臺北高等行政法院判決

99年9 月30日辯論終結

原告

○○○○○○○○○○○○○○

代表人

甲○○○ ○○○○○ ○○○○○○ ○○○○○○

訴訟代理人

陳德峰 律師

複代理人

桂大正 律師

被告

行政院勞工委員會

代表人

丙○○○○○○○○

訴訟代理人

辛○○○○○○○○○○

　庚○○

上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院中華民國98年12月31日院臺訴字第0980099650號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告經被告以民國（下同）96年5 月4 日勞職外字第0960503785號函，續予認可辦理仲介印尼勞工至我國從事就業服務法第46條第1 項第8 款至第10款工作，認可有效期間至98年5 月31日止，於效期屆滿前，復於98年5 月7 日申請續予認可。被告依據外交部98年4 月2 日部授領二字第0985111504號函，以原告於我國駐印尼代表處（下稱代表處）態度惡劣，言行粗暴蠻橫，影響駐外館處正常領務作業，有妨礙公共利益行為情節重大之情事，爰依私立就業服務機構許可及管理辦法第31條第1 項第15款規定，以98年5 月7 日勞職管字第0980009448A 號函（下稱原處分1 ），自98年5 月31日起廢止被告96年5 月4 日勞職外字第0960503785號函之認可；並於98年5 月19日以勞職管字第0980507626A 號函（下稱原處分2 ）復原告所請續予認可乙案，依法不予認可。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

㈠原告於98年3 月12日因所辦理之外勞○○○○○○○之出生證明係偽造，遭代表處處分停止送件2 個月乙案，經代表處邀約原告代表人至代表處說明，原告代表人向代表處官員○○○秘書表示，該外勞所持有證件非其代辦，亦未配合偽造，請求代表處從輕處罰。惟劉秘書及代表處雇員○○○不接受原告代表人之說明，且驅趕原告代表人離開會客室，原告代表人只得轉往大廳等候，並請求返還偽造之文件（依據印尼勞工部規定，發現偽造之文件，必須檢具文件向勞工部報告），但代表處相應不理且不願說明原委，後來原告代表人即被驅離會客室，之後代表處隨即拉下窗簾、關閉櫃檯，事發全程不到20分鐘。代表處官員見原告仍在等候區，即命令警衛驅趕原告代表人離開代表處，原告代表人無奈只得離開代表處。原告代表人於過程中或有據理力爭，但絕無態度惡劣、言行粗暴蠻橫情事。

㈡本件係多階段處分，應以原處分1 、原處分2 為行政處分，提起撤銷之訴：

⒈原處分1 係依據外交部98年4 月2 日部授班二字第0985111504號函辦理，被告依據上開外交部函作成廢止認可之行政處分，依據最高行政法院93年裁字第1347號裁定意旨，所謂多階段處分，係指行政機關作成之處分，須其他機關參與並提供協力始完成之情形。在多階段行政處分，雖有複數之行政行為存在，其中惟於最後階段直接向人民作成之行政行為，才具備行政處分之性質，至其他階段行為純係行政內部行為，不構成行政處分。外交部98年4 月2 日部授班二字第0985111504號函，並無送達原告，不具法效性，非行政處分，本件僅原處分1、原處分2 為行政處分，原告起訴訴請撤銷被告前開2行政處分，並無違誤。

⒉又原告起訴主張撤銷原處分1 、2 固無違誤，但依據最高行政法院91年判字第2319號、91年判字第1893號判決（附件8 、9 ）意旨，行政法院仍應審查原處分各階段行為之合法性，即應審查原處分基礎之外交部98 年4月2 日部授班二字第0985111504號函之違法性。

㈢原處分及訴願決定違反行政程序法第36條、第43條規定，為違法之行政處分:

⒈依行政程序法第36條規定，行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項應一律注意，原處分1 並無勘驗事發現場錄影光碟，僅依外交部98年4 月2 日部授領字第0985111504號函辦理，而外交部亦無堪驗該光碟片，僅依據印尼代表處第IDN473號電報為判斷（依據外交部98年4 月2 日部授領字第0985111504號函說明第二點載明）；而印尼代表處第IDN473號電報所述之：「原告負責人對本處依旨揭電予其公司初犯停止送件2 個月之處分表示無法接受，態度甚為惡劣，不僅揚言將對本處提告，並恐嚇將豋報勸阻印勞勿到我國工作。渠另要求立即將該外勞文件交還，本處人員向渠表示尚須經撤銷作業始能歸還，渠非但不能接受，甚至霸佔領務櫃台，不讓他人送件，本處經派警衛勸導仍置之不理，迫使本處暫時關閉領務櫃台迄當日中午，嚴重影響本處領務作業。」明顯與鈞院勘驗光碟筆錄不符，可見印尼代表處電報係憑其官員之口述作成，與事實顯不相符。

