臺北高等行政法院判決

100年4 月19日辯論終結

原告

賴昱辰

被告

新北市政府工務局

代表人

高宗正（局長）住同上

訴訟代理人

劉炳宏

　廖建蓬

　謝宜珍

上列當事人間建築法事件，原告不服新北市政府中華民國99年9月14日案號第993020411 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：原告起訴時被告代表人為柳宏典，於訴訟繫屬中變更為高宗正，有新北市政府民國99年12月25日北府人力字第09912476107 號任命令影本附卷可佐，其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告所有新北市○○區○○路○段○○巷36號1 樓建築物（以下簡稱系爭建物），領有新北市政府核發的86使字第339 號使用執照，使用分區為商業區，原核准用途為集合住宅使用，為樓層數地上18層、地下3 層之建築物。原告對於系爭建物未經申請核准變更，拆除部分窗戶位置的外牆，改設置門扇，與原核准圖說不符，經被告先後於98年8 月26日、99年1 月6 日勘查屬實。被告審查結果，認為原告變更系爭建物外牆的行為，違反建築法第73條第2 項規定，應依同法第91條第1 項第1 款規定裁處，而於99年3 月9 日以北工使字第0990189579號函併附處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）6 萬元，並請停止一切違規行為且限於99年6 月10日前恢復原狀或補辦手續（以下簡稱原處分）。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。

三、原告主張：

１、依建築法第73條第2 項但書規定建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限（指申請變更使用執照），原告所有之系爭建物是否在建築法第73條第2 項但書規定之在一定規模以上，未見被告說明，違反依法行政原則，訴願決定仍未就此說明。

２、被告99年3 月5 日北工使字第0981125615號函載「按建築法第77條第1 項建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。是以，來函所陳金吉第社區違規清冊一節，本局洽悉備查。惟關於台端未經核准擅自拆除牆與原核准圖說不符，仍請依前開號函規定恢復原狀、或洽本局（ 建照科）補辦完成手續，以符法制；否則，若經本局現勘查獲時，得逕依建築法等相關規定裁罰，尚請諒察。」系爭建物所在之金吉第社區，社區內其他建物何以在相同情況下只須備查，被告對系爭建物卻作不同處分，被告相同的承辦人短短4 日內作不同處分，顯違比例原則。該函固未指被告可提出金吉第社區違規清冊備查而免除責任，但被告所作不同處分，何者可罰？何者不罰？裁量依據何？執法與守法標準何在？訴願決定未予斟酌，難昭公信。

３、被告99年2 月2 日北工建字第0990055273號函載「有關本縣板橋市○○路○ 段○○巷36號建築物，辦理變更使用執照書面審查乙案，經審核不符規定，請於文到6 個月內一次改正完竣後再行申請復審；屆期未申請復審或復審仍不合規定者，本局得依規定將該申請案予以駁回」6 個月期限未到，被告即為處分，顯違信賴保護原則。該函未說明原告是否已成立違規行為暨表示予以裁罰，訴願決定亦違信賴保護原則。

４、對於變更系爭建物外牆的事實，沒有意見，但原告後來已回復原狀。被告只針對原告一戶，社區的其他戶都沒有回復，只有原告回復而已。原告曾申請變更，但要經社區區分所有權人會議同意，或依土地法第34條之1 變更，這部分原告無法取得社區住戶的同意。社區不只原告一戶變更外牆，36號6 樓之1 及36號6 樓之6 情況都和原告一樣，新北市政府有去看過，但都沒有動作，我看其他住戶這樣做，才這樣做。

５、被告既認為系爭建物未經許可擅自變更原有外牆，未涉及變更使用類組，原告即未違反建築法第73條第2 項規定。而被告以建築物使用類組及變更使用辦法行政命令為依據，對原告裁罰，顯有子法逾越母法情事，違反法律保留原則，更違反憲法第23條規定。

６、原處分及訴願決定有違法及不當情事，為此聲明求為判決：1 訴願決定及原處分均撤銷。2 訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯：

