最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第779號

最　高　行　政　法　院　判　決

99年度判字第779號

上訴人

隆程興業有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

沈明欣律師

被上訴人

國防部軍備局採購中心

代表人

乙○○

上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國97年10月22日臺北高等行政法院97年度訴字第720號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人參與被上訴人辦理招標之「洞庫高壓電纜整修工程」採購案（下稱系爭採購案），被上訴人於招標公告載明「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」。嗣上訴人以報價至民國（下同）94年2月4日尚未決標，報價已逾有效期間，以96年5月16日隆電字第960516095號函被上訴人表示撤銷報價及請求發還押標金，經被上訴人以96年5月30日昇軻字第3877號函復，依投標須知第27條及保留決標紀錄，上訴人報價仍處於有效期間內，預算已奉核，請上訴人於96年6月1日至開標室辦理決標事宜。上訴人於96年6月4日提出異議，經被上訴人以96年6月12日昇軻字第0960004174號異議處理結果書函（下稱原處分）復上訴人，上訴人不服，提出申訴，經行政院公共工程委員會申訴審議判斷：「有關刊登政府採購公報部分，申訴不受理；其餘申訴駁回。」上訴人就原處分及申訴審議判斷申訴不受理部分以外（即決標是否有效之爭議部分，見原審卷第79頁筆錄）不服，遂提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：㈠有關刊登政府採購公報部分，因被上訴人自始未依政府採購法第101條第1項第7款規定通知刊登政府採購公報，故審議判斷作成不受理決定，上訴人無意見。上訴人僅對被上訴人作成之駁回有關決標異議部分之處分及該部分之審議判斷，提起行政訴訟。有關沒收押標金部分，因屬私權糾紛而非公法爭議，行政法院無審判權，亦非上訴人起訴爭執之範圍。㈡被上訴人辦理系爭採購案所檢附公告之招標文件，其中投標須知第14條第7款明定：「本案報價有效期間為開標日起30日」，上訴人信賴上述文字而報價，屬附有承諾期限之要約，上訴人之報價應於開標日起30日後即96年2月5日後失其拘束力，被上訴人遲至96年6月1日始通知上訴人辦理決標，該通知（承諾）屬遲到之承諾，依民法第162條第1項之規定，僅能視為新要約，上訴人已拒絕上開新要約，兩造間就系爭採購案自未能有效成立契約，被上訴人決標予上訴人之處分當有違法。㈢投標須知第27條明定：「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜。」及96年1月5日之開標及保留決標紀錄上復載明與上述投標須知相同之文字，惟上開記載僅在昭告系爭採購案之投標者，有關該案之預算尚未核定，日後是否得正式決標，須待預算是否得經核定而定，惟此一記載實與上開投標須知第17條第7項有關投標廠商報價附有報價有效期限之記載並無衝突，原處分及審議判斷以此一記載及上訴人於96年1月5日之開標及決標紀錄用印，認定兩造業已合意變更原投標須知所載本案報價有效期間為開標日起30日之規定，上訴人之報價迄預算核定之日仍屬有效云云，顯曲解當事人意思，且依上開解釋方式，如預算核定之日拖延甚久，期間發生物價波動甚大之情形（本件即屬之），投標廠商仍須受原先報價之拘束而蒙受損失，亦非合理。㈣縱認系爭採購案於96年1月5日開標及保留決標紀錄上載明「預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」，足認兩造已合意變更原投標須知所載本案報價有效期間為開標日起30日之規定，上訴人之報價迄預算核定之日仍屬有效，亦因被上訴人係在96年6月1日預算通過後始正式決標予上訴人，而上訴人早以96年5月16日隆電字第960516095號函向被上訴人撤銷（回）報價，法律效果至多依政府採購法第31條第2項第4款「在報價有效期間內撤回其報價」及系爭投標須知第17條第7項第4款之規定，僅生被上訴人得沒收押標金，對於上訴人撤回其報價之意思表示仍生效力，不生影響，上訴人之報價於96年6月1日前既已失效，被上訴人於96年6月1日作成決標之處分，自有違誤等語，求為判決將原處分及申訴審議判斷申訴不受理部分外均撤銷。

