臺北高等行政法院判決

100年1月6日辯論終結

原告

天鋼股份有限公司

代表人

溫正看

訴訟代理人

陳金村 律師

被告

花蓮縣政府

代表人

傅崐萁(縣長)

訴訟代理人

陳源財

林大翔

張德謙

上列當事人間建築執照事件，原告不服內政部中華民國98年2 月27日台內訴字第0980016435號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：被告代表人於起訴時為謝深山，訴訟繫屬中變更為傅崐萁，已經其具狀承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。

二、事實概要：原告於97年3 月4 日以所有坐落花蓮縣壽豐鄉○○段2 地號土地（下稱系爭土地）為建築基地，向被告申請核給新建旅館建造執照，經被告依內政部97年6 月10日臺內營字第0970804107號函釋，審認系爭土地位屬「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之「限制發展地區」，涉土地使用管制限制，不適宜核准新建旅館，以達資源保育及環境保護之目的，而以97年6 月30日府城建字第0970087420號函( 下稱原處分) 否准所請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

㈠系爭土地並非位於「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」劃設之「花蓮縣溪口附近自然保護區」範圍內：

⒈按非都市土地之使用分區類型，依區域計畫法施行細則第13條規定，共可分為「特定農業區」、「一般農業區」、「工業區」、「鄉村區」、「森林區」、「山坡地保育區」、「風景區」、「國家公園區」、「河川區」、「其他使用區或特定專用區」等共10種，其中並不包括被告所稱「自然保護區」在內，故「自然保護區」之用詞並非區域計畫法內所規定之法定用詞，而係行政機關自行在其所謂某計畫中所創設之名詞，合先敘明。

⒉系爭土地依舊登記簿所載，於35年5 月31日未編定使用種類土地時，地目即屬建地，而於74年間經被告公告確定為「風景區」之丙種建築用地，縱因被告之違法變更使用編定，致其使用地類別由丙種建築用地改登記為生態保護用地（此部分之違法處分已由地主提起行政訴願中），益證在區域計畫法之法制中並無被告所稱之「自然保護區」，其係由行政機關在行政計畫或行政命令中所自行創設，乃有違母法即區域計畫法之規範，依憲法第172 條及中央法規標準法第11條規定，其有牴觸者應屬無效。故本件被告所稱之自然保護區僅是行政機關之用詞，實不符區域計畫法就有關非都市土地使用分區類型之規定，並不具區域計畫之法定效力；雖被告嗣後於74年11月1 日發文花蓮地政事務所等單位，要求其依據函附之自然保護區範圍圖及文字說明辦理編定及管理；由系爭土地並未納入自然保護區之編定，而被登記為風景區之丙種建築用地以觀，系爭土地於74年間，並非如被告所稱係位於自然保護區內。

⒊按土地法第43條規定之土地登記絕對效力，非僅存於人民之間，對於行政機關亦然；如被告主張係地政機關於74年間錯誤將系爭土地編定記載為風景區之丙種建築用地，實則系爭土地應屬「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」劃設之「花蓮縣溪口附近自然保護區」範圍內，則被告應負舉證責任，提出其74年11月15日公告之非都市土地使用分區圖、相關編定清冊，以及系爭土地被劃定為「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」劃設之「花蓮縣溪口附近自然保護區」範圍內土地之公告文件圖說，或者其他證據資料，而不能僅以內政部營建署市鄉規劃局97年3 月繪製之圖示及內政部之一紙公函，即推翻地政機關長期以來所為之土地使用編定登記效力，以維人民合法財產權益。

⒋據原告影印取得74年間當時之公告地籍圖示查知：圖內綠色部分為生態保護區（用地），而圖內棕色部分即為建地，不屬於生態保護區（用地）之範圍內，而應屬於旁邊風景區之範圍內，故被告與花蓮地政事務所乃依據行政院73年2 月23日台72交字第2606號核定之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」報告書第30頁：「…花東沿海保護區計畫…五處自然保護區範圍如下…水璉、磯畸間及海岸公路以東至沿海線所涵蓋之地區（已為農牧使用者除外）」、內政部76年1月9日76台內字第471586號函釋：「…倘於該保護計畫…核定施行前已為農牧使用者，自不列入自然保護區，可依編定當時土地使用現況更正編定土地使用類別」，以及內政部76年8 月14日台（76）內地字第527682號函：「…位於前開保護計畫內屬自然保護區之土地，如已辦理非都市土地使用編定，其屬私有者，為兼顧人民既有權益，於區域計畫非都市土地分區使用計畫未修訂變更前，應維持其使用編定」，而未將系爭土地於74年間列為生態保護用地，而仍維持非都市土地風景區丙種建築用地之使用編定類別；系爭土地毗鄰同段3 地號土地即屬位於花東沿海保護計畫範圍內水璉、磯畸間及海岸公路以東至沿海線所涵蓋之地區內，且其於非都市土地編定公告前即已為農牧使用，故得維持原農牧用地之使用編定，而未被編定為自然保護區；系爭土地與之毗鄰，亦應同此規定，將之認定非自然保護區之範圍內。

