臺灣高等法院99年度上國字第7號

臺灣高等法院民事判決　　　　　　　　　 99年度上國字第7號

上訴人

戊○

被上訴人

臺北縣政府社會局

法定代理人

甲○○

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間國家賠償事件，上訴人對於民國99年1月19日臺灣板橋地方法院第一審判決（98年度國字第35號）提起上訴，本院於99年5月25日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

一、上訴人起訴主張：伊向臺北縣政府聲請身心障礙生活補助金（下簡稱補助款），因伊於民國97年7月25日出境至同年9月21日（下稱系爭出境期間）始返台，被上訴人竟以伊於系爭出境期間，未實際居住於臺北縣境內，扣押應核發之97年8月及9月之補助款合計新臺幣（下同）7460元（下稱系爭補助款），致伊生活陷於困境，身心受創，需仰賴救濟為生。經伊向內政部請求函示，獲內政部97年12月9日內受中社字第0970019354號函示（下稱內政部函示），依據身心障礙者權益保障法（原名身心障礙者保護法，下稱身障法）第38條第2項（現身障法第71條第2項尚未施行）授權訂立之身心障礙者生活托育養護費用補助辦法（下稱補助辦法）第8條各款規定，就出國探親1至2個月之情形，不符合中低收入身心障礙者停發生活補助費之要件。因此，被上訴人濫用行政裁量權，扣押伊應得之系爭補助款，限制伊之自由，且因兩岸長期通訊中斷，造成伊母親思念過度死亡。被上訴人雖於98年2月16日將系爭補助款匯於伊帳戶內，惟本件尚在訴訟中，伊已於98年9月10日以中和路永和郵局第998號存證信函（下稱系爭存證信函）交還系爭補助款。是因被上訴人執行職務有過失，致伊身心受創，爰依據國家賠償法規定提起本訴，請求被上訴人賠償非財產上之損害賠償，並聲明：被上訴人應給付伊160萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。

二、被上訴人則以：伊依補助辦法第14條授權訂立之臺北縣政府辦理身心障礙者生活補助審核作業規定（下稱審核作業規定）第2條第1項規定，核發身心障礙生活補助，係以設籍且實際生活於臺北縣內之身心障礙者為對象，因上訴人於系爭出境期間前往大陸，伊依行政裁量權，認定上訴人於系爭出境期間，未實際居住於臺北縣，而未撥付系爭補助款。嗣經內政部函示意旨，認出入境非停撥補助款之要件，故伊於98年2月16日同意撥付系爭補助款。本件係因法規解釋適用有所差異，且系爭補助款係授益之行政處分，伊所屬公務員並無故意或過失不法侵害上訴人之權利。至於上訴人所指員工辱罵刁民，並非伊所屬公務員，伊未扣押系爭補助款等語置辯，並聲明：上訴人於原審之訴駁回。

三、本件經原審判決上訴人之訴駁回。上訴人不服原審判決提起上訴，聲明為：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人160萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。被上訴人則聲明：上訴駁回。

四、兩造不爭執之事實（見本院99年4月15日準備程序筆錄，並依判決格式修正或刪減文句，或依爭點論述順序整理內容）

（一）上訴人向臺北縣政府聲請補助款，惟因上訴人於系爭出境期間前往大陸，被上訴人乃以上訴人於系爭出境期間，未實際居住於臺北縣境內，而未核發系爭補助款予上訴人。

（二）臺北縣永和市公所97年1月8日北縣永社福字第0970000412號函（下稱永和市公所函）示，依臺北縣政府97年1月2日北府社障字第0960859425號函（下稱臺北縣政府970102函）辦理之通知，上訴人已收受。

（三）依內政部函示：說明三「本部依據「身障法」第38條第2項授權訂立之補助辦法（96年1月2日修正）第8條規定，停發生活補助費之要件為㈠受補助人死亡。㈡受補助人已獲安置於社會福利機構、精神復健機構或護理之家、榮譽國民之家。㈢受補助人之家庭經濟狀況已改善，或障礙等級變更未達補助標準。㈣生活補助費未真正用於照顧受補助人。㈤受補助人入獄服刑、因案羈押或拘禁。㈥安置於醫療，療養機構就醫三個月以上之低收入戶。四、……擬出國探親1至2個月，如無前述說明之各款情形，依規定仍可續領生活補助費……」。

（四）被上訴人於98年2月16日，將系爭補助款匯於上訴人帳戶，上訴人則於98年9月10日，以系爭存證信函將系爭補助款寄回予被上訴人。

（五）上揭事實，並有兩造不爭執其形式真正（見本院同上筆錄）之內政部函示、永和市公所函、臺北縣政府970102函、臺北縣政府98年2月16日北府社障字第0980082408號函（下稱臺北縣政府980216函）、系爭存證信函（以上均影本）附卷可稽（分別見原審卷第20頁至第21頁、第48頁至第51頁、第58頁、本院卷第54頁），自堪信為真實。

