臺灣桃園地方法院96年度重訴字第252號

• 裁判案由: 履行契約等
• 案件類型: 民事
• 審判法院: 臺灣桃園地方法院
• 裁判日期: 98 年 03 月 31 日

臺灣桃園地方法院民事判決　　　　　　 96年度重訴字第252號原　　　告　仁美企業股份有限公司
法定代理人　甲○○
訴訟代理人　劉岱音律師
複　代理人　林正隆律師
被　　　告　交通部民用航空局桃園國際航空站
法定代理人　乙○○
訴訟代理人　洪堯欽律師
上列當事人間請求履行契約等事件，於民國98年3 月12日辯論終結，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、原告起訴主張：
㈠被告於民國95年11月間就交通部民用航空局中正國際航空站第一航廈三樓出境大廳南側設置經營中式速簡餐廳（下稱一期航廈中式速簡餐廳）對外公開招標（下稱本件招標案），採最有利標原則辦理，原告參與投標後，被告於95年12月11日公開辦理資格審查，結果原告符合資格，並由原告等三家符合資格投標廠商以抽籤方式排定簡報順序，翌日（12日）進行評選，結果原告為第一名，被告當場宣布決標予原告，未料被告竟於96年5 月1 日以原告公司營業登記之經營項目未具合法登記餐館業務為由，通知不決標予原告。
㈡原告既經被告當場決標而得標，被告竟稱本件招標案於評選會議時，審核投標廠商之營運計畫書，聽取各廠商口頭簡報後，進行各項評分，再將順位結果公布，開標當日程序即結束，無所謂決標程序云云。惟「當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。」，民法第153 條第1 項定有明文，本件招標案採最有利標，95年12月12日開標結果原告評選名次總合最低，被告不但當場公布開標結果，且通知原告應依投標須知提出各項證件正本，被告自承「95年12月12日下午完成評選作業後，被告承辦人員聯絡仁美公司負責人謝紹志先生前來辦理相關事項」，且證人伍遂安亦證稱：「95年12月12日當天下午有直接跟謝紹志講請他來辦手續」，被告即於95年12月19日發函通知原告依投標須知提交各項資格證件正本供查驗，可見95年12月12日已決標與原告。依投標須知第12條資格確認規定：「得標廠商應於決標當日起一週內將投標須知規定之各項證件正本送交本站承辦單位核對，………」，足證開標當日已決標予原告，否則被告豈會通知原告應依投標須知辦理得標廠商之資格確認。故本件招標案已決標予原告，決標時即為承諾，兩造間就一期航廈中式速簡餐廳之設置經營契約（下稱本件餐廳經營契約）應已成立，被告應依規定與原告簽訂本件餐廳經營契約，並依經營契約第3 條所示之標的物位置及建物面積，交付原告設置餐廳及經營。
㈢本院函查本件招標案之投、開標資料，依被告函附之投、開標資料可知：第一次公開招標之開標日期為95年11月16日（資格審查）及95年11月17日（評選），95年11月16日之流標紀錄所載原因為投標廠商未達3 家，故當場宣布流標；第二次公開招標之開標日期為95年12月11日（資格審查）及95年12月12日（評選），於95年12月11日第二次資格審查開標紀錄為「本案投標廠商計3 家，開標前合格投標廠商計3 家，審標結果3 家符合招標文件規定。」。95年12月12日第二次評選開標、決標紀錄之得標廠商欄雖記載：「國正實業股份有限公司」，決標過程欄則記載：「本案第二次公開招標於95年12月11日及12月12日辦理資格審查及營運計畫評選，……，本次招標經評選委員會綜合評選序位評比結果，仁美、國正、明鼎分別為第一、第二、第三順位經營者。本組依照本招標投標須知第3 條及第12條條文規定請仁美公司提出正本資格文件提供本站承辦單位審核，……。本案本組自95年12月14日起即簽文陳報，並移請政風室查稽在案，亦陸續函文向經濟部……，至96年4 月4 日財政部台灣中區國稅局（下稱國稅局）民權稽徵所中區國稅民權三字第0960003857號函文本站稱仁美公司核屬未依法申請變更登記之餐館業務經營；本站即依照政府採購法第50條、本招標投標須知第3條