⒉訴願決定書認定之事實為：「訴願人之負責人於代表處辦公室內向代表處人員說明或爭論偽造證明一事，嗣後轉至大廳站立於領務櫃檯前，其後排隊等候送件之業者，均無法送件等情；並經數位現場送件易業者具函證稱，當日因訴願人與駐印尼代表處發生糾紛，致無法於正常時間送件等語，有駐印尼代表處第IDN880號電報、現場目擊者書面報告影本及錄影光碟附原處分卷可稽。訴願人妨礙駐外館處正常領務作業之事實，應足堪認定。」明顯與鈞院勘驗光碟筆錄不符，訴願決定作成違反行政程序法第43條規定，為違法之行政處分。

⒊鈞院99年4 月21日準備程序筆錄堪驗光碟顯示：

⑴98年3 月12日原告代表人於11時47分40秒進入會客室，與會客室內駐外單位人員交談，過程尚屬平和。當時原告代表人到駐印尼代表處與○○○秘書交談的內容，是因為有一位外勞被懷疑持用假護照，原告代表人向劉秘書報告，當時原告代表人是從外勞手上拿到護照，該護照是外勞早期曾經持用出過國的護照，所以護照不可能是假的。

⑵在11時57分40秒以後，有聽劉秘書說要告就去告，最後感覺不像是在交談。之後駐印尼代表處○○○向劉秘書翻譯「他說要告我們」，但此處為○○○翻譯錯誤，原告於勘驗筆錄主張，原告代表人當時是說既然代表處認為護照是假的，他要將護照拿去印尼勞工部去報告說這本護照是假的，因為依據印尼法規，如果沒有去報告，原告代表人會被處有期徒刑及罰金，所以原告有要求將護照原件還給勞工，當時不是說要去告。故原告代表人無揚言提告之情形，印尼代表處第IDN473號電報認定事實錯誤。

⑶原告代表人有向代表處人員要求退件。

⑷另一拍攝地點是駐印尼經貿代表處大廳，在1 分40秒時原告代表人走向櫃台，並站在櫃台前方櫃台另一窗口約有10餘人排隊等待這樣情形一直持續到20分左右，後來原告代表人就從畫面上離開，這段期間只有看到原告代表人與櫃台裡面人員有所交談，但並沒有特別或粗暴的肢體舉動。故原告代表人無原處分所言，有態度惡劣，言行粗暴蠻橫之情事。

⑸原告所站立之櫃台窗口與排隊等待之櫃台窗口不同，在排隊等待的窗口，一直都維持10餘人左右在等待，並沒有看到有人辦完就離開的情形。既然外勞仲介窗口有2 個，另1 窗口亦可以辦理業務，該窗口有10餘人等待並無辦完離開情形，係代表處行政作業緩慢（該畫面出現20分鐘無1 人辦完離開），不可歸責於原告代表人，因為若原告代表人無在櫃台處溝通，排隊之人員一樣無辦完離開之情形，且該排隊者係位於另一窗口，且12：16：00秒，有一男子在第4 櫃台送件，12：16：10秒，有一男子在第4 窗口取件，並無原決定所言之「其後排隊等候送件之業者，均無法送件」及印尼代表處第IDN473號電報所言有「霸佔領務櫃台，不讓他人送件」之情形，故他人無法送件係因代表處行政措施緩慢，不是原告代表人霸佔領務櫃台，不讓他人送件（因為還有第2 個送件窗口）。

⒋綜上所述，系爭光碟並無呈現原處分所言「原告代表人態度惡劣、言行粗暴蠻橫，影響駐外館處領務作業」及訴願決定所言「原告代表人站立於領務櫃檯前，其後排隊等候送件之業者，均無法送件」等情形。

㈣原處分、訴願決定認為原告代表人至代表處溝通一事，即認為原告係構成私立就業服務法第31條第1 項第15款，有妨礙公共利益行為情節重大之情事，屬適用法規錯誤：

⒈私立就業服務機構許可及管理辦法第31條第1 項第15款規定之「其他違法或妨礙公共利益之行為，情節重大者」係不確定法律概念，而所謂不確定法律概念，係指內容空泛不明確之概念，由於人類認識能力及定義能力不足，法律以不確定法律概念規定無法預見之事實，使行政保有彈性。故上開不確定法律概念解釋時，應參照同條第1 款至14款確定法律概念之解釋，以主管機關若認可外勞仲介，讓業者引進外勞後，有妨害公共利益、情節重大之情形者，主管機關始可廢止認可，行政機關若基於業者引進外勞無妨害公共利益之其他事項為考量，例如本件之原告代表人至代表處溝通時間較久為考量基準，則屬違反不確定法律概念之解釋原則。

