臺灣桃園地方法院109年度簡字第101號

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決　　　　　109年度簡字第101號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 101年4月6日辯論終結

原告

許雅婷

被告

桃園市政府

代表人

鄭文燦

訴訟代理人

林心儀

上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服衛生福利部中華民國109 年7 月30日衛部法字第1090121810號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、事實概要：原告於109 年2 月7 日自澳門入境，衛生福利部疾病管制署（下稱疾管署）填發「防範新型冠狀病毒肺炎旅客入境健康聲明暨居家檢疫通知書」（以下稱居家檢疫通知書）予原告，載明具有澳門旅遊史者於入境14日內應居家檢疫，並遵守留在家中（或住宿地點）不外出規定，其居家檢疫解除日為109 年2 月22日。嗣桃園市政府警察局龜山分局（以下稱龜山分局）大埔派出所發現原告於109 年2 月15日下午6 時40分自桃園市○○區○○路000 號4 樓之5 之居家檢疫地址（下稱龜山區之居家檢疫地址）外出，並於同日下午7 時55分在新北市○○區○○街000 號3 樓(下稱樹林區之外出地址)尋獲原告。案經被告審認原告於居家檢疫期間外出，違反傳染病防治法第58條第1 項第4 款及第3 項規定，爰依同法第69條第1 項第1 款規定，以109 年2 月27日府衛疾字第0000000000號行政裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣( 下同)7 萬元。原告不服提起訴願，惟經衛生福利部109 年7 月30日衛部法字第1090121810號訴願決定駁回( 下稱訴願決定)，於是提起本件行政訴訟。

貳、原告起訴主張及聲明：

一、主張要旨：

（一）原告於109 年2 月7 日自澳門入境，經被告通知應居家檢疫至109 年2 月21日解除，惟原告因不諳「居家檢疫」之相關規定，於109 年2 月15日晚間6 時許由訴外人原告母親，駕駛自用小客車將原告載至樹林區之外出地址之親友家探訪，即遭被告以原告違反傳染病防治法裁處7 萬元罰鍰。

（二）原告違反傳染病防治法之行為實非出於故意，且原告於是日外出時並未搭乘大眾運輸工具，與一般民眾全無直接或間接的接觸；且原告於109 年2 月7 日入境至今並未確診為新冠肺炎的感染者，原告為單親家庭出身，家計負擔甚為沉重，無力負擔7 萬元之鉅額罰鍰；被告顯未依據行政罰法第8 條但書、同法第18條第1 項等規定，綜衡原告之違章行為逕處以原告7 萬元之罰鍰，其裁量實有違行政程予法第7 條規定之「比例原則」。

（三）依據司法院大法官釋字751 號解釋、司法院大法官釋字716 號、第713 號、第699 號等號解釋，已明白闡釋行政罰法第18條第1 項規定之條文中所稱「應斟酌受責難程度及所生影響等」等語，應需符合比例原則，即係行政程序法第7 條規定之比例原則。本件原告僅單純未遵從被告對於居家檢疫的指示，並未對公眾安全產生實質危害，僅屬於抽象危險之狀態；衡諸當時鄰近之臺北市及新北市政府對於初次違反居家檢疫，擅自外出者，原則上皆處以法定最低之1 萬元罰鍰，惟本件被告逕處以原告7 萬元之罰鍰，其裁量實不符合「比例原則」。

（四）原告之居家檢疫處所雖位於桃園市龜山區，然距當日外出探親地點樹林區之外出地址僅25分鐘車程；且中央流行疫情指揮中心於2 月25日公佈實施嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例，始有就違反居家隔離及居家檢疫者，依擅離之時間加重裁罰之規定，被告竟以行為後( 原告違章行為日期為109 年2 月15日) 之規定作為審酌原告應受責難程度之依據，與行政法之法理亦有所違。