１、依建築法第2 條第1 項規定主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。臺北縣政府工務局於99年12月25日升格改制為新北市政府工務局，新北市政府於100 年1 月19日以北府工建字第1000054371號公告，將關於建築法所定主管機關權限劃分予新北市政府工務局執行。

２、系爭建物所有權人暨使用人為原告，領有被告核發的86使字第339 號使用執照，使用分區為商業區，係地上18層地下3層建築物，被告所屬工務局先後於98年8 月26日、99年1 月6 日派員現場勘查，發現該址未經許可擅自拆除原有外牆，與原核准圖說不符。原告未經許可擅自變更使用的行為，而未按建築物使用類組及變更使用辦法第8 條規定辦理變更，已違反建築法第73條第2 項規定，違規事實至為明確。被告依法對原告處以罰鍰6 萬元、限期恢復原狀或補辦手續，並無違誤。

３、依內政部64年8 月20日台內營字第642915號函及內政部99年3 月3 日台內營字第0990801045號令修正公布之「供公眾使用建築物之範圍」第1 條（略以）：「建築法第五條所稱供公眾使用之建築物，為供公眾工作、營業、居住、遊覽、娛樂、及其他供公眾使用之建築物，其範圍如下：……二十、六層以上之集合住宅（公寓）。」系爭建築物為地上18層之建築物，係屬供公眾使用建築物。

４、經調閱系爭建築物原核准圖說，系爭建物外牆原為窗戶（SW1 ），無門扇設置，98年8 月26日、99年1 月6 日被告派員勘查發現原告未經許可擅自變更原有外牆設置門扇，與原核准圖說不符。依內政部營建署96年4 月16日營署建管字第0962906144號「……本案如僅將建築物陽臺作為廚房使用，因陽臺並非建築物使用類組，自無涉及建築法第73條第2 項有關變更使用類組之情形，惟是否違反同條項所定有建築法第9 條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更，……，應請查明個案事實，依前揭相關建築法、辦法及本部函示規定，本於權責核處」函釋意旨，建築物如無涉使用類組變更，但有建築法第9 條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更情事者，仍應依建築法第73條第2 項、第91條第1項第1 款規定處理，當無疑義。

５、系爭建物係總樓層18層之建築物，原核准用途為集合住宅使用，原告未經許可擅自變更原有外牆，雖未涉及變更使用類組，惟其違規行為亦不符建築物一定規模以下免辦理變更使用執照規定，該變更行為未按建築物使用類組及變更使用辦法第8 條規定辦理變更，已違反建築法第73條第2 項規定。

６、外牆的變更在建物總樓層五樓以下才可免辦使用變更，本件並不符合免辦使用變更情形。

７、聲明求為判決：1 原告之訴駁回。2 訴訟費用由原告負擔。

五、本案法律上的判斷：

１、按建築法第73條第2 項、第3 項、第4 項規定：「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣（市）主管建築機關定之。第二項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」第91條第1 項第1 款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第七十三條第二項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。……」

２、命令是否符合法律授權意旨，不應拘泥於法條所用文字，應以法律本身之立法目的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。查建築法是為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻而制定，建築物使用類組及變更使用辦法（以下簡稱變更使用辦法）、臺北縣政府辦理建築物一定規模以下免辦理變更使用執照要點（以下簡稱免辦理變更使用執照要點）分別係依建築法第73條第4 項、第3 項授權訂定的法規命令。變更使用辦法第8 條規定：「本法第七十三條第二項所定有本法第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照之規定如下：……六、建築物之分戶牆、外牆、開放空間或其他經中央主管建築機關認定項目之變更。」免辦理變更使用執照要點第10點規定：「建築物之使用與原核定使用不合，屬下列情形之一者，免辦理變更使用執照。但應經本府工務局審查同意後，始得為之：……（四）總樓層數在五層以下建築物之外牆變更。前項變更涉及改變原核准開放空間、水保設施、結構外審、都市設計審議等審查內容者，應重新通過審核後始可辦理。……」乃合建築使用管理目的性運作所必要，核未超越法律授權的內容、目的及範圍，或增加母法所未規定的限制，難謂牴觸憲法第15條保障人民財產權、第23條法律保留原則，應得予適用。原告指摘變更使用辦法第8 條逾越母法授權，違反法律保留原則、違反憲法第15條、第23條規定，並不足採，先予指明。

