臺灣高等法院102年度上國字第22號

臺灣高等法院民事判決　　　　　　　　 102年度上國字第22號

上訴人

呂培瑲

上訴人

呂培彰

共同訴訟代理人

陳永來律師

共同訴訟代理人

陳郁仁律師

共同訴訟代理人

魏雯祈律師

被上訴人

桃園縣政府

法定代理人

吳志揚

訴訟代理人

蕭婷允

　　　　　　陳河泉律師

上列當事人間請求國家損害賠償事件，上訴人對於中華民國102年8月9日臺灣桃園地方法院94年度國字第4號第一審判決提起上訴，本院於103年8月6日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

上訴人主張：伊與呂培豪共有坐落桃園縣桃園市○○段000○000地號土地，經南崁都市計畫第2次通盤檢討，於民國81年1月15日公開展覽在計畫道路範圍之內（即甲案）。俟被上訴人於90年5月間擬變更原計畫道路路線，遂於90年6月26日登報週知（即乙案），惟桃園縣都市計畫委員會（下稱縣都委會）經審議後，於90年8月31日決議改行路線並重新辦理公開展覽（即丙案），終縣都委會於90年12月14日決議通過：「本案計畫道路自中山高至茄苳溪之路段，採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理」；惟被上訴人卻未依縣都委會決議結果，另行以未曾公開展覽且未得縣都委會決議之90年1月「實測圖」報請內政部核定（即丁案），後經內政部於91年7月4日以台內中營字第0000000000號函核定，被上訴人乃於91年7月8日以府城鄉○○00000000000號公告，並自91年7月10日起生效實施（下稱系爭核定計畫）。嗣被上訴人所述地政事務所即於91年9月間，依系爭核定計畫將伊共有土地從中橫跨，逕自分割桃園縣桃園市○○段000○0○000○0地號土地，且經需地機關桃園市公所擬具徵收計畫書，獲內政部核准徵收（下稱系爭徵收處分）並由被上訴人公告暨通知伊，該時伊始知上情，因被上訴人未依縣都委會通過之丙案，而受違法擴大徵收之不利益後果，產生鉅大損害。國家賠償之請求權成立，義務違反亦屬之，被上訴人作成之行政處分或提供資訊之事實行為，皆應合法正確；然被上訴人以未經公開展覽且非縣都委會決議採用之路線（即丁案），送請內政部核定之公權力行為（事實行為），已然違法，且基於違法性承繼之法理及大法官會議議決釋字第513號解釋意旨，迄後所為「都市計畫變更案之發布實施行為」及「土地徵收之公告行為」，均屬違法。況依都市計畫法第28條規定，都市計畫變更之審議權限歸屬該管政府都市計畫委員會，亦即為本件縣都委會，但系爭核定計畫卻由被上訴人自行報請內政部，於法不合，此情亦據最高行政法院101年度判字第854號判決（下稱系爭行政判決）敘明甚詳；被上訴人送請內政部核定之「行政內部行為」（事實行為）已造成伊無法忍受之侵害，構成違反職務義務之行為不法性。則被上訴人依系爭核定計畫所為「都市計畫變更案之發布實施行為」及「土地徵收之公告行為」既屬違法，致伊受有土地徵收之所有權侵害，此雖屬行政內部行為，但因呈送內政部核定為公務員職務上行為，符合公權力行使要件，基於違法性之承繼法理，伊即受有不應徵收土地遭徵收之損害。而錯誤徵收土地面積計4,820坪，以每坪補償費新臺幣（下同）7,500元計算，伊僅領取3,615萬元，然市價每坪約5萬5,000元，不考慮殘餘土地形式不整因素，單以此計算差額，每坪即受有4萬7,500元損失，總損失為2億2,895萬元；惟如以縣都委會通過之丙案計算，祇需徵收伊所有邊角土地約600坪，補償費為450萬元，併同所餘土地3,028.025坪，市價高達1億6,654萬1,370元，合計土地價值為1億7,104萬1,370元；但依系爭核定計畫實施之丁案，因土地從中隔開，未徵收土地在兩側呈三角形，共1,751.475坪，行情價僅剩每坪4萬5,000元，該部分土地市值7881萬6,375元，總價值為1億1,496萬6,375元，故伊共受有5,607萬4,995元之損害（丙案土地價值1億7,104萬1,370元－丁案土地價值1億1,496萬6,375元＝5,607萬4,995元）。雖系爭行政判決以伊實際徵收土地面積與81年公展路線相較，認對伊反而有利，但本件應探討被上訴人違法之系爭徵收與伊土地原有狀態，即應視被侵害土地範圍與周邊土地利用關係所致價值變動而定；況系爭行政判決標的為「都市計畫變更案之發布實施行為」及「土地徵收之公告行為」，並無涉及本件國家賠償之先決問題「以未曾公開展覽且未經縣都委會決議採用之路線作為計畫變更路線，而送請內政部核定之行為」，對此一事實行為違法性，法院應自行判斷，不受系爭行政判決之拘束；爰依國家賠償之法律關係，先一部請求被上訴人給付伊500萬元，求為命被上訴人應給付上訴人500萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算利息之判決。

