臺北高等行政法院判決

99年7月8日辯論終結

原告

國都汽車股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

陳純仁 律師

被告

行政院原住民族委員會

代表人

乙○○○○○○○○

訴訟代理人

林長振 律師

上列當事人間原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國98年11月19日院臺訴字第0980097389號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：被告機關以原告標得立法院「96年度公務車保養廠商」及行政院「公務車保養維修委外案」等2 件採購案，於民國（下同）96年1月1日至97年3月31日履約期間僱用員工總人數逾1百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，以98年6月3日原民衛字第0980025702號處分書追繳原住民就業代金新臺幣（下同）1,749,696 元。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告以原告於系爭2 件採購案履約期間僱用員工總人數逾1 百人，惟進用原住民人數未達標準，乃追繳原住民就業代金，是否適法？

㈠原告主張之理由：

⒈原處分書認定原告違規之事實為「受處分人依政府採購法標得如附件1所示之政府採購案計2件，於96年1 月1日起至97年3 月31日（本會第三階段追繳就業代金期間）為止之履約期間內，未足額僱用原住民法定最低人數。本會前以98年4 月16日原民衛字第0980018504號函為陳述意見通知，受處分人雖以98年5月18日國車字第09-359 號函陳述意見，惟上開事實嗣經本會依職權調查後，其結果尚無不合，洵堪認定。」，惟被告認定之事實與法規不符，亦不符行政程序法之比例原則。

⒉原告之承攬保養立法院與行政院TOYOTA汽車之保養維修，乃係因原告為TOYOTA汽車之北區主要經銷商，因此由原告承攬維修保養立法院與行政院之TOYOTA汽車，自屬品質有保障且技術上亦駕輕就熟。原告簽訂此等維修契約當時似未經公開招標手續，業主於簽約時亦未告知原告是否要適用政府採購法有關應僱用原住民法定最低人數之問題，因此茲被告忽然要求原告要僱用限額原住民，且對未聘用足額者竟課以繳納代金，不符合行政程序法第5 條之「法律行為之內容應明確」因此課人民義務應事先告知以及義務應具明確性之行政法則，殊不合理。

⒊原告雖然有約1200名員工，但負責本件公務車維修有關之台北市濱江廠僅73名員工，因此衡情若因涉及公務車維修工作而有僱佣原住民之必要，應以該73名員工作為基數來計算應僱用原住民勞工之人數始為合理。而依73人之員工規模，並不需僱用原處分書所述之原住民，亦無違規可言。

⒋再就原告在96年所承辦維修立法院之公務車之營業額僅1,107,429 元，所承辦行政院之公務車之維修營業額僅130,065 元，亦即對該二政府機關之營業額僅佔原告營業額之極小比例，利潤更屬微薄，因此被告茲竟要求原告應繳1,749,696 元之代金，顯然不符比例原則，極不合理。

⒌行政院之訴願決定書雖云依政府採購法得標廠商應僱用原住民義務之構成要件及法律效果，原住民族工作權保障已有明確規範，原處分機關並無依個案斟酌裁量原住民就業代金之權，惟按比例原則乃行政程序法第7條第2款及第3 款所明文規定之行政行為之原則，行政機關為行政裁量時，自應予斟酌，而非可逕行排除，故訴願機關之裁定，顯非適法。

⒍原處分對原告所課就業代金之性質亦屬對原告之行政罰，則依行政罰法第18條第1 項之規定「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得利益，並得考量受處罰者之資力。」，茲按：

⑴在卷內所附之立法院及行政院之招標公告中並未提到得標廠商應僱用原住民最低人數之條件，而一般百姓對於投資自係以招標公告之內容為主要考慮對象，因此本件之處罰對原告而言，實有「不教而殺」之委屈。