⒌使用分區為風景區之土地，固有依土地個別情形編定為「生態保護用地」，惟其編定仍應依內政部頒訂施行之「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」相關規定，此情亦可參酌內政部74年9 月23日台（74）內地字第342191號函「…一、『自然保護區』之土地，仍依有關區域計畫非都市土地分區使用計畫之使用分區劃定各種使用分區。區域計畫未指定分區者，以特定專用區劃定之。…」意旨。按「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第9條第2項第1款、第2款規定略以：「非都市土地各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理：㈡現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：（詳見附表第48頁）說明：⒈『ˇ』為依使用現況編定。『△』為經依法核准使用者，依其現況編定；未經依法核准使用者，應按其所屬使用區備註欄內所註之主要用地編定。『×』為不許依使用現況編定，應按其所屬使用區備註欄內所註之主要用地編定。⒉合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區及風景區編為丙種建築用地：⑴於使用編定結果公告前屬『建』地目的。⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目者。…。」可知風景區土地於使用編定結果公告前屬「建」地目者，應編為丙種建築用地。系爭土地於35年未編定使用種類土地時地目即為建，於74年非都市土地使用編定公告時，即因符合上開作業規範而確定編定為風景區丙種建築用地，該編定為合法編定無疑；被告擅將系爭土地更改編定為生態保護用地，實依法不合，被告再據以否准原告建造執照之申請，更屬不合法。

㈡本件被告將系爭土地認定為「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」劃設之「花蓮縣溪口附近自然保護區」範圍內之土地，進而否准原告之建築執照申請，係屬限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，依行政程序法第102 條規定，應予原告陳述意見之機會；惟被告作成本件否准處分以前，並未踐行前開行政程序，故本件准處分作成違反正當法律程序，難謂適法，應予撤銷。

㈢本件否准處分係引據非都市土地使用管制規則第6條第2項，以及「臺灣東部區域計畫」、「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」等行政計畫為憑，違反憲法關於限制人民財產權應符合法律保留及授權明確性原則之意旨：

⒈按憲法第15條及第23條規定，人民財產權受憲法保障，國家須有公益上之嚴格動機，始得以法律限制之；立法者如授權行政機關以法規命令為之者，亦須以符合授權明確性原則始足（釋字第313 、346 、367 、390 、443 號解釋意旨參照）；又按中央法規標準法第5 條第2 項及第6 條規定，關於人民權利義務者，應以法律定之，而應以法律規定事項，不得以命令定之，此即法律保留原則。

⒉臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）宣示沿海地區自然保護區內土地應編定為生態保護用地，且為限制發展區，涉及該等土地使用地編定及限制使用，應以法律或法律授權之命令定之，始符法律保留原則，此由臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）第四章第一節三、實質發展限制㈠人為管制之區域，以及同章第九節規定可證。惟臺灣沿海自然保護區之劃設，係依據73年公布之臺灣沿海地區自然環境保護計畫，該計畫之制定並無法律依據，僅為政府機關就臺灣沿海自然資源區域擬定保護措施之內部研究計畫、建議方針，所列自然保護區區域圖僅為示意圖，沿海地區經營管理仍須依法律為之，準此，我國法律尚未規定沿海地區自然保護區之劃設，就臺灣地區沿海土地之利用、使用分區及使用地類別劃設，應依區域計畫法為之，始符法律保留原則。由臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）第四章第一節三、實質發展限制，可知除沿海自然保護區外之其他保護區，均係以法律位階規定劃設，亦證臺灣東部區域計畫依據行政院公告沿海地區自然保護區劃設花蓮溪口等地區為受管制、應劃訂為生態保護用地之沿海自然保護區，非但自相矛盾，報告據以劃設為生態保護用地，亦已違反法律保留原則。

⒊退步言之，縱認臺灣沿海地區自然環境保護計畫劃設自然保護區具有法源依據，惟就主管機關劃設之裁量權及應遵循之規範程序為何，亦付之闕如。系爭土地因長期受中華紙漿廠等重工業污染，生態環境早已破壞殆盡，實非劃設自然保護區之標的。此外，臺灣沿海地區自然保護計畫內容雖涉及區域計畫分區計畫及使用地類別，卻無區域計畫法第9條及第13條關於區域計畫委員會核定、每5年須通盤檢討之機制適用，其劃定程序及區位認定是否違反正當法律程序，而不得作為變更土地編定之認定依據，實值商榷。

