臺北高等行政法院裁定

聲請人

新創藝工程有限公司

代表人

郭自行（董事）住同上

訴訟代理人

張靜怡 律師

相對人

經濟部

代表人

施顏祥（部長）住同上

上列當事人間因礦業權事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：

主文

理由

一、按行政訴訟法第116 條第3 項規定：「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」準此，於行政訴訟起訴前之聲請裁定停止執行，雖不限於「訴願決定後起訴前」，惟訴願法第93條第2 項既規定受處分人得申請受理訴願機關或原處分機關停止執行，則受處分人殊無逕向行政法院聲請停止執行之必要，且行政法院係審查行政處分違法性之最終機關，若一有行政處分，不待訴願程序即聲請行政法院停止原處分之執行，無異規避訴願程序，而請求行政法院為行政處分之審查。因此，必須其情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院之裁定予以救濟之必要，應認欠缺保護之必要而駁回其聲請，庶不致浪費司法資源（89年第1 次高等行政法院法律座談會第7 號提案研討結果參照）。

二、查聲請人向相對人申請於東沙島周圍海域（東沙環礁國家公園除外）設定石油、天然氣礦業權，經相對人以民國99年8月20日經授務字第09920113130 號行政處分（即系爭處分）書不予核准，聲請人不服，聲請於該處分所提之訴願及行政訴訟程序確定前，停止處分之效力。

三、本件聲請意旨略以：

㈠按「中華民國領域、專屬經濟海域及大陸礁層內之礦，均為國有，非依本法取得礦業權，不得探礦及採礦。」、「第三條所列各礦，除第二十九條所定礦業保留區外，中華民國人得依本法取得礦業權。」、「礦業權之設定、展限、變更、自行廢業或因讓與、信託而移轉者，非經向主管機關申請核准並登記，不生效力。」、「申請設定探礦權者，應檢具申請書、申請費，並附礦區圖、探礦構想及其圖說；申請設定採礦權者，應檢具申請書、申請費，並附礦區圖、礦床說明書、開採構想及其圖說。」礦業法第2 條、第6 條第1 項、第14條第1 項及第15條第1 項分別定有明文。查，礦業法於92年12月31日修正後，已刪除國營礦業權之規定，並由上開規定可知，除另有規定者外，中華民國人民得依礦業法之規定申請礦業權之設定。換言之，依礦業法之修法可見礦業已非屬國家獨占甚或壟斷之事業，民間亦即可取得探礦與採礦之權利，先予敘明。聲請人於99年4 月9 日依礦業法第15條申請於東沙島周圍海域（東沙環礁國家公園除外）設定石油、天然氣礦之探礦權（礦申字第000000號），遭相對人以系爭處分予以駁回，其理由略以：「本案設定石油、天然氣礦探礦權之南海海域位於與鄰近國家及地區所稱之經濟海域重疊部分，因具有強烈的國際政治、國土、主權宣示及潛在國家經濟利益，由民間設權無能力解決可能之紛爭且與政府既定計畫核有衝突，本案設定礦業權有妨害國家（公共）利益之情形」，而依礦業法第條28第1 項規定，認為聲請人申請設定礦業權有妨害公益者而不予核准。

㈡原處分顯係屬違法處分：

⒈按礦業法第28條法文中之「妨害公益者」係屬不確定之法律概念，相對人前以95年5 月24日經礦字第09502780920 號令頒布「礦業法第二十八條第一項第三十八條第二款及第五十七條第一項妨害公益之認定原則」（以下簡稱「認定原則」），該認定原則所謂「妨害公益」係指以下各項事由，包括：「一、礦業申請地與各級政府已核定公共建設計畫有衝突者。二、礦業申請地之探礦或開採構想對地區居民生命安全、飲水及灌溉、排水、主要交通、河川疏導、防洪及其他相關設施，有傷害或破壞之虞者。三、礦業之經營或礦業工程未依核定之探礦構想、開採構想、開採及施工計畫或年度施工計畫實施，致影響當地居民生命安全、飲水及灌溉、排水、主要交通、河川疏導、防洪及其他相關設施，經查明屬實者。四、礦業之經營，或礦業工程發生山崩、地陷、廢土石流失或其他礦害，對他人或公共之安全及利益發生危害者。