（五）行政訴訟法第201 條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」，所謂「裁量逾越」或「裁量濫用」之違法，應該包括依法應加以裁量但卻怠於裁量之情形在內。而主管機關於裁處時，固然有其裁量之權限，但是就不同之違章事實裁處罰鍰，如果沒有分辨事件的不同情節，就不符合法律授權裁量之意旨，行政機關裁量權之行使，就是出於恣意而屬裁量怠惰，行政機關所為的行政處分就屬違法。換言之，立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權的情形，行政機關固然可以在該罰鍰之上下限內選擇適當之額度，但是也應該依受處罰之違章事實情節，考量立法授權目的為之。否則縱然行政機關裁處之罰鍰並沒有逾越法律規定之上限額度，但也會損及立法授權行政機關裁量權之行使。再者，行政機關裁量權之行使，如果沒有審酌各該案件之違章情節給予相對應的裁罰數額，而逕自處以較高罰鍰數額，則對於其中可能違章情節較為輕微的案件來說，該手段就有逾越必要限度而違反比例原則。從而，行政機關對於違反同一行政法之多數案件，若未分辨其不同違規情節，卻一律處以定額之罰鍰，行政機關除了具備沒有審酌各該案件的違法情節而有消極不行使立法者所賦與其裁量之裁量怠惰外，也含有對於違反情節較輕微之案件處以過重之處罰而造成違反比例原則，應構成裁量濫用。準此，行政處分如有裁量怠惰、違反比例原則而構成裁量濫用等裁量瑕疵之情事，行政法院自得以之為違法，予以撤銷。

（六）據被告109 年3 月17日陳報狀所稱，本件之裁罰審酌標準乃係被告所屬衛生局研議後擬定，既然是由相關局處研議後擬定之裁審標準，被告能否提出相關簽辦公文或會議決議紀錄供參？因受理訴願機關( 衛生福利部訴願委員會)，亦曾函請被告說明裁罰原告7 萬元之依據( 標準) ，惟被告始終未對此疑異提出回應；又被告於陳報狀所稱之裁罰審酌標準，其中有關7 萬元的裁罰標準( 擅離時間未逾1 日、跨越行政區域、與人近距離接觸如親友見面等) ，確看似「先射箭再畫靶」，似乎是為原告量身訂作的；而被告另於陳報狀所陳於109 年3 月20日以前，12件裁罰7萬元的案件中是否全與原告之違章行為一致( 或相似) ？懇請鈞院查明。

（七）原告自訴願至行政訴訟過程中，從未依行政罰法第8 條主張因不知法規免罰或依但書規定減輕或免除處罰；原告不服的是，被告未確實依據行政罰法第18條第3 項規定，審酌本案中原告違反行政法上義務行為的「應受責難程度」、「所生影響」及「違反行政法上義務所得之利益」等等情節，進行符合個別案件正義( 合目的性) 之裁罰；被告一再辯稱原告主張免罰或減輕處罰，轉移被告未依法個案審酌之裁量瑕疵，亦懇請鈞院詳查。

二、聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

參、被告答辯及聲明：

一、答辯要旨：

（一）傳染病防治法之立法目的，係為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延，而就傳染病之防治體系、預防、防疫措施等詳加規定，以防止傳染病疫情擴大，維護國人身體健康安全。且經各級衛生主管機關施以隔離或檢疫措施者，係具有較高之染病風險，倘受隔離或檢疫者擅離隔離或檢疫處所，將提高疫情擴散之可能性，對民眾健康造成威脅。

（二）依據衛生福利部於109 年2 月6 日以衛授疾字第0000000000號公告：「具有中國大陸、香港及澳門地區旅遊史者，於入境日起應進行14日居家檢疫，期間不得外出，亦不得出境，並應提供詳實之聯絡資料及配合必要之關懷追蹤機制，自即日生效。」另依被告所屬龜山分局於109 年2 月15日查訪表略訴：「妳是否清楚你為居家檢疫對象？」原告回答「清楚」並有原告親筆簽名及手印，且衛生福利部防疫追蹤系統，轄區里幹每日追蹤原告健康狀況，如原告對於居家檢疫規定不清楚可向其里幹事反應，原告疏於善盡查義務且違規事實明確，原告所提不諳居家檢疫相關規定，自不足採信。

（三）本件在衛生福利部未及發布相關裁罰基準前，被告為配合中央疫情流行指揮中心公告之防疫措施，防杜疫情於國內迅速傳播，兼合法、妥當行使裁量權以求裁罰公允，對於未配合居家檢疫措施之行為人，經被告所屬衛生局研議後，爰初步擬定下列影響防疫措施之因素作為裁處時之審酌標準：1 、擅離居家檢疫處所情節輕微( 未與人近距離接觸) ：裁罰1 萬元。2 、擅離時間未逾1 日、跨越行政區域、與人近距離接觸( 如親友見面等) ：裁罰7 萬元。3、多次擅離或時間超過1 日、出入公共場所而與人近距離接觸( 曾至大賣場或便利商店、早餐店) 、搭乘大眾交通運輸等：裁罰15萬元。本件原告明知其為居家檢疫對象，仍執意擅離外出且跨越其他縣市並於室內空間與親友相聚，即屬以其個人私益故意破壞政府推動防疫推動，提高傳染他人或社區風險甚鉅，應受較高程度之責難。被告審酌原告之違規行為及個人私益等情節，於罰鍰額度範圍內予以罰鍰，尚符合行政罰法第18條第1項規定。

