失，仍應負責。」另被告非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6 條定有明文。

㈡原處分附表（a ）少算原告之主管職務加給：依據南縣警局出具之公務人員退休事實表，原告80年升課員，94年10月被告銓審為警務員，生效日期為94年7 月1 日，原告退休當年年終獎金55,353元÷7 ＝7,908 元，退休前每月年終獎金額應包括7,908 元。

㈢次查原告94年7 月15日未退休前，南縣警局94年5 月份警正3 階1 級年功俸525 元員工薪俸表應發給金額為；⒈月支俸額40,500元，⒉專業加給22,760元，⒊警勤加給6, 745元，⒋政府按月應撥繳5,686 元（3,062 元÷35% ×65% ＝5,686 元，作為公務人員退休撫卹基金，因原告退撫自付3,062元，依前述公務人員退休法第8 條第1 、3 項規定，公務人員負擔35﹪，政府負擔65﹪，作為公務人員退休撫卹基金，並由政府負最後保證責任，就是原告新制施行後所領之月退休金17,010元的依據，也就是政府按月給與65﹪5,686 元原告法定退撫基金相對提撥津貼，包括：⒈月支俸額，⒉專業加給，⒊警勤加給（銓敘部故意扣除），⒋政府按月應撥繳給與原告退撫基金65﹪為5,686 元（退撫基金津貼），⒌1,500 元（7 職等主管加給定額半數），⒍1.5 個月年終獎金÷12（原告6.5 個月年終獎金實發7 個月，55,353元÷7 ＝7 ,907.5元），此有南縣警局94年5 月份員工薪俸表、南縣警局97年5 月21日函可證明。依被告95年2 月16日新規定在職同等級人員現職待遇計算方式為：40,500元（退休當年之年功俸）＋23,520元（銓敘部7 職等專業加權平均數標準）＋1,500 元（7 職等主管加給定額半數）＋7,907.5 元（6.5 個月以7 個月計年終獎金55,3 53 元÷7 ＝7,907.5 元）＝73,427.5元，73,427.5元非原處分所稱之71,928元，且4捨5 入等於73,428元，惟其中少列入警察人員勤務加給（6,745 元，平均數為9,066 ）及政府按月撥繳給與原告退撫基金65﹪為5,686 元，原處分僅以原告在職同等級人員現職待遇71,928元為基礎計算（被告97年9 月5 日函更正73,428元），其附件所示「每月退休（職）所得最高金額（a ）」為71,928元×93﹪＝66,894元（被告97年9 月5 日函已更正73,428元×93﹪＝68,289元）；「每月所領月退休（職）金金額（b ）」為51,555元；「1/12年終慰問金（c ）」為4,709 元；「公保養老給付得辦理優惠存款最高金額（d=a-b-c）」為708,667 元（被告97年9 月5 日函更正801,667 元）；「公保養老給付得續存優惠存款之金額（f ）」為708,667 元，此完全依公保優存要點第3 點之1 方式計算。惟原告在職同等級人現職待遇事實應為73,428元，被告以71,928元計算，其結果（d ）公保養老給付得辦理優惠存款最高金額708,667 元已證實錯誤，因被告未計入主管加給定額半數1,500 元，有被告97年9 月5 日函證明；但不管708,667 元或801,667 元均錯誤，因皆未計入：①警察人員勤務加給平均數（下稱勤務加給平均數）9,066 元【（13,496元＋8,435元＋7,590 元＋6,745 元）÷4 ＝9066.5元】，及②公務人員退休法第8 條第3 項政府撥繳之5,686 元，或依民法第223 條規定【每月退休所得應扣除屬私人財產退撫自付17,010元×35﹪＝5,953.5 元（4 捨5 入為5,954 元），因民法第223 條「（給付）應與處理自己事務為同一注意者，如有重大過失，仍應負責。」，原告每月退撫自付35﹪為3,062 元，屬私人財產，產生退休後之每月之退休金5,954 元，政府依民法第223 條給付5,954 元每月退休金，（給付）應與處理自己事務為同一注意，故原告新制施行後每月退休所得78,134元應減去5,954 元為72,180元，適用法令錯誤，最後在職同等級人員現職待遇未計入9, 066元及5,686 元（或每月退休所得不減去5,954 元），計算結果當然錯誤；故原處分應撤銷，復審決定亦難維持。