⒋是系爭土地既經編定為風景區丙種建築用地，依法可做為旅館建築使用，除有非都市土地使用管制規則第6條第2項所稱「其他法律有禁止或限制使用之規定」之情事，否則即應依法核准原告申請核發建築執照；被告於本件否准處分變更記載為「其他法令有禁止或限制使用之規定者」，顯誤將上開禁制除外規定由原來法律位階降低至法律或行政命令位階；依此，被告援引「臺灣東部區域計畫」、「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」等行政計畫否准原告所請，違反法律保留原則。縱被告辯稱非都市土地使用管制規則第6條第2項所稱「其他法律」應包含法規命令，而臺灣東部區域計畫係屬主管機關依區域計畫法公告實施，具有法律或法規命令之效力云云，惟按中央法規標準法第 5條、第6 條規定，所稱法律係指立法院三讀通過、總統明令公佈施行者，臺灣東部區域計畫則為臺灣省政府制定，其法位階亦低於內政部頒訂之法規命令，如牴觸內政部法規命令，依中央法規標準法第11條規定，牴觸部分無效。本件無論由內政部頒訂之非都市土地使管制規則，抑或由制定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知等相關規定，系爭土地都應編定為丙種建築用地，申請興建旅館亦屬容許使用範圍，被告自無從僅依據下級機關臺灣省政府制定之臺灣東部計畫（第一次通盤檢討）即否准原告新建旅館之申請。

⒌參照內政部97年度台內營字第0970804107號函，其認定系爭土地不宜興建旅館之依據，仍為非都市土地使用管制規則第6條第2項規定；然內政部於上開函已先認定系爭土地係屬容許使用，又依非都市土地使用管制規則第6條第2項規定認為不宜核准興建旅館，非但前後相互矛盾，且本件申請案並無其他法律禁止或限制使用之規定，故非都市土地使用管制規則第6條第2項根本不得作為本件否准處分之依據。本件否准處分作成可謂不具備任何法律依據，而有應撤銷事由；退萬步言，本件申請縱有其他法律禁止或限制使用之規定，亦未顯現於原處分或內政部前開函釋中，被告僅以非都市土地使用管制規則以及內政部前開函為本件否准處分依據，違反依法行政原則及法律保留原則，處分顯有重大違誤；又本件否准處分所依據之行政計畫性質為何、是否可依之禁止或限制人民基本權利，均有疑義，縱該行政計畫具法規命令或行政命令性質，仍難符合上開法律保留及授權明確性之要求，本件否准處分應予撤銷。

㈣被告裁量權之行使違反禁反言原則，具有裁量權濫用或裁量逾越之違法或不當之瑕疵：上揭內政部函釋及本件否准處分意旨乃以「以達資源保育及環境保護之目的」而為目的性裁量，否准原告所請。依非都市土地使用管制規則第6 條規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用；本條規定雖使非都市土地使用之管理，賦予內政部裁量權限，惟其裁量權之行使，仍須在法律限制範圍內，所為合目的性之裁量始為合法。然依上開管制規則之規定，如內政部已將系爭土地編定為容許使用之土地，主管行政機關因而准為使用者，自應屬合法為是，僅其他法律另有禁止或限制使用之規定者，則從其規定而已。內政部既已明認本件系爭土地為容許使用之土地，在無另有法律禁止或限制使用之規定下，被告自不得再以合目的性裁量為由，而否准原告所請，否則先認為是容許使用之土地，後又否准原告上揭所請，自有違背禁反言原則，難謂無裁量濫用或裁量逾越之違法或不當，且損害行政機關之公信力。是以本件否准處分有應予撤銷之理由及必要。

㈤本件否准處分違反其他行政機關所作成行政處分之構成要件效力：

⒈原告申請本案之建照執照時，已完成諸多土地開發案之評估或取得相關機關之會審同意，如被告97年2 月20日府文資字第09705800160 號函、97年花蓮縣文化資產審議委員會決議提案二、花蓮縣文化局96年9月28日蓮文資字第09600055760號函、交通部觀光局東部海岸國家風景區管理處95年11月7日觀海企字第0950005073號函、被告96年8月24日府觀管字第09601259040號函、被告96年8月21日府農保字第09601238380號函，以及大漢技術學院96年7月25日漢立防災字第0960001642號函等是。

⒉綜合以上相關專業機關，分別就本件涉及之環境、水土保持、文化保護層面諸多事項，作成正面同意之處分或建議，就系爭土地之開發，原告申請建照執照事件而言，上開諸機關所為同意之決定，已具備行政處分之構成要件效力，被告應受上開行政處分構成要件效力之拘束，實不得再以資源保育及環境保護為由，否准原告所請，進而凌駕上開專業機關所作成之專業判斷或決定，故被告乃有濫用其裁量權之違誤，其所為之原處分自有違法不當之處。

㈥況本件申請案為興建旅館，雖稱開發，但實質上僅為一般小建案，基地面積僅1800平方公尺，預計其旅館建蔽率40、容積率120 、總高度20.6公尺。是申建之旅館建物並非龐大，每層面積亦僅有450 平方公尺，其建物總高度只有後山嶺高度之三分之一，實不足以於破壞該區域之環境，惟若主管單位認為有必要配合變更建物設計案，以適當之建物造型配合當地環境景觀，原告以為在不損害相關利益之下，自當樂意配合變更。被告認定其為不宜新建旅館實屬濫權不當之至。