⒉不確定法律概念雖主管機關有判斷餘地，但仍得審查主管機關是否基於與事件無關之考量而作成行政處分：

⑴依最高行政法院95年判字第900 號判決（附件9 ）意旨，法律概念可審查主管機關是否基於錯誤之事實，或基於與事件無關之考量而作成行政處分。

⑵私立就業服務機構許可及管理辦法第31條第1 項第15款條不確定法律概念解釋時，應參照第1 款至14款確定法律概念之解釋，以主管機關若認可外勞仲介，讓業者引進外勞後，有妨害公共利益、情節重大之情形者，主管機關始可廢止認可，本件主管機關行政院勞委會係基於與事件無關之考量，以原告代表人至代表處溝通時間較久為考量基準，而不是以原告代表人引進外勞，有妨害公共利益之情形為考量基準，依照最高行政法院95年判字第900 號判決之見解，係基於與事件無關之考量，故行政法院可以審查行政機關之判斷餘地，即可以審查行政處分之合法性。

⒊依最高行政法院94年判字第208 號判決（附件10）意旨，行政機關判斷所根據之事實，與證據是否相符，屬法院之判斷範圍，與不確定法律概念應尊重行政機關相當程度之判斷餘地無涉，本件原處分、訴願決定認定之事實，與鈞院勘驗筆錄不符，此為鈞院可審查之範圍，與行政機關之判斷餘地無涉。

㈤依行政程序法第102 條前段規定意旨，被告於作成行政處分前，並無給原告代表人陳述意見之機會，故本件行政處分係屬違法。又為求釐清事實真相，祈請鈞院重新查驗光碟。代表處稱事發當日在有數位送件業者具稱函證，稱原告站立於領務櫃檯前，其後排隊等候送件之業者，均無法送件等語。惟事實是代表處官員不願搭理原告，自行拉下窗簾，不再接受送件，證人證詞與事實差異甚大，祈請鈞院傳喚○○等業者到院做證，釐清證詞正否屬實。

㈥為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：

⒈訴願決定、原處分1 、原處分2均撤銷。

⒉被告對於原告98年5 月7 日的申請，應作成准許續予認可的行政處分。

三、被告則以：

㈠原告前經被告以96年5 月4 日勞職外字第0960503785號函（原處分卷第103-104 頁）認可原告得依就業服務法第16條第1 項規定從事仲介業務，其效期自96年6 月1 日至98年5 月31日止。惟外交部以98年4 月2 日0985444504號函（原處分卷第105-108 頁），據代表處查報略稱，原告98年2 月12日向該處遞送印勞○○○○○○○簽證申請資料，經該處查獲所附出生證明係屬偽造，爰予停止送件2 個月之處分，負責人甲○○○ ○○○○○ ○○○○○○ ○○○○○○（下稱L 君）表示無法接受，揚言提告，甚至一度霸佔該處領務櫃檯，妨害他人送件，嚴重影響行政作業。鑒於其態度惡劣，言行粗暴蠻橫，為免印尼當地其他人力仲介公司群起仿效，影響駐處正常領務作業，並傷害我國形象，爰建議被告依法廢止或撤銷原告送件資格，以儆效尤。茲因原告有妨礙公共利益，且情節重大之情事，是被告依私立就業服務機構許可及管理辦法第31條第1 項第15款及被告96年11月7 日勞職外字第0960508878號令修正發布「外國人力仲介公司違反私立就業服務機構許可及管理辦法廢止或撤銷認可案件裁量基準」規定，以原處分1 廢止原告認可。另原告於98年5 月7 日向被告申請續予認可，茲因原告有2 年內經被告廢止認可之情事，被告依同辦法第38條規定，以原處分2 不予認可，於法並無不合。

