案由：聲請人因全民健康保險事件，認臺灣臺北地方法院106年度簡字第44號行政訴訟確定判決所適用之全民健康保險法施行細則第37條第1項第2款及第39條第1項第2款規定，有牴觸憲法疑義，聲請解釋憲法主文：一、全民健康保險停保及復保制度影響被保險人權利義務，並涉及重大公共利益，其重要事項之具體內容，應有法律或法律明確授權之命令為依據，始符法律保留原則之要求。全民健康保險法施行細則第37條第1項第2款規定：「保險對象具有下列情形之一，得辦理停保，由投保單位填具停保申報表一份送交保險人，並於……出國期間，暫時停止繳納保險費，保險人亦相對暫時停止保險給付：……二、預定出國6個月以上者。但曾辦理出國停保，於返國復保後應屆滿3個月，始得再次辦理停保。」及第39條第1項第2款規定：「保險對象停保後，應依下列規定辦理：……二、預定出國6個月以上者，應自返國之日復保。但出國期間未滿6個月即提前返國者，應自返國之日註銷停保，並補繳保險費。」未有法律明確授權，即就全民健康保險停保及復保等權利義務關係重要事項逕為規範，違反法律保留原則，至遲於本判決公告之日起屆滿2年時，失其效力。 二、上開二規定就停保及復保所設要件，尚未牴觸憲法第23條比例原則，與憲法第22條保障管理自身健康風險之自主決定權及第15條保障財產權之意旨尚無違背，亦無違憲法第7條保障平等權之意旨。理由：壹、原因案件事實及聲請人陳述要旨【1】 一、原因案件事實【2】 聲請人長期旅居國外，因保留戶籍，乃於中華民國91年11月間委託其父以88年7月15日修正公布之全民健康保險法（下稱全民健保法）第8條規定之第6類第2目被保險人身分，追溯至91年2月1日加保於戶籍所在地區公所，並依90年1月30日修正發布之全民健保法施行細則第36條第2款規定辦理出國停保。因聲請人每年短暫返國省親期間均未依法辦理復保及停保，衛生福利部中央健康保險署（下稱健保署）乃於104年8月逕依101年10月30日修正發布、102年1月1日施行（即現行）之全民健保法施行細則第37條第1項第2款規定（下稱系爭規定一）及第39條第1項第2款規定（下稱系爭規定二），以聲請人最近一次返國即104年2月11日復保、同年月21日出國停保，函告聲請人應補繳當月之保險費新臺幣（下同）749元。聲請人嗣於105年2月7日再次入境後仍未辦理復保，健保署乃於同年5月逕依系爭規定二為聲請人辦理復保，並依系爭規定一函告聲請人補繳105年2月及3月保險費各749元。聲請人不服上開兩次補繳保險費之處分，經提起審議、訴願均遭駁回後提起行政訴訟，嗣臺灣臺北地方法院106年度簡字第44號行政訴訟判決以無理由駁回；聲請人不服提起上訴，復經臺北高等行政法院107年度簡上字第48號裁定以上訴不合法駁回。是本件聲請，應以上開臺灣臺北地方法院行政訴訟判決為確定終局判決，合先敘明。【3】 二、聲請人陳述要旨【4】 聲請人主張確定終局判決所適用之系爭規定一及二牴觸憲法，其理由略以：全民健保法本身並無停保規定，然主管機關於84年1月28日訂定發布全民健保法施行細則，其中第36條及第38條規定，亦僅就出國6個月以上者得辦理停保，並應於返國之日辦理復保，並未規定復保後需屆滿多久始得再為停保，嗣因有長期居留外國僅短暫返國使用全民健康保險（下稱全民健保）就醫者，為避免「繳交保險費失衡之爭議」，乃於系爭規定一修正為「但曾辦理出國停保，於返國復保後應屆滿3個月，始得再次辦理停保」之規定，卻未區分是否有「短期復保就醫」之情形，一律均須復保並於屆滿3個月後始得再次辦理停保，其限制並非達成避免短期復保就醫、保險費繳交失衡等立法目的之最小侵害手段；系爭規定一及二亦未考量如聲請人般長期居留國外，每次短暫返國並非為短期復保就醫者，是否得參諸現行全民健保法施行細則第39條第2項規定予以例外規定，過度限制一般停保後短暫返國人民之財產權，違反憲法第23條比例原則。惟本庭探究其主張，亦另有指摘系爭規定一及二違反法律保留原則與憲法保障平等權之意。【5】 貳、受理依據及程序審查結果【6】 按憲法訴訟法（下稱憲訴法）修正施行前已繫屬而尚未終結之案件，除憲訴法別有規定外，適用修正施行後之規定。但案件得否受理，依修正施行前之規定，憲訴法第90條第1項定有明文。次按人民、法人或政黨聲請解釋憲法，須於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令，發生有牴觸憲法之疑義者，始得為之，司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第1項第2款定有明文。查本件聲請人認確定終局判決所適用之系爭規定一及二，有牴觸憲法第23條法律保留原則、第7條平等權與第15條保障財產權意旨之疑義，於109年5月19日向司法院聲請解釋憲法，經核與大審法上開規定所定要件相符，爰予受理。【7】 參、形成主文之法律上意見【8】 一、據以審查之憲法基本權利【9】 按憲法保障之人民各項權利，於符合憲法第23條所定之條件下，得以法律限制之；其限制或所為差別待遇，自應符合憲法第23條比例原則及第7條保障平等權之意旨。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異。如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定；如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。若僅屬執行法律之細節性、技術性事項，且只對人民產生不便或輕微影響，始得由主管機關發布命令為必要之規範。關於給付行政措施，倘涉及公共利益之重大事項，亦應有法律或法律明確授權之命令為依據（司法院釋字第443號解釋參照）。【10】 查全民健保固因提供人民醫療照護，而得歸類為給付行政措施，然其性質既屬強制性之社會保險（全民健保法第1條第2項規定參照），凡具我國國籍並設有戶籍者，均有加入全民健保之義務（全民健保法第8條規定參照），即難免限制人民受憲法第22條保障管理自身健康風險之自主決定權（例如決定以自己積蓄、購買商業保險或親友接濟等方式因應健康風險之自由權利），並因涉及課予繳納保險費義務而影響人民財產權。司法院釋字第472號解釋固未明白提及全民健保限制人民何種基本權利，但已宣示「強制全民參加全民健康保險之規定，係國家為達成全民納入健康保險，以履行對全體國民提供健康照護之責任所必要，符合憲法推行全民健康保險之意旨」，顯不否認作為給付行政措施之全民健保亦涉及人民自由權利之限制，只是該限制屬為追求公益目的「所必要」而合憲；之後司法院釋字第676號解釋則明白提及全民健保限制人民之財產權。