⑵原告在96年因政府採購法所承辦維修立法院之公務車之營業額僅1,107,429 元，所承辦行政院之公務車之維修營業額僅130,065 元，而以利潤百分之15來計算，對立法院之營業額之利潤僅166,114 元，對行政院之營業額之利潤僅19,510元，亦即原告承辦立法院與行政院二機構一年之利潤僅185,624 元（計算方法為166,114＋19,510＝185,624）此等利潤原告尚需依法繳稅，因此實際淨利極為有限，詎被告竟對原告課處就業代金174萬9,696元，顯然極不合理，本件原告縱然因不慎而違反行政法上之義務，但可受責難之程度應不高（依被告之統計資料顯示，原告亦有長期僱用原住民5-6 人），足見原告平日亦有遵循政府照顧原住民之政策，因此本次未依政府採購法之比例增加僱用原住民之人數，實係招標公告未明載所致，原告絕非故違法律，因此可責性應不高，再者，本件原告因承攬上開二件修車案，一年所獲利潤僅185,264 元，責竟遭被告課處就業代金174萬9,696元，實在違反比例原則，因此謹請鈞院賜予酌減之。

⒎按比例原則憲法第23條有其依據，且行政程序法第7 條亦有明文規定，而其內容包括： （1）手段有用性原則，（2）最小損害原則，例如處以100元到1000元之罰鍰均同樣能達到對過去違反義務行為之處罰目的，則行政機關必然僅能處以最低罰鍰，（3）均衡性原則，其中均衡性原則，乃採取之方法所造成的侵害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，換言之，行政目的與手段間應維持適當的比例關係，例如殺雞取卵，竭澤而漁，手段與目的顯失均衡，而不相當（原證1 ），本件原告因承攬上開二件修車案，一年所獲利潤僅185,264 元，責竟遭被告課處就業代金174萬9,696元，實在違反比例原則，因此謹請鈞院賜予酌減之。

⒏綜上所述，被告上開處分書所述之內容不合行政法之明確原則與比例原則（比例原則包括適當性、必要性及衡量性），請准判決如原告之訴之聲明。

㈡被告主張之理由：

⒈原告不可以未告知須依政府採購法（下稱採購法）僱用原住民為由免除繳納代金之義務

⑴原告以招標機關似未經公開招標手續，未於簽約時告知要適用政府採購法，而竟課以代金，不符課以義務時事先告知義務及明確性原則。

⑵然依採購法第2條及第8條規定，「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等」「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體」；另依同法第7條第3項規定，「本法所稱勞務，指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。」。是以，原告所承接之標案，係招標機關（即立法院、行政院）公務車保養及維修案，屬勞務性質之購。

⑶被告於作成處分前，對於原告標案之查證，係向招標機關（構）及學校發履約情形調查表（被證1 ），請招標機關確認標案得標廠商、標案案號、履約期間以及是否適用採購法；再依據政府電子採購網站上之決標公告（被證2 ）可知兩件標案得標廠商確為原告，並依採購法第22條第1項第4款規定採限制性招標。原告訴稱於簽約之時「似」未經公開招標，顯見原告知其為為政府採購案，既為政府採購案，不論其為公開招標或限制招標，於得標後履約期間內即應依法僱用原住民之義務，而相關資訊可由相關法令得知。

⑷再者，政府為建立公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質等目的，規範參與採購之雙方當事人，係屬規範明確之法定程序及義務，非得因招標機關未告知而主張義務不具明確性，而主張免除法定義務。

⒉本法第12條所稱國內員工總人數以勞工保險局所統計得標廠商每月一日參加勞保之人數為準

⑴原告主張應以實際執行標案之分廠人數作為員工總人數之計算標準。

⑵惟依原住民族工作權保障法（下稱本法）第12條第1項所定，『依政府採購法得標之廠商』應依法定比例足額僱用原住民，故按採購法施行細則第107條第1項規定，採購法第98條所稱之『國內員工總人數』係依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項辦理，換言之，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月一日參加勞保、公保人數為準。

⑶是以，原告所指濱江服務廠，並非本案之得標廠商，被告當以原告之國內員工總人數為計算基準，而原告於各該採購案件履約期間國內僱用員工總人數已逾100 人乙節，係被告根據勞工保險局按月提供投保單位投保人數之資料查核屬實，自無不合（被證3）。