六、本案事實的認定：

１、系爭建物為原告所有，領有新北市政府核發的86使字第339號使用執照，使用分區為商業區，原核准用途為集合住宅使用，為總樓層數地上18層、地下3 層之建築物。原告對於系爭建物未經申請核准變更使用執照，即拆除部分窗戶位置的外牆，改設置門扇，與原核准圖說不符之事實，有土地建物查詢資料表、86使字第339 號使用執照存根、被告98年8 月26日勘查紀錄表及現場照片、被告99年1 月6 日勘查紀錄表及現場照片附於原處分卷可稽，以及建物測量成果圖、原核准圖等附卷為憑，並為兩造不爭執，本案事實，應堪認定。

２、至被告認為原告未申請變更使用執照即變更外牆，違反建築法第73條第2 項規定乙節，原告則主張：被告未說明原告是否符合一定規模以下免辦使用變更，違反依法行政原則；被告99年3 月5 日北工使字第0981125615號函知原告仍請恢復原狀或補辦完成手續，與原處分的作成僅相距4 天，及對原告與社區其他住戶作不同處分，有違比例原則；被告99年2月2 日北工建字第0990055273號函請原告6 個月內改正，6個月未到即為處分，有違信賴保護原則等語。經查：

⑴、建築法的根本目的在於透過行政機關對人民從事建築、拆除行為或對建築物的使用規制，達到預防危險的目的。基於公共利益的維護及避免危害公安，要求人民在為建築行為或與原核定使用不合之變更前，須經許可。原告就其所有系爭建物未經申請核准，逕予拆除外牆改置門扇，與原核准圖說不符之事實，已如前述，而系爭建物為總樓層數地上18層、地下3 層建築物，復不符合免辦理變更使用執照要點第10點免辦理使用執照變更規定，依前揭規定意旨，原告的行為明顯違反建築法第73條第2 項規定，已然該當同法第91條第1 項第1 款處罰要件，原告指摘原處分違反依法行政原則，自不足取。

⑵、觀之訴願決定卷第21頁所附被告99年2 月2 日北工建字第0990055273號函文影本內容可知，該函係針對原告99年1 月18日使用執照變更申請案的審查，因審核結果認為申請案不符規定，函請原告6 個月內一次改正完竣再行申請復審，屆期未申請復審或復審仍不合規定，即將申請案予以駁回，並非針對原告未經核准變更外牆的違章行為下命限期改善，無信賴保護問題。

⑶、被告99年3 月5 日北工使字第0981125615號函係針對原告98年12月30日陳述意見書的回覆，有該函文附於訴願決定卷第29頁可佐。而關於本件原告的違章行為，被告於98年8 月26日現場勘查後之98年9 月22日，即以北工使字第0980796948號函請原告停止施作並限期以書面陳述意見（見訴願決定卷第6 頁98年9 月22日北工使字第0980796948號函影本），99年3 月9 日作成的原處分，縱與被告99年3 月5 日作成的北工使字第0981125615號函僅相距4 日，亦無違反比例原則的問題。

⑷、再者，憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權，此有最高行政法院93年判字第1392號判例意旨可參。是縱如原告主張，被告對於系爭建物所在社區之其他住戶違章行為，未與本件原告的違章行為作相同處理，被告對原告依法裁處，仍屬有據，更與比例原則無關。

七、綜上，原告為系爭建物所有權人，違反建物外牆變更應申請變更使用執照之規定，未經核准變更使用擅自使用建築物，該當建築法第91條第1 項第1 款處罰要件，原處分認事用法俱無違法，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

八、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

九、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