㈣改制前行政法院82年判字1329號判例意旨揭示特別法應優先適用之原則，93年9 月1 日修正公布警察人員管理條例第35、11、12、18、22、27條為特別法應優先適用，被告適用公務人員俸給法（普通法）第2 、3 、5 條，故意扣除警勤加給，除計算方法錯誤外為適用法令錯誤，違反特別法應優先適用原則，故有計算錯誤之情事如前㈡、㈢所示。原告為警察人員，當然適用警察人員管理條例第22條、第27條勤務加給，復依公務人員加給給與辦法第2 條意旨，優先採用法律規定，無規定者適用公務人員加給給與辦法之規定，法律規定包括：公教人員保險法第9 條及公務人員退休法第8 條第3 項之規定，即應包括政府撥繳65﹪（5,686 ）元；原告最後在職同等級人員現職待遇應加上警察勤務加給6,745 元或平均數9,066 元，依公務人員加給給與辦法第2 條規定：各機關公務人員加給之給與，明定法律另有規定依法律規定適用，採廣泛適用法律原則，包括適用：警察人員管理條例第27條、公教人員保險法第9 條、公務人員退休法第8 條第3項及民法第180 條之規定均可適用，原告最後在職同等級人員現職待遇應加上政府撥繳65﹪（5,686 元），被告稱原告最後在職同等級人員現職待遇不含政府撥繳65﹪之5,686 元，惟查，公務人員加給給與辦法為考試院與行政院發布修正，公保優存要點第3 點之1 有關最後在職同等級人員現職待遇之定義，才與考試院與行政院發布修正公務人員加給給與辦法不合，公務人員俸給法律（規）既有明文規定，廣泛採法律規定，不依法行政，就是違反平等原則與行政程序法第6 條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」之規定。

㈤政府退撫基金負責的65% 每個月都提撥給原告，這部分亦應算入原告薪資內：

⒈有關俸給規定，原告最後在職同等級人員現職待遇除應優先適用原警察人員管理條例第27條）外，仍應適用公務人員加給給與辦法第2 條所規定之其他法律規定，包括公務人員退休法第8 條第3 項之規定均應適用，故政府每月相對撥繳原告之退撫基金65﹪之5,686 元亦應列入原告最後在職同等級人員現職待遇內，否則就應依民法第223 條「（給付）應與處理自己事務為同一注意者，如有重大過失，仍應負責。」，從原告每月退休所得減掉原告退撫自付35﹪之3,062 元產生月退休金5,954 元，即78,134元－5,95 4元＝72,180元。

⒉原告最後在職同等級現職待遇，不含政府提撥65% 之5,686元及公務人員繳付35% 之3,062 元，就不會產生新制退休金17,010元，依民法第223 條給付意旨規定：原告每月退休所得減去17,010元（78,134－17,010=61,124 元），沒有新制產生月退休金，年資僅能算至84年6 月30日，70,005元+1,500元+7,908元=79,413 元，原告在職同級人現職待遇79,413元x83%=65912.79 元，原告每月退休所得61,124元，原告在職同等級人現職待遇79,413元x83%=65,913 元上限，（65,913－61,124）÷1.5%=319,266.66 元，原告尚有319,266.66元之優惠存款空間。

四、原告還有儲存優惠存款之空間：

㈠退步言之，原告每月退休所得大於原告最後在職同等級人員現職待遇x93%（72,180元）上限時，應先扣除超領部分是公務人員退休新制施行後之原告10年15日年資所產生月退休金17,010元，與84年6 月30日以前年資所領公保養老給付1,458,000 元繼續儲放優惠存款完全無關，被告礙於公務人員退休法第8 條第1 項：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付，並由政府負最後支付保證責任。」之保障，被告轉由原告公保養老給付繼續儲放優惠存款金額1,458,000 元扣除，為不當連結，且有適用法令錯誤之事實。另依民法第184 條第2 項，被告不當連結訂定違反保護他人之法令，推定其有一般侵權行為之過失，被告應負損害賠償責任。

㈡原告每月退休所得為警正3 階1 級525 年功俸40,500元+ 專業加給23,520元+ 勤務加給6,745 元+ 政府撥繳65% 之5,686 元+7,908元+1,500元=85,859 元。85,859元x93%－72,180=7,668元，7,668 元÷1.5%= 511,200 元，為原告尚仍優惠存款之空間。