（四）被告截至109 年3 月20日止對於違反傳染病防治法之居家檢疫者共裁罰17件，即罰鍰1 萬元3 件、罰鍰7 萬元12件、罰鍰15萬元2 件，並未對於原告違規事實有裁罰過當之情形。至於其他縣市對於違規案件之裁罰，為行政機關各自依職權認事用法之結果，亦與本件違規事實不同，應不得比擬裁罰結果之輕重。

（五）至於原告陳稱：為單親家庭出身，家計負擔甚為沉重，無力負擔7 萬元之鉅額罰鍰等語，被告所裁決之罰鍰，原告可向被告申請分期繳款，減輕原告之經濟負擔。

二、聲明：駁回原告之訴。

肆、前揭事實概要欄所述之事實經過，除下列爭點之外，為兩造所不爭執，並有原處分、訴願決定等影本在卷可稽，自堪認為真正。是依據前揭兩造所述，本件爭點應為：（一）被告以原處分裁處原告7 萬元罰鍰，是否屬逾越權限或濫用權力之行政處分？（二）本件原告違反行政法上義務行為，有無行政罰法第18條第3 項規定之減輕處罰事由之適用？

伍、本院之判斷：

一、被告以原處分裁處原告7 萬元罰鍰，並非屬逾越權限或濫用權力之行政處分：

（一）按傳染病防治法第2 條規定：「本法主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第58條第1 項第4 款、第3 項規定：「（第1 項）主管機關對入、出國（境）之人員，得施行下列檢疫或措施，並得徵收費用：…四、對自感染區入境、接觸或疑似接觸之人員、傳染病或疑似傳染病病人，採行居家檢疫、集中檢疫、隔離治療或其他必要措施。（第3 項）入、出國（境）之人員，對主管機關施行第一項檢疫或措施，不得拒絕、規避或妨礙。」第69條第1 項第1 款規定：「有下列情事之一者，處新臺幣一萬元以上十五萬元以下罰鍰；必要時，並得限期令其改善，屆期未改善者，按次處罰之：一、違反…第五十八條第三項。…」第71條前段規定：「本法所定之罰鍰、停業，除違反第34條規定者，由中央主管機關處罰外，由地方主管機關處罰之。」

（二）次按行政訴訟法第4 條第2 項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」同法第236 條適用第201 條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」又按法規規定之特定構成要件事實存在，行政機關即應為特定法律效果之行為，稱為羈束處分。反之，特定構成要件事實雖然確定存在，但行政機關有權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之行政處分，此種行政處分稱為裁量處分。上揭法律規定之行政機關依裁量權所為之行政處分，不得逾越權限或濫用權力，即係指裁量處分而言。

（三）復按行政機關之裁量處分，係對產生法律果的選擇，裁量之各種選擇皆屬合法（僅發生適當與否問題），法院對於裁量處分以不審查為原則，僅有瑕疵裁量則應受法院審查之例外情形。又裁量瑕疵之種類，除前揭行政訴訟法第4條第2 項規定之裁量逾越、裁量濫用之外，另有裁量怠惰等3 種情形，而所謂之裁量逾越，係指行政機關裁量之結果，超出法律授權之範圍；又所謂之裁量濫用，係指行政機關作成裁量與法律授權之目的不符，或係出於不相關之動機之謂；至於裁量怠惰，係指行政機關依法有裁量之權限，但因故意或過失而消極不行使裁量權之謂。

（四）經查，本件原告於109 年2 月7 日自澳門入境，疾管署填發居家檢疫通知書予原告，載明具有澳門旅遊史者於入境14日內應居家檢疫，並遵守留在家中（或住宿地點）不外出規定，其居家檢疫解除日為109 年2 月22日。嗣龜山分局大埔派出所發現原告於109 年2 月15日下午6 時40分自龜山區之居家檢疫地址外出，並於同日下午7 時55分在樹林區之外出地址尋獲原告，案經被告審認原告於居家檢疫期間外出，違反傳染病防治法第58條第1 項第4 款及第3項規定，爰依同法第69條第1 項第1 款規定，以原處分處原告7 萬元罰鍰之事實，此有居家檢疫通知書、原告居家檢疫查訪表及採證相片2 張等件在卷可稽（本院卷第36、54頁），且為兩造所不爭，自堪認為真實。足見，原告於居家檢疫期間外出之行為已違反前揭傳染病防治法第58條第1 項第4 款、第3 項規定，被告自得同法第69條第1 項第1 款規定，處原告1 萬元以上15萬元以下罰鍰。又本件被告對於原告所為之7 萬元罰鍰之原處分，即係屬於行政機關之裁量處分。準此，本件即應檢視被告所為之原處分有無前揭行政訴訟法第4 條第2 項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」之情事。