被上訴人則以：伊為解決國道一號高速公路桃園交流道（俗稱南崁交流道）交通壅塞，遂於81年間辦理「變更南崁地區都市計畫（原南崁新市鎮都市計畫）第二次通盤討論案」，規劃寬30公尺之計畫道路，嗣縣都委會曾於88年7月間召開會議，決議原則依所提內容通過，並應循個案變更程序辦理。俟伊完成個案變更規劃後隨即公開展覽，復經縣都委會於90年12月14日決議通過：「一、本案計畫道路准照專案小組審查意見，自中山高至茄苳溪之路段，採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理……三、重行公開展覽人民或團體所提意見照准專案小組意見通過」，此係獲縣都委會授權保留變更權限，自得為之；況依都市計畫法第19條第3項規定，經該管都市計畫委員會審議修正者，免再公開展覽及舉行說明會程序，則本件縣都委會已先後公開展覽甲、乙、丙案，終決定採修正甲案（即丁案），所為程序並無不合，且縣都委會決議所附之路線圖，係採用81年公展路線之修正案，而實測圖僅供參考，並無未予公開展覽之違法。伊將都市計畫道路路線送請內政部核定之內部簽呈行為乃事實行為，並非行政處分，亦不直接對外發生法律效果，尚非屬「行使公權力」行為。台北高等行政法院99年度訴更二字第13號確定判決（下稱系爭行政判決）已確認本件行政處分合法，而駁回上訴人之訴，則系爭核定計畫就伊送請內政部核定之內部簽呈行為，與之訴訟標的互有牽連，為判決效力所及，縱非既判力所及，系爭行政判決於判決理由中認定伊將都市計畫道路路線送請內政部核定之內部簽呈行為亦合法，亦應有爭點效之效力。又上訴人依81年公展路線，系爭徵收之其土地面積約5,627平方公尺，但依91年公告實施之路線圖，徵收面積僅4,820平方公尺，對上訴人較為有利；且此業經內政部核定，而本件相關行政處分既經台北高等行政法院及最高行政法院確定判決認定均為合法，上訴人請求以未徵收之狀態計算損害，顯屬無據等語，資為抗辯。

原審判決駁回上訴人之訴。上訴人不服，提起上訴，並上訴聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人500萬元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5%計算利息。㈢願供擔保請准宣告假執行。被上訴人答辯聲明：上訴駁回。