【11】 次查國人如因工作、留學等各種不同原因長期旅居國外，制度上允許其得以辦理停保（全民健保法施行細則第37條規定參照），其短暫返國時應否強制其辦理復保，如應復保，又何時可復而辦理停保，因亦涉及強制納保問題，而不免一樣影響人民受憲法第22條保障管理自身健康風險之自主決定權，以及憲法第15條保障之財產權。且因長期旅居國外者人數至鉅（註），致其短暫返國期間繳納保險費暨使用全民健保醫療資源之相關問題，亦影響全民健保制度之公平性，與其整體財務之健全發展，均屬攸關公共利益之重大事項，故依前揭司法院釋字第443號解釋所揭示之層級化法律保留意旨，整體而言，有關長期旅居國外人民之停保、復保等保險權利義務關係重要事項，應有法律保留原則之適用，亦即應有法律或法律明確授權之命令為依據，其具體內容並應符合憲法第23條比例原則及第7條保障平等權之意旨。【12】 二、系爭規定一及二違反法律保留原則【13】 系爭規定一明定：「保險對象具有下列情形之一，得辦理停保，由投保單位填具停保申報表一份送交保險人，並於……出國期間，暫時停止繳納保險費，保險人亦相對暫時停止保險給付：……二、預定出國6個月以上者。但曾辦理出國停保，於返國復保後應屆滿3個月，始得再次辦理停保。」系爭規定二則明定：「保險對象停保後，應依下列規定辦理：……二、預定出國6個月以上者，應自返國之日復保。但出國期間未滿6個月即提前返國者，應自返國之日註銷停保，並補繳保險費。」系爭規定一及二規定長期（6個月以上）出國者得辦理停保，自返國之日應復保，返國復保後應屆滿3個月，始得再次辦理停保，如前所述，除涉及人民受憲法保障管理自身健康風險之自主決定權與財產權外，亦因影響全民健保制度之公平性，與其整體財務之健全發展，而堪認定屬攸關公共利益之重大事項，且觀其具體內容，亦顯非執行法律之細節性或技術性事項，因此應有法律或法律具體明確之授權為依據，始符憲法第23條法律保留原則之要求（司法院釋字第524號及第753號解釋參照）。【14】 按立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其授權之內容、目的、範圍應具體明確，命令之內容並應符合母法授權意旨。至授權之明確程度，固不應拘泥於授權條款本身所用之文字，惟仍須可由法律整體解釋認定，或可依其整體規定所表明之關聯意義為判斷，足以推知立法者有意授權行政機關以命令為補充，始符授權明確性之要求。查系爭規定一及二之訂定，係以全民健保法第103條規定：「本法施行細則，由主管機關定之。」為其授權依據；然該條屬概括性授權規定，綜觀全民健保法未有隻言片語提及全民健保是否得停保及復保等相關事項，即使從寬認定就該事項有默示之授權，亦無從依全民健保法第1條立法目的以及法律整體之觀察，推知任何可供主管機關訂定命令時得以遵循之方針指示或概念框架，遑論讓人民可以預見，是主管機關逕以系爭規定一及二創設母法所無之停保及復保制度，顯係逾越立法者制定全民健保法所形塑之制度內涵，違反法律保留原則。【15】 三、系爭規定一及二與憲法保障管理自身健康風險之自主決定權、財產權及平等權之意旨尚無牴觸【16】 至系爭規定一及二是否違反憲法保障管理自身健康風險之自主決定權、財產權及平等權之意旨部分。查系爭規定一及二就短暫期間返國之國民，並未區分是否使用全民健保之醫療資源，一律要求應自返國之日復保，並繳納保險費，屆滿3個月後始得再次辦理停保，且未如全民健保法施行細則第39條第2項規定，就短期返國者，設有政府駐外人員於一定條件內免依系爭規定二註銷停保或復保，其就人民管理自身健康風險之自主決定權及財產權確已形成一定限制，並以長期旅居國外人民是否具有駐外人員身分為分類標準而形成差別待遇。鑑於全民健保為國家為履行憲法委託之義務所設之制度（憲法增修條文第10條第5項規定參照），其因而限制人民自由權利，比單純根據憲法第23條基於公共利益之考量而限制人民權利者，具有更高之正當性，司法者從事比例原則之審查時，應予更多之尊重；且因社會政策涉及國家整體資源之分配與運用，政治部門需要盱衡政治、經濟、社會等各項條件作綜合考量，基於權力分立之要求，本即擁有較大自由形成空間；況所涉及差別待遇並非可疑分類所形成。是該限制及差別待遇，其目的若為追求正當之公共利益，限制及差別待遇之手段與目的間具有合理關聯，即與憲法比例原則及保障平等權之意旨無違。【17】 次查系爭規定一及二規定出國6個月以上辦理停保之人民，應自返國當日復保，其後屆滿3個月始得再次辦理停保，係為提供出國停保民眾短期返國期間之健康照護，並在「適度處理出國停保民眾僅短期復保就醫」，與避免「繳交保險費義務失衡之爭議」兩者間取得均衡，其目的當屬追求正當之公共利益。採短期返國期間強制復保暨課予繳納保險費義務之手段，縱未區分短期返國是否實際就醫使用全民健保醫療資源，一律要求返國即應復保，惟因全民健保既屬強制性之社會保險，依社會互助、風險分攤之制度意旨，人民只要符合保險資格，本即有加入保險，繳納保險費之義務，原即不論其是否就醫或有無使用全民健保醫療資源而有不同；況返國強制復保，僅為回復其出國停保前之納保狀態，並未增加更多保險費負擔。是強制復保之手段固然限制人民管理自身健康風險之自主決定權及財產權，然與實施全民健保，提供出國停保民眾短期返國期間健康照護之正當公共利益間，自有合理關聯。又採返國之日復保後屆滿3個月始得再次辦理停保之手段，縱可能課予返國不足3個月期間者較其實際返國期間更長之繳納保險費義務，產生人民雖已出國卻仍繼續繳納保險費之情況，惟考量繳納3個月保險費之負擔對人民財產權之限制尚屬有限，且有助於防免短期返國復保就醫後隨即出國辦理停保之道德風險，不容否認對維護全民健保制度公平性及財務健全等目的之達成均有一定程度之助益，是手段與目的之間亦難謂不具合理關聯。綜上，系爭規定一及二對短暫返國者施以強制復保及一定期間（3個月）後始得再次辦理停保之限制，其手段與達成正當目的間具合理關聯，與憲法第23條比例原則尚屬無違。【18】 再查系爭規定二未使一般人民得如政府駐外人員或其隨行之配偶及子女，於辦理出國停保後，依全民健保法施行細則第39條第2項規定，因公返國未逾30日且持有服務機關出具之證明，即得免依系爭規定二註銷停保或復保。該差別待遇係因政府機關駐外人員與隨其赴任者，「常須因公務短期返國並不得自行選擇返國日期」，其目的係為追求駐外人員順利執行公務之正當公共利益，一般人民未設相同例外規定之差別待遇，其手段與目的間尚具合理關聯，與憲法第7條保障平等權之意旨尚無牴觸。【19】 四、審查結論及其效力【20】 綜上，本庭認：【21】 （一）系爭規定一及二於母法無明確授權下，就全民健保停保及復保等權利義務事項逕為規範，違反法律保留原則，至遲於本判決公告之日起屆滿2年時，失其效力。