臺北高等行政法院判決

99年11月18日辯論終結

原告

隆程興業有限公司

代表人

陳春發

訴訟代理人

沈明欣律師

被告

國防部軍備局採購中心

代表人

王國武（主任）住同上

訴訟代理人

陳金泉律師

葛百鈴律師

李瑞敏律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國97年2 月22日訴0000000 號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院97年度訴字第720 號判決後，原告提起上訴，經最高行政法院99年度判字第779 號判決發回更審，本院更為判決如下：

主文

事實及理由

一、程序方面：原處分及異議處理結果就「刊登政府採購公報」部分並無任何表示，而申訴審議判斷就「刊登政府採購公報」部分不受理，原告就該部分並未請求撤銷，自非本件審理範圍，合先敘明。

二、事實概要：原告參與被告辦理招標之「洞庫高壓電纜整修工程」採購案（下稱「系爭採購案」），被告於招標公告載明「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」（下稱「系爭保留決標條款」）。嗣原告以報價至民國96年2 月4 日尚未決標，報價已逾有效期間，於96年5 月16日以隆電字第960516095 號函被告表示撤銷報價及請求發還押標金（下稱「撤銷報價函」），被告則以96年5 月30日昇軻字第3877號函復，依投標須知第27條及保留決標紀錄，原告報價仍處於有效期間內，預算已奉核，請原告於96年6 月1 日至開標室辦理決標事宜；嗣並於96年6 月1 日將系爭採購案決標予原告（下稱「原處分」）。原告於96年6 月4 日提出異議，經被告以96年6 月12日昇軻字第0960004174號異議處理結果書（下稱「異議處理結果」）函復原告，原告不服，提起申訴，經行政院公共工程委員會申訴審議判斷：「有關刊登政府公報部分，申訴不受理；其餘申訴駁回。」原告就原處分、異議處理結果及申訴審議判斷除申訴不受理部分以外（即決標是否有效之爭議部分，見發回前原審卷第79頁筆錄）不服，遂向本院提起行政訴訟亦未獲變更，再向最高行政法院提起上訴，經最高行政法院以99年度判字第779 號判決將本院97年度訴字第720 號判決廢棄，發回更為審理。

三、本件原告主張：伊因信賴系爭採購案之投標須知第14條第7款規定：「本案報價有效期為開標日起30日」（下稱「報價效期條款」）而報價，屬附有承諾期限之要約，即報價應於開標日起30日後之96年2 月5 日起失其拘束力，被告遲至96年6 月1 日始通知伊辦理決標，該通知（承諾）屬遲到之承諾，依民法第162 條第1 項之規定，僅能視為新要約，伊已拒絕上開新要約，兩造間就系爭採購案自未能有效成立契約，被告決標予伊之原處分當有違法。又投標須知第27條第1項、96年1 月5 日之開標及保留決標紀錄（下稱「系爭保留決標紀錄」）上雖均載明系爭保留決標條款，惟其目的僅在昭告投標者該採購案之預算尚未經核定，日後得否正式決標，須待預算有無經核定而定，惟系爭保留決標條款與投標須知之報價效期條款並無衝突，異議處理結果及申訴審議判斷以系爭保留決標條款及原告於系爭保留決標紀錄用印，認定兩造業已合意變更報價效期條款之規定，伊之報價迄預算核定之日仍屬有效云云，顯曲解當事人之意思，且如預算核定與否拖延甚久，期間發生物價波動甚大之情形（本件即屬之），投標廠商仍須受原先報價之拘束而蒙受損失，亦非合理。況系爭採購案之招標公告「其他」欄第5 點、投標須知第27條第1 項、系爭保留決標紀錄「備註」欄之系爭保留決標條款，即為行政院公共工程委員會98年6 月1 日工程企字第09800196000 號函釋（下稱「工程會函釋」）所指「預算未完成立法程序前得先保留決標」之情形，且依投標須知第14條第7 款之規定，堪認兩造間已訂定有如工程會函釋所指「預先訂明保留決標期間及逾該期間之處理方式」之情形；另參諸原告已以撤銷報價函表明不願延長報價有效期限，是本件應有工程會函釋所謂「如保留決標期間廠商報價效期已過且廠商不願延長，自無法決標」之適用。縱認系爭保留決標紀錄上之系爭保留決標條款，足認兩造已合意變更報價效期條款之規定，惟因伊已於96年5 月16日以撤銷報價函向被告撤銷（回）報價，則被告於96年6 月1 日作成決標予伊之處分，自有違誤等語。並聲明：原處分、異議處理結果及申訴審議判斷除申訴不受理部分外均撤銷。