第3 、第4 項及第12條等條文規定於96年5 月1 日桃站業字第0960007414號函文仁美公司『本案不予決標予貴公司』。隨即本組續依照本招標投標須知第12條規定辦理第二順位經營者國正公司之遞補意願……，本站於96年7 月2 日以桃站業字第0960011553號函文國正實業股份有限公司取得第一航廈三樓設置中式速簡餐廳經營權。」，足證被告檢送給法院95年12月12日製作之當日開標／決標紀錄，已遭承辦人員更換，被告遲至96年7 月2 日以後始製作95年12月12日開標／決標紀錄。被告於95年12月19日通知原告應於95年12月21日前提交「本招標各項資格證件正本供本站查驗」，原告即於95年12月18日、19日二度派員攜帶全部證件交被告查驗，惟遭承辦人拒絕查驗，顯見本件招標案之承辦人員惡意阻撓，不但不依資格審查認定原告符合資格，且更改95年12月12日當日評選開標／決標紀錄，於原告尚未提交資格證件正本查驗前，即於95年12月14日簽文質疑原告之投標資格，更於6
個多月後重新製作95年12月12日之第二次開標／決標紀錄。㈣原告並無違反投標須知情事：
⑴被告稱原告未具合法登記餐館業務經營項目。惟投標須知第3 條並未規定投標廠商之公司執照及營利事業登記證的營業項目需有經營餐廳業務。此與被告之90年第一航廈設置中西式餐廳對外招標須知第6 條廠商資格及應備文件記載：「㈡廠商應具有下列證件並符合下列規定者：１公司或行號之登記執照及營利事業登記證（營業項目須有經營中、西式餐廳、飯店、超級市場、食品生產或餐飲業務並具實際經營者，其資本額在新台幣壹仟萬元（含）以上）」，被告之96年招標須知：「公司執照影本及營利事業登記證影本（其營業項目需登記有經營中西式餐廳或飯店業務，並具實際經驗者）。」之規定不同，且「營業項目登記有經營中西式餐廳或飯店業務」與「實際經營中西式餐廳或飯店業務經驗」二者顯不相同，故不得以本件投標須知「投標廠商須是資本總額在1,000 萬元以上之公司並具有實際經營中式精緻點心類餐飲業務」，即稱投標廠商須具備「公司營業項目登記有經營中西式餐廳或飯店業務」始符資格。況原告仁美大飯店設有餐廳，確有實際經營中西式餐廳或飯店業務之經驗，於94年間即有餐飲銷售，有國稅局民權稽徵所回函可證。又原告投標時提出營利事業登記之營業項目記載：「經營旅館業務，有關前各項業務之經營及轉投資。」，營運計畫書中公司歷史沿革亦詳述經營商務旅館之大飯店，飯店設有客房及中式料理餐廳，營利事業登記說明中詳述「公司經營之仁美大飯店，飯店房間數達60間，並設有新中式料理餐廳為頗具規模的商務型旅館。」，且附上旅館業登記證及營利事業登記證照片，被告95年12月11日投標廠商資格審查時，已認定原告符合投標廠商資格，翌日亦評選原告為第一名，可見原告符合投標資格。
⑵被告稱原告違反商業登記法，不得經營「餐廳業務」，否則即屬違法云云。惟依台中市政府96年3 月23日府經商字第0960063594號函說明：「查仁美企業股份有限公司自設立迄今……。又公司組織係屬營業登記非商業登記，若該公司經營未登記之項目，並未違反商業登記法……」，足證原告並無違反商業登記法，且依國稅局出具納稅義務人違章欠稅查復表，截至97年2 月12日止，證明原告並無欠繳本稅及罰鍰，可見原告並無欠稅情事。
⑶被告稱本件招標案係先前得標經營之廠商「浩允企業股份有限公司」（下稱浩允公司）借用原告名義再次投標云云。惟原告投標時之法定代理人謝紹志與浩允公司負責人李世揚為姻親關係（李世揚為謝紹志之姐夫），謝紹志投資原告公司後，因對參與機關招標案經驗不足，故向有經驗之浩允公司請教，並商請借調浩允公司人員協助，故非浩允公司向原告借牌投標。何況浩允公司既提前與被告終止契約，被告始辦理本件招標案，表示浩允公司不願在該處經營餐廳，又怎會向原告借牌投標，被告所述顯無理由。被告提出浩允公司製作之企劃書，稱原告為浩允公司事業下之公司，惟此因浩允公司認為其總裁李世揚有投資原告，乃將仁美飯店列為總裁李世揚之事業經營下版圖，此為浩允公司片面認知，但不能改變原告與浩允公司係二個不同且個別獨立法人。何況本件招標案係機關辦理財物出租之招標，不適用政府採購法，有行政院公共工程委員會工程企字第09500331240 號函可證，是本件亦無政府採購法第50條第1 項第5 款規定：「不同投標廠商間之投標文件有重大異常關聯者」之情形，故不論原告與浩允公司之關係為何，均不影響原告之投標資格。