【22】 查憲訴法第52條第2項後段固規定命令位階法規範定期失效，其所定期間不得逾1年，相較於法律位階法規範定期失效期間不得逾2年，之所以規定較短之定期失效期間，乃因命令之修訂不若法律修訂所需遵循程序繁複所致。是命令如因內容違憲，其回復合憲狀態以修訂命令內容本身為已足，採較短之定期失效期間自有其正當性；惟命令如因違反法律保留原則而違憲，而須修正法律始得回復合憲狀態，如仍依字面解釋，採1年之定期失效期間，勢非立法本意，準此考量，本判決爰採2年之定期失效期間，併此指明。【23】 （二）系爭規定一及二就停保及復保所設要件，尚未牴觸憲法第23條比例原則，與憲法第22條保障管理自身健康風險之自主決定權及第15條保障財產權之意旨尚無違背，亦無違憲法第7條保障平等權之意旨。【24】 （三）全民健保是否應繼續維持停保及復保制度，及其內涵如何，在不違反全民健保強制納保及社會風險分擔公平性之前提下，立法者基於政策通盤考量，自應享有一定形成空間，惟其規範形式與具體內容，仍應符合法律保留原則以及憲法保障人民基本權利意旨之要求，附此指明。【25】 註：根據國家發展委員會統計，2020年國人因工作因素旅居國外者有50萬1,000人（參見該會網站：https://www.ndc.gov.tw/Content_List.aspx?n=4CD0000000000B07，最後瀏覽日期：2022年12月23日）；根據教育部統計，2021年國人因留學因素旅居國外者有6萬307人（參見教育部國際及兩岸教育司，110年度世界各主要國家之我留學生人數統計，網址：https://depart.moe.edu.tw/ed2500/News_Content.aspx?n=2D25F01E87D6EE17&sms=4061A0000000F45A&s=47EA35D53954DCB8，最後瀏覽日期：2022年12月23日）。【26】 憲法法庭  審判長　大法官　許宗力 大法官　蔡烱燉　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明　詹森林　黃昭元　謝銘洋　呂太郎　楊惠欽　蔡宗珍

分別聲請解釋憲法、法規範憲法審查主文：一、中華民國104年12月30日修正公布並自105年7月1日施行之刑法第2條第2項規定：「沒收……，適用裁判時之法律。」其中涉及同法第38條之1第1項及第2項所定沒收部分，不生牴觸憲法罪刑法定原則之問題，無違法律不溯及既往原則及信賴保護原則，與憲法並無牴觸。 二、聲請人一關於上開刑法第2條第2項規定法規範憲法審查之聲請駁回，其餘聲請不受理。 三、聲請人二之聲請駁回。 四、聲請人三關於上開刑法第2條第2項規定法規範憲法審查之聲請駁回，其餘聲請不受理。 五、聲請人四關於上開刑法第2條第2項規定法規範暨裁判憲法審查之聲請，均駁回。 六、聲請人五關於上開刑法第2條第2項規定法規範憲法審查之聲請駁回，其餘聲請不受理。 七、聲請人七關於刑法第40條第3項規定法規範憲法審查之聲請不受理。理由：壹、聲請意旨【1】 一、聲請人一之代表人及受僱人等於101年間因詐欺等案件，經臺灣臺北地方法院103年度金重訴字第21號及103年度智易字第98號刑事判決論處詐欺等罪刑，但未諭知沒收；上訴後經智慧財產法院105年度刑智上易字第38號刑事判決，論處其代表人、受僱人等詐欺等罪刑，就渠等販售調合油，適用104年12月30日修正公布，並自105年7月1日施行之刑法第2條第2項規定：「沒收……，適用裁判時之法律。」（下稱系爭規定），依同法第38條之1第2項第3款規定，宣告沒收聲請人一之犯罪所得。該案因不得上訴於第三審法院而確定，是應以上開智慧財產法院刑事判決為確定終局判決（下稱確定終局判決一）。聲請人一主張略以：確定終局判決一適用系爭規定，使新法之效力回溯適用於修法前已經發生且結束之行為，致其受沒收之宣告，系爭規定顯已違反罪刑法定原則、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，侵害憲法所保障之財產權等語。【2】 二、聲請人二因違反護照條例案件，經臺灣南投地方法院106年度訴字第254號刑事判決諭知無罪，檢察官上訴後經臺灣高等法院臺中分院（下稱臺中高分院）107年度上訴字第1558號刑事判決論處罪刑，並適用系爭規定，依刑法第38條之1第1項規定，宣告沒收犯罪所得，復經最高法院108年度台上字第3342號刑事判決以上訴違背法律上之程式為由而駁回確定，是應以上開臺中高分院刑事判決為確定終局判決（下稱確定終局判決二）。聲請人二主張略以：確定終局判決二，所適用之系爭規定，牴觸罪刑法定原則與法律不溯及既往原則，侵害憲法保障之財產權等語。【3】 三、聲請人三因賭博案件，迭經臺灣士林地方法院107年度易字第343號刑事判決、臺灣高等法院108年度上易字第2147號刑事判決論處賭博罪刑，並適用系爭規定，依裁判時刑法第38條之1第1項規定，宣告沒收犯罪所得，因不得上訴於第三審法院而確定，是應以上開臺灣高等法院刑事判決為確定終局判決（下稱確定終局判決三）。聲請人三主張略以：其行為時上開刑法第38條之1規定尚未施行，確定終局判決三所適用之系爭規定，牴觸罪刑法定原則與法律不溯及既往原則及信賴保護原則，侵害憲法保障之財產權等語。【4】 四、聲請人四因違反商業會計法等案件，分別經臺灣臺中地方法院105年度訴字第697號、105年度易字第805號刑事判決（合併判決）、臺中高分院109年度上訴字第1660號、109年度上易字第794號刑事判決（合併判決）論處詐欺等罪刑，適用系爭規定，依裁判時刑法第38條之1第1項規定，宣告沒收犯罪所得。聲請人四就前開臺中高分院109年度上訴字第1660號刑事判決提起上訴（臺中高分院109年度上易字第794號刑事判決，並非聲請人四據以聲請本件法規範暨裁判憲法審查之標的），經最高法院111年度台上字第1336號刑事判決以上訴違背法律上之程式為由而駁回確定，是應以上開臺中高分院109年度上訴字第1660號刑事判決為確定終局判決（下稱確定終局判決四）。聲請人四主張略以：系爭規定及確定終局判決四適用系爭規定部分，均牴觸罪刑法定原則與法律不溯及既往原則及信賴保護原則，侵害憲法保障之財產權等語。【5】 五、聲請人五因聲請單獨宣告沒收案件，歷經臺灣臺北地方法院105年度單聲沒字第1號刑事裁定、臺灣高等法院107年度抗字第70號刑事裁定，及最高法院108年度台抗字第458號刑事裁定（下稱確定終局裁定五之一）適用裁判時刑法第38條之1第2項第2款、第40條第3項等規定，宣告沒收如確定終局裁定五之一主文第2項所示犯罪所得；另經臺灣臺北地方法院105年度單聲沒字第1號刑事裁定、臺灣高等法院108年度抗更一字第3號刑事裁定，及最高法院110年度台抗字第1386號刑事裁定（下稱確定終局裁定五之二）宣告沒收如確定終局裁定五之二主文第2項所示犯罪所得。