四、被告則以：投標須知第14條第7 款雖定有報價效期條款，惟因系爭採購案預算尚未奉核定，故於招標公告及投標須知均特別載明系爭保留決標條款。96年1 月5 日系爭保留決標紀錄上亦再次特別載明相同之系爭保留決標條款，原告既為保留決標之廠商，當時已明知並同意其投標報價迄預算奉核定且辦理決標時均仍為有效，此觀原告於系爭保留決標紀錄用印自明，顯見兩造業已合意變更投標須知所載報價效期條款之規定，則伊於預算奉核定後隨即辦理決標並通知原告簽約，係屬對有拘束力之要約為承諾。又投標須知性質上僅為要約之引誘，投標行為始為要約，是原告主張投標須知之報價效期條款，為定有承諾期限之要約規定云云，顯有誤解。況原告報價時並未限定承諾期限，當無民法第158 條規定之適用。而工程會函釋日為98年6 月1 日，當無法溯及既往適用於系爭採購案。且投標須知第14條第7 款僅規定系爭採購案報價有效期為開標日起30日，並非工程會函釋所指「預定訂明保留決標期間及逾該期間之處理方式」。另系爭採購案採保留決標方式辦理，原告於系爭保留決標紀錄上用印，顯見雙方合意以預算核定作為決標生效之停止條件，原告之報價已無法再行片面撤回，是其撤銷報價函，自不生效力，被告所為決標處分，應無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

五、被告於系爭採購案之招標公告「其他」欄第5 點、投標須知第27條第1 項及系爭保留決標紀錄「備註」欄均載有系爭保留決標條款，且投標須知第14條第7 款另定有報價效期條款，原告參與系爭採購案之投標，並於系爭保留決標紀錄上用印，嗣於96年5 月16日以撤銷報價函向被告表示撤銷報價及請求發還押標金，被告則以96年5 月30日昇軻字第3877號函復，依投標須知第27條及保留決標紀錄，原告報價仍處於有效期間內，預算已奉核，請原告於96年6 月1 日至開標室辦理決標事宜，復於96年6 月1 日將系爭採購案決標予原告等事實，為兩造所不爭執，並有系爭採購案之招標公告、投標須知、系爭保留決標紀錄、撤銷報價函、被告96年5 月30日昇軻字第3877號函、系爭採購案決標紀錄在卷可稽（原處分卷第2 至14、17、20頁），自堪認為真正。

六、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院99年度判字第779 號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。本件原告主張伊從未同意將報價有效期限延長至「預算核定並為決標時」；且依投標須知第14條第7 款之規定，堪認兩造間已訂有如工程會函釋所指「預先訂明保留決標期間及逾該期間之處理方式」之情形；另參諸原告已以撤銷報價函表明不願延長報價有效期限，是本件應有工程會函釋所謂「如保留決標期間廠商報價效期已過且廠商不願延長，自無法決標」之適用等語。惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。是本件爭點即為：㈠原告於系爭保留決標紀錄上簽章，是否表示原告已同意延長其報價有效期至「預算核定並辦理決標」之日止？㈡系爭採購案之招標公告「其他」欄第5 點，投標須知第27條第1 項、系爭保留決標紀錄「備註」欄中系爭保留決標條款之記載，是否為工程會函釋所指之「預算未完成立法程序前得先保留決標」、「預先訂明保留決標期間及逾該期間之處理方式」之情形？㈢系爭採購案是否有工程會函釋所謂「如保留決標期間廠商報價效期已過且廠商不願延長，自無法決標」之適用？茲分述如下：

㈠原告於系爭保留決標紀錄上簽章，是否表示原告已同意延長其報價有效期至「預算核定並辦理決標之日」止？

1.按政府採購法第48條第1 項規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：一、變更或補充招標文件內容者。二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。三、依第八十二條規定暫緩開標者。四、依第八十四條規定暫停採購程序者。五、依第八十五條規定由招標機關另為適法之處置者。六、因應突發事故者。七、採購計畫變更或取銷採購者。八、經主管機關認定之特殊情形。」顯見行政機關依政府採購法之規定辦理招標，除有法定例外情形得不予開標決標外，原則上均應依招標文件所定時間開標並決標。且因開標後因故未決標之情形，影響投標廠商之權益甚鉅，故除上開法定事由得不予開標決標外，如機關辦理招標時，有不於招標文件所定時間開標決標之必要時，即應於招標文件上載明開標決標之期限或條件及廠商報價有效期限等條款，以利欲參與投標之廠商事先知悉並評估其風險，並據以決定是否參與投標，且於開標時，除有法定事由或經各方當事人同意者外，不得任意變更招標文件所載之相關條款，方符合公平合理原則。