㈡原告起訴理由略以，請重新查驗外交部函送98年3月12日代表處領務辦公室及大廳錄影光碟，並傳喚相關業者到院作證，以釐清事實真相。惟查：

⒈本案係經外交部正式函知被告，依代表處電報略以，經向核發單位查詢獲證實印勞○○○○○○○之出生證明係偽造，經邀原告負責人L 君到該處說明，渠辯稱相關文件均係該印勞個人提供，與原告無涉，對該處予原告初犯停止送件2 個月之處分表示無法接受，態度甚為惡劣，不僅揚言將對該處提告，並恐嚇將登報勸阻印勞勿到我國工作。原告另要求立即將該外勞文件交還，該處人員表示尚須經撤銷作業始能歸還，原告非但不能接受，甚至霸佔領務櫃檯，不讓他人送件，經派警衛勸導仍置之不理，迫使該處暫時關閉領務櫃檯迄當日中午，嚴重影響領務作業。另查原告負責人L 君係印尼人力仲介協會（APJATI）秘書，曾偕該會成員一行於97年12月初就外勞簽證所需文件至該處陳情，渠等不滿該處要求外勞申辦簽證需準備相關文件如出生證、戶口謄本等，認應予取消，且對該處致函相關單位查證文件措施不滿，認為該處無權查核文件真偽，並揚言將向印尼外交部等反應及對該處作為提告等語，態度甚為不佳。基上，該處現雖已處分其停止送件2 個月，惟鑒於原告負責人態度惡劣，言行粗暴蠻橫，直視我駐外單位為無物，為免其他印尼人力仲介公司群起仿效其劣行，影響該處領務作業現場秩序，及傷害我國際形象，爰強烈建議被告同意儘速直接取消其送件資格，以儆效尤（原處分卷第107-108 頁）。

⒉為釐清實情，被告前以98年10月13日勞職管字第0980512343號函請外交部查明事實經過，並調閱錄影資料。該部98年10月28日部授領二字第0985146138號函檢送代表處補充說明（原處分卷第7-19頁），其內容略以，原告98年7 月30日之補充答辯書對於相關事發經過描述及對該處相關指控等，完全與事實不符，誤導視聽。有關原告稱該處扣留該外勞證件乙節，該處人員向原告表示該件已登錄於簽證作業電腦中，須經撤銷作業後始能歸還，但其仍無法接受，且態度惡劣，霸佔領務櫃檯，妨害他人送件（有4 位證人書面報告可稽）。該處於完成撤銷作業後，已通知原告領回在案。

⒊另依外交部檢送98年3 月12日代表處領務大廳錄影光碟，顯示原告負責人原於辦公室內向代表處人員說明或爭論偽造證明一事，嗣後轉至大廳站立於領務櫃檯前，其後排隊等候送件之業者，均無法送件等情，並經數位現場送件業者具函證稱，當日因原告與代表處發生糾紛，致無法於正常時間送件等語，原告有妨礙駐外館處正常領務作業之事實，足堪認定。

⒋被告審酌原告曾持偽造勞工出生證明送件，經代表處向核發單位查證屬實，依私立就業服務機構許可及管理辦法第31條第1 項第6 款規定，原應即廢止其認可，因考量代表處業已裁處其停止送件2 個月，故不另為處分。惟原告另就該偽造證明一事採取不當抗爭手段，致有前述妨礙駐外館處正常領務作業之情事，已合致同條項第15款妨礙公共利益，且情節重大之情形，乃據以廢止其認可，並就申請續予認可一案，不予認可，並無不當。

㈢有關系爭錄影光碟內容之疑義乙節，依代表處99年4 月30日傳真99年4 月29日印尼領字第09900002340 號函所示：

⒈L 君主張檔案000000000000000000（下稱檔案1 ）於11時57分40秒畫面，代表處人員○○○誤翻L 君要告該處劉秘書政星部分：⑴本檔案有錄音為憑。⑵依印尼雅加達時間，檔案1 約10時57分22秒時，L 君以印尼話稱：「你要報警或報那裡都請，但本案如果要我負責，我要把事鬧大告到印尼外交部（Persoalkan ini ke Deplu）」。另10時57分30秒時L 君又稱，如果要我負責我決不罷休（Kalau minta jawab saya akan persoalkan）。⑶L 君於10時57分25秒時稱，將告印尼移民局核發之印勞護照係偽造，因該處稱該印勞持假出生證明。⑷因L 君於10時58分40秒前說話太長，故○○○於10時58分40秒僅得簡譯L 君將告該處。⑸L 君於10時58分40秒劉秘書離開會客室時稱：「你們要查文件，請，你們要退件，請，但現在如果要我擔責任，處分我，喔！…我要鬧（Tapisekarang kalausaya punya tanggung jawabini,saya kena hukuman, ooh saya ribut.）」⑹L 君又於10時58分52秒時向○○○稱：「你在外面張貼關於處分的公告我就很火了，坦白講，我已經告到部長那了。（Itu Kamu pasang sanksi-sanksi aj aitu, sayasudah ngamuk. Terus terang saya yang ngamuk samamenteri ）。」查相關印尼文全文及翻譯中文內容係經駐印尼代表處及被告設置之專業翻譯人員確認無誤，並引用印尼文原文。原告主張之翻譯文字業經潤飾，未真實呈現原文，應無足採。

