臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　99年2月3日辯論終結

原告

皓鳴電器工程有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

楊德海 律師

被告

台灣電力股份有限公司

代表人

乙○○（董事長）

訴訟代理人

陳君漢 律師

　　　　　　陳玫瑰　律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國98年6 月19日訴字第0980155 號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告於92年12月間容許訴外人蘭陽工程股份有限公司( 下稱蘭陽公司) 借用其名義參與投標被告所辦理之「九十三年全工區配電外線工程帶料發包」採購案。經臺灣宜蘭地方法院檢察署檢察官以97年度偵字第3578號偵查終結，認定原告當時之實際負責人王清達涉犯違反政府採購法第87條第5 項後段之妨害投標罪嫌，而聲請簡易判決處刑，並據臺灣宜蘭地方法院於98年2 月6 日以97年度宜簡字第540 號刑事簡易判決罪刑確定在案。被告據以審認原告有政府採購法第31條第2 項第8 款及本件採購案之工程採購投標須知第22條第8 款規定之情事，而以98年3 月23日電業字第09803008721 號函（下稱原處分）追繳原告之前繳交並經被告宜蘭區營業處發還之押標金新臺幣（下同）690 萬元。原告不服，提出異議，經異議處理維持追繳押標金決定，原告復提出採購申訴，經審議判斷駁回原告申訴，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

㈠原告係以自己名義投標，並無容許他人借用本人名義或證件參加投標之情事。

㈡被告作成原處分追繳押標金，其性質與行政罰法第1 條規定之沒入處分相同，依行政罰法第27條第1 項規定3 年裁處權時效，本件採購案於92年12月23日開標，裁處權時效於95年12月23日即已完成，被告不得再對原告為處分。

㈢依政府採購法第9 條第1 項規定，政府採購法主管機關為行政院公共工程委員會；雖本件採購案工程採購須知第22條第8 款規定經主管機關認定有影響採購公正之違法行為者，押標金不予發還，已發還者並予追繳，惟被告並未送請主管機關行政院公共工程委員會認定原告是否有影響採購公正之行為，即不得逕以原處分追繳押標金。雖被告謂行政院公共工程委員會曾以通函認定容許他人借用名義或證件投標係屬影響採購公正之違反法令行為，惟所舉之（89）工程企字第89000318號、92年11月6 日工程企字第092000438750號及94年3 月16日00000000000 號函均係針對其他具體個案所發布，僅對該具體個案生拘束力；各招標案件事實是否達影響採購公正之程度，應由行政院公共工程委員會依個案認定之，被告未移由行政院公共工程委員會為本件事實認定，逕依其他個案函文認定原告有影響採購公正之違反法令行為並追繳押標金，即屬無據等情。並聲明求為判決撤銷申訴審議判斷及原處分。

三、被告則抗辯略以：

㈠按工程投標者所繳付之押標金，乃投標廠商為擔保其踐行時願遵守投標須知而向招標單位所繳交之保證金，旨在督促投標人於得標後，必然履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公平、公正之作用。故政府採購法於第31條第2項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：以偽造、變造之文件投標。投標廠商另行借用他人名義或證件投標。冒用他人名義或證件投標。在報價有效期間內撤回其報價。開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。押標金轉換為保證金。其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」而本件採購案之工程採購投標須知第22條第8 款亦規定廠商如有其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。

㈡原告確有容許蘭陽公司借牌投標之事實：原告之負責人王清達於宜蘭地方法院檢察署97年度偵字第3577號、第3578號政府採購法案97年10月8 日偵查筆錄中已明確證稱有容許他人借用原告名義或證件參加投標之情事。本件採購案中，原告之投標廠商資格審查表各欄筆跡鑑定均與蘭陽公司相同，亦經蘭陽公司員工李昭璇於97年8 月6 日偵查筆錄中證實，原告之投標文件係依蘭陽公司總經理張滄海指示填寫，王清達並於97年8 月12日偵查筆錄坦承係渠透過張滄海請蘭陽公司員工代為填製，足證原告將本件採購案所需投標資料交付蘭陽公司，並由蘭陽公司統一製作蘭陽公司與原告之投標廠商資格審查表等投標文件；雖原告辯稱係以自己名義參加投標，惟與刑事偵查所述不符。原告確有違反政府採購法第87條第5 項後段意圖影響採購結果，而容許他人借用本人名義或證件參加投標之事實，並經臺灣宜蘭地方法院97年度宜簡字第540 號判決有罪確定，被告依法通知追繳押標金，於法有據。

㈢原告雖訴稱本件主管機關並未明確認定原告有違法令，自無工程採購投標須知第22條第8 款與政府採購法第31條第2 項第8 款之適用云云。惟：

⒈行政院公共工程委員會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函說明「如貴會發現該3 家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5 款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」故如投標廠商有政府採購法第50條第1 項第3 至5 款「借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標」、「偽造或變造投標文件」、「不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，或「投標廠商之人員涉有犯本法第87條之罪者」，業經主管機關依據法令授權認定屬應追繳押標金之影響採購公正之違反法令行為。

⒉再行政院公共工程委員會94年3 月16日工程企字第09400076560 號函說明「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依本法第31條第2 項第8 款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」

⒊又行政院公共工程委員會96年10月25日96工程企傳字第F962209 號傳真信函略以：「關於廠商是否屬本法第31條第2 項、第50條第1 項及第101 條各款所定情形，應由採購機關視個案本於權責核處…涉案廠商分別有借用他人名義或證件投標或容許他人借用本人名義或證件投標之事實，機關應依前揭本法相關規定辦理。本會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號、92年11月6 日工程企字第09200438750 號及本會94年3月16日工程企字第09400076560號3 函釋例併請查閱。」