㈦雖被告主張其否准原告申請之依據為建築法第35條，惟：

⒈原處分並未援引建築法第35條為法令依據，訴願決定援引該條駁回原告訴願，有訴外裁判之違法。

⒉建築法第35條規定係規定主管機關認為人民申請不合建築法規定，或者不合基於建築法所發布之命令，或有妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定時，應將其不合條款之處，詳為列舉，一次命申請人限期改正，而非直接駁回人民申請；故被告處分顯有違法定程序，應予撤銷。

⒊由內政部地政司97年4月24日地司十發字第0970001088 號函可知，系爭土地為丙種建築用地，其土地管制規定允許其上興建旅館，被告及內政部不應以「不宜」即否定原告依法應有之權利。

㈧被告未依法定程序變更系爭土地使用分區，已屬違法，再據以作成原處分亦屬違法，應予撤銷：

⒈被告辯稱臺灣東部區域計畫之「限制發展地區」屬區域計畫法施行細則第13條第10款之「其他使用區」，並無原告所稱牴觸區域計畫法及其施行細則云云，應屬臨訟胡亂主張之論點。區域計畫法施行細則第13條規定之其他使用區或特定專用區，係指為利各目的事業推動業務之實際需要，依有關法令，會同有關機關劃定並註明其用途者，本件被告所稱「限制發展地區」顯不符此條款規定；又縱使系爭土地之使用分區由原風景區變更為自然保護區或限制發展區，亦應依區域計畫法第15條之1 規定程序辦理，並於土地登記簿中明文記載，始為合法；系爭土地並未依法定程序辦理使用分區變更，即應維持原使用分區編定而為風景區。

⒉區域計畫法施行細則第15條第2 項規定：「前項各種使用地編定完成後，直轄市或縣（市）政府應報內政部核備。變更編定時，亦同。」系爭土地原編定為丙種建築用地，被告如欲變更為其他用地如生態保護用地，則應報請內政部核備，始為合法；然被告僅以一令公文命花蓮地政事務所辦理變更編定，未經報請內政部核准而後辦理，變更編定之處分顯然不合法，從而系爭土地在法律上定位應仍屬丙種建築用地，依非都市土地管制規則及相關規定申請興建旅館乃屬容許使用，被告應予准許。

㈨訴願決定稱原告並無信賴保護原則之適用，應有違誤：

⒈行政程序法第8條、第119條、第120條及第126條為信賴保護原則之規定，惟行政法上信賴保護原則並不限於上開行政程序法之規定，凡人民有信賴行政行為之事實，且無行政程序法第119 條規定信賴不值得保護之情形，保護其信賴利益之結果將不至於造成公益重大危害者，該行政行為非不得予以變更以保護人民之信賴利益，臺中高等行政法院91年度訴字第382 號判決及內政部88年10月18日台（88）內中地字第8886462 號函釋意旨可證。

⒉系爭土地於35年間即劃定為建地目，於74年11月16日非都市土地使用編定公告後，系爭土地之使用地類別及使用分區從未異動；原告於92年10月買受系爭土地時，土地登記簿使用編定即記載為「風景區、丙種建築用地」，當時系爭土地上蓋有建物，因契約約定賣方應將該建物遷於毗鄰土地，有新舊空照圖及建物相對照可證，故系爭土地為丙種建築用地有當時之事實依據，原告基此購買系爭土地並著手進行整地及規劃開發事宜，並提出興建旅館建造執照之申請；原告善意信賴原使用編定，進而買受系爭土地，對於系爭土地之編定為丙種建築用地有信賴基礎及信賴表現。

⒊本件並不會因保護原告之信賴利益，而對臺灣東部區域計畫所欲維護之公共利益造成重大危害：

⑴系爭土地自35年至今，60年來均為建地使用，對自然環境並無額外不良影響，且原告僅擬進行低密度開發應不影響水土保持、國土保安、公共安全、環境保護等公共利益；此外，系爭土地於96年申請新建旅館建築執照時即經被告有關局處審查認定符合水土保持及文化資產等規範，交通部觀光局東部海岸國家風景區管理處亦對建築樣式提出建議，顯見系爭土地上興建建物，對於鄰近環境、水土保持、遺址維護並不造成重大衝擊，況原告願意配合主管機關要求興建符合環保要求之建物，原告對於維持原使用地編定之信賴值得保護。