㈤本件餐廳經營契約成立後被告拒與原告簽約，被告應負履行契約義務，故被告除應與原告簽訂自本件判決確定日起6 年之餐廳經營契約外，並應將一期航廈中式速簡餐廳（面積119 平方公尺）交原告經營。因被告已與第三人簽訂「一期航廈中式速簡餐廳」經營契約，如被告無法將一期航廈中式速簡餐廳交付原告經營時，依民法第226 條規定「因可歸責於債務人之事由，致給付不能者，債權人得請求賠償損害。」，故備位請求被告賠償損失，計算方式，依營運計畫書之損益計算原告所受損失為新台幣11,296,000元（1,656,000 ＋1,745,000 ＋1,834,000 ＋1,926,000 ＋2,020,000 ＋2,115,000 ＝11,296,000），併提出同業利潤標準表中西式餐廳淨利率分別為18％、19％，故原告之營運計畫書計算損益分析獲利可達8.6 ％係屬合理可採。先位聲明：被告應與原告簽訂自本件判決確定起六年之本件餐廳經營契約。並應將一期航廈中式速簡餐廳（即三樓出境大廳南側、如附件二所示位置，面積119 平方公尺）交予原告設置餐廳經營；備位聲明：如被告未能依先位聲明給付時，應給付原告11,296,000元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算利息。
貳、被告則以：
㈠本件係收入性招標，為私法爭議，因本件招標程序有參酌政府採購法規定之必要，故於投標須知第貳條第一項載明「參照政府採購法」，以採最有利標原則辦理。原告主張本件招標案經被告當場宣布決標予原告，契約已成立云云。惟：就本件招標案之意思表示合致過程為：「被告之招標為要約之引誘」、「原告之投標為要約」、「被告之決標為承諾」，要約與承諾意思合致，內容為「合意訂立契約」。參酌系爭投標須知或政府採購法等規定，均將「開標」、「決標」分屬不同階段，開標後公布評審成績，僅屬某一事實之宣布，為決標前之動機，不必然表示決標與何者，被告參照政府採購法採最有利標之序位法，價格納入評比，並依航廈設置中式速簡餐廳營運計畫書評選作業規定，各評選委員依其專業判斷評分，將順位結果公布，開標當日程序即結束，並未決標，開標後公布評選結果，原告為第一順位經營者，被告乃通知其提出「正本資格文件」以供審核，經被告查出原告之公司營利事業登記證的營業項目並無餐館業登記，且無法提出有經營餐館業之證明文件，被告乃向主管機關函查相關資料，至96年4 月4 日財政部函覆稱原告並未依法申請變更登記餐廳經營，被告即通知原告，表示不決標與原告，改通知第二名之國正公司，並獲得其同意，故於96年7 月2 日函知決標與國正公司，有決標紀錄可稽，是被告尚未決標前，與原告間之意思表示並未合致，契約無成立之可能。
㈡本件招標案不應決標予原告，因：
⑴依投標須知第參條第一項規定「投標廠商資格及應備證件（投標廠商需提出資格文件影本；本件得通知投標廠商提出正本供查驗）經中華民國政府立案登記合格之公司，領有公司執照或公司登記證明書及營利事業登記證者；具實際經營中式精緻點心類餐飲業務，資本總額在新台幣壹仟萬元以上。」、第四項第三款規定「各種證件影本…公司執照或公司登記證明書、公司變更登記事項卡、營利事業登記證…」、第五條第三項第三款：「投標廠商應依照投標廠商聲明書內之規定填具『投標廠商聲明書』乙份，並自行負責所聲明之事項。」，參照本件招標案之目的為服務入出境旅客，故投標廠商應具備合法、正當之資格為首要條件，倘其取得文件或履約經驗不合法，即不符要求，不得為決標或簽約對象。⑵公司法第18條第2 項「公司所營事業除許可業務應載明於章程外，其餘不受限制。」，故公司登記營業項目僅屬參考性質，非必是公司實際經營者。原告之公司登記營業項目包含「餐廳業務之經營」，惟原告是否確有經營，須依其他規定綜合判斷，而依營利事業統一發證辦法第2 條「依本辦法應實施統一發證者，係指下列登記：商業登記。