五、經本院於99年4月15日與兩造整理並協議簡化之爭點為（見本院上開筆錄，並依本院論述之先後與妥適，而調整其順序、內容）

（一）上訴人依國家賠償法規定，請求被上訴人賠償非財產上損害，有無理由？

１、被上訴人所屬公務員有無故意或過失？

２、被上訴人所屬公務員所為之行為，是否違法？

３、被上訴人所屬公務員所為之行為，是否係行使職務上之公權力行為？

４、上訴人之自由或權利所受損害，與被上訴人所屬公務員之違法行為間，是否具相當因果關係？

（二）上訴人得請求之非財產上損害賠償之數額若干？

六、茲就爭點分別論述如下

（一）上訴人依國家賠償法規定，請求被上訴人賠償非財產上損害，為無理由。

１、被上訴人所屬公務員並無故意或過失。

①按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，亦同。國家賠償法第2條第2項定有明文。是凡公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係等要件，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，被害人即得就積極作為或消極不作為，分別依上開法條前段或後段請求國家賠償，不以被害人對於公務員怠於執行之職務行為有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行為必要。惟法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量。例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的，而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務，已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義。如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟（司法院大法官會議釋字第469號解釋理由書意旨參照）。

②基此而論，符合國家賠償法第2條第2項規定之要件為：㈠公務員職務上之行為係行使公權力。㈡公務員有故意或過失。㈢行為違法。㈣特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件。㈤非純屬天然災害或其他不可抗力所致者。惟法律之種類繁多，其規範之目的各有不同，有僅賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者。對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如㈠斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、㈡公務員對於損害之發生是否可得預見、㈢侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的，而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。

③復按，領有身心障礙手冊，設籍並實際居住臺北縣，且最近一年居住國內超過一百八十三日，並符合下列各款規定者，得申請發給身心障礙者生活補助（即補助款）：⑴家庭總收入平均未達當年度每人每月最低生活費二點五倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出一點五倍者。⑵家庭總收入應計算人口之所有土地及房屋價值合計未超過六百五十萬元。⑶家庭總收入應計算人口之所有存款本金及有價證券價值合計未超過一人時為二百萬元，每增加一人，增加二十五萬元。⑷未經政府補助收容安置於社會福利機構、精神復健機構或護理之家、行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮譽國民之家者，此觀諸臺北縣政府依補助辦法第14條授權訂立，而於97年2月4日修正之審核作業規定第2條規定（下稱系爭審核作業規定，見本院卷第132頁、第134頁至第135頁）即明。

④由是以察，依臺北縣政府訂立之系爭審核作業規定所示，限於設籍並實際居住在臺北縣境內，且居住國內超過183日，及有上開各款之低收入情形者，始符合領取補助費之要件。據此，被上訴人為查核上訴人是否實際居住於臺北縣境內，乃於97年1月2日發函上訴人住所地轄區之臺北縣永和市公所轉知上訴人，如上訴人有出境1個月以上之情形，應主動告知被上訴人，有被上訴人提出之臺北縣政府970102函及永和市公所函附卷可參（見原審卷第48頁至第52頁），且為上訴人不爭執業已收受等情（見上四之（二）所示）。職是之故，臺北縣政府認為補助款係照顧實際居住於臺北縣境內之身心障礙低收入戶，乃有系爭審核作業規定。被上訴人復依系爭審核作業規定意旨，通知上訴人如有出境1個月以上，應主動告知被上訴人，以作為是否核發補助款之依憑，要係基於行政裁量權，以落實系爭審核作業規定，非在限制上訴人之自由，堪以認定。

⑤再查，上訴人既收受臺北縣政府970102函及永和市公所函，如有出境1個月以上，當主動告知被上訴人，以為被上訴人核發補助款之依據。然上訴人於97年7月25日出境至同年9月21日返台，未告知被上訴人，被上訴人乃依系爭審核作業規定，基於行政裁量，未核發系爭補助款，應無故意或過失可言。

⑥甚且，有關補助款之審核及撥付，係屬縣（市）主管機關掌理之事項（身障法第4條參照）。是系爭審核作業規定對於補助款發給之限制，要屬對補助撥付條件之解釋。故臺北縣政府對補助款發放對象於出境期間，因未實際居住於臺北縣境內，而未撥付補助款，乃被上訴人所屬公務員依系爭審核作業規定而執行職務，非有故意或過失，至為明悉。