⒊被告依法處分且無裁量餘地自與比例原則無悖

⑴原告主張被告追繳原住民就業代金之金額超出其標得之政府採購案總營業額，不符比例原則。

⑵然於原住民就業代金於立法之初，即希冀透過政府採購方式給予弱勢團體更多就業機會，特課予達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務；係以代金繳納之取代未足額僱用原住民之法律效果，且立法設計上以最低基本工資作為代金之計算基準，並規定國內員工總人數逾100 人之廠商於履約期間內具此等義務，侵害已屬最小；又原處分之目的係以扶助原住民就業，其手段有助於目的之達成；準此，立法者在立法當時已詳為考量，被告並無裁量餘地，自無悖於比例原則。

⑶原告既依採購法標得採購案，於參與投標時即可自相關法令內容得知有關原住民進用及就業代金之相關規定，自應就相關成本、人員編制、職務缺額及得標後依法應負擔之義務等整體考量，並據以決定參與投標與否，原告既參與投標並得標，即須依規定於履約期間內僱用原住民。

⒋被告代金處分係屬羈束處分，對於代金金額並無裁量權：被告代金之處分係屬於羈束處分，法規並未賦予被告對於計算代金標準有裁量空間，即當法律規定之特定構成要件事實存在時，即應為特定法律效果之行為，並無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之裁量，故被告必須依法作成處分。是以，被告並無違行政程序法第7條所定之比例原則。

⒌代金性質係屬特別公課，與行政罰有別無涉有無歸責性。

⑴按司法院大法官釋字第426 號解釋，特別公課係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之。是以，所稱「特別公課」者，係國家基於一定政策目的之需要，對特定關係之國民所課徵之公法上負擔，其納入封閉之財政循環系統（特種基金專戶），用以挹注國家特別支出之金錢給付義務。

⑵然，依原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條規定，僱用未達法定比例者，依其差額始需向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為落實保障原住民並維護其生存權，對於依政府採購法得標之廠商，就其未足額僱用人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，與行政罰或其他行政責任有間，非以有無歸責性為要件。

⑶再者，法律一經公布施行，除有例外或排除之規定外，受規範之對象即應遵行。是以，原告依政府採購法得標即應遵行本法第12條僱用比例之規定，不得以不知法律規定作為免除僱用義務或繳納代金之依據。

⒍被告代金處分係屬羈束處分，對於代金金額並無裁量權自與比例原則無悖。

⑴原告訴稱被告追繳原住民就業代金之金額超出其標得之政府採購案總營業額，不符比例原則。

⑵惟，按原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條之立法目的，即希冀透過政府採購方式給予弱勢團體更多就業機會，特課予達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務，並以代金繳納取代未足額僱用原住民之法律效果。其以最低基本工資作為代金之計算基準，並規定國內員工總人數逾100 人之廠商於履約期間內方具此等義務，侵害已屬最小；又其目的係為扶助原住民就業，其手段有助於目的之達成。準此，立法者在立法當時已詳為考量，被告並無裁量餘地，自無悖於比例原則。

⑶承上述，被告代金之處分係屬於羈束處分，法規並未賦予被告對於計算代金標準有裁量空間，即當法律規定之特定構成要件事實存在時，即應為特定法律效果之行為，並無權選擇作為或不作為或選擇作成不同法律效果之裁量（如原告請求之酌減），故被告必須依法作成處分。再者，原告於參與投標時即可自相關法令內容得知有關原住民進用及就業代金之相關規定，自應就相關成本、人員編制、職務缺額及得標後依法應負擔之義務等整體考量，並據以決定參與投標與否，原告既參與投標並得標，即須依規定於履約期間內僱用原住民。