五、礦業工程未依核定之開採構想、開採及施工計畫或年度施工計畫實施，致發生廣大裸露面，而明顯影響環境景觀，經查核確實者。」細究上開認定原則，並對照原處分駁回申請之理由，可知原處分並未依循上開認定原則，換言之，本件聲請人之申請礦業權設定乙情，並無「妨害公益」之事由。原處分駁回理由中認為本件礦業權設定之申請，存有：（1 ）經濟海域重疊、（2 ）具有強烈的國際政治、國土、主權宣示、（3 ）潛在國家經濟利益、（4 ）民間設權無能力解決可能之紛爭。惟上開四項理由中無一符合認定原則所規範之「妨害公益」之事由。果若原處分之認定理由可採（假設語氣，非表自認），除將架空上開認定原則之規範外，亦且會導致相對人根本不用再行頒佈「礦業法第二十八條第一項第三十八條第二款及第五十七條第一項妨害公益之認定原則」之行政命令之結果，原處分之認定將使認定原則成為具文。職是之故，原處分係屬違法處分，已至屬顯明。

⒉按各級政府核定公共建設計畫，有其法定的程序一定的流程，其中「行政院所屬各機關中長程個案計畫編審要點」有其明確規範，公共工程委員會針對業經核定之公共建設計畫，成立公共建設督導會報，監督計畫預算執行與品質督導情形。相對人於本件訴願程序答辯狀中提及「本部行政處分書所提「與政府既定計畫核有衝突」部分，係指依本部98年6 月12日「東海資源開發小組」及「南海資源開發小組」第二次會議（以密件處理之會議）討論事項，案由二「台灣中油公司申請設定東沙島與太平島海域氣礦區可行性評估報告」以及台灣中油公司對於政府在東沙島和太平島劃定礦區建議案之決議：為維護我國南海之主權與主權權利，並強化我國在此區域開發之事實，本案由台灣中油公司儘速向經濟部提出海域礦區之申請案，俟審核符合礦業權設定之法定要件後，在提請本小組討論（如附件）。因該決議案業已指定由台灣中油公司提出申請，故訴願人申請案與該決議（即政府既定計畫）核有衝突，符合本部95年月24日經礦字第09502780920 號令發布「礦業法第28條第1 項第38條第款及第57條第項妨害公益之認定原則」第1 點規定（礦業申請地與各級政府已核定公共建設計畫有衝突者）之意旨，即訴願人申請設定礦業權案有妨害公益，本部依礦業法第28條第1 項規定不予核准，尚無不合。」惟「政府既定計畫」與「各級政府已核定公共建設計畫」非屬相同，政策與政策之執行係屬不同層次之問題，如僅有政策而無實際已核定之公共建設計畫，則原處分駁回之理由顯然違反認定原則而屬違法處分。準此以言，原處分僅以與政府既定計畫核有衝突，但卻未具體說明理由，除有處分理由不備之違法外，更顯與居於行政命令位階之認定原則所規範之內容不符，明顯違反依法行政原則。