營業登記。其他依法律或法律授權所定命令應辦理之登記。」、第12條「公司組織之事業，依法辦理公司登記後，其需辦理第2 條第2 款、第3 款之登記時，準用本辦法之規定。」、營利事業登記規則第3 條「營利事業有下列情形之一者，應於開始營業前，向該管稽徵機關申請營業登記…營利事業申請營業登記，應填具申請書，載明下列登記事項：…營業種類。…營業登記事項有變更者，應自事實發生之日起15日內，填具變更登記申請書，檢同有關證件，向原登記機關申請變更登記。」，可知除依公司法辦理登記外，尚須依營業登記規定辦理營業登記，登記事項變更時，亦應依法申請，上開規定較公司法嚴格，倘未依營業登記辦理，即不得經營登記範圍外業務，被告之承辦人員，就前開相關問題，函查台中市政府商業課營利事業登記及管理部門，得知「仁美企業股份有限公司自設立迄今之營利事業登記並未申請經營餐廳業務，故未核准該項目，又若欲經營該項目，需依規定提出申請後，依說明二程序審查符合規定即可登記。」，是原告自設立迄今，從未有餐廳（餐館）業務之營業登記，不得經營餐廳（餐館）業務。原告於投標文件檢附公司營利事業登記項目僅有「經營旅館業務」及「有關前各項業務之經營及轉投資」，不包含「餐廳業務」，故在原告依規定為商業登記、營業登記前，不得經營「餐廳業務」，否則違法。
⑶加值型及非加值型營業稅法第51條第1 項第1 款「納稅義務人，有左列情形之一者，除追繳稅款外，按所漏稅額處一倍至十倍罰鍰，並得停止其營業：未依規定申請營業登記而營業者。」，亦說明公司營業登記係屬營業稅法之規定，營利事業登記證所載營業項目，係稅捐機關課稅項目，倘經營未登記項目，依營業稅法第51條規定，即屬違法。被告向國稅局民權稽徵所函查，該所於96年4 月4 日以「中區國稅民權三字第0960003857號回函稱：「經查該公司於本所登記之營業項目係旅館業務之經營，前於94年間開立有關餐費之銷售行為，核屬未依法申請變更登記之餐館業務經營。」，足徵原告僅為旅館業務之營業登記，其所稱曾經營餐飲（餐館）業務，屬不合法經營。
⑷雖原告主張於95年9 月前經營餐館業務，但其於投標時提出之營利事業登記證並未申請登記餐館業之營業項目，按財政部台財稅字第851925759 號函「關於營業人未依規定申請營業登記而營業，同時觸犯稅捐稽徵法第44條之行為罰及營業稅法第51條第1 款之漏稅罰之案件」，故原告同時違反行為罰及漏稅罰規定，不符投標須知參條第1 項第2 款「投標廠商無欠稅情事者」之規定。再依國稅局民權稽徵所上開查覆原告賦稅資料，原告94年開立餐費銷售行為屬未依法申請變更登記之餐館業務經營，即使原告提出發票做為有經營餐館之依據，仍屬違法經營，且原告95年9 月之前經營餐館業務未依法向主管機關申請變更登記，投標所附賦稅文件，僅以「經營旅館業申報」，不含非法經營餐館業收入，此部分營業收入（非法經營餐館業收入）未納入申報資料，有欠稅問題，亦不符投標資格，如原告主張並無欠稅，則表示所稱曾經營餐館業務並非事實，不符投標資格。
㈢如已決標予原告，亦應取消得標權，或被告應撤銷決標之意思表示，因：
⑴投標須知第參條第3 項第9 款「投標廠商借用或冒用他人名義、證件或以偽造、變造之文件投標。」，原告參與投標之過程中，有諸多異樣，可認應是先前經營廠商「浩允公司」借用原告名義投標，於95年12月11日資格審查時，有原告、國正及明鼎等三家公司參與投標，核對投標廠商身分，有一「蕭秉倫」持原告之委託書，稱原告之授權人員無法參加資格審查，其係原告差遣之人欲參與審查等語，依投標須知第玖條第4 項規定，僅有投標廠商負責人或被授權人（須有開標授權書），始得參與開標程序，被告承辦人員當場請其離場，惟於開標翌日即95年12月13日，承辦人員電詢原告公司，卻查無員工蕭秉倫，反於同年12月14日上午9 點55分許，查知蕭秉倫為浩允公司之員工。