聲請人五主張略以：確定終局裁定五之一及五之二所適用系爭規定部分，牴觸罪刑法定原則與法律不溯及既往原則及信賴保護原則，侵害憲法保障之財產權等語。【6】 六、聲請人六因審理臺灣花蓮地方法院111年度簡字第14號偽造文書等案件，認所應適用之系爭規定牴觸罪刑法定原則與法律不溯及既往原則及信賴保護原則，侵害憲法保障之財產權，乃裁定停止訴訟程序而聲請法規範憲法審查。【7】 七、聲請人七因審理臺灣臺北地方法院107年度單聲沒字第295號聲請單獨宣告沒收扣押物案件，認所應適用之系爭規定牴觸罪刑法定原則與法律不溯及既往原則，侵害憲法保障之財產權，乃裁定停止訴訟程序而聲請解釋憲法。【8】 貳、受理要件之審查及審理程序【9】 一、受理要件之審查【10】 （一）受理部分【11】 1.聲請人一至三及聲請人七【12】 按憲法訴訟法（下稱憲訴法）修正施行前已繫屬而尚未終結之案件，除該法別有規定外，適用修正施行後之規定。但案件得否受理，依修正施行前之規定，憲訴法第90條第1項定有明文。【13】 聲請人一至三及聲請人七之聲請案，均於憲訴法施行前已繫屬，是其受理與否，應依該法修正施行前之司法院大法官審理案件法（下稱大審法）定之。經核，聲請人一至三之聲請，與大審法第5條第1項第2款所定人民聲請釋憲之要件相符；聲請人七之聲請，與司法院釋字第371號、第572號及第590號解釋所示法官聲請釋憲之要件相符。爰均予受理。【14】 另，聲請人一代表人原為陳永清，於108年8月13日變更為陳宏裕，新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。【15】 2.聲請人四【16】 按人民就其依法定程序用盡審級救濟之案件，對於受不利確定終局裁判所適用之法規範或該裁判，認有牴觸憲法者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決；前項聲請，應於不利確定終局裁判送達後6個月之不變期間內為之，憲訴法第59條第1項及第2項分別定有明文。【17】 查聲請人四曾就確定終局判決四提起上訴，經最高法院111年度台上字第1336號刑事判決以上訴違背法律上之程式，予以駁回。又，上開最高法院刑事判決係於111年4月28日作成，本庭於同年7月18日收受聲請書，核其法規範暨裁判憲法審查之聲請，與上開憲訴法規定之聲請要件相符，爰予受理。【18】 3.聲請人五【19】 按人民所受之確定終局裁判於憲訴法修正施行前已送達者，得於憲訴法施行日起6個月內，聲請法規範憲法審查，其案件之受理與否，依修正施行前之規定，憲訴法第92條第2項定有明文。【20】 查聲請人五據以聲請之確定終局裁定五之一、五之二均於憲訴法施行前送達，憲法法庭係於111年6月7日收受聲請人五之聲請書，核其法規範憲法審查之聲請，與大審法第5條第1項第2款規定要件相符，爰予受理。【21】 4.聲請人六【22】 按各法院就其審理之案件，對裁判上所應適用之法律位階法規範，依其合理確信，認有牴觸憲法，且於該案件之裁判結果有直接影響者，得聲請本庭為宣告違憲之判決，憲訴法第55條定有明文。查，本庭於111年4月26日收受聲請人六之聲請案，核其聲請，符合上開規定之要件，爰予受理。【23】 上述7件聲請案，其原因案件均涉及系爭規定，因其審查標的同一，爭點亦同一，爰依憲訴法第24條第1項但書規定，合併審理。又7件聲請案所涉沒收之客體，均為刑法第38條之1第1項、第2項犯罪所得，爰僅就涉及前開第38條之1第1項、第2項所定犯罪所得部分，審查系爭規定之合憲性。【24】 （二）不受理部分【25】 1.聲請人一、三及聲請人五【26】 按人民、法人或政黨聲請解釋憲法，須於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令，發生有牴觸憲法之疑義者，始得為之，大審法第5條第1項第2款、第3項定有明文。【27】 查聲請人一另就106年11月16日修正公布刑事訴訟法第376條第1款、第4款規定聲請解釋；聲請人五就刑法第38條之1第2項、第40條第3項規定聲請法規範憲法審查。核其所陳，均尚難謂客觀上已具體敘明確定終局判決一、確定終局裁定五之一及五之二，所適用之各上開規定有何牴觸憲法之疑義。聲請人三另就刑事訴訟法第370條規定聲請解釋，惟該規定未為確定終局判決三所適用。又，確定終局裁定五之二主文第一項部分（即該聲請單獨宣告沒收案涉及之孳息），經確定終局裁定五之二撤銷發回臺灣高等法院更為裁定中，聲請人五雖對此部分亦聲請法規範憲法審查，核屬未依法定程序用盡審級救濟。是聲請人一、三及聲請人五前述聲請，均核與上開大審法規定不符，應不受理。【28】 2.聲請人七【29】 按各級法院法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義，以之為先決問題，裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋者，須確信系爭之法律違憲，顯然於該案件之裁判結果有影響，並應於聲請書內詳敘其對系爭違憲法律之闡釋，以及對據以審查之憲法規範意涵之說明，並基於以上見解，提出其確信系爭法律違反該憲法規範之論證，且其論證客觀上無明顯錯誤者，始足當之。如僅對法律是否違憲發生疑義，或系爭法律有合憲解釋之可能者，尚難謂已提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，司法院釋字第371號、第572號、第590號解釋闡釋甚明。查聲請人七另就刑法第40條第3項規定聲請解釋部分，核其所陳，尚難謂已於客觀上提出違反憲法之確信論證，與上開司法院解釋意旨不符。是聲請人七此部分之聲請，亦應不受理。【30】 （三）另行審理部分【31】 至聲請人四就確定終局判決四所適用之刑法第47條第1項規定聲請法規範暨裁判憲法審查部分，則另行審理，併此敘明。【32】 二、言詞辯論程序【33】 本庭於111年7月19日行言詞辯論，通知聲請人一至三及聲請人六至七（聲請人四、五因係於公告言詞辯論期日後，始受理併案，故未通知其參與言詞辯論）、關係機關法務部，另邀請專家學者到庭陳述意見。聲請人及關係機關言詞辯論之陳述要旨如下：【34】 （一）聲請人一至三略謂：1、我國刑法之沒收在104年修法前，定位為從刑，修法後之沒收新制，雖將沒收列為獨立之法律效果，惟採取總額原則，犯罪所得不扣除成本加以沒收，無異剝奪第三人之固有財產，彰顯其處罰之本質，應屬刑罰。2、系爭規定使行為人或第三人行為時未能預見刑罰之處罰，已違反罪刑法定原則。3、沒收適用裁判時法之結果，使聲請人一至三因系爭規定生效前已發生且結束之行為被科以刑罰，已牴觸法律不溯及既往原則。