三、被上訴人則以：㈠投標須知第14條第7款固規定，本案報價有效期間為開標日起30日，第17條第7項第5款規定，廠商在報價有效期間內撤回其報價者，不予發還押標金。然因本案招標當時預算尚未奉核定，故於招標公告及投標須知均特別載明有：「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜。」等文字，提醒投標廠商注意本件購案需俟預算奉核定後始得辦理決標。96年1月5日開標及保留決標紀錄上，亦再次特別載明與上述招標公告及投標須知相同之文字，上訴人既為保留決標之廠商，當時已明知並同意所為投標報價迄預算奉核定且辦理決標時均仍為有效，此觀上訴人於96年1月5日開標及保留決標紀錄予以用印自明。據此，雙方業已合意變更原投標須知所載本案報價有效期間為開標日起30日之規定。上訴人事後既於報價有效期間內撤回報價，被上訴人不予同意發還押標金，處置於法無違。㈡上訴人主張依民法第158條規定，要約定有承諾期限者，非於期限內為承諾，失其拘束力，被上訴人逾越30日期限未予承諾，上訴人所為報價要約已失其拘束力，被上訴人不得與失去拘束力之要約逕作承諾云云。惟查，要約定有承諾期限者，必也要約人於提出要約時已明確表示承諾期限，惟投標須知性質上並非要約僅為要約之引誘，投標行為本身始為要約，從而上訴人主張本案投標須知第14條第7款規定，為要約訂有承諾期限之規定云云，顯有誤解。況上訴人報價時並未限定承諾期限，當無民法第158條規定之適用。雙方既已合意變更報價有效期限迄預算奉核定且辦理決標時均為有效，則被上訴人於預算奉核定後隨即辦理決標並通知上訴人簽約，仍屬對有拘束力之要約為承諾。㈢系爭採購案採保留決標方式辦理，當時上訴人於保留決標紀錄上用印，顯見雙方合意約定以預算核定通過作為決標生效之停止條件，雙方對該報價已有合意存在，上訴人之報價已無法再行單方撤回，除非被上訴人同意上訴人撤回報價，該撤回報價始生效力。上訴人單方撤回報價意思表示，自屬無效，被上訴人所為決標處分自無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠程序方面：原處分就「刊登政府採購公報」部分並無任何表示，審議判斷就「刊登政府採購公報」部分不受理，上訴人就該部分並未請求撤銷，自非原審審理範圍，合先敘明。㈡實體方面：兩造爭點厥為：上訴人報價是否仍有效？原處分決標予上訴人有無違誤？經查，本件招標公告內容中已載明：「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」。另投標須知第27條第1項亦規定，本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜。系爭採購案於96年1月5日進行開標，由上訴人作為保留決標之廠商，並同時於保留決標紀錄中再次特別載明「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」等文字，並經上訴人檢視無誤後於保留決標紀錄上用印，上訴人既為保留決標之廠商，則所提報價將至「預算核定並為決標時」仍屬有效。上訴人雖主張原投標須知載有「本件報價有效期間為開標日起30日」之字樣，並未刪除，本件開標日為96年1月5日，可見上訴人報價至96年2月4日已失效力云云。惟查96年1月5日開標及保留決標紀錄上，已特別載明與上述招標公告及投標須知相同之文字，上訴人亦已於保留決標紀錄上用印，雙方自已合意變更原投標須知所載「本件報價有效期間為開標日起30日」之規定，上訴人既為保留決標之廠商，其報價迄預算核定之日仍屬有效，上訴人主張尚無足採。至上訴人主張「縱其報價於預算核定之日仍有效，但伊已於96年5月16日撤回報價，係屬政府採購法第31條第2項第4款『在報價有效期間內撤回其報價』，被上訴人亦不得決標予上訴人」云云，查依上訴人96年5月16日隆電字第960516095號函內容可知，上訴人係主張「報價已逾有效期間，上訴人於報價失效後『撤銷報價』，依工程投標須知第17條第7項第4款之反面解釋，應發還押標金」，其係主張「報價失效後之撤銷報價，並政府採購法第31條第2項第4款之反面解釋，請求發還押標金」，而非依政府採購法第31條第2項第4款規定主張「在報價有效期間內撤回其報價（押標金不予發還）」，蓋依民法意思表示的「撤回」，是指意思表示達到相對人而生效之前或同時，以「撤回」之通知使該意思表示「不發生效力」而言，而「撤銷」則視為自始無效，有追溯的效果，上訴人主張「報價失效後」之「撤銷報價」字樣，並請求「發還押標金」，顯非主張「在報價有效期間內撤回其報價」，上訴人前揭信函，自未發生政府採購法第31條第2項第4款「報價有效期間內撤回報價」之效果。縱認上訴人有「在報價有效期間內撤回其報價」之真意（表示應發生「押標金應不予發還」之法律效果），但政府採購法第31條第2項第4款僅規定「押標金應不予發還」之「罰則」，並未規定該「撤回」係屬合法，亦未規定撤回後不得再決標予上訴人，且本件96年1月5日開標及保留決標紀錄上，已特別載明「保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」等文字，上訴人已於保留決標紀錄上用印，上訴人既已同意「辦理決標」，自不得再依「撤回報價」報價方式而不辦理決標。更何況，本件被上訴人並未將上訴人列入政府公報之不良廠商，而僅處分押標金不予發還，上訴人報價既仍為有效，縱使被上訴人「不得辦理決標」，依上訴人主張「報價有效期間內撤回報價」，同樣發生「押標金不予發還」之結果，亦無撤銷原處分之必要。㈣可知上訴人報價並未失效，且上訴人並未依政府採購法第31條第2項第4款「撤回」該報價，原處分決標予上訴人並無違誤，縱認上訴人有撤回報價之意思，但依其96年1月5日同意「辦理決標」之內容，亦不得撤回報價，該撤回報價之表示不妨礙被上訴人決標予上訴人，原處分尚無違誤。又縱被上訴人不得辦理決標，原處分亦無撤銷之必要，申訴審議判斷予以維持，並無不法；上訴人徒執前詞，訴請撤銷，為無理由等詞，為其判斷之基礎。