兩造不爭執事項：（本院卷第50頁反面）

㈠上訴人與呂培豪為桃園縣桃園市○○段000地號及321地號土地之共有人。

㈡被上訴人經辦「變更南崁地區都市計畫（原南崁新市鎮都市計畫）第二次通盤討論案」，於81年1月15日公開展覽路線圖（即甲案）；嗣於90年6月26日登報週知變更路線圖（即乙案），復經縣都委會審議後於90年8月31日決議改行路線並重新辦理公開展覽（即丙案）；縣都委會於90年12月14日決議通過：「本案計畫道路准照專案小組審查意見，自中山高至茄苳溪之路段，採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理」。被上訴人報請內政部核定，經內政部於91年7月4日以台內中營字第0000000000號函核定，被上訴人乃於91年7月8日以府城鄉○○00000000000號公告，並自91年7月10日起生效實施。

㈢上訴人曾主張系爭核定計畫之土地徵收行政處分違法而提起行政訴訟，聲明請求將內政部91年7月4日台內中營字第0000000000號函核定處分，被上訴人91年7月8日府城鄉○○00000000000號公告都市計畫個別變更處分關於桃園市中正尾至中山高速公路以南路段部分，以及內政部91年11月13日台內地字第0000000000號函核准徵收處分關於上訴人所有系爭土地部分均撤銷，並請求內政部賠償上訴人5,607萬4,995元及起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息，經台北高等行政法院99年訴更二字第13號判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，最高行政法院於101年9月21日以101年度判字第854號判決駁回其上訴而確定。

兩造爭執事項：（本院卷第50頁反面至第51頁）

㈠上訴人主張其因被上訴人以未經公開展覽且非縣都委會決議採用之路線(即丁案)送請內政部核定之公權力行為(事實行為)而受有損害，被上訴人應負國家賠償責任，有無理由？

⒈上訴人主張被上訴人檢送90年1月實測圖之路線圖報請內政部核定過程有違法情事，是否可採？

⒉上訴人主張基於違法性承繼之法理及大法官會議議決釋字第513號解釋意旨，被上訴人其後所為之「都市計畫變更案之發布實施行為」及「土地徵收之公告行為」均屬違法，是否可採？

㈡倘若依上㈠被上訴人對上訴人負國家賠償責任，則上訴人所受之損害為何？上訴人得請求之賠償金額為若干？

本院得心證理由及判斷：

㈠上訴人起訴請求被上訴人國家賠償，未違反一事不再理原則。

⒈被上訴人抗辯：上訴人在臺北高等行政法院99年訴更㈡字第13號行政訴訟曾請求損害賠償，復提起本件民事訴訟，不得再提起本件訴訟云云。

⒉按國家賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。但已依行政訴訟法規定，附帶請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行依國家賠償法起訴請求賠償，國家賠償法第11條第1項但書固有明文，上開但書係就國家賠償請求權人曾依行政訴訟法附帶請求損害賠償者為限制，不得再依同法之規定，就同一原因事實，為國家賠償請求，觀諸上開規定至明。查，上訴人前以被上訴人檢送未經公開展覽且不符桃園縣都市計畫委員會90年12月14日審議結果之91年「實測圖」所示丁案路線，報請訴外人內政部核定，違反都市計畫法第28條準用第19條應經公開展覽及各該管政府都市計畫委員會審議之規定為由，主張訴外人內政部91年7月4日都市計畫變更核定處分（即系爭核定處分）及被上訴人91年7月8日府城鄉○○00000000000號都市計畫變更公告（即系爭公告）違法，基於違法性承繼之法理，內政部據以核准徵收，被上訴人辦理徵收及實際施作亦屬違法等情，以訴外人內政部、被上訴人為被告提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定、系爭核定處分、系爭公告關於桃園市中正路尾至中山高速公路以南路段部分，以及訴外人內政部91年11月13日台內地字第0000000000號函核准徵收處分關於上訴人所有系爭土地部分均撤銷，並請求訴外人內政部賠償上訴人5,607萬4,995元及法定利息，有臺北高等行政法院99年訴更㈡字第13號土地徵收事件101年1月12日言詞辯論筆錄可稽（上訴人在行政訴訟程序原以內政部為被告，至101年1月12日言詞辯論時始就撤銷行政處分部分追加桃園縣政府為被告，見臺北高等行政法院99年訴更㈡字第13號卷2第118至124頁，本院卷第142至145頁），經臺北高等行政法院99年度訴更㈡字第13號駁回上訴人之訴，上訴人不服提起上訴人，經最高行政法院101年度判字第854號駁回其上訴人而確定。就上訴人上開請求損害賠償之原因事實與本件上訴人主張之原因事實固屬同一，惟上開行政訴訟事件關於附帶請求損害賠償部分之訴，其被告僅訴外人內政部，上訴人非該事件之當事人，自無上開規定之適用，被上訴人抗辯上訴人於上開行政訴訟關於附帶請求損害賠償部分敗訴後，不得再提起本件訴訟，容有誤會，合先敘明。