⒊相對人以「該決議案業已指定由台灣中油公司提出申請，故訴願人申請案與該決議（即政府既定計畫）核有衝突」且引「（三）訴願人申請地點之東沙島周圍海域，係立於我國、中國大陸及菲律賓所主張之專屬經濟海域範圍內，該區域之油氣探勘，涉及與大陸合作探勘及國際外交等事務，恐非一般民間公司所能處理，又政府機關對於一般民間公司與他人簽訂之契約，亦無權監督置喙，倘因此遭致國際紛爭，將有妨害國家（公共）利益之虞。（四）海域石油、天然氣礦探採之風險極高，稍有不慎，除將遭致國際紛爭外，已可能發生漏油污染等問題，由一般民間公司設權恐無力解決，而本部所屬國營事業之台灣中油公司自民國54年起就已開始籌畫進行海域探勘，均優於訴願人及一般民間公司，台灣中油公司亦能配合政府政策並受政府監督，故本部98年6 月12日「東海資源開發小組」及「南海資源開發小組」第二次會議指定由台灣中油公司提出申請，應能符合國家最大之利益。」作為駁回之理由，明顯違背礦業法之修法理由：按礦業法於92年12月31日修正，該次修正草案總說明「貳、刪除國營礦業權之規定：現行本法第三章規定國營之礦應由經濟部劃定礦區，設定國營礦業權；目前已設定國營礦業權之經營方式分別由經濟部所屬中國石油公司、台糖公司經營，或委託本院國軍退除役官兵輔導委員會管理，交由該會所屬榮民工程公司經營，或出租私人經營。茲為配合國營事業民營化政策之順利推動，由於各國營事業機構經營國營礦區已投資多年人力物力，國營礦業權能否繼續經營關係各該事業機構價值甚巨；另查目前已設定國營礦業權（包括石油、天然氣、大理石、石灰石、金礦、重砂礦及寶石等礦種）並無重大影響國家經濟、財政或國防安全之重要性，已無保留設定國營礦業權之必要。爰修正刪除現行條文第八條及第三章國營礦業權相關規定，並訂定國營礦業權廢除後之承續規定。（修正條文第七十二條）」已經明確道出「無保留設定國營礦業權之必要」之立法原則。又我國政府為配套施行新版礦業法全面開放礦業民營化，業已同時廢止原規範海域石油天然氣國營礦業之「海域石油礦探採條例」；且礦業法第1 條開宗明義：「為有效利用國家礦產，促進經濟永續發展，增進社會福祉，特制定本法。」以及礦業法第6 條：「第三條所列各礦，除第二十九條所定礦業保留區外，中華民國人得依本法取得礦業權。」等規定，均再再闡釋開放礦業全民化及促進礦業發展之國家政策，始為目前有效之礦業法立法意旨。復觀礦業法第15條至第33條有關礦業權之申請設定，不論民間或國營企業，皆由相對人審查與核定，並核發「探（採）礦執照」和「礦場登記證」，當無「由民間設權」或「由政府機關（台灣中油公司）設權」之差別，經濟部並不致因礦業權者之民間或國營企業不同身份而改變其主管機關權責，採取雙重標準行政處分。倘若未來果真與外國發生礦業主權紛爭，經濟部當責無旁貸代表我國礦業權主管機關會同內政部與外交部出面解決，因而並不存在「由民間設權無能力解決可能之紛爭」之問題。換言之，不論是對於如本件聲請人之民間礦業業者或國營事業（例如台灣中油公司），主管機關在決定是否核給礦業權之授與時，應無存在國營事業當然優先於民間礦業業者之邏輯，果若主管機關是以國營事業優先於民間礦業業者或國營事業相較於民間礦業業者具有探礦、採礦能力作為核准與否之標準，則顯然違反上開礦業法修法開放民營之精神，顯與礦業法修法時特別刪除國營礦業權之規定相背。