⑵95年12月12日下午評選後，被告承辦人員聯絡原告負責人謝紹志辦理相關事項，其稱請陳佩郁處理，待陳小姐至本站，自稱為原告之員工，被告承辦人員請其提供證件正本供核對，且需提出載有餐館業營業項目之營利事業登記證正本，惟陳小姐未主動聯絡，隔日經承辦人員向原告查證，原告之員工卻稱並無員工陳佩郁，被告承辦人員於12月14日亦查知陳佩郁為浩允公司之員工，而浩允公司參加被告於93年間所辦理「第二航廈北側管制區內外設置餐廳」招標，提出營運計劃書中，有極多記載與原告公司有關聯。
⑶原告自承投標時法定代理人謝紹志，與浩允公司負責人李世揚為姻親，且辦理投標事宜之人員皆為浩允公司員工，益證浩允公司借用原告名義參與本件招標案，雖原告稱浩允公司已提前終止契約，不須借名投標，惟廠商如有提前終止契約情事，勢必影響其參與下一次招標案之權利金標準，此從浩允公司所簽經營契約記載權利金為「每月營業額百分之拾參核算權利金後，並與本標案之基價新台幣柒拾萬元相比，較高者為乙方應繳交本站權利金之數額。」，與本次標案第拾伍條第二項所載「每月應繳交本站之權利金額得依得標廠商於營運計畫書所載之報價繳交，即按每月營業總額百分比核算，如每月核算後應繳交本站之權利金金額未達本招標基價新台幣貳拾萬元整時，仍應按基價金額繳交，如每月核算後應繳交本站之權利金金額超過新台幣貳拾萬元時，以較高金額繳交。」，可知權利金已從70萬元降為20萬元，故浩允公司有借用原告名義投標之動機。
⑷原告參與本件投標，實質上係由浩允公司借原告名義投標，且浩允公司為先前之經營廠商，於契約期限屆至前提前終止契約，依原營業契約第89條規定，提前終止契約之廠商不得再就同一標案另為招標時參加投標，且本件投標須知第參條第3 項第12款「截至本招標開標日止，過去三年內本招標營業場所提前終止經營廠商不得參與投標。」，亦有相同規定，浩允公司為規避前開規定故借用原告名義參與本次投標，故不得為決標對象。因浩允公司借用原告名義投標，違反投標須知規定，並參照政府採購法第50條規定，取銷其得標資格，於法有據。
㈣原告違反投標須知及政府採購法相關規定，被告對此種當事人資格之錯誤所為之意思表示（即決標之行為），亦得依民法第88條、第92條規定，於決標後1 年內，撤銷原錯誤或受詐欺所為之意思表示，蓋：
⑴民法第92條第1 項所謂詐欺，雖不以積極之欺罔行為為限，然單純之緘默，除在法律上、契紙上或交易之習慣上就某事項負有告知之義務者外，其緘默並無違法性即與本條項之所謂詐欺不合。最高法院33年上字第884 號判例可參，可知詐欺並不以積極行為為限，行為人在法律上、契約上或交易習慣上就某事項負有告知義務者，卻消極不作為致違反告知義務，亦屬詐欺。本件招標案採最有利標，即採序位法方式，價格納入評比，評選作業規定第陸條第一項所定之評審項目，將公司之營運經驗與實績及履約績效列為必要項目，指明應「說明目前公司現況、餐廳店面數目、每年概略之營業額，並請提供現有公司營業中店面地址、佈置情況、店面相片、現有餐飲種類相片10張及各類餐飲訂價目錄」，且同條第二項明訂「以上各項務求詳盡、充實、明確可行，以能彰顯公司經營能力及履約能力為原則。」，此為投標廠商之重要資格判斷標準，原告並無經營餐廳業務，故其提出之營運計畫書內容有刻意隱瞞及虛偽不實情形。是原告就任何客觀上可能影響他人對其公司經營、履約能力之評估事由，有據實提出說明之告知義務，原告既有多不符投標資格之情形，且未於投標文件中據實提出足以影響評估結果之情事，被告依法為撤銷意思表示，自屬有據。
⑵民法第88條第1 項所規定之「錯誤」，係指表意人為意思表示時，因認識不正確或欠缺認識，以致內心的效果意思與外部的行為表示不一致。第2 項規定當事人之資格交易上認為重要者，其錯誤視為意思表示內容之錯誤。本件原告於投標須知內提出之聲明書、營運計畫書多有不實，已影響本件招標案之公平性，原告已不具備評選第一名資格，縱認被告誤認其為評選第一名而予決標，亦屬「當事人資格錯誤」之「意思表示內容之錯誤」，被告撤銷意思表示，洵屬正當。
