臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　99年2月3日辯論終結

原告

甲○○

被告

宜蘭縣政府

代表人

乙○○（縣長）

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國98年9月22日台內訴字第0980125121號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠本件訴訟繫屬中被告代表人呂國華，改為乙○○擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。

㈡本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：坐落宜蘭縣宜蘭市○○段68-28 地號土地（下稱系爭土地）位於都市計畫倉儲區內，原告違背倉儲區之土地使用管制規定，於坐落系爭土地上之建物（門牌號碼：宜蘭市○○路75之2 號，下稱系爭建物）經營「昇龍機車行」，從事機車零售業及修理業。經被告於97年10月6 日、98年4 月29日現場勘查，認有違反都市計畫法第37條，乃依同法第79條第1 項，以98年5 月20日府建城字第0980071995號處分書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，應立即停止使用，並於98年7 月20日前恢復原狀。原告不服，提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告聲明求為判決原處分、訴願決定均撤銷，並主張如下：

㈠原處分未予合理適當時間為改善：被告前於98年5 月13日以府建城字第0980068389號函通知原告改善，旋以原處分處原告6 萬元，前後二函時間緊迫，並未予原告改善之合理期間。雖被告於97年10月6 日履勘現場，後以97年10月28日以府建城字第0970143443號通知，惟通知之對象為訴外人莊芳昇並非原告，該通知對原告並無效力。

㈡原告所營為機車零件換修，亦屬廣義倉儲區使用範圍。且系爭土地雖劃設為倉儲區，惟實際上並未做倉儲使用，又未視實際需要而設制不同程度之管制，亦有未當。另系爭建物位於宜蘭市○○路高架橋下，鄰近宜蘭市東門夜市，劃設為倉儲區作為倉儲貨物、貨櫃之進出，根本與實際現狀不符，蓋東港路高架橋下乃禁止貨櫃車進出，且貨櫃之高度亦無法通行天橋下之道路，宜蘭縣政府將系爭土地劃設為倉儲區根本為錯誤之舉。此外，坐落宜蘭市○村段22地號及同市○○段82-6地號土地為屬宜蘭縣農會所有，土地使用分區亦為倉諸區，惟宜蘭縣農會卻將該土地及其上建物作為大型超市生鮮販賣，根本未作倉儲使用。

㈢原告僅靠機車修理業維生，若強制辦理遷移恢復原狀將有無處所居住之虞，應依行政罰法第18條規定意旨予以審酌裁罰。況且，原告僅為圖一家大小溫暖而為機車零件換修，相較於宜蘭農會前揭大規模違章行為，卻受6 萬元之罰鍰，有違比例原則。且原告於系爭土地經營機車修理業已有10年期間，原處分之裁處已逾時效。

四、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：

㈠系爭土地位於被告72年5 月2 日府建都字第31590 號公告發布實施之變更暨擴大宜蘭都市計畫區之倉儲區（倉二）範圍內，依土地使用計畫規畫為：「倉（一）及倉（二）分別於前後火車站北側，供貨物儲存轉運等使用，倉（三）設於文中（五）以南，15號道路西側，為農會新設倉庫、儲存農產品等。倉儲區面積計四．二七公頃。」嗣於被告96年6 月20日府建城字第0960076701A 號公告發布實施之「變更宜蘭市都市計畫（第二次通盤檢討）案」中，以該區域大部分為鐵路局現況使用，檢討後仍維持現行計畫2 處倉儲區之計畫。原告在系爭土地違規經營機車零售業及機車修理業（昇龍機車行），經人檢舉，被告乃派員於97年10月6 日會同相關單位前往該址勘查，發現系爭土地位於都市計畫倉儲區內，被告認現場確為經營機車修理業使用，不符倉儲區之土地使用管制規定，惟原告於會勘當場陳述願意配合改善，被告於斟酌陳述與調查事實及證據後，以97年10月28日府建城字第0970143443號函通知訴外人莊芳昇同意免予處罰，惟請其於97年12月31日前辦理遷移並恢復原狀，逾期若再查獲違規行為，將逕依都市計畫法第79條規定處罰。嗣被告於98年4 月29日再至現場勘查，發現該違規行為仍未改善，違規事實明確，乃以98年4 月30日府建城字第0980061745號函通知訴外人莊芳昇，以其違反都市計畫法第37條，將依都市計畫法第79條裁處，惟事後被告經查詢商業登記資料，發現該昇龍機車行之負責人應為甲○○（即原告），又查被告於97年10月6日現場會勘時，原告已有陳述意見，有現場會勘紀錄原告簽名可稽，被告乃以98年5 月13日府建城字第0980068389號函通知原告，並以原處分處原告6 萬元罰鍰，應立即停止使用，並於98年7 月20日前恢復原狀，要無違誤。

㈡原告主張被告未予合理時間為改善及對於系爭土地劃設為倉儲有違分區使用之目的等節，揆諸上開說明，或與事實不符，或僅係原告個人主觀臆測之詞，並不足以為阻卻違法或責任事由。