㈡上訴人請求被上訴人負國家賠償責任，為無理由。

⒈上訴人主張：被上訴人以未經公開展覽且非縣都委會決議採用之路線（即丁案）送請內政部核定之公權力行為（事實行為），基於違法性承繼之法理及大法官會議議決釋字第513號解釋意旨，被上訴人其後所為之「都市計畫變更案之發布實施行為」及「土地徵收之公告行為」均屬違法，致伊受有損害，爰依國家賠償法第2條第2項前段規定，請求被上訴人賠償500萬元及法定利息云云。惟為被上訴人否認，並以前詞置辯。

⒉按民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之；前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序，行政訴訟法第12條第1項、第2項分別定有明文。是民事或刑事法院在行政爭訟程序確定前，既應停止其審判程序，足見行政處分是否無效或違法，應先由行政爭訟程序確定之。倘行政法院對於行政處分之違法性有無已有認定，民事或刑事法院就此即不得再為實體審查而為相左之認定，最高法院93年度台上字第2014號、103年度台上字第723號民事判決持相同見解。況國家賠償訴訟事件，其本質為行政訴訟，係因國家賠償法第12條規定由普通法院依民事訴訟法規定審理，故國家賠償損害訴訟事件，就行政處分之違法與否，民事法院應受拘束，不得為不同認定。查，本件上訴人主張系爭核定處分違法，被上訴人以未經公開展覽且非縣都委會決議採用之路線（即丁案）送請核定，其所為徵收違法云云，是上開訴外人內政部核定處分及被上訴人徵收處分，業據臺北高等行政院、最高行政法院前開確定判決以：依都市計畫法第20條第1項第4款規定：「鎮及鄉街之主要計畫由內政部核定。」內政部核定權之目的，乃在確保縣（市）政府自治權能之合法行使，核定處分縱有違法，所侵害者仍係地方自治權此等公益，無從容認一般人民逕對之主張違法而損害其權利或法律上利益。內政部之核定，其監督對象為縣（市）政府等公法人，縣（市）轄區內之一般人民，並非該核定之相對人，上訴人主張因內政部對於都市計畫變更之核定違法，致損害其權利或法律上利益，尚難認其訴合法而有訴訟利益。依都市計畫法第19條第3項之規定，經該管政府都市計畫委員會審議修正者，免再公開展覽及舉行說明會，因公開展覽及說明會之程序意義，在於給予人民陳述意見之機會，作為委員會審議之參考，非拘束都市計畫委員會於審議時不得依其裁量作任何修正，是經此程序審議所為之修正結果，縱不同於原公開展覽之內容，亦無須再經公開展覽或舉行說明會，以免造成都市計畫審議程序，無法終結或確定之效果。本件縣都委會於90年12月14日第13屆第28次會議決議前，既就丙案（90年9月公展路線）經公開展覽及說明會程序，審議時再參酌前經公開展覽之甲案（81年公展路線）及乙案（90年6月公展路線），綜合考量後決議採取修正甲案（即自中山高至茄苳溪之路段，改採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理。重行公開展覽人民或團體所提意見准照專案小組意見通過）之路線，核與都市計畫變更之法定程序並無不合，且依都市計畫法第19條第3項之規定，此項修正內容亦免再經公開展覽等程序。桃園縣桃園市公所為辦理南崁新市鎮都市計畫中正路延長至蘆竹鄉南工路接臺四線（桃園市轄部分）工程，需用坐落桃園縣桃園市○○段00000地號等23筆土地（含本件上訴人系爭土地），經桃園縣桃園市公所檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由被上訴人層轉內政部以91年11月13日臺內地字第0000000000號函核准徵收，於法並無不合為由，駁回上訴人請求撤銷上開行政處分之訴在案。被上訴人已依法為系爭都市計畫之變更，則內政部據以核定本件徵收，自無違反都市計畫法及相關法令之規定。是本件關於上開行政處分合法，本院不得再為實體審查而為相左之認定。