又，本件聲請案之情形與司法院釋字第793號解釋之情形不同，系爭規定不符合追求憲法重大公益之例外，故系爭規定違反法律不溯及既往原則。4、在被司法認定為不法財產之前，人民之財產權應受憲法之保障，人民信賴其財產受憲法所保障，該等信賴不可被剝奪，系爭規定亦違反信賴保護原則。【35】 （二）聲請人六及七略謂：1、司法院釋字第384號解釋揭示之罪刑法定原則，屬正當法律程序之一部，任何行為構成犯罪，需事先以法律明定。又罪刑法定原則本不限於刑事犯罪及刑罰，沒收犯罪所得既類似刑罰之處分，自應受該原則之拘束，並有嚴格法律不溯及既往之適用。2、德國刑法雖於1992年修法將犯罪利得沒收由淨額原則改為總額原則，然學說上反對見解認，此舉已使犯罪利得之沒收具有刑罰或類似刑罰之效果，應適用罪刑法定原則。3、我國刑法關於沒收犯罪所得之規定，參照其立法理由亦採取總額原則，縱令犯罪所得之沒收具有準不當得利衡平措施與保安處分之特徵，惟在沒收範圍之計算不扣除犯罪成本，則犯罪所得之沒收即具有財產制裁與懲罰之效果，而兼具類似刑罰之性質。4、復以司法院釋字第799號及第812號解釋闡明之明顯區隔原則進一步觀察，犯罪所得沒收與罰金刑在本質上均屬對人民財產之剝奪，在執行面上，兩者均以檢察官囑託民事執行處對受宣告者之財產予以執行，由此可知犯罪所得之沒收與罰金刑之功能具高度相似性。5、犯罪行為既已於系爭規定施行前終結，系爭規定使犯罪所得沒收規定之效果，亦適用於該終結之犯罪行為，顯見系爭規定屬於真正溯及既往之法規範。又人民對修法既無法預見，亦未欠缺信賴保護之基礎，此處更不存有公益絕對優越人民財產利益而構成法律不溯及既往原則之例外，致生信賴不值得保護之情形，故系爭規定違反法律不溯及既往原則。6、縱令沒收新制下，立法者訂有過苛條款（即刑法第38條之2第2項規定參照），仍無法緩解系爭規定違憲之疑慮。【36】 （三）關係機關法務部略謂：1、立法者仿效德國刑法，刪除沒收為從刑之規定，增訂刑法第5章之1規定並參酌聯合國反貪腐公約，引進「非以定罪為基礎」之沒收，填補舊法漏洞，乃具有獨立之法律效果。2、系爭規定與沒收新制之立法目的在衡平財產秩序，並非施加刑罰惡害。任何人均不得保有犯罪所得，參酌民法及公法之不當得利機制，沒收犯罪所得為準不當得利衡平措施，並非對行為人施加惡害非難，而係將財產恢復犯罪未發生前之狀態。3、沒收犯罪所得縱然採總額計算，仍不具刑罰性質，理由如下：行為人將固有財產投入犯罪，係出於己意處分而終局喪失。沒收犯罪所得係為避免犯罪成為無經濟風險之事業，具有貫徹預防之功能。參酌德國民法第817條第2句規定（即我國民法第180條第4款規定），沒收犯罪所得乃糾正不合法財產歸屬，其思維為對取得不法所得人拒絕給予權利保護，此乃不當得利之法律風險分配，並非新的處罰性效果。4、財產權之保障應由立法者藉由相關法律制定，以建構各類財產價值之權利地位，犯罪所得非憲法財產權保障之範圍。觸犯刑事法律而取得對社會秩序有重大危害之財產標的，難想像可作為合法之權利地位；縱認犯罪所得受憲法財產權之保障，沒收犯罪所得係為追求憲法上重大公共利益，仍不違反信賴保護原則。5、系爭規定與法律不溯及既往原則無涉。不法行為實施後，對原有財產法秩序之侵擾持續存在，系爭規定之適用，目的乃除去該侵擾財產秩序，為不真正之溯及規定。【37】 （四）各聲請人及關係機關其餘主張及陳述，詳見其言詞辯論意旨書。【38】 本庭斟酌各聲請人之聲請書、關係機關之意見書、鑑定人之意見書，及全辯論意旨等，作成本判決，理由如下。【39】 參、形成主文之法律上意見【40】 一、系爭規定涉及沒收犯罪所得部分，無涉罪刑法定原則【41】 按刑罰法規涉及人民生命、人身自由及財產權之剝奪或限制，國家刑罰權之行使，應嚴格遵守憲法罪刑法定原則，行為之處罰，以行為時之法律有明文規定者為限。罪刑法定原則為憲法之重要原則，乃現代法治國之根基。無法律規定者，行為即不構成犯罪，亦不得對該行為科處刑罰。【42】 憲法罪刑法定原則所稱之刑罰，簡言之，係指國家為對從事刑事違法且有責行為之人民予以非難，所施加符合罪責相當之嚴厲處遇，例如剝奪人身自由或財產。是國家對於人民之任何不利益處遇，是否具刑罰之性質，須視是否與上開所描述刑罰之概念要素相符而定。【43】 申言之，立法者依其所欲達成之目的，對國家基於違法行為干預人民自由或財產之措施，於法制度之形成上，享有一定之立法裁量空間。判斷立法者制定之措施是否屬刑罰或類似刑罰，不應僅因該措施係規範於刑法典中而定，亦不應僅著眼於該措施使人民遭受財產或經濟上不利益，而須綜觀該措施之性質、目的及效果，是否等同或類似刑罰（司法院釋字第751號及第808號解釋參照），不受立法者對該措施所下定義之拘束，亦不拘泥其條文是否使用刑罰相關用語（註1）。若該措施之性質、目的及效果，並非等同或類似刑罰，即無涉罪刑法定原則。【44】 （一）由沒收新制整體內容觀之，犯罪所得之沒收不具刑罰性質【45】 就沒收犯罪所得之性質言，沒收犯罪所得係藉由沒收之手段，以衡平因違法行為所生財產秩序之干擾，故為避免犯罪行為人或非善意之第三人坐享犯罪所得，致顯失公平正義，其得予沒收之犯罪所得，僅須係因違法行為所生，即為已足（註2）。換言之，行為僅需具刑法構成要件該當性及違法性，縱不具可責性，因該行為而生之犯罪所得，仍應予以剝奪，以回復犯罪行為前之合法財產秩序。是沒收犯罪所得，並非非難行為人或第三人有何違反社會倫理之犯罪行為，此與刑罰係基於制裁個人犯罪行為而設，行為人須因違法且有責行為始受刑事制裁有異。犯罪所得之沒收，有別於刑罰，此其一。【46】 就受沒收犯罪所得宣告之主體言，依刑法第38條之1第1項及第2項規定，受沒收宣告之主體，除犯罪行為人外，非善意取得犯罪所得之第三人，亦包含在內。該非善意之第三人，雖非從事違法行為之人，仍應沒收其取得之犯罪所得，此並非評價第三人有何違反刑法之不法行為，僅係回復合法之財產秩序，並具防止犯罪行為人及非善意之第三人以不法獲取之所得，再次投入其他非法使用之功能，不具懲罰性。沒收犯罪所得與刑罰大相逕庭，此其二。【47】 就受沒收犯罪所得宣告之客體言，依刑法第38條之1第4項規定，國家得沒收或追徵之「犯罪所得」，包括「違法行為所得、其變得之物或財產上利益及其孳息」。易言之，犯罪所得之範圍係可依法推算之特定數額，國家亦僅於該特定數額內，始得對犯罪行為人或取得犯罪所得之第三人沒收之。該數額與行為人犯罪之罪名輕重無關，更不取決於行為人從事犯罪行為時之歸責程度（例如：故意或過失）。亦即，國家不以罪行或刑罰之輕重，決定應沒收之犯罪所得額度。反之，國家對犯罪行為人之科刑，應受嚴格罪責原則之拘束，無論係處以自由刑或罰金刑，關於其刑度之宣告，不僅取決於行為人所犯罪名之輕重，亦須衡酌行為人之歸責程度，予以適當之加重或減輕後，始得量處。