㈤縱認被告已為承諾，惟因原告違反上開規定，被告依法取消其得標權並撤銷為承諾之意思表示，依民法第116 條「撤銷及承認應以意思表示為之。」及最高法院29年上1633號判例「撤銷法律行為之意思表示，法律上並未限定其表示方法，無論其為明示或默示，均可發生效力。」，被告以96年5 月1 日「桃站業字第0960007414號函」通知依前開規定不予決標予原告。為再次確認已取消原告之得標權及被告已為撤銷意思表示，被告再以96年9 月12日之民事答辯狀為取消其得標權及撤銷承諾之意思表示，並以答辯狀繕本送達，業經原告於96年9 月14日收受。故兩造間已無意思表示合致之情形，更遑論有原告所主張系爭契約關係已存在之可能。是原告之主張為無理由；聲明：原告之訴駁回。
叁、得心證之理由：
一、原告法定代理人謝紹志、被告法定代理人李燦煌，於訴訟中分別變更為甲○○、乙○○，經渠等於98年3 月9 日、98年3 月12日各具狀聲明承受訴訟並聲請續行訴訟，核於法並無不合，應予准許。又原告起訴聲明：「㈠被告應與原告簽訂自本件判決確定起6 年期限之本件餐廳經營契約。㈡被告應將一期航廈中式速簡餐廳（如附件二所示位置、面積119 平方公尺）交予原告設置餐廳經營。如無法交付原告時，被告應給付原告11,296,000元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。」，嗣將聲明第1 項、第2
項前段合併為先位聲明，將聲明第2 項後段列為備位聲明，核係變更訴之聲明，與民事訴訟法第255 條第1 項第2 款規定無違，亦應准許。
二、原告主張被告於95年12月間辦理本件招標案，原告參與投標，被告於同年月11日、12日辦理公開資格審查及評選，結果原告評選為第一名，被告當場公布開標結果並通知原告依投標須知提出證件正本等情，有投標須知、一期航廈中式速簡餐廳第一次、第二次之投、開標紀錄全部資料等為證，並為被告所不爭執，堪信為真。
三、原告復主張被告於95年12月12日開標日當場宣布決標予原告，兩造已達成本件餐廳經營契約之意思合致，契約已有效成立，被告應與原告簽訂契約，並依經營契約範本叁、標的物位置及建物面積，將一期航廈中式速簡餐廳交予原告設置經營等語，惟被告則予否認，並以前詞置辯。經協商後，兩造之爭執點為：被告就本件招標案是否已決標予原告，兩造間就本件餐廳經營契約是否已意思合致而成立？原告是否符合本件招標案之投標資格？
㈠按當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。當事人對於必要之點，意思一致，而對於非必要之點，未經表示意思者，推定其契約為成立，關於該非必要之點，當事人意思不一致時，法院應依其事件之性質定之。民法第153 條定有明文；又要約，係以訂立契約為目的之須受領的意思表示，其內容必須確定或可得確定，得因相對人之承諾而使契約成立，要約之引誘則無締約意思，僅欲使相對人為要約之意思通知，屬契約之準備行為，不生法律上之效果，其性質為意思通知。而公開招標之表示為要約之引誘，「投標」之法律性質係要約，「決標」則為承諾，公開招標文件為要約之引誘，僅為契約之準備行為，本身並不具有拘束機關之效力，其性質為意思通知，因此在機關公開招標文件後，仍可修改內容，有正當理由亦可不開標或不招標。而廠商依據招標文件所投遞之投標書，則是對於機關的一種「要約」，要約具有拘束廠商的效力，故廠商一旦遞出投標書，即受到投標內容之拘束，此要約，必須經過承諾方能成為一個有效的契約，因此在機關承諾前，機關並不受廠商任何要約的拘束，必須等到機關開標、決標後，表示對特定廠商所為之要約為「承諾」，此時契約在法律上始有效成立。再最高法院84年度台上字第848 號裁判要旨稱：「系爭工程投標須知第11條規定：『得標廠商須自決標日起10日內完成各項訂約手續，逾期無故不辦理簽約者，本學院即視為不承攬，沒收其押標金』。是決標後上訴人與得標廠商所成立者係招標契約，得標廠商僅取得與上訴人訂立工程承攬契約之權利，必上訴人與得標廠商另行簽訂工程承攬契約，其承攬關係始行發生。」，此亦可做為招標、決標與契約成立之判斷參考。
㈡被告於95年11月間就一期航廈中式速簡餐廳對外公開辦理本件招標案，本件招標案於95年12月12日開標，評選結果原告列為第一名，被告乃通知原告應提出投標須知所規定之各項證件正本以供核對，惟被告審查原告提出之證件正本後，因原告公司經營資格不符投標須知之規定，被告於96年5 月1