2.由於系爭採購案之投標須知同時訂有第14條第7 款「決標原則：七、本案報價有效期為開標日起30日」之報價效期條款及第27條第1 項「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」之系爭保留決標條款。亦即系爭採購案雖訂有系爭保留決標條款，惟報價效期條款更被明訂為決標原則之一，為避免兩條款之解釋適用發生衝突或矛盾，即應綜合上開二條款之內容為體系解釋，即在廠商報價之有效期間或同意延長之有效期間內，俟預算核定後再行決標。質言之，系爭採購案應解為「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，『於投標廠商報價自開標日起30日有效期』或『投標廠商同意延長報價之有效期間內』，於預算核定後再辦理決標事宜」，方屬公平合理。

3.被告於96年1 月5 日開標時，因預算尚未核定，乃於事實及法律均未變更之情形下暫時保留決標，並於系爭保留決標紀錄之「備註」欄再次載明系爭保留決標條款，惟其上既未載明變更或取消招標須知第14條第7 款之決標原則，自僅能認係被告於開標時再度重申招標須知第27條第1 項之系爭保留決標條款，而非不再適用招標須知第14條第7款之報價效期條款。至於原告於系爭保留決標紀錄上簽章，僅係確認投標須知第27條第1 項之內容，尚無法據以認定原告已同意延長系爭採購案之報價有效期至「俟預算核定後辦理決標時」甚明。此外，被告復無法舉證證明原告有同意延長其報價之有效期至「俟預算核定後辦理決標之日」，且原告已於96年5 月16日以隆電字第960516095 號函被告略以：「……3.依該工程投標須知第十四條第七款之規定：『本案報價有效期為開標日起30日。』本公司前向貴處報價自96年1 月5 日開標日起算至同年2 月4 日因尚未決標，該報價已失其效力。……5.本公司之報價既已逾報價有效期間，且尚未決標，本公司自得依前開規定向貴處撤銷報價，並請貴處迅發還本公司押標金新臺幣壹佰捌拾伍萬元。」足徵原告除向被告表示因未於其報價有效期內決標，其報價業已失效外，並以該函向被告「撤銷報價」，惟因已失效之報價毋待撤銷，故探究原告之真意，應解為其係向被告表達不願延長報價有效期之意思。被告辯稱原告未經其同意撤回報價不生撤回效力云云，容有誤會。故原告主張系爭採購案之報價有效期為自96年1 月5日開標日起30日內即96年2 月4 日止，堪予採信。

4.又因原告報價之有效期係截至96年2 月4 日止，除非原告同意延長報價之有效期，否則其報價逾期即已失效，故原告96年5 月16日撤銷報價函，除重申其報價已逾期而失效外，並有向被告表明不願延長報價有效期限之意，是尚難僅以原告遲至96年5 月16日始提出撤銷報價函，即認為原告事前已同意延長其報價有效期至「預算核定並辦理決標之日」止。至於被告所辦理96年度因預算未核定而保留決標之34件採購案，縱除原告外其他保留決標廠商均未提出異議，亦僅能認為該其他保留決標廠商同意延長報價有效期至「預算核定並辦理決標之日」止，而無從據以推論原告亦已同意延長報價有效期。是被告以原告遲至96年5 月16日始寄發撤銷報價函，且其他保留決標廠商均未提出異議為由，而辯稱原告已同意延長報價有效期至「預算核定並辦理決標之日」止等情，洵不足採。

5.原告就系爭採購案之報價有效期既僅至96年2 月4 日止，則被告於原告報價失效後之96年6 月1 日始將系爭採購案決標予原告，已違反投標須知第14條第7 款所規定之決標原則，原處分自有違誤。

㈡系爭採購案之招標公告「其他」欄第5 點，投標須知第27條第1 項、系爭保留決標紀錄「備註」欄中系爭保留決標條款之記載，是否為工程會函釋所指之「預算未完成立法程序前得先保留決標」、「預先訂明保留決標期間及逾該期間之處理方式」之情形？