⒉檔案Z0000000000000000 （下稱檔案2 ）中，本案現場櫃檯辦理業務及其規劃，代表處簽證櫃檯共有4 個收件窗口，L 君所佔及其左手方之窗口為第3 、4 窗口，為外勞簽證收發件窗口，係採抽取號碼牌方式送件，因L君佔據第3 、4 窗口之2 個外勞簽證送件窗口，造成Yanggo君無法辦理案件，各公司代辦人自無從依號碼順序上前辦理送件，實有妨害他人送件，嚴重影響行政作業之行為，此與一般簽證收發件窗口仍有人排隊送件之情事無涉。

⒊檔案2 中代表處○○○要求警衛請L 君離開部分：查檔案2 中代表處○○○君確實因L 君不滿其未當場退還偽造文件且強佔櫃檯，而請警衛○○勸離L 君，故○○於11時14分17秒時警衛出現在L 君後方，嗣L 君於11時17分30秒時向窗口內之○○○君咆哮，強要其馬上歸還文件，故警衛○○上前制止，且於11時17分46秒時拉住L君左手勸阻。11時18分06秒，原告公司員工○○○○○○○○○○○○亦上前勸阻L 君，惟L 君並未離開，其正確離開該處時間為11時53分06秒。自檔案2 中清晰可見警衛○○及原告公司員工Muhammed Yudi Sumanjaya均有上前勸阻且拉住L 君左手之動作。

⒋檔案2 中L 君在代表處之行徑經過如下：⑴因L 君於檔案1 中最後要求劉秘書退還偽造文件，劉秘書及○○○均表示須完成歸還配額程序後始得退件，L 君因此不滿而強佔櫃檯。⑵警衛應○○○要求前去勸離L 君，故約於11時14分17秒時出現在L 君右後方。⑶嗣L 君於11時17分30秒時向窗口內之○○○咆哮，強要其馬上歸還文件，故警衛上前制止，且於11時17分46秒時拉住L 君左手勸阻。⑷11時18分06秒原告公司員工Muhamm ed YudiSumanjaya （著深色短袖襯衫者）亦上前勸阻L 君，L君隨於11時19分30秒時走向鏡頭右方，且11時21分17秒至28分08秒時仍出現在鏡頭右方撥打電話。⑸11時52分46秒時L 君再度出現在鏡頭右方（著淺色長袖襯衫，背包側背者）。⑹11時53分06秒時L 君離開領務大廳（如證物3 ）。

⒌綜上所述，L 君於代表處之會客室時交談結束前即態度不佳，向代表處人員聲明「你們要查文件，請，你們要退件，請，但現在如果要我擔責任，處分我，喔！…我要鬧」。另代表處劉秘書及○○○向L 君表示須完成歸還配額程序後始得退件，L 君因此不滿而強佔櫃檯，並於櫃檯處向窗口內之○○○咆哮，強要該處馬上歸還文件，故警衛上前制止。L 君於代表處態度不佳，佔據2個外勞送件櫃檯，致印尼當地其他人力仲介公司無法送件，其後雖經警衛及原告公司人員勸離，仍排徊在代表處未離去，直至11時53分06秒時離開。原告確如代表處所陳，L 君表示無法接受，揚言提告，甚至一度霸佔該處領務櫃台，妨害他人送件，嚴重影響行政作業。又鑒於L 君態度惡劣，言行粗暴蠻橫，為免印尼當地其他人力仲介公司群起仿效，影響駐處正常領務作業，並傷害我國形象，爰建議被告依法廢止或撤銷原告送件資格，以儆效尤。茲因原告確有妨礙公共利益，且情節重大之情事，事證明確，是被告依法處分，洵屬有據。

㈣有關私立就業服務機構許可及管理辦法第31條第1 項第15款規定，因其他違法或妨礙公共利益之行為，情節重大，雖無相關函釋或補充規定，惟：

⒈被告84年1 月23日台（84）勞職業字第102030號函檢送該辦法修正條文對照表及總說明略以，為明列外國人力仲介公司應遵守之規定，違者，撤銷認可，爰具體分列現行條文第1 款之情形為修正條文第1 款至第9 款，並增列第10款概括規定（證物1 ）。本案為適用該規定之首例，故未有相關之解釋或補充規定。