⒎綜上所述，原告之訴顯然為無理由，請駁回原告之訴。

理由

一、按「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」、「得標廠商其於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」及「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」、「得標廠商僱用身心障礙者及原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1 月者，每日以每月基本工資除以30計。」為政府採購法第8條、第98條，同法施行細則第107條、第108條所明定。次按「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。」「得標廠商進用原住民人數未達第1項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」為原住民族工作權保障法第12條第1項及第3項明定。

二、被告機關以原告標得立法院「96年度公務車保養廠商」及行政院「公務車保養維修委外案」等2件採購案，於96年1月1日至97年3月31日履約期間僱用員工總人數逾1百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，以98年6月3日原民衛字第0980025702號處分書追繳原住民就業代金新臺幣1,749,696元。原告不服，提起訴願遭決定駁回。

三、原告循序起訴意旨略以：被告認定之事實與法規不符，亦不符行政程序法之比例原則。原告簽訂此等維修契約當時似未經公開招標手續，業主於簽約時亦未告知原告是否要適用政府採購法有關應僱用原住民法定最低人數之問題，因此被告忽然要求原告要僱用限額原住民，且對未聘用足額者竟課以繳納代金，不符行政程序法第5 條。原告負責本件公務車維修之員工僅73名員工，若因涉及公務車維修工作而有僱佣原住民之必要，應以該73名員工作為基數來計算應僱用原住民勞工之人數始為合理。且原告所承辦維修之營業額僅佔原告營業額之極小比例，利潤更屬微薄，被告竟要求原告應繳1,749,696 元之代金，顯然不符比例原則。原處分所課就業代金之性質亦屬對原告之行政罰，依行政罰法第18條第1 項之規定「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得利益，並得考量受處罰者之資力。」。被告上開處分書所述之內容不合行政法之明確原則與比例原則云云。

四、本件兩造之爭點為：被告機關以原告於系爭2 件採購案履約期間僱用員工總人數逾1 百人，惟進用原住民人數未達標準，乃追繳原住民就業代金，是否適法？經查：

（一）按原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條規定，係課與標得政府採購案者應僱用法定比例原住民之義務，未達者依其差額向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，以為對原住民就業事項為支應，係國家為落實保障原住民而維持生存權，對於依政府採購法得標之廠商，就其未足額僱用原住民人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，與行政罰或其他行政責任有別，不以故意、過失為要件，即凡合於法規構成要件者，即依法負有僱用原住民或繳納代金之義務。而雇主本得自行建立員工名冊，向所僱用之員工詢問個人資料並登錄，建立員工名冊，以確實掌握原住民人數，且得標廠商於履約期間本負有僱用法定比例原住民之義務，應於參與政府採購案時，自行評估是否具符合法令規定之能力。

（二）本件原告標得立法院「96年度公務車保養廠商」及行政院「公務車保養維修委外案」等2 件採購案，經被告機關函請招標機關確認採購決標資料，業經招標機關函復及檢具履約情形調查表，有被告機關履約情形調查表、立法院決標公告、行政院決標資料等附原處分卷第13-18 頁可稽。復據勞工保險局按月提供投保單位投保人數資料核對，原告於履約期間96年1 月1 日至97年3 月31日國內僱用員工總人數已逾1 百人，而未於前開履約期間內僱足原住民人數，亦有勞工保險局提供之原告公司履約期間勞保總人數及得標廠商原住民名單附原處分卷第19-25 頁可佐，違規事證明確，被告機關依原住民族工作權保障法第12條第3項規定，追繳其原住民就業代金1,749,696 元，經核並無不合（原告於96年1 月1 日至97年3 月31日履約期間各月份員工總人數、應僱用原住民人數、實際僱用人數、不足人數、應繳代金金額等，均詳附表所示）。