沒收犯罪所得異於刑罰，此其三。【48】 就沒收犯罪所得之裁判言，關於犯罪所得之沒收，在程序面上，可分為以被告為對象之主體訴訟，及以沒收客體為對象之客體訴訟。【49】 關於主體訴訟之宣告沒收，刑法第40條第1項規定：「沒收，除有特別規定者外，於裁判時併宣告之。」即不論是否判決被告有罪，均於裁判時併宣告沒收。刑事訴訟法且依被告有罪判決或無罪判決，分別規定其主文諭知、構成沒收之事實及理由記載之法律依據（刑事訴訟法第309條及第310條之3規定參照）。另在主體訴訟程序中，尚有刑事訴訟法第7編之2規定之第三人參與沒收程序（刑事訴訟法第455條之12至第455條之33規定參照）。【50】 關於客體訴訟之單獨宣告沒收，刑法第40條第3項規定：「……第38條之1第1項、第2項之犯罪所得，因事實上或法律上原因未能追訴犯罪行為人之犯罪或判決有罪者，得單獨宣告沒收。」亦即，此種情形之沒收，不以致生犯罪所得之違法行為被追訴或定罪為必要。在有特殊事實上或法律上原因，例如犯罪行為人死亡、曾經判決確定，或因刑法第19條等事由，受不起訴處分或不受理、免訴等（註3），致未能追訴行為人之犯罪或判決其有罪時，程序上仍可對該犯罪行為所生之犯罪所得，予以單獨宣告沒收。就此，刑事訴訟法第7編之2第455條之34至第455條之37，亦有相對應之沒收特別程序。【51】 是沒收新制下主體訴訟被告無罪時之沒收、第三人參與沒收程序或客體訴訟之單獨宣告沒收，並非以刑事定罪為必要（註4）；反之，刑罰必須依法論罪後，始得對行為人科處之（刑事訴訟法第155條、第299條第1項及第309條規定參照）。沒收犯罪所得有異於刑罰，此其四。【52】 就沒收犯罪所得之執行言，犯罪所得沒收之執行與刑罰罰金刑之執行亦有區別。犯罪所得，於全部或一部不能沒收或不宜執行沒收時，依刑法第38條之1第3項規定，僅得追徵其價額，是追徵為刑法沒收新制下之唯一替代手段。反之，刑法第42條第1項及第2項分別規定：「罰金應於裁判確定後2個月內完納。期滿而不完納者，強制執行。其無力完納者，易服勞役。……其餘未完納之罰金，強制執行或易服勞役。」「依前項規定應強制執行者，如已查明確無財產可供執行時，得逕予易服勞役。」刑法第42條之1第1項又規定：「罰金易服勞役，除有下列情形之一者外，得以提供社會勞動6小時折算1日，易服社會勞動……。」是罰金無法完納者，得予易服勞役或易服社會勞動，而沒收及追徵不能執行者，國家不得透過易服勞役或易服社會勞動，以代替執行。沒收犯罪所得異於刑罰，此其五。【53】 就沒收犯罪所得之備位性言，立法者於刑法第38條之1第5項規定：「犯罪所得已實際合法發還被害人者，不予宣告沒收或追徵。」第38條之3第2項規定：「……第三人對沒收標的之權利或因犯罪而得行使之債權均不受影響。」刑事訴訟法第473條第1項規定：「沒收物、追徵財產……由權利人聲請發還者，或因犯罪而得行使債權請求權之人已取得執行名義者聲請給付……檢察官應發還或給付之……。」亦即，犯罪所得已實際合法發還被害人者，受違法行為所干擾之財產秩序即已回復，國家不得再對曾取得犯罪所得之行為人或第三人，予以沒收或追徵。犯罪所得經國家沒收後，被害人仍得請求檢察官發還。沒收犯罪所得異於刑罰，此其六。【54】 綜上所述，由沒收新制之整體內容觀之，犯罪所得之沒收與刑罰之性質迥然不同，非屬刑罰。【55】 （二）沒收新制之立法目的，係回復合法財產秩序，並非剝奪不法行為前之固有財產【56】 查，立法者於104年修正系爭規定時，即於立法理由中明確表示：「本次沒收修正經參考外國立法例，以切合沒收之法律本質，認沒收為本法所定刑罰及保安處分以外之法律效果，具有獨立性，而非刑罰（從刑）。」而且，立法者係鑑於「『任何人都不得保有犯罪所得（Crime doesn’t pay；Verbrechen dürfen sich nicht lohnen!）』是長久存在的普世基本法律原則。因此在民法及公法領域均存在不當得利機制（參照民法第179條以下、行政程序法第127條），得以剝奪不法所得之利益。刑事法領域亦然，剝奪犯罪所得，更是基於打擊不法、防止犯罪之主要手段。換言之，犯罪所得……自應予以剝奪，以回復合法財產秩序」，從而修正「沒收之法律適用，爰明定適用裁判時法」，並參考聯合國反貪腐公約第5章、德國2017年修正前刑法第3章第1節及第7節、日本改正刑法草案第10章等規定，「在第5章之1以專章規範，確認沒收已不具刑罰本質。」（註5）【57】 由是可知，立法者增訂刑法第5章之1規定時，除著眼於澈底消除犯罪誘因外，更強調其立法宗旨為回復合法財產秩序，並非剝奪不法行為前犯罪行為人或非善意第三人之固有財產，從而不具刑罰本質。是立法者修正沒收規定，並非出於刑罰之目的，與刑罰乃懲罰犯罪行為人，矯治其犯罪行為並遏阻其再犯之嚴厲處遇，顯有不同。【58】 （三）犯罪所得範圍之計算縱採相對總額制，亦難認沒收犯罪所得具刑罰或類似刑罰之性質【59】 聲請人六主張，現行法採取之相對總額原則，無可避免帶有財產制裁效果之特質等語（聲請人六言詞辯論意旨補充書第49頁參照）。【60】 按犯罪所得範圍之計算，依是否扣除成本，區分為淨額原則及總額原則；總額原則，更進一步就得扣除之成本，是否沾染不法，再區分為絕對總額原則及相對總額原則。【61】 我國實務一貫見解，係採相對總額原則（最高法院106年度台上字第3464號、107年度台上字第3332號及110年度台上字第1637號等刑事判決參照），即犯罪行為人所為與不法行為相關之支出，於沒收範圍審查時應否列入犯罪所得，視該等支出是否係非與犯罪直接相關之中性成本而定。倘產生犯罪所得之交易自身即為法所禁止之不法行為，則沾染不法範圍及於全部所得（例如販賣毒品而取得之全部價金），其沾染不法之成本，非屬中性成本，均不得扣除（例如前開案例中買入毒品之全部支出）。反之，若交易自身並非法所禁止，則沾染不法之部分僅止於因不法行為而取得之獲利部分，並非全部之所得，於宣告沒收犯罪所得時，即應扣除屬於中性成本之支出（例如廠商違法得標後，為履約而支出之材料費、人事費及其他營造費用）。【62】 另查，立法者制定沒收新制，曾參考民法第179條以下關於不當得利，剝奪不法所得利益之意旨（註6）。而依民法第182條規定，不當得利受領人，依其於得利時是否知無法律上原因，區分為善意受領人及惡意受領人。善意受領人，在其所受之利益已不存在時，免負返還或償還價額之責任；惡意受領人，不得主張所受利益不存在，而應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償還，如有損害，並應賠償。換言之，不當得利之受領人，依其於受利時，是否知無法律上原因，而就其應返還不當利益之範圍，承受不同之風險。