臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺北市榮民服務

被告

處

代表人

乙○○處長）住同

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因補助費事件，原告不服行政院國軍退除役官兵輔導委員會中華民國98年2 月4 日輔法字第0980000061號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序說明：本件因屬其他公法上財產關係之訴訟而涉訟，其標的之金額合計為新臺幣（下同）6,000 元，係在20萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第3 款、第2 項規定及司法院民國（下同）92年9 月17日（92）院臺廳行一字第23681 號令，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。

二、事實概要：原告依「行政院國軍退除役官兵輔導委員會輔導榮民參加國家考試進修補助作業規定」於97年9 月12日向被告申請國家考試進修補助6,000 元，經被告審查，認原告所報名之97年專門職業及技術人員高等考試律師考試應考8 節，均未到考，乃以97年9 月22日北市榮輔字第0970012380號函（下稱原處分）否准其申請，原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。

三、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈撤銷原處分及訴願決定。

2.被告應作成准予核發原告參加國家考試補助費6,000 元之行政處分。

3.訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

四、兩造爭點要領：

㈠原告主張：

⒈按憲法第18條規定，考試為權利而非義務，又中央法規標準法第5 條第1 項第3 款關於人民之權利義務者，應以法律定之。同法第6 條規定，應以法律規定之事項，不得以命令定之。同法第11條規定，命令不得抵觸憲法或法律。被告96年12月25日修正發布之「國家考試進修補助作業規定」為行政命令，迄今未見敘明直接規定於何種法律或間接受有何種法律之授權。依上開法律見解，自不得規範人民之考試權利。

⒉「國家考試進修補助作業規定」其中文字屬創造性模糊空間仍大，違反法令明確性原則暨前命令之信賴保護原則，修正前規定無論考試成績為何，或考試流程是否完成，均得核發補助費，被告遽以修正後規定駁回原告申請，為無理由。

㈡被告主張：

⒈按行政院國軍退除役官兵輔導委員會輔導榮民參加國家考試進修補助作業規定第三條規定：「合於前點規定之榮民，得於完成進修補習且參加國家考試後二個月內，檢附補習班開立之正式繳費收據、上課證影本（須有上課班別、科別及授課起迄時間）、榮譽國民證影本、准考證影本，向戶籍地或居所地之縣、市榮民服務處（以下稱榮服處）申請補助。」其實質之意涵，是要使榮民能確實應試，以符考試之完整性並達輔導就業之目的。另依審計部94年6月13日台審部貳字第0940001436號函，要求榮民國家考試補助，須追蹤實際錄取人數，以衡量補助之成效。故每年退輔會均辦理國家考試錄取率之調查，俾衡量補助之成效，進而使資源能確實做到應有之分配，亦須以完成考試作為調查之標的。故申請本補助必須確實到考，參與國家考試方具完整性，才符合補助之宗旨及目的，不致造成公帑之浪費。

⒉退輔會「國家考試進修補助作業規定」第一條揭示本補助之目的：「行政院國軍退除役官兵輔導委員會為輔導榮民就業，鼓勵榮民參加國家考試，取得公務人員任用資格或專門職業、技術人員執業資格，特補助其進修補習費用，並訂定本規定。」故本規定係本會輔導照顧榮民之補助措施。並未規範人民之考試權利，亦未牴觸憲法或法律。補助規定第三條明定：完成進修補習且參加國家考試後二個月內申請補助。明白表示申請本補助須達成二大條件：一為完成進修補習，二為參加國家考試。原告雖有進修補習，但考試部份經向考選部查證，全程均未到考，故其未完成參加國家考試之條件，二大條件缺一不可，申請案自不符補助規定。原告主張補助規定違反法律明確性原則暨信賴保護原則並非事實。原告係於97年4 月15日報名補習，然補助作業規定已自96年12月25日修正，並於97年1月1日生效，故本申請案應適用新修正規定自無疑義，原告並無信賴保護之基礎，故本件原告之訴為無理由。