乙、被告主張之理由：

一、按公保優存要點第3 點之1 規定：「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：㈠核定退休年資25年以下者，以85% 為上限；核定退休年資超過25年者，每增1 年，上限增加1%，最高增至95% 。滿6 個月以上未滿1 年之畸零年資，以1 年計。．．．（第7 項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2 款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2 款第1 目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1 年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。．．．（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；．．．」準此，公保優存要點第3 點之1 修正施行日（95年2 月16日）之前已退休之公務人員亦應一體適用該規定，按95年待遇標準計算，使其每月退休所得不超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。本案原告係於94年7 月16日自南縣警局退休且支領月退休金，從而被告依上開規定，以原處分重新核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額，於法並無違誤。

二、關於原告主張公保優存要點之修正違反平等原則、不溯及既往原則、誠信原則及信賴保護原則等，茲分述如下：

㈠公保優存要點之修正並未違反平等原則及不溯及既往原則：

⒈基於退休公務人員公保養老給付優惠存款具持續性、週期性質，每1 年或2 年即須由退休人員辦理續存作業，故對於受理優惠存款之金融機構（臺灣銀行）而言，凡符合養老給付優惠存款條件之已退休人員與未來退休人員，日後均屬優惠存款之存戶，亦將持續辦理續存作業，二者應屬相同事物。

⒉按平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同之處理；不同之事件則應為不同之處理，故除有正當合理之事由外，否則不得為差別待遇。此外，司法院大法官對平等原則亦有作進一步之闡述；其中司法院釋字第211 號解釋謂：「憲法第7 條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」是以，從反面推論可知，平等原則對於不具差異性質之案件或無其他特殊立法目的者，自應給與相同之處置。

⒊綜上，基於相同事物，應為相同處理之平等原則，在公保優存要點增訂第3 點之1 發布施行日以後退休之人員向臺灣銀行辦理養老給付優惠存款時，即須適用修正後之公保優存要點規定；至於已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自應一體適用修正後之公保優存要點規定，當屬無疑。故已退休人員亦應適用修正後之公保優存要點規定，僅係依平等原則所為之一體適用，並非溯及既往。

㈡公保優存要點之修正並未違反誠信原則：

⒈依司法院釋字第485 號解釋意旨，鑑於國家資源有限，社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。司法院釋字第542 號解釋亦重申，社會政策之立法，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合乎比例性。

⒉由於優惠存款制度實施迄今30餘年以來，一則因國家經濟發展、社會環境多所丕變，各項人事制度亦有大幅度之變革，致公務人員之退休所得已隨待遇之調薪而大幅提昇，因而使目前部分具有退撫新、舊制年資之公務人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，形成過度照顧之情形；二則因國內金融市場低利率之趨勢，造成政府負擔之優惠存款差額利息相對提昇，以及公務人員待遇逐年調高及退休人數增加等因素，導致政府每年負擔之優惠存款差額利息更顯沉重，所負擔之總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，甚至有排擠其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出）之可能性，致若不及時進行制度改革，將可能產生當代人經濟上之利益建築於後代人之預支與侵占基礎上，造成代際間權益關係失衡，有違反社會正義等問題。換言之，公務人員公保養老給付優惠存款如仍依原公保優存要點規定繼續實施，除與訂定當初之目的不符外，亦造成政府財政之嚴重負擔，對於國家資源之分配與運用亦有重大影響。

⒊被告依前述司法院大法官解釋之意旨，就國家之經濟及財政狀況，以及資源有效利用原則，並注意公務人員與一般國民間之平等關係，進行改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優存額度；至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款。上開處理方式，除可達到照護退休人員之基本生活需求，符合公保優存要點訂定之目的外，並可同時減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距。

⒋綜上，國家對公務人員雖有給與俸給及退休金等保障其生活之義務，然依前述司法院釋字第485 號解釋關於「國家資源有限，應依資源有效利用之原則，不應有過度照顧」之意旨，政府對於公務人員之生活照護自應有適度之限制，尚不得有逾越現職同等級人員在職所得，以及與一般國民生活照護顯失衡平之情形。是以本次改革方案符合前述司法院大法官解釋之意旨，自屬正當、合理，且為社會公平正義之體現，與誠信原則無違。

㈢公保優存要點之修正並未違反信賴保護原則：

⒈法理上之信賴保護原則之信賴基礎必須架構於國家（行政機關）依據法律或法律授權之法規命令所為之行政作為之上。惟以優惠存款制度，依最高行政法院93年判字第78號判決意旨，已肯認係屬政策性福利措施；蓋因該制度僅以公保優存要點及立法機關通過之預算作為其執行依據。是主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，以及公務人員之待遇情形，自得適時修正要點規定，以落實優惠存款之建制意旨；換言之，公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，爰其乃以行政規則作為執行依據；從而審酌客觀情境變遷，適時修正上開要點，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎。