⒋綜上，原處分確係違法處分至屬灼然，聲請人嗣後對原處分提起行政訴訟獲得勝訴之蓋然性極大。

㈢本件有停止原處分效力之急迫性、必要性，原處分如生效力將發生難以回復之損害，停止原處分效力對公益無重大影響：

⒈相對人否准聲請人礦業權設定之處分，雖如同相對人授予聲請人礦業權之處分，並無後續執行之問題，惟若同意於行政爭訟前，停止原處分之效力，聲請人之暫時權利救濟之目的亦得達成。亦即，若同意停止原處分之效力，則原先聲請人向相對人申請礦業權設定乙案之狀態，即回復成為如同相對人未為任何決定之情形，蓋依礦業法第21條規定：「同一礦業申請地有二宗以上申請案時，如礦質為同種，其重複部分，主管機關應就申請案在先者優先審查。」如原處分之效力未停止，則即等同於駁回聲請人之申請，如國營事業（如台灣中油公司）再就上開東沙島海域石油及天然氣申請探礦設定，則聲請人即非屬上開礦業法第21條規定之「申請案在先者」而喪失優先受審查之權利，就此部分顯有急迫性。換言之，果若因本件聲請人申請礦業權之設定經駁回，而原處分效力未經停止，則相對人見東沙島海域已有如聲請人一般之民間業者申請設定，恐會促使台灣中油公司盡快提出相同之申請，將造成以法律所無規定之理由駁回聲請人申請，令聲請人喪失優先受審查之權利，無異剝奪聲請人依法享有之申請權，準此以言，本件確有停止處分效力之急迫性。又依照現行行政訴訟法之規定，對於非金錢請求權之暫時權利救濟途徑，僅有停止執行及定暫時狀態假處分兩者。然就行政處分之暫時權利救濟而言，假處分之制度應僅為輔助之措施，亦即凡依據其他途徑（包括停止執行）得獲得暫時權利救濟之情形，即不得聲請假處分，基於礦業法第21條之規定，聲請人僅需請求停止原處分之效力，即得獲得暫時權利救濟，參諸假處分之輔助原則，聲請人停止執行之請求，仍有實益，且具備權利保護之必要。

⒉原處分之效力若未停止，聲請人原先投入關於探礦之規劃、工程所支出之費用，將全部付諸流水，對於聲請人於探礦後，依探礦計畫所可得之所失利益，亦難以計算。準此，相對人違法行為所造成之損害，如以金錢賠償聲請人，於計算上亦顯有所困難，且耗費社會資源進行不必要之爭訟。從而，本件如不停止處分之效力，聲請人無法保有先申請設定礦業權之地位及優先受審查之權利，則將蒙受難以回復之損害。

⒊聲請人本件之申請並無「妨害公益」之問題，業如前述，更未見相對人或原處分提出任何具體數據或證據，可證明本件停止處分之效力對於公益會有重大之影響，從而本件停止原處分之效力，僅係關於申請人能否依礦業法之規定取得東沙島海域礦業權設定之問題，應不至對公益產生影響。

㈣再依行政訴訟法第116 條第4 項規定，行政法院為前二項裁定前，「應」先徵詢當事人之意見，為此懇請鈞院裁定前，容聲請人有到庭陳述機會，並准予停止原處分之效力。

㈤聲請調查證據：請相對人提出聲請4 所提及「依本部98年6月12日「東海資源開發小組」及「南海資源開發小組」第二次會議（以密件處理之會議）討論事項，案由二「台灣中油公司申請設定東沙島與太平島海域氣礦區可行性評估報告」以及台灣中油公司對於政府在東沙島和太平島劃定礦區建議案之決議：為維護我國南海之主權與主權權利，並強化我國在此區域開發之事實，本案由台灣中油公司儘速向經濟部提出海域礦區之申請案，俟審核符合礦業權設定之法定要件後，在提請本小組討論（如附件）」之附件資料。以明本件是否應停止執行原處分。

四、相對人則以：

㈠聲請人於99年4 月9 日向本部礦務局申請於東沙烏周圍海域（東沙環礁國家公園除外）設定石油、天然氣礦探礦權案（礦申字第00000 號），因申請設定探礦權之南海區域位於與鄰近國家及地區所聲稱之經濟海域重疊部分，具有強烈的國際政治、國土、主權宣示及潛在國家經濟利益，由民問設權無能力解決可能之紛爭且與政府既定計畫核有衝突，聲請人申請設定礦業權有妨害國家（公共）利益之情形，案經相對人以系爭處分，依礦業法第28條第1 項規定（主管機關認為設定礦業權有妨害公益者），不予核准。案經聲請人於99年9 月14日向行政院提起訴願，相對人已於99年10月13日以經授務字第09900143930 號答辯書依法答辯，現該訴願案尚在行政院審理中。

㈡聲請人僅係在申請設定探礦權案之階段，相對人在審查後就予以否准，聲請人從未取得該申請區之探礦權利（探礦權），故應亦無任何實際探礦損失可言。是系爭處分並不會對聲請人發生難於回復之損害，並無急迫情事，對聲請人所提停止執行之聲請認無理由，應予以駁回。