⑵又依據臺灣東部區域計畫第4章第1節區域發展模式一、區域機能㈡海岸山脈區部分，已闡明「海岸地區以觀光遊憩及服務旅遊業為主」，系爭土地位於海岸地區，但並非緊鄰花蓮溪出海口，花蓮溪出海口附近土地已依法劃設為水利用地，限制其開發利用；反觀系爭土地上地貌景觀荒煙漫草，並無珍貴植被，如經原告規劃整建，將可改變雜草叢生、野狗肆虐之荒蕪景象，確保海岸景觀，提升花蓮地區之觀光形象，與東部區域計畫分區意旨相符。

⑶花蓮溪口長期受花蓮中華紙漿場等重污染工業之污染，生態環境已受破壞殆盡，且漁民為夜間撈捕魚苗，於花蓮溪出海口河岸礫石灘上搭建帳棚炊煮烹食，已製造垃圾污染，故將系爭土地劃定為自然保護區已無保護實益，反而造成擁有土地合法權益之原告無法整地開發管理，只能任令土地荒蕪或任人棄置垃圾，嚴重損害原告權益，亦無法保護任何公益；被告當初就維持原編定對於公益之侵害及私益之保障上之裁量為何，實有重新檢討之必要。

⑷訴願決定泛指保護原告之利益顯然對臺灣沿海地區自然環境保護計畫所欲維護之公益造成重大危害，並未具體說明造成如何之重大危害、重大危害具體內容為何，為此，被告應具體說明維持原編定保障之對象及危害為何；況臺灣沿海地區自然環境保護計畫核定至今逾25年未曾重新檢討，地區生態環境可能已經變遷而無法適用或應予調整，且綜觀臺灣沿海地區自然環境保護計畫，亦未說明花蓮溪口附近應保護之自然資源種類及特色為何，系爭土地所在地區至多為一般保護區，並無劃設為自然保護區或生態保護用地之必要性，被告未經審慎評估上開情事，即逕稱系爭土地不宜准許興建旅館，駁回原告申請，實與信賴保護原則相違。

⑸系爭土地於74年編定為丙種建築用地，被告於92年4 月21日公告非都市土地使用分區編定調整時，亦僅將系爭土地之部分區域調整為河川區，倘系爭土地原編定係屬錯誤，被告於74年及92年均有機會更正編定，惟其非但疏未更正，於原告買受系爭土地前，未曾有任何公示外觀使第三人得知悉系爭土地將更正為生態保護用地，此等行政機關明顯疏失之不利結果若由人民負擔，實與法治國原則相違。尤有甚者，被告未徵詢土地所有權人之意見，即任意變更系爭土地使用地類別，並調降其公告現值，造成系爭土地市價巨幅下跌，使人民財產權受到極大侵害。衡量原告私益損害及公益，原告對於維持原編定應具有信賴利益且信賴值得保護，系爭土地應維持原編定。

㈩被告否准原告申請違反平等原則：司法院大法官釋字第211、224、318、340、365、403 、438、452、468號等解釋一再重申行政行為應受平等原則之規範；訴願決定稱系爭土地位於臺灣大學套疊圖劃設之自然保護區內，依據內政部74年9 月23日函釋意旨，系爭土地應更正編定為自然保護區云云，惟系爭土地鄰近之壽豐鄉○○段69地號土地為國有土地，亦位於套疊圖劃設之自然保護區內，其使用分區卻為風景區，使用地類別則為特定目的事業用地，被告非但未變更使用編定為生態保護用地，且92年間該土地上由海巡署興建建物並辦理建物所有權第一次登記為中華民國所有，與被告所稱「臺灣沿海地區自然環境保護計畫及臺灣東部區域計畫揭示自然保護區為限制發展地區，不得為建設行為」之原則相違，亦證被告並非將所有位於自然保護區內土地均編定為生態保護用地並予限制開發，則系爭土地之使用地編定及開發行為，亦應依據平等原則為相同處理。且依據原告實地調查，同屬自然保護區之石梯坪自然保護區範圍內，有多處設有涼亭、露營棚架及公用洗手間，與被告所稱不得為建設行為之原則相違。再者，原告調閱該等自然保護區內國有土地地籍謄本資料，其土地使用地類別及使用分區均為空白，並未編定為生態保護用地或國土保安用地，足證被告對系爭土地更正編定係就相同事件恣意為不同處理，顯然違反平等原則。訴願決定依據被告以74年11月1日74府建觀字第90105號函送內政部營建署委託臺灣大學地理學系繪製之自然保護區範圍套疊圖，認定系爭土地位於自然保護區內，惟：

⒈該套疊圖從未公告或通知，其套疊地號範圍為何、一般保護區及自然保護區之範圍為何均屬不明，依據上開作業須知及東部區域計畫（第一次通盤檢討），使用分區計畫之範圍應以地籍圖所確定之法定界線或已公布者作為劃定標準，臺灣大學之套疊圖未經公告，自不得作為系爭土地是否應劃為生態保護用地之判斷標準，訴願決定顯然有誤。