⒉司法院釋字第525 號解釋意旨揭櫫：除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。而優惠存款制度既屬政策性福利措施；其因國內政經環境業丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，以及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，被告在考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動本次退休所得合理化改革，誠符合上開司法院釋字第525 號之解釋意旨，並無原告所稱違反信賴保護原則。

⒊依司法院釋字第574 號解釋意旨，法律原則上不得溯及生效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。而觀諸公保優存要點第5 點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1 年及2 年兩種，．．．。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而公保優存要點第3 點之1 有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自95年2 月16日修正施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定；換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。另，公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請。原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無得主張信賴保護原則之適用。

⒋綜上，被告因隨「社經及政治環境之發展」、「公務人員之待遇較早期已大幅改善」、「退休所得亦大幅提昇致優惠存款之基礎已變更」，以及「國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合」等考量而推動本次改革，不僅兼顧國家財政負擔能力，對已退休人員之期待利益，亦能於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益，難謂有違信賴保護原則。

㈣至於原告訴稱不應將退休法施行後（新制）年資所得計列為改革方案退休所得內涵一節：被告為推動改革方案所增訂之公保優存要點第3 點之1 ，僅係針對支領月退休金人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，予以調整其養老給付得辦理優惠存款之金額；至於原告依公務人員退休法所支領退休給與及依公教人員保險法所支領之公保養老給付之年資及總額，實際並未減少。故本次改革方案雖將退休法施行後（新制）年資所得計入現職所得之計算內涵中，惟原告實際支領之月退休金並未減少（原告依公務人員退休法應支領之退休所得權益，並未受影響）。

㈤另，原告以其自行設定之條件及項目，計算其於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額一節，查公保優存要點第3 點之1 規定，公保養老給付得辦理優惠存款最高金額之計算公式涉及核定退休年資、退休等級、專業加給暨主管職務加給認定等複雜因素之考量與設計。是原告以其自行設定之條件、項目及計算方式，計算其於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額，洵屬對法規之誤解，併此敘明。

㈥又，被告嗣以被告97年9 月5 日函略以依南縣警局97年9 月2 日南縣警人字第0971202673號函（下稱南縣警局97年9 月2 日函）送原告變更後之最後在職同等級人員現職待遇計算表，其內增列支領主管加給10日以上，未滿36個月，按定額半數（1,500 元），爰重新核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額為801,667 元。

理由

壹、程序方面：本件原告起訴後，被告之代表人已由朱武獻變更為吳聰成，再變更為乙○○，茲各由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

貳、實體方面：

一、按「退休公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」、「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：㈠核定退休年資25年以下者，以85% 為上限；核定退休年資超過25年者，每增1 年，上限增加1%，最高增至95% 。滿6 個月以上未滿1 年之畸零年資，以1 年計。．．．」、「本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2 款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2 款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。．．．。」、「前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；．．．。」、「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」公保優存要點第1 點、第3 點之1 第1 項、第7 項、第8 項、第5 點分別定有明文。

二、次按，司法院釋字第443 號解釋理由書闡釋：「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」可知，關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。

三、再按，退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定公保優存要點，就依公務人員退休法核准退休且依行政院公布之「全國軍公教人員待遇支給辦法」所訂之公務人員俸額標準表支薪之人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款（見該要點第1 、2點）。依上揭司法院釋字第443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，屬低密度法律保留，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；復由前述優惠存款制度之形成及沿革可知該制度，實乃政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，為期有限之資源發揮最大之效益，就此僅適用於特定族群之給付行政範疇，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，而得由主管機關本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配教育，無以法律或法律授權之命令為依據之必要。而上開優惠存款制度實施多年，公教人員之待遇已逐年向上調整，85年2 月1 日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1 倍，公教人員退休所得大幅提昇，致部分同時具有新、舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理，且國內金融市場利率亦向下調降，致政府負擔之優惠存款差額利息相對提高，形成各級政府沈重財政負擔。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。故銓敘部考慮上開社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，乃依權限修正增訂公保優存要點第3 之1 規定，支（兼）領月退休金之退休公務人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之12分之1 合計之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，以符合正當性與公平性，並無違反法律保留原則及公平原則，自得予適用，合先敘明。