⒊按國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」上訴人主張其因被上訴人以未經公開展覽且非縣都委會決議採用之路線（即丁案）送請內政部核定之公權力行為（事實行為）受有損害云云，惟內政部核定處分在確保縣（市）政府自治權能之合法行使，核定處分縱有違法，所侵害者仍係地方自治權此等公益，監督對象為縣（市）政府等公法人，縣（市）轄區內之一般人民，並非該核定之相對人，尚難謂上訴人因內政部對於都市計畫變更之核定違法，而損害其權利或法律上利益，且縣都委會於90年12月14日第13屆第28次會議決議前，既就丙案（90年9月公展路線）經公開展覽及說明會程序，審議時再參酌前經公開展覽之甲案（81年公展路線）及乙案（90年6月公展路線），綜合考量後決議採取修正甲案（即自中山高至茄苳溪之路段，改採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理。重行公開展覽人民或團體所提意見准照專案小組意見通過）之路線，故被上訴人所為都市計畫變更亦符合法定程序，則被上訴人檢送符合法定程序之路線送請內政部核定之行為，並無不法，上開行政法院判決亦同此認定，本院受上開判決之拘束，如上所述。又上訴人主張被上訴人「以未曾公開展覽且未經縣都委會審議採用之路線作為計畫變更路線而報請內政部核定」之行為違反都市計畫法規定，基於違法性承繼原理及大法官會議議決釋字第513號解釋意旨，被上訴人其後所為之「都市計畫變更案之發布實施行為」及「土地徵收之公告行為」均屬違法云云，惟被上訴人所為都市計畫變更符合法定程序，則被上訴人其後所為之發布實施、土地徵收公告行為即無不法可言，上訴人仍執前詞主張，並不可採。

⒋按損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，並二者之間，有相當因果關係為成立要件，故原告所主張損害賠償之債，如不合於此項成立要件者，即難謂有損害賠償請求權存在（最高法院48年台上字第481號判例參照）。上訴人主張其因被上訴人以未經公開展覽且非縣都委會決議採用之路線（即丁案）送請內政部核定之公權力行為（事實行為），致其受有損害，請求依未徵收狀態計算之損害賠償金額500萬元及法定利息云云，惟被上訴人所為都市計畫變更符合都市計畫法規定，其將變更後都市計畫送經內政部核定後，就系爭土地所為之徵收，亦均屬合法，已如上述，故上訴人所主張之損害係因徵收所致，而徵收處分係合法，上訴人請求之損害賠償責任不合成立要件，亦與上開送請內政部核定之公權力行為（事實行為）無相當因果關係，則上訴人請求被上訴人負國家賠償責任，為無理由，應予駁回。

㈢本件被上訴人對上訴人不負國家賠償責任，故毋庸論究上訴人所受之損害為何、上訴人得請求之賠償金額為若干。

綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人給付500萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率5%計算之利息，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。

本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據，均於本判決結果不生影響，爰不另一一論斷。

據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。

民事第十四庭

附註：民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。

上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。