（四）次查，本件被告係以原告違反傳染病防治法第58條第3 項規定，而依同法第69條第1 項第1 款規定，以原處分裁處原告7 萬元罰鍰，可見被告所為之原處分係經上揭法律授權行使罰鍰之裁量處分，且其裁量處分並未超出逾越上揭法律授權之範圍。故堪認原處分並無裁量逾越之情事。又查，本件係因原告於居家檢疫期間外出之行為，已違反上揭傳染病防治法第58條第1 項第4 款、第3 項規定，被告始依同法第69條第1 項第1 款規定，以原處分裁處原告7萬元罰鍰，可見被告作成原處分之裁量處分與傳染病防治法之授權之目的，並無不符或係出於不相關之動機之情事。故堪認原處分並無裁量濫用之情事。再查，本件在衛生福利部109 年3 月20日衛授疾字第1090200249號令公告之「違反傳染病防治法第48條第1 項規定所為之隔離措施、第58條第1 項第2 款及第4 款規定所為之檢疫措施案件裁罰基準」（見另案本院109 年度簡字第75號卷第196-199頁，已另影印上開資料附於卷外）之相關裁罰基準前，被告為配合中央疫情流行指揮中心公告之防疫措施，防杜疫情於國內迅速傳播，兼合法、妥當行使裁量權以求裁罰公允，對於未配合居家檢疫措施之行為人，經被告所屬衛生局研議後，爰初步擬定下列影響防疫措施之因素作為裁處時之審酌標準：1 、擅離居家檢疫處所情節輕微( 未與人近距離接觸) ：裁罰1 萬元。2 、擅離時間未逾1 日、跨越行政區域、與人近距離接觸( 如親友見面等) ：裁罰7萬元。3 、多次擅離或時間超過1 日、出入公共場所而與人近距離接觸( 曾至大賣場或便利商店、早餐店) 、搭乘大眾交通運輸等：裁罰15萬元，此有被告之陳報狀附卷可稽（見本院卷第79頁正反面）。觀諸上揭裁處時之審酌標準，已詳列各種擅離居家檢疫處所之違章情事，並依各種不同之違章情事，而予以不同之裁處罰鍰金額，此乃係被告基於傳染病防治法之地方政府主管機關之地位，積極行使其法定之裁量權限。故堪認原處分並無裁量怠惰之情事。綜上，本件被告係基於法律授權及本於其專業之判斷，以原處分裁處原告7 萬元罰鍰，並非屬逾越權限或濫用權力之行政處分，亦無裁量怠惰之情事。故堪認原處分係屬合法之裁量處分。