沒收新制規範，立法者除參考民法不當得利制度，以沒收為手段而調整被干擾之財產秩序外，在沒收範圍上，亦進而採納民法第182條之風險分配概念（註7）。【63】 準此，立法者衡酌刑事法領域之特性，將風險分配之法理運用於因違法行為所生之犯罪所得沒收上，使具惡性之犯罪行為人或非善意之第三人，承擔沾染不法之犯罪成本應被沒收之風險。更何況，任何交易均存有風險。對於合法交易，法律尚且不保障當事人得取回其成本，對於違法交易，當國家沒收該交易所生之犯罪所得時，更不容行為人主張應扣除所謂之犯罪成本。既為回復原狀之性質，行為人或第三人並未處於較不法行為前更不利之地位，是尚難僅因實務對犯罪所得之計算方式採相對總額原則，即逕認沒收具刑罰或類似刑罰之性質。【64】 （四）小結【65】 綜上所述，沒收犯罪所得，從其性質、目的及效果觀之，非屬刑罰或類似刑罰。應沒收之犯罪所得，雖以相對總額原則計算其範圍，亦不得逕行推斷犯罪所得之沒收具刑罰或類似刑罰之性質。是系爭規定明定，沒收適用裁判時之法律，其中涉及沒收犯罪所得部分，不生牴觸憲法罪刑法定原則之問題。【66】 二、系爭規定屬不真正溯及既往之法規範，無違法律不溯及既往原則及信賴保護原則【67】 法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之構成要件事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。惟如將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後仍繼續存在之構成要件事實或法律關係，此種情形則非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則（司法院釋字第620號、第717號及第783號解釋參照）。【68】 如前所述，沒收新制並非針對行為人破壞法益之違法行為本身而設，而係為終止該行為所生之不法財產秩序。又，犯罪所得之產生雖係基於違法行為，然無論該違法行為是否終止、何時終止，亦不論行為人是否構成犯罪，自犯罪所得產生之時起，不法財產秩序已然形成，且仍繼續存在至該犯罪所得被剝奪時為止。因此，系爭規定，雖導致刑法第38條之1第1項、第2項沒收犯罪所得之規定，適用於該條施行前已發生之犯罪所得，然因該不法財產秩序，於該條規定施行後，仍繼續存在，故系爭規定屬不真正溯及既往之法規範，而無違法律不溯及既往原則。【69】 又人類生活有其連續性，新法雖無溯及效力，對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響。是法律之變動在無涉真正溯及既往之情形，依憲法信賴保護原則，仍應進一步考量人民是否具有值得保護之正當合理信賴；於信賴值得保護之情形，尚應就公益與信賴利益間為衡量，俾符憲法信賴保護原則之意旨（司法院釋字第574號及第717號解釋參照）。【70】 查刑法中所定各該犯罪行為之構成要件，係立法者認其行為具反社會性，應以刑罰此一強烈之手段予以制裁。行為該當構成要件且具不法性者，自始即為法秩序所不許，依此取得之犯罪所得亦隨之沾染不法，該不法之特性並不因行為時有無沒收犯罪所得之規定，而有差異。換言之，沒收因違法行為所獲得而持續帶有污點之犯罪所得，其背後所彰顯之普世價值，係宣示自始即不保護不正權利之取得及保有。是，新法雖影響犯罪行為人及非善意之第三人依舊法所建立之生活秩序，然因犯罪所得係透過破壞原有法秩序之違法行為而取得，該財產自始存有沾染不法之重大瑕疵，犯罪行為人及非善意第三人信賴其得依舊法永久保有犯罪所得，自不值得保護（註8）。【71】 況且，在沒收新制施行前，人民得繼續取得犯罪所得，係肇因於104年12月30日修正公布前舊刑法沒收規範不足。蓋，依舊刑法第38條第1項第3款後段及第3項之規定：「下列之物沒收之：……三、因犯罪……所得之物」、「第1項……第3款之物，以屬於犯罪行為人者為限，得沒收之。但有特別規定者，依其規定」。上開犯罪所得之物，依司法院院字第2140號解釋係指因犯罪「直接」取得者，且該物亦限於有體物，致犯罪所得之轉換或對價均不能沒收，範圍過狹，無法澈底剝奪犯罪所得以遏止犯罪誘因（註9）。是立法者鑑於上開法規範之不足，為彰顯法秩序之公平性及不可侵犯性、強化人民對於法之信賴及確保社會依合法秩序穩定運作等重大公益（註10），修訂沒收新制，要無不可，更遑論犯罪行為人及非善意第三人對其得依舊法時期持續保有犯罪所得之信賴，本即不值得保護。【72】 據此，系爭規定涉及刑法第38條之1第1項及第2項所定沒收部分，無違法律不溯及既往原則及信賴保護原則。【73】 肆、結論【74】 一、受理部分【75】 （一）104年12月30日修正公布並自105年7月1日施行之刑法第2條第2項規定：「沒收……，適用裁判時之法律。」其中涉及同法第38條之1第1項及第2項所定沒收部分，不生牴觸憲法罪刑法定原則之問題，無違法律不溯及既往原則及信賴保護原則，與憲法並無牴觸。【76】 （二）系爭規定既屬合憲，則聲請人一至五關於系爭規定法規範憲法審查之聲請，均應駁回。【77】 （三）聲請人四就確定終局判決四適用系爭規定部分，聲請裁判憲法審查，經核系爭規定並未牴觸憲法，已如前述，且聲請人四亦未指摘確定終局判決四適用系爭規定有其他違反憲法之情形，是其此部分之聲請，非有理由，應予駁回。【78】 （四）聲請人六及七就其審理之案件，對裁判上所應適用之系爭規定，依其合理確信，認有牴觸憲法，聲請本庭為宣告違憲之判決，惟系爭規定其中涉及刑法第38條之1第1項及第2項所定沒收部分，並不違憲，已如判決主文第一項所示，聲請人既非對其自身之權利有所主張，尋求救濟，爰不另為駁回聲請人六之聲請及聲請人七此部分聲請之諭知。【79】 二、不受理部分【80】 （一）聲請人一就106年11月16日修正前刑事訴訟法第376條第1款、第4款規定、聲請人三就刑事訴訟法第370條規定，及聲請人五就確定終局裁定五之一、五之二所適用之刑法第38條之1第2項、第40條第3項規定、確定終局裁定五之二主文第一項適用系爭規定部分，聲請法規範憲法審查，均核與上開大審法規定之要件不符，已如前述，應不受理。【81】 （二）聲請人七另就刑法第40條第3項規定聲請法規範憲法審查部分，核其所陳，與司法院釋字第371號、第572號及第590號解釋意旨不符，應不受理。【82】 三、另行審理部分 【83】 聲請人四就確定終局判決四所適用之刑法第47條第1項規定聲請法規範暨裁判憲法審查部分，另行審理。【84】 附註：【85】 註1：德國聯邦憲法法院2021年2月10日裁定BVerfG 2 BvL 8/19, Rn. 105, 109、歐洲人權法院2019年10月8日判決Case of Balsamo v. San Marino, applications no. 20319/17 and 21414/17, § 59參照。