⒉又依被告所提之臺灣大學套疊圖所附「臺灣沿海地區自然環境保護區範圍自然保護區」二、目的說明：「因（臺灣沿海地區自然環境保護）計畫書所述範圍為概述，附圖亦為示意圖，為方便各執行機構辨識計畫內容，故以現有最大比例尺相片基本圖為基圖，重新勘查、繪製保護區範圍圖」，該等前附「臺灣沿海地區自然環境保護區範圍自然保護區」文件之作成日期及作成機關均不明，且依據原告取得之示意圖，針對自然保護區之範圍即有2種以上版本，可知該等圖說出入甚大且並不精確，臺灣大學之套疊圖及臺灣沿海地區自然環境保護計畫所附示意圖僅能作為非都市土地編制參考依據，並非最終編定結果，最終編定結果仍應以主管機關依法公告之地籍圖為準，亦即被告74年11月16日非都市土地使用編定公告及92年4 月21日非都市土地使用編定公告範圍。

⒊內政部營建署96年9月6日函已表示系爭土地位於自然保護區及一般保護區交界處，此等認定對於原被告應均具有存續力，亦證系爭土地是否位於自然保護區內有待商榷，惟被告不予查明，僅依據營建署97年4月8日函文及臺灣大學套疊圖，事後認定系爭土地位於自然保護區，並據以變更系爭土地編定，顯然違反依法行政原則。綜上，被告並無任何證據資料即謂「旨揭土地為臺灣沿海地區自然環境保護計畫，所劃設之花蓮溪口附近自然保護區範圍內」云云，據以否准原告所請，顯非合法有理。而據原告以上所論述及舉證，系爭土地於74年間既未被編定為自然保護區之範圍內，而被編定為風景區之丙種建築用地，參照內政部76年8 月14日台（76）內地字第527682號函：「…位於前開保護計畫內屬自然保護區之土地，如已辦理非都市土地使用編定，其屬私有者，為兼顧人民既有權益，於區域計畫非都市土地分區使用計畫未修訂變更前，應維持其使用編定」之意旨，可以推論系爭土地事實上並未列入花蓮溪口附近自然保護區之範圍內；系爭土地並未有限建之規定，原告所為之旅館建造執照申請案並未違反區域計畫法，依非都市土地使用管制規則相關規定及其附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」三所示，系爭土地係可容許為旅館使用，而被告卻以一個區域計畫法未規範之自創名詞自然保護區，超越區域計畫法及其相關子法之規定，而否准原告申請興建旅館，乃非合法有理，被告自不得依據建築法第35條規定駁回原告之申請案，原處分及訴願決定顯有未查明事實而違法不當之處，應有予以撤銷之理由及必要等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被告就原告申請旅館建築執照案件應作成核准之行政處分。

四、被告則抗辯略以：

㈠依據行政院73年2 月23日核定臺灣沿海地區自然環境保護計劃，其中花蓮沿海保護區有關保護措施第1 點規定：非經依法核定不得改變地形、地貌，第4 點規定：除非必要之安全措施，禁止其他建設行為。系爭土地是否位於上述「花蓮沿海保護區內之自然保護區或一般保護區」，按原告傳送航照圖標示，其土地恰位於上述保護區交界。被告為確認系爭土地編定是否為風景區丙種建築用地、若經確認為自然保護區，是否得依非都市編定之用地及容許使用之規定准予核發建築及開發，而不受上述保護措施第1、4點不得改變地形地貌及禁止其他建設行為等規範疑義，於97年3 月12日以府城建字第0970032502號函請內政部營建署釋覆。

㈡依據花蓮地政事務所於97年4 月24日花地所用字第0970005155號查復，系爭土地初次（或變更）編定為丙種建築用地之辦理時間，依系爭土地登記簿謄本登載，該筆土地重測前為○○段1045地號土地，於35年5 月31日未編定使用種類土地時，地目即屬建地目，而於74年11月16日花蓮縣非都市土地使用分區編定公告確定為丙種建築用地，被告並以97年5 月15 日 府城建字第0970064161號函查復「本案土地現況使用情形，經本府97年5 月13日現地勘查，基地現為空地未有工程進行施工」。

㈢對於系爭土地前開使用限制疑義，內政部作成97年6 月10日台內營字第0970804107號函略以：本件系爭土地為「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」所劃設之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，又查「臺灣沿海地區自然保護區計畫」所設「自然保護區」係屬「臺灣東部區域計畫( 第一次通盤檢討) 」之「限制發展區」，即區域計畫法施行細則第13條第10款所稱之「其他使用區」，不適宜任何開發行為，系爭土地雖屬「風景區」之「丙種建築用地」申請旅館建造執照，於「非都市土地使用管制規則」屬容許使用，惟依該管制規則第6 條第2 項規定，其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定，基於旨揭土地位屬「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之「限制發展區」，依該管制規則第6條第2項規定，尚不宜核准新建旅館，以達資源保育及環境保護之目的；又因「限制發展區」係屬區域計畫法施行細則第13條第10款之「其他使用區」，故本案並無原告指稱牴觸區域計畫法或施行細則之問題。又按建築法第35條規定，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合建築法規定，或基於建築法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將其不合條款之處，詳為列舉，依建築法第33條所規定之期限，一次通知起造人，令其改正；故被告依據前開內政部97年6 月10日台內營字第0970804107號函及建築法第35條規定，對於原告本件申請建造執照或雜項執照案件，認為有建築法第35條規定情事，而以原處分否准原告申請新建旅館，檢退原告建造執照申請案。