⑦綜此可見，被上訴人所屬公務員依系爭審核作業規定，而未於上訴人出境期間發給系爭補助款，並無故意或過失，洵堪認定。

２、被上訴人所屬公務員所為之行為，並未違法。

①上訴人主張依內政部函示，可見被上訴人執行職務違法云云。

②經查，依原身障法第38條第2項授權訂立之補助辦法（96年1月2日修正）第8條固規定，具有下列情事之一者，停發生活補助費：⑴受補助人死亡。⑵受補助人已獲安置於社會福利機構、精神復健機構或護理之家、榮譽國民之家。⑶受補助人之家庭經濟狀況已改善，或障礙等級變更未達補助標準。⑷生活補助費未真正用於照顧受補助人。⑸受補助人入獄服刑、因案羈押或拘禁。⑹安置於醫療，療養機構就醫三個月以上之低收入戶（見本院卷第125頁背面）。是內政部函示認出國已逾一個月，不符合上揭各款規定，而不得作為停發生活補助費之解釋。

③然查，被上訴人未發系爭補助款予上訴人，係依系爭審核作業規定，即以上訴人是否實際居住於臺北縣境內之事實為判斷標準。因此，被上訴人基於系爭審核作業規定，雖與內政部函示意旨不符，但難認被上訴人所為之行政裁量，有裁量逾越或裁量濫用之違法。職是，被上訴人所屬公務員未核發系爭補助費，乃依系爭審核作業規定審核，足徵其執行職務並無違背法令之情形，要無不法。況被上訴人於接獲內政部函示意旨後，即將系爭補助款補發上訴人，僅為上訴人所拒領，為兩造所無異詞（見上四之（四）所載），益證被上訴人僅因系爭審核作業規定與內政部函示意旨不符，非被上訴人所屬公務員所為行為有違法情事，至為明悉。

④況按，補助辦法補助項目所需經費，直轄市及縣（市）主管機關應逐年編列經費預算辦理。財政確有困難者，應由中央政府補助，補助辦法第5條復有明定。由是而論，被上訴人礙於補助費之資源限制，為照顧實際居住於臺北縣境內之身心障礙低收入戶，而從嚴審核聲請人是否居住臺北縣境內之事實，以為預算編列之適切，並據以訂定系爭審核作業規定，尤難認其有違法之情形，更非限制上訴人自由之舉。蓋上訴人得選擇移居其他縣市，向設籍且實際居住之縣市政府聲請補助款。從而，上訴人認被上訴人限制其遷移自由，亦無可採。

⑤上訴人另以：補助辦法第14條，雖授權臺北縣政府訂定各項補助之申請文件及審核程序，但系爭審核作業規定，係增加法律所無之規定，且逾越補助辦法第8條規定云云。

⑥經按，補助辦法所定各項補助之申請文件及審核程序，由直轄市、縣（市）主管機關定之，此觀諸補助辦法第14條規定即明。基此而論，臺北縣政府基於上開補助辦法授權，衡酌預算編列、資源運用及實際審查運作等一切情形，乃訂定系爭審核作業規定，或與補助辦法第8條規定有間，要屬適當與否之行政裁量問題，難認達於裁量逾越或裁量濫用之違法程度，亦非無可裁量之情事。是揆諸上１之①、②說明意旨，尚難認被上訴人所屬公務員依系爭審核作業規定，未核發系爭補助款予上訴人之行為，即屬違法，實堪認定。

３、至原列「被上訴人所屬公務員所為之行為，是否係行使職務上之公權力行為？」「上訴人之自由或權利所受損害，與被上訴人所屬公務員之違法行為間，是否具相當因果關係？」之爭點部分，已無論列之必要。

（二）上訴人不得向被上訴人請求非財產上之損害賠償。

１、按不法侵害他人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操，或不法侵害其他人格法益而情節重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額。民法第195條第1項前段定有明文。

２、經查，被上訴人依系爭審核作業規定之行政裁量權，以上訴人於系爭出境期間未實際居住於臺北縣內，而未核發系爭補助款，並非限制上訴人之自由，業經認定如上（一）之２所示。此外，被上訴人復無侵害上訴人身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操等人格法益，揆諸上１之規定所示，上訴人請求非財產上之損害賠償，核屬無據。至於上訴人指述：被上訴人員工辱罵其為刁民云云，為被上訴人所否認，上訴人復末舉證以實其說，自非可採，併此指明。

七、綜上所述，上訴人主張被上訴人所屬公務人員執行職務不法，為不足採，被上訴人抗辯，尚屬可信。是則，上訴人執上開主張該被上訴人應賠償非財產上之損害云云，自屬無據。從而，上訴人主張本於國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人給付160萬元本息為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，至於未論述之爭點；兩造其餘之攻擊或防禦方法；未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，自無一一詳予論駁之必要，併此敘明。

九、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。

民事第五庭

附註：民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。

上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。