（三）原告雖主張招標機關未經公開招標手續，亦未於簽約時告知要適用政府採購法，而竟課以代金，不符課以義務時事先告知義務及明確性原則云云；但查依採購法第2 條及第8 條規定，「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等」「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體」；另依同法第7 條第3 項規定，「本法所稱勞務，指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。」。是以，原告所承接之標案，係招標機關（即立法院、行政院）公務車保養及維修案，屬勞務性質之採購。而本件招標機關公務車保養及維修案之招標採購案，確係適用政府採購法，兩件標案得標廠商確為原告無訛，並依政府採購法第22條第1 項第4 款規定採限制性招標各情，亦有被告機關履約情形調查表、立法院決標公告、行政院決標資料等附原處分卷第13-18 頁可稽。既為政府採購案，不論其為公開招標或限制招標，於得標後履約期間內即應依法僱用原住民之義務，而相關資訊亦可由相關法令得知，尚不得以不知法令規定或招標機關未告知而主張免除前開履約期間內僱足原住民人數之法定義務。

（四）原告另主張應以實際執行標案之分廠人數作為員工總人數之計算標準云云；惟依原住民族工作權保障法第12條第1項所定，『依政府採購法得標之廠商』應依法定比例足額僱用原住民，故按採購法施行細則第107 條第1 項規定，採購法第98條所稱之『國內員工總人數』係依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項辦理。換言之，應以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月一日參加勞保、公保人數為準。是以，原告既以總公司名義參與投標並得標，即須依規定於履約期間內僱用足額之原住民；原告所指濱江服務廠，並非本案之得標廠商，被告當以原告之國內員工總人數為計算基準。而原告於各該採購案件履約期間國內僱用員工總人數已逾100 人乙節，係被告根據勞工保險局按月提供投保單位投保人數之資料查核屬實，自無不合。

（五）又原告主張被告追繳原住民就業代金之金額超出其標得之政府採購案總營業額，不符比例原則云云；但查原告既依採購法標得採購案，於參與投標時即可自相關法令內容得知有關原住民進用及就業代金之相關規定，自應就相關成本、人員編制、職務缺額及得標後依法應負擔之義務等整體考量，並據以決定參與投標與否，原告既參與投標並得標，即須依規定於履約期間內僱用原住民。況原住民就業代金於立法之初，即希冀透過政府採購方式給予弱勢團體更多就業機會，特課予達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務；係以代金繳納之取代未足額僱用原住民之法律效果，且立法設計上以最低基本工資作為代金之計算基準，並規定國內員工總人數逾100 人之廠商於履約期間內具此等義務；又原處分之目的係以扶助原住民就業，其手段有助於目的之達成；準此，立法者在立法當時已為考量，被告機關並無裁量餘地，自無悖於比例原則。又系爭代金之處分係屬於羈束處分，法規並未賦予被告機關對於計算代金標準有裁量空間，即當法律規定之特定構成要件事實存在時，即應為特定法律效果之行為，並無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之裁量，故被告機關並無依個案斟酌裁量原住民就業代金之權，必須依法作成系爭處分，核與比例原則無悖。原告主張承辦系爭2 件維修公務車之營業額僅佔其營業額極小比例，且亦遠低於系爭追繳之代金乙節，尚不得執為減免繳納原住民就業代金義務之論據。

（六）末按參諸司法院釋字第426 號解釋意旨，特別公課係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之。是以，所稱「特別公課」者，係國家基於一定政策目的之需要，對特定關係之國民所課徵之公法上負擔，其納入封閉之財政循環系統（特種基金專戶），用以挹注國家特別支出之金錢給付義務。而依原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條規定，僱用未達法定比例者，依其差額始需向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為落實保障原住民並維護其生存權，對於依政府採購法得標之廠商，就其未足額僱用人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，與行政罰或其他行政責任有間，自非以有無歸責性（故意或過失）為要件。再者，法律一經公布施行，除有例外或排除之規定外，受規範之對象即應遵行。是以，原告依政府採購法得標即應遵行本法第12條僱用比例之規定，不得以不知法律規定作為免除僱用義務或繳納代金之依據。

五、綜上論述，原告起訴論旨，並非足採。被告機關以原告於系爭2 件採購案履約期間僱用員工總人數逾1 百人，惟進用原住民人數未達標準，乃追繳原住民就業代金1,749,696 元，認事用法，並無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