⒉揆諸上開規定立法精神，外國人力仲介公司應遵守相關法令規定，不得有妨礙公共利益且情節重大之行為，違反者，被告得撤銷其認可。復參酌司法院釋字第659 號解釋：「……上開但書規定，旨在維護私立學校之健全發展，保障學生之受教權利及教職員之工作權益等重要公益，…」本案因原告負責人L 君原於辦公室內向代表處人員爭論偽造證明一事，嗣後轉至大廳站立於領務櫃檯前，其後排隊等候送件之業者，均無法送件，並經數位現場送件業者具函證稱，當日因L 君與代表處發生糾紛，致無法於正常時間送件等語，足證原告有妨礙駐外館處正常領務作業之事實，而影響不特定對象之工作權益等重要公益，已合致妨礙公共利益之要件。

⒊參照就業服務法第54條第1 項第15款規定意旨，被告前依地方政府查察結果、罰鍰處分、勞資協調會議、兩性工作平等委員會審議決定、泰國貿易經濟辦事處代外國人申訴等情事，依上開規定，認定違反保護勞工之法令情節重大，因而廢止雇主之招募許可及聘僱許可之案例，所指違反保護勞工之法令情節重大，如未依法為外國人投保勞工保險，未依勞動契約、基本工資給付外國人薪資，積欠工資，性騷擾，違反勞工保險條例、勞動基準法、兩性工作平等法規定等，類此案件，均經行政院訴願駁回在案。

⒋L 君因對所爭執事項，未遵正常管道申訴，卻以不理性之抗爭手段及情緒性言語恫嚇代表處官員，甚至盤踞我國辦理領務窗口，一度造成領務秩序混亂，且經勸阻亦未加理會，嚴重影響我國國家形象，已合致有妨礙公共利益之行為，情節重大之要件，被告所為處分，並無違誤。

㈤綜上論述，原處分1 、2 及訴願決定並無違法而損害人民權利或法律上利益之情形，為此求為判決駁回原告之訴。

四、按「私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。」、「第1 項私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項之辦法，由中央主管機關定之。」為就業服務法第34條第1 項、第3 項所明定。次按「本辦法依就業服務法第34條第3 項規定訂定之。」、「外國人力仲介公司辦理仲介其本國人或其他國家人民至中華民國、或依規定仲介香港或澳門居民、大陸地區人民至臺灣地區，從事本法第46條第1 項第8 款至第10款規定之工作者，應向中央主管機關申請認可。」、「外國人力仲介公司申請續予認可者，應於有效認可期限屆滿前30日內提出申請。」、「第16條之外國人力仲介公司或其從業人員從事就業服務業務有下列情形之一，中央主管機關得不予認可、廢止或撤銷其認可：……其他違法或妨礙公共利益之行為，情節重大者。」、「第16條規定之外國人力仲介公司經廢止或撤銷認可者，於2 年內重行申請認可，中央主管機關應不予認可。」行為時私立就業服務機構許可及管理辦法第16條第1 項、第5 項、第31條第1項第15款、第38條分別定有明文。

五、查原告係經被告認可辦理仲介印尼勞工至我國從事就業服務法第46條第1 項第8 款至第10款工作之印尼人力仲介公司，認可有效期間至98年5 月31日止，有原處分卷第113 頁所附之外國人力仲介機構認可資料表在卷可考。又原告於認可有效期限屆滿前，復於98年5 月7 日向被告申請續予認可，經被告以原告於我國駐印尼代表處態度惡劣，言行粗暴蠻橫，影響駐外館處正常領務作業，有妨礙公共利益行為情節重大之情事，以原處分1 廢止認可原告辦理仲介印尼勞工至我國工作之就業服務業務，並以原處分2 否准原告續予認可之申請，惟原告堅詞否認有被告認定之妨礙公共利益行為，主張原處分1 、2 及訴願決定均於法有違。是本件兩造爭執之重點在於：被告審認原告於我國駐印尼代表處態度惡劣，言行粗暴蠻橫，影響駐外館處正常領務作業，有妨礙公共利益之行為，情節嚴重，是否有據？被告依據上開認定之事實，以原處分1 廢止對原告之認可、以原處分2 否准原告續予認可申請，於法有無違誤？