㈢原告主張被告應依行政罰法第18條規定減免罰鍰金額乙節，查原告系爭違法情節並無行政罰法規定得減輕處罰之情形，且被告於裁罰前已給予原告改善機會，原告仍置之不理，被告依都市計畫法第79條規定，所為合目的性之裁量，科處法定最低罰鍰數額6 萬元之處分，洵無違誤。原告主張被告所為處分違反比例原則云云，顯對法令規定有所誤解，並不足採。

五、經查，系爭土地位於宜蘭市都市計畫倉儲區內，原告於其上建物（門牌號碼：宜蘭市○○路75之2 號）經營「昇龍機車行」，從事機車零售業及修理業等情，為兩造所不爭執，並有被告72年5 月2 日府建都字第31590 號公告、96年6 月20日府建城字第0960076701Ａ號「變更宜蘭市都市計畫（第2次通盤檢討）」案節本、被告97年10月6 日、98年4 月29日現場會勘記錄及照片等件影本附卷為憑，堪認為實在。綜上兩造陳述，爭點在於原告於都市計畫倉儲區內從事機車零售業及修理業，是否違反分區管制使用；若有違反，原告是否應定相當限期命其改善後始能予以處罰，以及本件裁罰權行使是否已罹於時效、金額是否過當等節。本院判斷如下：

㈠按土地法第91條規定，城市區域之土地，得依都市計畫法分別劃定為限制使用區及自由使用區。又，「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其為防礙都市計畫之使用」、「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」「其他行政、文教、風景等使用區內土地及建築物，以供其規定目的之使用為主。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣( 市)(局) 政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法第6 條、第32條、第37條及第79條第1項規定分別定有明文。系爭土地位於宜蘭市都市計畫中「倉儲區」，核屬都市計畫法第37條非屬住宅、商業、工業區、特定專用區之「其他區」，該法、該法台灣省施行細則（依據都市計畫法第85條授權訂定）及被告上開都市計畫公告，就本區之使用雖均未明文列舉禁止使用項目，就其中之「倉儲區」也未明文列舉使用項目，但都市計畫法第37條既列於該法第3 章「土地使用分區管制」章內，復限定該區內之土地及建築物以「供其規定目的之使用為主」，解釋上應認都市計畫法第37條所規範之區域即屬土地法第91條所謂之都市土地限制使用區，並經都市計畫法為土地使用分區管制，非可自由使用，其管制之程度以成就該區特定使用目的為限，逾越此範圍者，即屬妨礙都市計畫之使用，而應科以都市計畫法第79條之行政罰及並予以行政管制。都市計畫倉儲區以供倉儲使用為主，其使用如與成就該區「倉儲」目的有直接相當關連性者，即依社會經驗，如無此設置，則倉儲之目的無從達成者，應認合於土地分區管制規定，如為應倉儲區貨物、貨櫃之進出，苟直轄市、各縣（市）政府都市計畫書無禁止之規定，應可供汽車運輸業所需停車場之設置（內政部89年4 月5 日台內營字第8982957 號函參照）；反之，使用土地與建築與該區目的無類此之直接相當關連性者，如本案原告於倉儲區內從事機車修理業、零售業等，難認無此設置，倉儲設置之目的即無法達成，自應認違反分區管制使用。至於系爭土地是否應列為倉儲區管制，則與本案無關，非屬本院審酌範圍，附此敘明。

㈡揆諸都市計畫法第79條第1 項規定所示，對於違反土地分區管制使用者之行政處罰，原不以經限期改善而未改善者為限。再者，行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅，然此期間，係自違反行政法上義務之行為終了時起算，此為行政罰法第27條第1 項、第2 項前段所明定，是以，不論原告是否已在系爭土地經營機車修理業超過3 年，其迄98年4 月29日仍於系爭土地為違背分區管制之使用，原處分於98年5 月20日作成，要無裁處權時效消滅可言。原告主張被告限期改善期間過短，及被告裁處權時效消滅云云，均無可採。

㈢況且，被告前於97年10月6 日於系爭土地現場勘查，原告當場求為暫緩處理，此有該會勘記錄附卷可憑，迄被告98年4月29日再度現場勘查，將近半年，原告仍置之不理，違章行為應受責難程度不低，衡此情節，與行政罰法第18條所定得就裁處罰鍰予以酌減事由，並不相符，被告依都市計畫法第79條第1 項規定，科處法定最低罰鍰，既無原告所指未斟酌行政罰法第18條之情事，更無違比例原則，難認有裁量違法。至於命原告停止使用部分，則屬依同規定所為之行政管制措施，更無主張行政罰法第18條之餘地，併此指明。

六、綜上，原告主張均無可採，其行為違背土地分區管制使用，原處分依都市計畫法第79條第1 項科處罰鍰6 萬元，併命停止使用，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