四、又查，優惠存款制度為政策性福利、補助措施，被告為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項，所訂頒之業務處理之一般抽象性規定，其性質應屬行政程序法第159 條第2項第1 款規定關於機關業務處理方式所為之一般性「行政規則」，與同條項第2 款規定關於統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性、裁量性基準，二者於性質上有所不同。次依憲法第62條規定：「立法院為最高立法機關由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」立法院職權行使法亦明定，立法院各項職權之行使係以決議方式為之。是以立法院係採合議制，其職權之行使應以立法院之名義行之。至於立法院所設立之各委員會因僅具單位性質，故其所為之決議於未經院會通過前尚未發生拘束力。且依立法院職權行使法第62條規定，行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。茲查考試院及被告基於尊重立法院審議考試院及被告95年度預算案時所作成之公保優存要點須送立法院審查之決議，業於95年2 月16日以部退一字第0952589058號函，將公保優存要點函送立法院查照，上開公保優存要點增訂第3 點之1 雖經法制、預算及決算委員會聯席會決議應予廢止，惟該決議經於95年4 月11日提報立法院院會表決時，經主席裁示交付黨團協商，並未議決廢止，故公保優存要點第3 點之1仍為現行有效存在之規定，被告自得繼續依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額之優惠存款事宜。

五、復查，依公保優存要點第3 點之1 第6 項第2 款規定：「最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：⒈按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。⒉申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：．．．。⒊按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金12分之1 之金額。」是以，公保優存要點所稱「最後在職同等級人員現職待遇」係指本（年功）俸（薪）額、技術或專業加給加權平均數、主管職務加給、年終工作獎金12分之1 等俸給項目合計之金額。經查，依卷附資料，原告係於94年7 月16日自南縣警局退休且支領月退休金之公務人員，並於同日依當時公保優存要點規定，以其按退撫新制施行前年資核給之公保養老給付金額1,458,000 元存入臺灣銀行股份有限公司安平分公司，至96年7 月16日期滿。次查原告經被告核定退休年資為33年1 個月，案經被告依據公保優存要點第3 點之1 第1 項第1 款、第6 項第1 款第1 目及第2 款第3 目、第7 項及第8 項規定，核計其退休所得上限為93％，其每月退休所得之最高金額為66,894元，扣除月退休金51,555元及1/12之年終慰問金4,709 元，其每月得領取之優惠存款利息為10,630元，再以優惠利率年息18％計算，原告得辦理優惠存款最高金額為708,667 元。以原告原優惠存款金額高於得續存優惠存款之最高金額，被告爰以原處分通知原告於上開公保優存要點修正施行後，續存時應按該得續存優惠存款最高金額708,667 元辦理；嗣原告於本件審理中陳明其應加計主管職務加給等語，經被告以因南縣警局97年9 月2 日函送原告變更後之最後在職同等級人員現職待遇計算表，其內增列支領主管加給10日以上，未滿36個月，按定額半數（1,500 元），爰重新核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額為801,667 元等情，為兩造所不爭，並有被告94年5 月4 日函、原處分暨所附計算單、被告97年9 月5 日函暨所附計算單等附原處分卷及本院卷可稽，自堪信為真正。查被告所為上揭原處分核與上揭規定無違，應屬合法有據，並無原告所主張有民法第184 條第2 項不當連結訂定違反保護他人之法令，而有推定一般侵權行為之過失情事，原告依此主張被告應負損害賠償責任云云，即不足取。