⒋由於原告有意圖影響採購結果而容許借用本人名義及證件參加投標事實，顯屬有影響採購公正之違反法令行為，則依據政府採購法第31條第2 項第8 款與本件採購案投標須知第22條第8 款規定，應沒收押標金，押標金已發還者，並予追繳，被告所為處分，並無任何違誤。

⒌行政院公共工程委員會既已依據政府採購法第31條第2 項第8 款授權規定，以通函認定「容許他人借用證件或名義投標」屬影響採購公正之違反法令行為，應依法沒收押標金，已如前述，則原告主張本件應經行政院公共工程委員會認定後始得追繳押標金云云，顯無理由。

㈣至於原告主張追繳押標金係屬行政罰法所稱之沒入，而本件採購案之3 年裁處權時效已完成云云。惟追繳押標金之目的係在於確保投標工程品質之公平公正，與行政罰法所稱裁罰性不利處分係制裁過去違反行政法上義務之不法行為不同，故追繳押標金並非行政罰法所稱行政罰，而屬行政法上不利處分，此有最高行政法院98年度裁字第1382號確定判決可參。故本件追繳押標金之處分並非行政罰，自無行政罰法適用，原告主張已逾行政罰法規定3 年裁罰時效，顯無理由等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造爭執要點如次：

㈠原告是否有容許他人借用其名義參與被告依政府採購法辦理之採購案之行為，而構成政府採購法第31條第2 項第8 款規定之情形？

㈡本件追繳押標金之原處分是否屬於裁罰性不利處分？有無行政罰法關於時效規定之適用？

五、按政府採購法第31條第2 項第8 款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰…其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」同法第87條第5 項規定：「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3 年以下有期徒刑，得併科新臺幣100 萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」

六、經查：

㈠原告雖否認有容許蘭陽公司借用其名義參與投標被告所辦理之上揭「九十三年全工區配電外線工程帶料發包」採購案云云。惟查原告當時之實際負責人王清達於臺灣宜蘭地方法院檢察署97年度偵字第3577、3578號政府採購法案件97年10月8 日偵訊時已供明：「問：是何人出面找皓鳴公司來陪標？答：應該是張滄海來找我的。」「問：皓鳴公司的投標金額是何人決定？答（王清達）：是蘭陽公司決定的，連要寫多少錢我都不知道。」「問：何時、何地與蘭陽工程公司達成陪標之協議及標金之決定？」「答（王清達）：時間我忘了，張滄海是打電話給我。」等語甚明，且經該刑事案件共同被告即蘭陽公司總經理張滄海於當日檢察官偵訊時陳稱：「問：皓鳴公司的標金是何人決定？答（張滄海）：是我決定的。…」「問：何時、何地與皓鳴公司達成陪標之協議及標金之決定？」答（張滄海）：大約是投標前一週左右，我是打電話給他，至於在哪裡打我忘記了。…」（以上訊問筆錄均見本院卷第85、86頁），且經證人即蘭陽公司原職員李昭璇於97年8 月6 日法務部調查局宜蘭縣調查站調查詢問時陳稱：渠確有受蘭陽公司總經理張滄海之指示以原告名義填寫「投標廠商資格審查表」之事實（見本院卷第87、88頁），復有臺灣宜蘭地方法院97年度宜簡字第540 號刑事簡易判決在卷可按（見本院卷第36、37頁）。堪認原告確有容許蘭陽司借用其名義參與投標上揭被告辦理之採購案無訛，原告諉稱未出借其名義容許蘭陽公司參與投標云云，難以採取。

㈡原告雖復以前開情詞主張渠行為不構成政府採購法第31條第2 項第8 款規定之情形云云。然按政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質，此稽之同法第1 條規定之立法旨趣可明。是以投標廠商容許他人借用其名義或證件參加投標，實質上係虛以競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，而使借用者免競價即可得標，或獲致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序，取得優化得標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目的，足見容許他人借用名義或文件投標之行為，已影響採購公正，至為昭然。再此種行為亦已據政府採購法第87條第5 項後段與同法第101 條第1 款所明文禁止，違反者，兼有刑事罰及行政罰之責任。且行政院公共工程委員會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函釋已明確認定廠商有上揭行為者，即屬於政府採購法第31條第2 項第8 款所規定之有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳在案，有該函釋全文在卷可稽( 見本院卷第48頁) 。是以原告上開行為，顯已構成政府採購法第31條第2 項第8 款規定之情形，要無疑義。從而，被告據以追繳前已發還於原告之押標金，自屬有據，原告上開主張，容欠允洽，不能採取。

㈢原告雖復主張原處分屬於裁罰性處分，應適用行政罰法第27條規定之3 年時效期間規定云云。惟按政府採購法第30條第1 項前段規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金。」同法第31條第2 項第8 款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」再者，押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用。堪認投標廠商繳納押標金之目的，亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊（最高行政法院98年度裁字第1382號、98年度裁字第2704號裁定意旨參照）。是以被告對原告所為強制追繳押標金之處分，固為不利之行政處分，但不屬於行政罰法所稱之行政罰處分，自無該法第27條關於時效期間規定之適用。故原告主張被告之裁處權已罹於行政罰法第27條第1 項規定之3 年時效期間而消滅，據以指摘原處分違法云云，難謂的論，無從憑採。

七、綜上所述，從而，原處分並無違法，審議判斷決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