五、本院得心證之理由﹕

㈠按行政院國軍退除役官兵輔導委員會為輔導榮民就業，鼓勵榮民參加國家考試，取得公務人員任用資格或專門職業、技術人員執業資格，特補助其進修補習費用，乃頒訂「行政院國軍退除役官兵輔導委員會輔導榮民參加國家考試進修補助作業規定」，該規定於96年12月25日經上開輔導委員會96年12 月25 日府參字第090003717 號函修正，97年1 月1 日生效，其第2 點規定：「榮民於政府立案，專辦國家考試之補習班所開設之國家考試類科之班別進修，且無下列各款所定情形之一者，得依本規定申請進修補習費用之補助：（一）具有公務人員任用資格。（二）具有專門職業或技術人員執業資格。」第3 點規定：「合於前點規定之榮民，得於完成進修補習且參加國家考試後二個月內，檢附補習班開立之正式繳費收據、上課證影本（須有上課班別、科別及授課起迄時間）、榮譽國民證影本、准考證影本，向戶籍地或居所地之縣、市榮民服務處（以下稱榮服處）申請補助。」此乃涉及人民財產權之規定，雖並未以法律形式展現，復未經法律授權，僅能認係行政機關在職權範圍內為執行職務，未經法律授權，而逕依職權制定頒佈之「職權命令」。依憲法第23條規定，人民之自由權利僅得以法律限制之，因此，未經法律授權，行政機關縱依其組織法有某項職權，亦不得據以制定法規範，限制人民之自由權利。職權命令應屬內部法，僅對行政內部之下級機關及屬員有拘束力，其性質應屬行政規則。惟此係純就法理而言，我國實際久已存在以人民為相對人之職權命令，且為數極多，如一概否認其存在及作用，國家行政事務恐難以推行。職權命令與法規命令二者涇渭分明，固為理論上之理想狀態，法制作業應以此為努力方向，但現實之法治狀況係歷史產物，全面之釐清亦非一蹴可及。因此，干涉人民自由權利，乃至設定及加重人民義務之規定，固應尊重法律保留之憲法要求，以法律或法規命令定之，行政機關不得逕依職權制定職權命令。法律已授權制定法規命令之事項，亦不得以職權命令或行政釋示替代之。至於其他授與人民利益，或對人民法定權利之行使，或對人民法定義務之履行，僅為細節及程序上規定，不影響其實體之權利義務者，既然未抵觸干涉保留，至少在合理過渡期間內應可容忍。誠然，行政程序法制定後，因行政程序法中已無職權命令之相關規定，是否意味該法施行後即不得再有職權命令，學說紛紜，其實，行政機關得否制定職權命令，職權命令是否違反法律保留，係憲法層次之問題，行政程序法所規定者，為行政機關作成該條所列舉各種行政行為之程序，而非限定行政機關所得為行政行為之類別，行政程序法尚不足據以論斷職權命命之存廢。而徵諸上開進修補助作業規定，乃屬對於退除役官兵參與國家考試相較於於一般人民優惠之特殊補助，與考試權全然無涉，可認係對人民授與利益之給付行政，主管機關依此職權命令而為行政行為，核諸前揭說明，其效力仍值肯定。原告指上開進修補助作業規定有悖於法律保留原則，有礙其考試權云云，委無可採﹔至於其泛稱該規定文字不明確，不得適用云云，惟既未具體說明其不明確處，又主張其得依其所謂「不明確」之規定請求補助，違反禁反言原則，亦難採認。

㈡原告依「行政院國軍退除役官兵輔導委員會輔導榮民參加國家考試進修補助作業規定」於97年9 月12日向被告申請榮民參加97年國家考試進修補助6,000 元，然原告就其所報考之97年專門職業及技術人員高等考試律師考試應考8 節，均未到考等情，為兩造所不爭執，並有卷附考選部專技考試司第一科傳真原告考試入場資料註記「蘇員應考8 節，均未到考」等件影本可稽。是以，原告雖以國家考試類科之班別進修補習，惟未實際參加國家考試到場應考，與上開進修補助規定第3 點規定不符，被告否准其補助費之申請，乃依法行政。另依原告所檢具相關補習資料以觀，其乃97年4 月15日報名補習，97年9 月12日申請補助，斯時前揭作業規定早已修正發布並生效，被告以97年1 月1 日生效之作業規定辦理原告申請，亦無不合，於信賴保護原則無違，原告指被告否准乃有違信賴保護原則云云，實乏所據，併此指明。

六、綜上，原告並不具備「行政院國軍退除役官兵輔導委員會輔導榮民參加國家考試進修補助作業規定」請領補助費之要件，提起本件課予義務訴訟，求命被告依上開規定作成准予核發6,000 元之處分，為無理由，應予駁回﹔原處分否准其上開聲請，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦稱妥適，原告仍求為撤銷，自屬無由，併予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