㈣故原告所有之系爭土地，係屬行政院73年2 月23日台72交字第2606號函核定「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」，該計畫範圍自東部區域計畫公告發布實施後，原臺灣省政府復於86年6 月24日公告發布實施第一次通盤檢討，系爭土地變更為「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之「限制發展區」。準此，花蓮縣地政事務所已於98年4 月10日將系爭土地辦理更正編定為「風景區」；使用地類別「生態保護用地」。

㈤綜上所述，被告否准原告依法申請事項，係依據行政院73年2 月23日核定，臺灣沿海地區自然環境保護計劃（臺灣東部區域計畫第一次通盤檢討）其中花蓮沿海保護區有關保護措施第1 點規定；上開自然環境保護計劃非屬非都市土地使用管制規則第6條第2項所稱禁止或限制使用之其他「法律」，原處分否准原告所請，係因糸爭土地係坐落「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」劃設之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內東部區域計畫(第一次通盤檢討)」之「限制發展地區」，該區域不宜興建旅館，本件建造執照申請興建旅館案，已無法符合建築法第35條規定應符合區域計畫規定之要件，被告依建築法第35條規定駁回原告申請，並未違反法律保留原則及授權明確性等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件兩造爭執要點為原告在地政機關於98年4 月10日將系爭土地之使用種類編定由風景區丙種建築用地更正編定為風景區生態保護用地之後，訴請判命被告准許其建築執照之申請，於法是否有據？

六、本院判斷如下：

㈠按94年12月16日修正後非都市土地使用管制規則第6條第1項前段、第3 項分別規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。」「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」而依同條第3 項附表一所載，使用地類別屬丙種建築用地者，其容許使用項目包括觀光遊憩管理服務設施在內，而此項目之免經申請許可使用細目計有國際觀光旅館、觀光旅館、一般旅館、餐飲住宿設施、風景管理服務設施、水族館、文物展示中心、汽車客運業設施、觀光零售服務站、涼亭、游泳池(係屬附設游泳池設施)、花棚花架、藝品特產店、其他遊憩服及管理設施等14細目；而屬生態保護用地者，其容許使用項目僅生態體系保護設施，有關免經申請許可使用細目與林業用地相同，亦即造林、苗圃、造林設施、林產物採運設施、水土保持施設等。

㈡次按課予義務訴訟，乃訴請法院判命行政機關就原拒絕准許之事項，作成一定內容之行政處分，是其請求之理由具備性，原則上應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為判斷基準時點。亦即經拒絕之申請案件，依其申請時之法律及事實狀態，雖具備請求權之法定要件，但於行政法院事實審言詞辯論終結時，因事實狀態變更，致使不符合法定申請要件，或原事實依變更後之法律規定，已在不得准許之列，原告之訴即欠缺理由具備性。易言之，審究原告所提之課予義務訴訟有無理由，並非以原處分作成時之事實及法律狀態為基準，以審查原處分拒絕申請有無違法，而應以最後事實審行政法院言詞辯論結終時之事實及法律狀態，判斷原告所主張之請求權是否仍存在（最高行政法院99年度判字第1049號、99年度判字第873 號、98年度判字第822 號及95年度判字第2203號判決意旨參照）。

㈢經查：

⒈原告於97年3月4日就系爭土地向被告申請核給新建旅館建造執照，經被告以原處分否准所請，經原告提起訴願，復據決定駁回等情，有卷附原處分及訴願決定可稽。再者，系爭土地在原告申請建造執照時，其使用地類別編定使用種類為風景區丙種建築用地，而於98年4 月10日經更正編定其使用地類別為風景區生態保護用地等情，為兩造所不爭執，並有卷附土地登記謄本（見訴願卷第19頁）及地籍查詢資料表（見本院卷第172頁）可案。

⒉依前引非都市土地使用管制規則第6條第1項前段、第3 項及其附表一之規定，系爭土地自98年4 月10日經更正編定其使用地類別為風景區生態保護用地時起，申請建造旅館即顯已不符合該編定使用地類別容許使用項目及許可使用細目，要無疑義。