1.政府採購法之主管機關－行政院公共工程委員會98年6 月1 日工程企字第09800196000 號函釋略以：「……三、依本法施行細則第26條第1 項末段規定，預算案尚未經立法程序者，尚非不得辦理招標。另依本法第48條第1 項序文規定，機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有3 家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標。於招標文件載明『預算未完成立法程序前得先保留決標』，並不違反上開規定，且可避免預算未完成立法程序前即決標、履約，嗣後因全部或部分預算未完成立法程序，致生履約爭議。『機關於招標文件載明上開決標條件者，並得預先訂明保留決標期間及逾該期間之處理方式。如保留決標期間廠商報價效期已過且廠商不願延長，自無法決標』。招標文件亦可訂明僅部分預算完成立法程序之處理方式，惟應符合公平合理原則。」（本院訴更卷第54頁）係針對機關依政府採購法辦理招標時，於招標文件載明「預算未完成立法程序前得先保留決標」，是否違反上開政府採購法第48條第1 項之規定，以及載明上開條款之處理方式及決標條件等解釋適用問題，本諸其法律主管機關之地位，為協助法律適用機關統一解釋法令，而訂頒之解釋性行政規則，核其內容，與本院上開解釋意旨若合符節，且未違反政府採購法及其施行細則之相關規定，自得予以援用，先予敘明。

2.本件系爭採購案之招標公告「其他」欄第5 點，投標須知第27條第1 項、系爭保留決標紀錄「備註」欄中「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」之記載，實即與上開工程會函釋所指「預算未完成立法程序前得先保留決標」之情形類似（僅一為預算核定程序、一為預算立法程序）。且因系爭採購案之投標須知第14條第7 款復規定：「決標原則：……

七、本案報價有效期為開標日起30日。」為避免上開二條款之解釋適用發生衝突或矛盾，應綜合上開二條款之內容為體系解釋，即系爭採購案應解為「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，『於投標廠商報價自開標日起30日有效期』或『投標廠商同意延長報價之有效期間內』，於預算核定後再辦理決標事宜」，方符合公平合理原則，已如前述，足徵亦屬工程會函釋所指「預先訂明保留決標期間及逾該期間之處理方式」（即視投標廠商是否同意延長報價有效期而定）之情形。被告辯稱系爭採購案非屬工程會函釋所指之情形等語，要非可採。

㈢系爭採購案是否有工程會函釋所謂「如保留決標期間廠商報價效期已過且廠商不願延長，自無法決標」之適用？

1.系爭採購案之投標須知既應解為「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，『於投標廠商報價自開標日起30日有效期』或『投標廠商同意延長報價之有效期間內』，於預算核定後再辦理決標事宜」，而原告報價之有效期為開標日起30內即96年1 月5 日至96年2 月4 日止，且原告於報價效期已過之96年5 月16日以撤銷報價函向被告表明不願延長報價有效期限，自應適用上開工程會函釋意旨，即被告不得決標予原告。

2.按行政機關基於法定職權，就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，性質上並非獨立之行政命令，固應自法規生效之日起有其適用（大法官釋字第287 、493 號解釋理由書參照）。是行政院公共工程委員會本於其政府採購法主管機關及政府採購法施行細則訂定發布機關之立場，就政府採購法第48條第1 項、政府採購法施行細則第26條第1 項之規範意旨所為之釋示，既在闡明上開法規之原意，即應自上開法規生效時即88年5 月27日起有其適用，且與「法規不溯既往原則」無涉。是被告辯稱工程會函釋無法溯及適用於系爭採購案等語，亦非可採。

㈣綜上所述，系爭採購案之投標須知應解為「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，『於投標廠商報價自開標日起30日有效期』或『投標廠商同意延長報價之有效期間內』，於預算核定後再辦理決標事宜」，而原告報價之有效期至96年2 月4 日止，且原告於報價效期已過之96年5 月16日向被告表明不願延長報價有效期限，則被告以原處分將系爭採購案決標予原告，即違反其自訂之投標須知及上開工程會函釋，異議處理結果及申訴審議判斷除申訴不受理部分外遞予維持，亦有未合，原告執此指摘原處分、異議處理結果及申訴審議判斷除申訴不受理部分外違背法令，並求予撤銷，為有理由，應予准許。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