五、經查：

㈠按執行停止之目的，在於停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行，自僅得對原處分或決定為停止執行之標的，且須聲請人之權利、利益之保全、防止損害之發生或擴大有直接助益者，方得為之。故行政處分本身如為無積極內容者，例如否准申請之處分，縱經停止執行，亦僅回復至原未否准前之狀態，即難認有聲請停止執行之利益。（最高行政法院95年度裁字第2580號裁定、97年度裁字第3473號裁定參照) 。次按礦業法第28條第1 項規定「主管機關認為設定礦業權有妨害公益者，不予核准。」同法第5 條規定「本法主管機關為經濟部」。查聲請人聲請停止執行系爭處分內容略以「主旨：貴公司申請於東沙島周圍海域（東沙環礁國家公園除外）設定石油、天然氣礦探礦權案（礦申字第00000 號），經核本案設定礦業權有妨害公益，依礦業法第28條第1 項規定不予核准，請查照。事實：本案設定石油、天然氣礦探礦權之南海海域位於與鄰近國家及地區所稱之經濟海域重疊部分，因具有強烈的國際政治、國土、主權宣示及潛在國家經濟利益，由民間設權無能力解決可能之紛爭且與政府既定計畫核有衝突，本案設定礦業權有妨害國家（公共）利益之情形。」等語，其內容係否准聲請人之聲請，並無執行問題，自無停止執行問題，且此一行政處分，本身無積極內容，縱停止執行，亦僅回復至原未否准前之狀態，難認有聲請停止執行之利益，是聲請人之聲請核與行政訴訟法第116 條停止執行要件不符。

㈡本件相對人以聲請人之聲請設定礦業權有妨害公益，依礦業法第28條第1 項規定，不予核准，聲請人稱無關公益，為不足取。又聲請人不服原處分，經提訴願，現審理中，有行政院訴願進度查詢在卷可憑，將來若本案判決聲請人之訴有理由，認為相對人應核准聲請人之申請，則聲請人是否為「申請案在先者」不難認定，故聲請人聲稱本件若不停止執行，則聲請人即非屬上開礦業法第21條規定之「申請案在先者」而喪失優先受審查之權利，據以主張本件聲請有急迫性，亦不可取。

㈢所謂難於回復之損害，係指其損害不能回復原狀、或不能以金錢賠償、或雖得以金錢賠償惟依其損害性質、態樣等情，依社會通念認以金錢賠償不能謂已填補其損害者而言。聲請人所稱其已投入關於探礦之規劃、工程所支出之費用等，受有損害及失去利益，即便屬實，尚非不能以金錢賠償獲得救濟，自難謂將對聲請人發生無法回復之損害。

㈣再按行政訴訟法第116 條第3 項起訴前聲請停止執行之要件，並未有「原行政處分合法性顯有疑義」之規定，故行政法院就原處分或決定應否停止執行僅須就其執行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響等要件，予以審查即可，如未符合上述要件，即應予駁回，不得依訴願法第93條第2 項或第3 項規定，審查行政處分之合法性是否顯有疑義。（89年度最高行政法院暨臺北、臺中、高雄三所高等行政法院法律座談會第10則法律問題研討結論、最高行政法院97年度裁字第1076號、95年度裁字第799 號裁定參照）。是聲請人以相對人以原處分之合法性顯有疑義，據以聲請停止原處分之執行，亦非有據。況所謂行政處分之合法性顯有疑義，係指行政處分之違法係明顯、不待調查即得認定而言，若行政處分須經審查始能得知是否為違法即不屬之。本件聲請人所指原處分違法之處，除據相對人否認外，且本件審視相關申請文件及證據等綜合審認判斷，並無原處分之違法係明顯、不待調查即得認定之情事，是原處分之合法性亦難謂顯有疑義。

六、綜上，原處分仍在訴願中，且本件與情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟之情，核與首揭以行政法院之裁定予以救濟必要之要件不符。從而，聲請人聲請裁定停止原處分執行，不應准許，應予駁回。所謂徵詢當事人意見不限於開庭，本件聲請人及相對人業以書狀表示意見，其權益並未受到影響；聲請人聲請調查事項乃涉及實體事項，無涉急迫性、公益性認定及是否難以回復之認定，即非停止執行事件應調查事項，均併予敘明。

依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第四庭