㈣原告雖主張系爭土地不在「花蓮溪口附近自然保護區」範圍，地政機關更正編定使用地類別為風景區生態保護用地違法云云，惟按行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之公法上權利義務關係。易言之，有效之行政處分效力，除拘束原處分機關、相對人、利害關係人外，基於權力分立原則之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之效果。故非屬行政爭訟對象之行政處分，在未經有權機關依法撤銷或廢止之前，應受到有效之推定，其他機關及法院在處理其他案件時，必須予以尊重。行政法院僅得就本案訟爭對象之行政處分審查其適法性，縱使構成本案行政處分基礎之另一行政處分有不合法而應予撤銷之情事，在該行政處分未經法定程序予以撤銷前，行政法院仍不能逕行否定其效力，此參照行政程序法第110條第3項之規定可明。本件原告係不服原處分而爭訟，顯非就被告所屬地政機關更正編定系爭土地之使用地類別處分提起訴訟，則關於系爭土地更正使用地類別之處分，即非屬本件爭訟審查之對象，而上開土地使用編定之更正處分，經核並無自始無效或因撤銷而失效之情形，自具存續力，本院及兩造俱應受其拘束，不能否定其效力。易言之，兩造無從於本案爭執上開土地使用編定之最後更正處分之效力，本院亦應以該更正處分適法有效為基礎，以審查原告之請求有無理由。是以兩造就地政機關所為系爭土地更正編定為風景區生態保護用地之處分是否適法所為之爭執，顯不在本案審查之範疇至明。再按土地使用編定之更正登記係指土地使用編定登記後，因原編定有錯誤或遺漏等情事，予以更正使之正確、完整而言，而變更使用編定登記則謂土地使用編定後，用地已依法核准變更，而將原有之使用編定為變更登記，前者在性質上乃撤銷違法之編定處分，具有溯及既往之效力，而後者則屬廢止原合法之編定處分，原則上僅往後生其效力。查地政機關既審認本件系爭土地已據行政院73年2 月23日核定為臺灣沿海地區自然環境保護計劃花蓮沿海保護區內之自然保護區範圍，其使用地類別自當時起即應編定為風景區生態保護用地，因錯誤編定為丙種建築用地而予以更正，自生溯及既往之效力，則系爭土地於原處分作成之後，既因其編定地類別更正，而發生事實狀態變更，致不符合申請旅館建造執照之法定要件，則原告訴請撤銷原處分，求為判命被告作成准許原告申請旅館建造執照之處分，於法難認有據。

㈤原告雖復主張未准許原告之申請，違反信賴保護原則及平等原則云云，惟依行政程序法第117 條之規定，違法行政處分之撤銷，如對公益無重大危害，則縱使受益人有信賴該行政處分之表徵行為，且無行政程序法第119 條所列之信賴不值得保護之情形，倘受益人之信賴利益非顯然大於撤銷所欲維護之公益者，原處分機關仍得依職權為一部或全部之撤銷。查本件依原告申請時之系爭土地登記之使用地類別，其法定容許使用項目確符合建造旅館之要件，固堪認原告依原地政機關違法編定之使用地類別處分，提出申請旅館建造執照，有信賴表徵之行為，且核無行政程序法第119 條所列信賴不值得保護之情形，但此乃該地政機關更正系爭土地使用地類別處分所生之問題，核非原處分所規制之效果。況且揆諸花東沿海保護區之核定與實施，旨在保護該區域全體資源，使極具特色之地形、地貌不受人為破壞，得以維續原生態環境與景觀，故禁止該保護區土地之開發、建設行為。是以行政機關受理建造執照之申請時，若已查悉地政機關係將不許開發、建設行為之保護區土地，錯誤編定其使用地類別為丙種建築用地，屬於違法處分，且地政機關行將撤銷該違法編定處分，使發生溯及效果，復置之不理，仍基於該違法處分之錯誤事實基礎，作成准許核發建造執照之行政處分，俟地政機關更正處分，使原作成之核照處分發生違法之效果後，再行撤銷，導致人民因信賴該核照處分，遭受財產上損害，殊難謂與信賴保護原則相合。再者，容許人民違法在生態保護區土地為建造旅館行為，明顯違背國土保安、海岸維護、景觀保育等重大公共利益，嚴重影響國土永續經營，顯見被告未准許其申請非惟對公益無重大危害，且欲維護之公益明顯大於原告因信賴所得之私利，要無疑義。是以被告否准原告所請，尚不能認有違反信賴保護原則之情事。原告雖又指摘原處分違反平等原則云云，惟平等原則之適用須以合法為前提，無論原告所舉其他經准許建造之案例有無違法情形，本件系爭土地已經更正其編定使用地類別為生態保護用地，且發生溯及既往之效力，被告如准予核發旅館建造執照，明顯違法，亦應予以撤銷，是無從徒憑有其他違法案件，即謂應適用平等原則，而認原告之請求權成立。

七、綜上所述，原告上開主張各節，均不足取。本件系爭土地目前之使用地類別既屬風景區生態保護用地，依法律規定不容許建造旅館，原處分否准原告建造執照之申請，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，求為判命被告應就原告旅館建築執照之申請案件作成核准之行政處分，為無理由，應予駁回。

八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