五、本院查：㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，．．．七、得標後無正當理由而不訂約者。」為政府採購法第101條第1項第7款所規定。

㈡本件上訴人參與被上訴人辦理招標之系爭採購案，被上訴人於招標公告載明「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」。嗣上訴人以報價至94年2月4日尚未決標，報價已逾有效期間，以96年5月16日隆電字第960516095號函被上訴人表示撤銷報價及請求發還押標金，經被上訴人以96年5月30日昇軻字第3877號函復，依投標須知第27條及保留決標紀錄，上訴人報價仍處於有效期間內，預算已奉核，請上訴人於96年6月1日至開標室辦理決標事宜。上訴人於96年6月4日提出異議，經被上訴人以原處分維持其96年5月30日昇軻字第3877號函之結果，上訴人不服，提出申訴，經行政院公共工程委員會申訴審議判斷：「有關刊登政府採購公報部分，申訴不受理；其餘申訴駁回。」上訴人就原處分及申訴審議判斷申訴不受理部分以外（即決標是否有效之爭議部分，見原審卷第79頁筆錄及上訴人於原審訴之聲明；則上訴意旨關於沒收押標金及刊登政府採購公報部分之陳述，並據此指摘原判決適用法規不當及不備理由及判決理由矛盾之違法部分，因非原審審理範圍，本院自勿庸論述）不服，遂提起行政訴訟。原判決依系爭採購案招標公告、投標須知、保留決標紀錄，而以前揭理由，認上訴人之報價仍屬有效，且被上訴人決標予上訴人並無違誤，因而駁回上訴人在第一審之訴。固非無見。㈢第查，系爭採購案之投標須知係同時訂有第14條第7款「決標原則：．．．七、本案報價有效期為開標日起30日。」及第27條第1項「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」等規定，本件上訴人於系爭採購案之保留決標紀錄上用印，該保留決標紀錄下方「備註」欄僅記載「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」，得否即認定為已變更系爭採購案之投標須知第14條第7款：「決標原則：．．．七、本案報價有效期為開標日起30日。」之規定，而解釋為上訴人已同意將系爭採購案之報價有效期延長至「預算核定並為決標時」仍屬有效？尚非無研求餘地。再者，政府採購法之主管機關－行政院公共工程委員會98年6月1日工程企字第09800196000號函釋：「．．．三、依本法施行細則第26條第1項末段規定，預算案尚未經立法程序者，尚非不得辦理招標。另依本法第48條第1項序文規定，機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有3家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標。於招標文件載明『預算未完成立法程序前得先保留決標』，並不違反上開規定，且可避免預算未完成立法程序前即決標、履約，嗣後因全部或部分預算未完成立法程序，致生履約爭議。『機關於招標文件載明上開決標條件者，並得預先訂明保留決標期間及逾該期間之處理方式。如保留決標期間廠商報價效期已過且廠商不願延長，自無法決標』。招標文件亦可訂明僅部分預算完成立法程序之處理方式，惟應符合公平合理原則。」（上證一）而上訴人上訴意旨復謂：「依投標須知第14條第7款規定，上訴人報價之有效期間為開標日起30內即96年1月5日至96年2月4日止，並上訴人於報價效期已過即96年5月16日以隆電字第960516095號函向被上訴人表明撤銷（回）報價，足認上訴人已不願延長報價有效期限，參酌行政院公共工程委員會98年6月1日工程企字第09800196000號函釋意旨，採購機關即被上訴人自不應再作成決標予上訴人之處分，原判決未查，仍認被上訴人之決標處分為合法，自有違誤」等語，則系爭採購案之招標公告「其他」欄第五點、投標須知第27條第1項、保留決標紀錄「備註」欄之「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」記載，是否即為上開函釋所指「預算未完成立法程序前得先保留決標」者？又系爭採購案之投標須知第14條第7款規定：「決標原則：．．．七、本案報價有效期為開標日起30日。」是否即為上訴人與被上訴人間訂有如上開函釋所指「預先訂明保留決標期間及逾該期間之處理方式」者，而有上開函釋所謂「如保留決標期間廠商報價效期已過且廠商不願延長，自無法決標」之適用？事關本件上訴人於系爭採購案之報價是否仍屬有效，及被上訴人決標予上訴人之合法性，當有加以調查釐清之必要。

㈣綜上所述，原判決未及審究本件是否有上開函釋之適用餘地，而為上訴人敗訴之判決，容有未洽，本件上訴應認有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異