六、至原告主張應加計政府撥繳之65％退休撫卹基金費用及原告之警察人員勤務加給云云。惟依公保優存要點第2 點規定：「本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠．．．㈢依中華民國84年7 月1 日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」茲查公務人員退休法第8 條規定：「公務人員退休金．．．政府撥繳65% ，公務人員繳付35% ．．．。」係84年7 月1 日始施行，是政府撥繳之65％退休撫卹基金費用，自不得納入公保養老給付優惠存款範圍，故退休撫卹基金核與計算優惠存款利息一節無涉，原告此部分主張，顯屬對法規有所誤解，並不足採。另原告主張有關應計入警察人員勤務加給部分，茲依公保優存要點第3 點之1 第7 項，所規範者僅有技術或專業加給，並無原告所稱之勤務加給。再依司法院釋字第443 號解釋關於層級化法律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，允許以法規命令或行政規則訂定，已如前述，則公保優存要點旨在提供公務人員依法退休後，其公保養老給付金額得辦理優惠存款之福利措施，本質上並非限制人民之權利，依司法院釋字第443 號解釋理由書，被告於國家資源有限之情形下，審酌政府財政負擔，本得依職權修正公保優存要點，提供退休公務人員福利。原告得辦理優惠存款之依據，源自被告依職權訂定之公保優存要點，而實施該要點多年後，既產生部分退休人員之退休所得有大於同俸級現職人員之在職每月所得之不合理現象，被告基於公保優存要點訂定意旨係屬彌補退休所得不足之政策性福利措施之考量下，以退休所得與同俸級現職人員之在職每月所得為比較基準，進而修訂計算給付基礎，改將現職薪資所得之計算內涵設計成包括本（年功）俸、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金項目，係屬於政策形成之自由空間。從而，被告以公務人員俸給法第5 條規定，公務人員依法除得支領本俸或年功俸外，雖尚得支領各項法定加給包含職務加給（主管加給、職務加給及危險職務加給）、技術或專業加給與地域加給。惟現行公務人員專業加給計有25種，係依據公務人員擔任職務所具技術與專業，訂定不同之專業加給給與標準，由於公務人員在職薪資所得項目繁多，為期明確並杜爭議，故改革方案遂以現行公務人員之法定給與中，各類人員主要共同支給項目－本俸（年功俸）、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金4 項給與計算，其他諸如地域加給、危險職務加給或其他非法律所定之津貼及變動性薪資等，不予計入現職所得之計算內涵，以符實際並減少爭議，於法尚無不合。原告主張警察人員管理條例係特別法，公保優存要點第3 點之1 所定最後在職同等級人員現職待遇應加計勤務加給云云，核與上開規定不符，難認得列計在內。再者，公保優存要點第3 點之1 所定公保養老給付得辦理優惠存款最高金額之計算公式，涉及核定退休年資、退休等級、專業加給暨主管職務加給認定及優惠存款利率等複雜因素之考量而設計。原告以其主觀認知之優惠存款利率計算方式，計算其於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額，洵屬無據；又其主張被告未列入上揭金額計算，有違民法第233 條規定云云，核屬誤解法令規定，並無所據。

七、原告主張被告原處分違反信賴保謢原則云云。按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．」司法院釋字第525號解釋甚明。次按「．．．主管機關廢止該辦法時，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾免影響其依法規所取得之實體法上地位。」司法院釋字第529 號解釋意旨可參。是以，行政法規之廢止或變更，有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⒈信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⒉信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⒊信賴在客觀上值得保護等要件。又按司法院釋字280 號解釋揭櫫「．．．優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任1 職等1 級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。再參以司法院釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．」。從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而優惠存款要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或1年簽訂優存契約，原告謂因優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件不符。故原告主張上揭公保優存要點修正違反信賴保護原則云云，亦無可取。

八、至原告主張原處分適用新修訂之公保優存要點有違法律不溯既往原則云云。惟所謂法律適用上之不溯既往原則，係指新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，除非法律另有明文規定，原則上不得適用。所稱「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所稱「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。按司法院釋字第574 號解釋意旨，法令原則上不得溯及生效日之前發生效力，即原則上不許法令真正溯及既往。茲依公保優存要點第5 點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」經查退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1 年及2 年兩種，．．．。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。又公保優存要點第3 點之1 修正施行日（95年2 月16日）之前已退休之公務人員亦應一體適用該規定，按95年待遇標準計算，使其每月退休所得不超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。茲以95年1 月17日增訂公保優存要點第3 點之1 有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年2 月16日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定。換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，故無法令規範效力真正溯及既往不應容許之問題。而如前述，此退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，是公保優存要點第3 點之1 之訂定，尚無違法律不溯及既往原則，原告此項主張尚有誤會。

九、綜上論述，本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，修正公保優存要點，被告予以適用，尚難認有違反法律保留、信賴保護原則及平等原則。從而，被告依95年2 月16日修正施行之公保優存點第3點之1 規定，以原處分核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為708,667 元，嗣因加計原告主管加給，以被告97年9 月5 日函更正為801,667 元，揆諸上開規定及說明，於法尚無違誤，復審決定就原處分予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

十、本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述；至原告聲請向內政部警政署函詢全國警正3 階1 級加權平均數為何，核與本件判決結果無涉，乃無調查之必要，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