日以桃站業字第0960007414號函知不決標予原告等情，此為兩造所不爭執。
㈢原告主張因其評選為第一名，故開標當日即予決摽予原告，否則被告豈會通知繳付各項證件正本云云；惟解釋當事人所立書據之真意，以當時之事實及其他一切證據資料為其判斷之標準，不能拘泥字面或截取書據中一、二語，任意推解致失真意。最高法院19年上字第28號著有判例可參，依投標須知第3 項第4 項、第12條第1 項載明：「如審標時發現不符規定者，即取消其投標資格；如在簽約前發現，本站除取消其得標權外，並沒收其押標金；如在簽約後發現，本站得終止契約，取消其得標權，並沒收履約保證金，得標廠商不得異議」、「得標廠商應於決標當日起一週內將投標須知規定之各項證件『正本』送交本站承辦單位核對，合乎本投標須知投標廠商資格後，始得依本投標須知第13條規定簽定經營契約；得標廠商如未辦理或送交核對之證件有資料不實或不符投標廠商資格之情形，依本投標須知第參條規定不得作為決標對象，本站得取消得標廠商得標權，並沒收其押標金」等語，有上開投票須知可參，對此規定，兩造均無意見。依本件投標須知規定，得標廠商尚須提交各項證件『正本』送交被告核對，於審查符合投標廠商資格者，始另行函通文「得標廠商」，故上開招標須知所謂「得標廠商」、「決標」等詞句，並非被告於通知其提出各項證件『正本』送交審查時，即決標予該投標廠商而表示承諾訂約之謂，仍須被告審查各項證件符合資格規定後，再予正式公文通知時，始為承諾訂約之意思表示；否則，廠商既已得標，契約已成立，何須再送交各項證件正本以供被告審查其投標資格（即資格標之審查），是原告稱因被告已「決標」，伊為「得標廠商」，被告才會通知伊提交各項證件正本云云，顯係就「得標廠商」、「決標」等詞，截取招標文件之詞句一、二語所為之解釋，並不可採。
㈣再依本件招標案於95年12月12日之開標／決標紀錄，其上所載投標廠商有國正實業股份有限公司（下稱國正公司）、明鼎食品事業股份有限公司（下明鼎公司）、原告等三家，於開標過程記載：「本案第2 次公開招標於95年12月11日及12月12日辦理資格審查及營運計畫書評選，計有國正、仁美及明鼎3 家公司投標；本次招標經評選委員會綜合評選序位評比結果，仁美、國正、明鼎分別為第一、第二、第三順位經營者。本組依照招標投標須知第參條及第拾貳條條文規定請仁美公司提出正本資格文件提供本站承辦單位審核，經查核該公司營利事業登記證營業項目無餐館業登記，與本次招標規定不符，且無法提出任何曾經經營餐館業之證明文件。本案本組自95年12月14日起簽文陳報，並移請政風室查稽在案，亦陸續函文向經濟部、經濟部中部辦公室、台中市政府及財政部台灣中區國稅局民權稽徵所查詢，曆至96年4 月4 日財政部台灣中區國稅局民權稽徵所中區國稅民權三字第0960003857號函文本站稱仁美公司核屬未依法申請變更登記之餐業務經營；本站即依照政府採購法第50條、本招標投標須知第參條第三、第四項及第拾貳條文規定於96年5 月1 日桃站業字第0960007414號函文仁美公司『本案不予決標予貴公司』。隨即本組續依照本招標投標須知第拾貳條條文規定辦理第二順位經營者國正公司之遞補意願，該公司於96年6 月21日以國管字第960621號函文願意遞補經營第一航廈三樓設置中式速簡餐廳；經審核該公司本次招標資格文件正本，與投標時原繳交影本文件相符，本站於96年7 月2 日以桃站業字第0960011553號函文國正實業股份有限公司取得第一航廈三樓設置中式速簡餐廳經營權。」