六、經查：

㈠被告審認原告有妨礙公共利益行為，情節嚴重之情事，核屬有據：

⒈原告於98年3 月12日向我國駐印尼代表處遞送印尼籍勞工○○○○○○○簽證申請文件，經該處查獲所附出生證明係屬偽造，爰予停止送件2 個月之處分，原告公司負責人L 君受邀至該處說明，表示相關文件均係該印勞個人提供，與原告無涉，無法接受上開停止送件處分，態度惡劣，不僅揚言將對該處提告，並恐嚇將登報勸阻印勞勿至我國工作，另要求立即將該外勞文件交還，代表處人員表示尚須經撤銷作業始能歸還，L 君非但不能接受，甚至霸佔領務櫃檯，不讓他人送件，經派警衛勸導仍置之不理，迫使代表處暫時關閉領務櫃檯迄當日中午，嚴重影響領務作業等情，業經我國駐印尼代表處指訴綦詳，有外交部98年4 月12日部授領二字第0985111504號函所附駐印尼代表處98年3 月13日IDN473號電報在卷可稽（原處分卷第105-108 頁）。

⒉又外交部98年10月28日部授領二字第0985146138號函送98年3 月12日駐印尼代表處錄影光碟，經本院於準備程序勘驗結果，其內容共分2 段，第1 段顯示原告代表人於是日當地時間10時47分40秒進入代表處會客室，與代表處劉秘書及代表處人員○○○交談，過程尚屬平和，嗣原告代表人於10時58分40秒時陳稱：「我被處分到，我要鬧（OOH SAYA RIBUT）」、10時58分52秒又稱：「那個你所張貼的處分，我已經火大，坦白說，我向部長火大」，○○○向劉秘書翻譯稱「他們要告我們」，10時59分18秒劉秘書表示「要告就告」；第2 段畫面僅有影像而無聲音，拍攝地點為代表處大廳，依畫面顯示，原告代表人於是日當地時間11時1 分40秒走向大廳第3櫃檯，站在櫃檯前方，此時櫃檯另1 窗口約有10餘人排隊等待，原告代表人自11時17分30秒起面向該櫃檯，與窗口內人員有對話動作，並不時點頭，從11時17分47秒起原告代表人手部有小幅的擺動，但沒有很特別或粗暴的肢體舉動，11時17分35秒代表處警衛要求原告代表人離開，11時18分51秒原告公司員工偕同原告代表人離開櫃檯窗口，走向櫃檯對面休息區等情，有本院99年4 月21日、99年9 月3 日準備程序筆錄可考。

⒊前揭第2 段畫面之影像雖無聲音，惟L 君係因要求代表處劉秘書退還偽造文件，劉秘書及○○○君均表示須完成歸還配額程序後始得退件，L 君因此不滿而強佔送件櫃檯，嗣代表處警衛○○應○○○君要求前去勸離L 君，惟L 君並未離開，其後約於11時17分30秒時向窗口內之○○○君咆哮，強要代表處歸還文件，警衛上前制止，11時18分06秒原告公司員工Muhammed Yudi Sumanja-ya亦上前勸阻L 君，迄11時53分06秒L 君始離開代表處大廳，以及我國駐印尼代表處簽證櫃檯共有4 個收件窗口，原告代表人L 君所佔及其左手方之窗口係第3 、4窗口，為外勞簽證收發件窗口，其右手方之2 個窗口為一般簽證收發件窗口，當時一般簽證窗口仍有人排隊送件（按即前揭勘驗光碟筆錄所載櫃檯另1 窗口約有10餘人排隊之情），因L 君佔據外勞簽證窗口，造成各公司代辦人無法依序上前辦理送件等情，已據我國駐印尼代表處99年4 月29日印尼領字第09900002340 號函敘甚明（本院卷第117 頁），並有原告提出之現場照片可資佐證（本院卷第172-178 頁），故原告代表人為要求代表處返還印勞偽造文件，確有佔據代表處大廳第3 櫃檯之情，應屬無疑。