（六）至原告主張：本件原告違規當時鄰近之臺北市及新北市政府對於初次違反居家檢疫，擅自外出者，原則上皆處以法定最低之1 萬元罰鍰，另有桃園市議員亦質疑被告之裁罰太重，足見本件被告逕處以原告7 萬元之罰鍰，其裁量實不符合「比例原則」。另外，被告之裁罰審酌標準，並無相關之簽辦公文或會議決議記錄，且中央流行疫情指揮中心於2 月25日公佈實施嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例，始有就違反居家隔離及居家檢疫者，依擅離之時間加重裁罰之規定，被告竟以原告違章行為後之規定作為審酌原告應受責難程度之依據，與行政法之法理亦有所違等語。惟查，本件原告明知其為居家檢疫對象，仍執意擅離外出且跨越其他縣市並於室內空間與親友相聚，符合被告前揭裁處時之審酌標準之「擅離時間未逾1 日、跨越行政區域、與人近距離接觸( 如親友見面等) ：裁罰7萬元」之情事，且觀諸原告係以其個人私益故意破壞政府推動防疫推動，提高傳染他人或社區風險甚鉅，應受較高程度之責難。故被告以原處分裁罰原告7 萬元罰鍰，其裁量處分尚屬妥適，並無不符合「比例原則」之情事。又觀諸前揭傳染病防治法第2 條規定可知，傳染病防治法之地方主管機關為各直轄市政府及縣( 市) 政府，另依同法第71條規定可知，違反傳染病防治法所定之罰鍰，由地方主管機關處罰之。可見，違反傳染病防治法所定之罰鍰，本應由各地方政府主管機關處罰之，是各地方政府主管機關自可基於法律授權，參照傳染病防治法之立法目的，及本於其防治傳染病之專業判斷，各自訂定裁罰之裁量基準，且各地方主管機關之裁量基準，並不相互拘束。至於前揭衛生福利部109 年3 月20日衛授疾字第1090200249號令公告之「違反傳染病防治法第48條第1 項規定所為之隔離措施、第58條第1 項第2 款及第4 款規定所為之檢疫措施案件裁罰基準」，則係於本件原告於109 年2 月15日居家檢疫外出之違章行為之後，及於109 年2 月27日原處分作成之後，始公告之裁罰基準，自無從適用於本件。故於前揭衛生福利部109 年3 月20日衛授疾字第1090200249號令公告之前，各地方政府主管機關，本可各自訂定裁罰之裁量基準，且各地方政府主管機關之裁量基準，並不相互拘束。故原告以鄰近之臺北市及新北市之裁罰及議員之質疑等為由，主張：本件本件被告逕處以原告7 萬元之罰鍰，其裁量不符合比例原則云云，並不足採信。次查，被告所訂之裁罰審酌標準，係屬於被告機關所訂之行政規則，本係被告行政機關對內部之事項所為內容，原則上無須法律授權，亦無須對外公布或公開，此亦經被告於本院110 年4月6 日言詞辯論期日到場陳稱：「不管哪一次的審酌原則，桃園市審酌原則都未公開，衛生福利部訴願決定會都有詳細記載被告機關裁罰要件並未違反比例原則。」等語(見本院卷第88頁反面) 。至於被告所訂之裁處時審酌標準，有以擅離時間之長短作為加重裁罰之標準，此乃係因居家檢疫者在外時間逾長，其可能傳染於他人之風險越大，此為當然之理，並非因中央流行疫情指揮中心於2 月25日公佈實施嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例，始有就違反居家隔離及居家檢疫者，依擅離之時間加重裁罰之規定。故原告上開主張，均不足採信。

二、本件原告違反行政法上義務行為，並無行政罰法第18條第3項規定之減輕處罰事由之適用：

（一）按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」「（第1 項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第3 項）依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。」行政罰法第8 條、第18條第1 項、第3 項分別定有明文。

（二）經查，行政罰法第18條第1 項規定係規範違反行政法上義務行為應處罰確立之前提下，裁處機關於法定罰鍰額度範圍內量處審酌之因素，與第3 項規定係在調整法定罰鍰額之上下限額度，實屬有別，故不得以第1 項事由，作為同條第3 項規定減輕或免除處罰之依據( 法務部101 年8 月29日法律字第10100150220 號函釋參照) 。又原告自陳：原告自訴願至行政訴訟過程中，從未依行政罰法第8 條主張因不知法規免罰或依但書規定減輕或免除處罰等語，足見，原告並無任何行政罰法第8 條但書所規定得以減輕或免除其處罰之情節，自無再依行政罰法第18條第3 項關於依行政罰法減輕處罰之規定辦理之可能。故原告主張：本件被告未確實依據行政罰法第18條第3 項規定，審酌本件中原告違反行政法上義務行為的「應受責難程度」、「所生影響」及「違反行政法上義務所得之利益」等情節，進行符合個別案件正義( 合目的性) 之裁罰等語，顯係誤解法律規定，不足採信。至原告主張：原告為單親家庭出身，家計負擔甚為沉重，無力負擔7 萬元之鉅額罰鍰等語，被告則以：被告所裁決之罰鍰，原告可向被告申請分期繳款，減輕原告之經濟負擔等語置辯。惟查，原告於110 年3 月9 日言詞辯論期日已自陳：本件之7 萬元罰鍰其已經繳納完畢等語（見本院卷第75頁反面），足見原告主張：其無力負擔7 萬元之鉅額罰鍰等語，尚非可採。

三、綜上所述，本件原告已知悉其為居家檢疫對象，於居家檢疫期間不得外出，但仍前往親友家中探訪，被告審酌原告擅離居家檢疫地點，且外出活動範圍跨越新北市及桃園市，並於室內空間與親友聚會等情，認原告行為有將疾病傳染他人、提高社區傳播風險之虞，影響公益甚鉅，爰於傳染病防治法第69條第1 項所定罰鍰額度範圍內，以原處分裁處原告7 萬元罰鍰，尚未違反比例原則，且屬合法裁量處分。從而，本件原處分並無違誤，訴願決定遞予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

四、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。