，業據本院函查上開投標案件卷宗核對屬實，並有上開紀錄影本在卷可參，是依上開紀錄所載，原告固評選為第一順位經營者，但因其提出之資格文件正本經被告函查經濟部、財政部、台中市政府等機關後，認不符招標、投標須知之規定，故不予決標承諾訂約，並通知在案，改以第二順位經營者之國正公司為得標廠商，通知其提出資格文件審查符合規定後，始予正式函文告知承諾訂約，足見被告於95年12月11日、12日開標、決標之時，因尚須審查投標廠商提出之資格文件是否符合規定，並未當場做成承諾訂約之決定，而依被告所述之訂約過程，除通知先順位經營者應提出資格文件正本以供審查外，並須以公函查詢其他相關之行政機關查證資格文件正本之真實性及正確性，於確認真正及符合投標資格之後，再以正式公函通知得標廠商，此時被告所為之承諾訂約的意思表示始告成立，而以正式公函將承諾訂約之意思表示通知得標廠商時，則為承諾訂約意思表示之傳達，於承諾訂約之意思表示傳達與得標廠商時，雙方就簽訂本件餐廳經營契約之意思表示始告合致，是被告固曾通知原告提交資格證件正本以供審查，然依前述說明，通知繳付資格證件正本僅是被告審查投標資格文件是否符合投標須知所規定之前置審查程序，此通知得標廠商並不具有承諾性質之意思表示，性質上僅為意思通知，僅是被告做成承諾訂約之意思決定前的內部審查階段，其承諾訂約之意思決定尚未成立，更未對外有何表示行為，甚至傳達與原告，故不能以意思通知原告提交資格文件正本一事，即解釋原告已獲得被告承諾訂約之意思表示，從而認被告與原告已達成本件餐廳經營契約之意思合致，且原告亦不否認從未收到被告承諾訂約之書面通知（見本院98年2 月10日言詞辯論筆錄），再者，原告迄今並未舉出可供本院認定本件餐廳經營契約已經合法成立之證據，則其所謂開標即同時決標（即本件餐廳經營契約已成立）云云，未免空泛，是原告主張於被告公開宣布決標結果時，兩造間之本件餐廳營業契約已經成立，洵屬無據。（原告先位聲明請求被告應與其訂約云云，如其主張可採，應是請求確認兩造間之契約關係已成立才是。）
㈤原告雖稱95年12月12日開標／決標紀錄是事後改作而成，不足採信云云；惟原告並未舉證以充其實，況且上開開標／決標紀錄縱為被告事後所製作，但其所載本件招標案之開標、決標過程，如果並非與事實不符，即無違於文書之真實性，難謂不可採，再者，除原告於開標時被列為第一順位經營者並經被告通知提出資格文件正本以供審查外，被告並未正式函知已決標予原告，雖原告稱被告之承辦人員有告知伊已得標云云，但此為被告所否認，而原告自承「95年12月12日投標當天被告有電話通知原告法代去繳文件正本，被告只有通知我們繳交文件正本查驗，簽約的部分還沒有通知。」（見本院97年11月25日言詞辯論期日筆錄）「當天開標當場就有恭喜原告是得第一順位，也有再用電話通知原告要繳交證件查驗，但是沒有接到決標書面通知。」（見本院98年2 月10日言詞辯論期日筆錄），可見被告確未正式以公文通知原告已承諾訂約；而被告為一行政機關，對外為法律行為時，應由機關以公文或由其代表人為意思表示，機關所屬員工，如本件招標案之承辦人員並無權限對外代表被告為意思表示，故縱使承辦人員對原告有表示其已得標，亦難認其有權代表被告對外為承諾訂約之意思表示，故不能因此即本件招標案已與原告成立契約。
四、按因可歸責於債務人之事由，致給付不能者，債權人得請求賠償損害。民法第226 條第1 項固定有明文，惟查兩造間既未成立經營契約如前述，於契約訂立前，被告要無依契約履行債務之義務，此與所謂給付不能者乃債務人不能依債之本旨履行債務之狀態有別，是原告依上開法律規定，於備位聲明請求被告賠償因債務不履行所受損害，即非有據。
五、從而，兩造既未合意成立經營契約之法律關係，則原告先位聲明請求被告應與原告簽訂自本件判決確定日起六年期限之本件餐廳經營契約，將一期航廈中式速簡餐廳（如附件二所示位置、面積119 平方公尺）交付原告設置餐廳經營；備位聲明請求被告應賠償原告11,296,000元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，均無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，與本件判決之結果不生影響，無庸逐一論究，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　　3 　　月　　31　　日民事第一庭 法　官　潘進柳
以上正本係照原本作成
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀
中　　華　　民　　國　　98　　年　　4 　　月　　1 　　日書記官　谷貞豫