⒋此外，原告公司負責人L 君於98年3 月12日在印尼代表處，因故與該處發生糾紛之行為，致耽誤其他業者送件時間乙節，已據在場其他業者出面指證，有外交部98年10月28日部授領二字第0985146138號函附駐印尼代表處98年8 月14日IDN880號電報檢附4 名證人親筆出具說明書（含中文譯本）附卷足憑（原處分卷第105-108 頁），且原告代表人亦到院自陳：「從會議室出來就到大廳找○○○先生，溝通請求取回文件，○○○先生是在櫃檯裡面、、跟原告代表人說文件無法取回，並將窗簾拉下」等語（本院卷第68頁），則以原告代表人先在會客室與代表處劉秘書、○○○先生要求取回偽造證件無效後，即揚言「我被處分到，我要鬧」、「那個你所張貼的處分，我已經火大」，態度已然不佳，因不滿代表處答覆，迨離開會議室後又繼而前往代表處大廳找在櫃檯內之○○○先生續予要求取回，佔據第3 櫃檯近20分鐘，造成○○○先生無法辦理案件，非僅將櫃檯窗簾拉下，關閉該收件窗口，更派警衛出面要求原告代表人離開，復有業者出面指證渠等因此無法在正常時間送件，受有耽延等情綜合以觀，被告審認原告上開行為嚴重影響我國駐印尼代表處正常領務作業及其他業者送件，妨礙渠等工作權益等重要公益，且態度不佳，言行粗暴蠻橫，傷害我國形象，已合致妨礙公共利益且情節重大之要件，核屬有據。

⒌末查，本件雖係外交部先以98年4 月2 日部授領二字第0985111504號函知被告，原告代表人有霸佔駐印尼代表處領務櫃檯，妨害他人送件，嚴重影響行政作業之行為，並以原告公司負責人態度惡劣，言行粗暴蠻橫，為免印尼當地其他人力仲介公司群起仿效，影響駐處正常領務作業，傷害我國形象為由，建請被告依法廢止或撤銷原告公司送件資格（原處分卷第105 頁），惟上開外交部函僅具通知、建請之性質，關於事實調查、認定及原處分之作成均由主管機關被告為之，並無2 個以上機關本於各自職權先後參與之情，原告主張本件係多階段行政處分，行政法院應一併審查外交部前開函文之違法性，容有誤會。又被告係因外交部以正式公函知會原告代表人有霸佔駐印尼代表處領務櫃檯，妨害他人送件，嚴重影響行政作業之情，該公文書之內容應無造假或誇大事實之必要，而認事實客觀上明白足以確認，依行政程序法第37條但書及第103 條規定，不再為調查、調閱錄影帶及給予原告陳述意見之機會，逕以原處分予以裁處，已據被告於訴願程序具狀辯明在卷（原處分卷第33頁），故原告以被告未勘驗錄影光碟，及未給予陳述意見機會為由，指摘原處分違反行政程序法第36條、第43條、第102 條規定乙節，難認可採。再私立就業服務機構許可及管理辦法第31條第1 項第15款所謂「其他違法或妨礙公共利益之行為，情節重大者」，屬不確定法律概念，行政機關本有判斷餘地，且原告代表人確有霸佔駐印尼代表處領務櫃檯，妨害他人送件之行為，已如前述，被告作成原處分即非基於錯誤之事實，至被告以原告對所爭執事項未循正常管道申訴，卻以不合理抗爭手段及情緒性言語恫嚇代表處官員，甚至盤踞領務窗口，影響行政作業，經勸阻未加理會，嚴重影響我國家形象，而認合致妨礙公共利益且情節重大之要件，尚非基於與事件無關之考量，復未違反一般公認價值判斷標準，被告上開判斷自應予以尊重。原告徒以解釋上開辦法第31條第1 項第15款之不確定法律概念時，應參照同條第1 至14款規定，必業者引進外勞後，有妨害公共利益、情節重大之情形者，主管機關始可廢止認可，進而主張被告以原告代表人至代表處溝通時間較久為考量基準，違反不確定法律概念解釋原則云云，亦無足取。

㈡被告以原處分1 廢止對原告之認可、以原處分2 否准原告續予認可申請，於法並無違誤：查原告代表人於我國駐印尼代表處態度惡劣，言行粗暴蠻橫，影響駐外館處正常領務作業，有妨礙公共利益行為情節重大之情事，既經被告認定無誤，是被告依私立就業服務機構許可及管理辦法第31條第1 項第15款及被告96年11月7 日勞職外字第0960508878號令修正發布「外國人力仲介公司違反私立就業服務機構許可及管理辦法廢止或撤銷認可案件裁量基準」規定，以原處分1 廢止認可原告辦理仲介印尼勞工至我國工作之就業服務業務，並以原告上開認可業經原處分1 廢止在案，而依同辦法第38條規定：「第16條規定之外國人力仲介公司經廢止或撤銷認可者，於2 年內重行申請認可，中央主管機關應不予認可」，以原處分2 否准原告續予認可之申請，於法並無不合。

七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告依據首揭規定作成原處分1 、原處分2 ，認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