【86】 註2：104年12月30日修正公布之刑法部分條文立法理由第38條之1說明三、（一）及五、（一），立法院公報第104卷第98期院會紀錄，第268頁至第270頁參照。【87】 註3：104年12月30日修正公布之刑法部分條文立法理由第40條說明一，立法院公報第104卷第98期院會紀錄，第273頁至第274頁參照。【88】 註4：聯合國反貪腐公約第54條第1項第c款規定參照。應併注意者，反貪腐公約第2條第g款所稱之沒收，較之我國沒收新制之沒收涵蓋更廣。【89】 註5：104年12月30日修正公布之刑法部分條文立法理由第2條說明一、（一）及（二）、第5章之1沒收說明二，立法院公報第104卷第98期院會紀錄，第260頁至第261頁、第265頁參照。【90】 註6： 104年12月30日修正公布之刑法部分條文立法理由第2條說明一、（一）及（二），立法院公報第104卷第98期院會紀錄，第260頁至第261頁參照。【91】 註7：同前揭註1德國聯邦憲法法院裁定Rn. 115, 117, 120參照。【92】 註8：同前揭註1德國聯邦憲法法院裁定Rn. 159-161參照。【93】 註9： 104年12月30日修正公布之刑法部分條文立法理由第38條之1說明五（一），立法院公報第104卷第98期院會紀錄，第269頁至第270頁參照。【94】 註10：同前揭註1德國聯邦憲法法院裁定Rn. 151參照。【95】 憲法法庭  審判長　大法官　許宗力 大法官　蔡烱燉　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益　許志雄　張瓊文　詹森林　黃昭元　呂太郎　楊惠欽　蔡宗珍

聲請解釋憲法，請求宣告法規範違憲。主文：一、憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定所保障之原住民族，應包括既存於臺灣之所有臺灣南島語系民族。除憲法增修條文第4條第1項第2款規定所稱之山地原住民及平地原住民，舉凡其民族語言、習俗、傳統等文化特徵至今仍然存續，其成員仍維持族群認同，且有客觀歷史紀錄可稽之其他臺灣南島語系民族，亦均得依其民族意願，申請核定其為原住民族；其所屬成員，得依法取得原住民身分。 二、原住民身分法第2條規定：「本法所稱原住民，包括山地原住民及平地原住民，其身分之認定，除本法另有規定外，依下列規定：一、山地原住民：臺灣光復前原籍在山地行政區域內，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親屬屬於原住民者。二、平地原住民：臺灣光復前原籍在平地行政區域內，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親屬屬於原住民，並申請戶籍所在地鄉（鎮、市、區）公所登記為平地原住民有案者。」所稱原住民之定義性規定，僅指山地原住民及平地原住民，並未及於符合本判決主文第1項要件之其他臺灣原住民族，致其原住民（族）身分未受國家法律之保障，於此範圍內，與憲法第22條保障原住民（族）身分認同權、憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定保障原住民族文化等意旨有違。 三、相關機關應於本判決宣示之日起3年內，依本判決意旨，修正原住民身分法或另定特別法，就本判決主文第1項所稱同屬南島語系民族之其他臺灣原住民族之認定要件、所屬成員之身分要件及登記程序等事項，予以明文規範。逾期未完成修法或立法，舉凡日治時期戶口調查簿其本人或其直系血親尊親屬經註記為「熟」或「平」，釋明其所屬民族語言、習俗、傳統等文化特徵至今依然存續，且其所屬民族成員仍維持族群認同者，於修法或立法完成前，均得向中央原住民族主管機關申請依本判決意旨認定其民族別。理由：壹、聲請意旨【1】 聲請人臺北高等行政法院第三庭為審理同院107年度原訴更一字第1號原住民身分法事件（下稱原因案件），認應適用之原住民身分法第2條規定：「本法所稱原住民，包括山地原住民及平地原住民，其身分之認定，除本法另有規定外，依下列規定：一、山地原住民：臺灣光復前原籍在山地行政區域內，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親屬屬於原住民者。二、平地原住民：臺灣光復前原籍在平地行政區域內，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親屬屬於原住民，並申請戶籍所在地鄉（鎮、市、區）公所登記為平地原住民有案者。」（下稱系爭規定）有違憲疑義，經裁定停止訴訟程序後，於中華民國109年間依司法院釋字第371號、第572號及第590號解釋聲請解釋憲法。【2】 聲請人稱：系爭規定將「平地原住民」限於「臺灣光復前原籍在平地行政區域内，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親屬屬於原住民，並申請戶籍所在地鄉（鎮、市、區）公所登記為平地原住民有案者」之範圍，致同樣在臺灣光復前原籍在平地行政區域内，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親屬屬於原住民者，僅因未及於政府所定之期間辦理登記為「平地原住民」，即無法取得「平地原住民」之身分。因此已產生系爭規定是否侵害具原住民血統者之原住民身分認同權，違反憲法平等原則及憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定之疑義。聲請人合理確信系爭規定有牴觸憲法第5條、第7條、第22條及憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定之意旨等語。【3】 貳、受理依據及審理程序【4】 一、受理依據【5】 系爭規定確為聲請人審理原因案件所應適用之法律，且聲請人已裁定停止訴訟程序，並敘明其確信系爭規定如何違憲之具體理由，核其聲請，與司法院釋字第371號、第572號及第590號等解釋所示法官聲請解釋憲法之要件相符，應予受理，經全體大法官於110年間決議受理在案。又憲法訴訟法已於111年1月4日起施行，爰依該法第90條規定，由本庭適用該法規定繼續審理。【6】 二、言詞辯論程序【7】 本庭於111年6月28日行言詞辯論，除通知聲請人、關係機關原住民族委員會（下稱原民會）、臺南市政府及關係人即原因案件原告外，另邀請監察院國家人權委員會暨專家學者到庭陳述意見。聲請人及關係機關之言詞辯論要旨如下：【8】 （一）聲請人略謂：1、17世紀漢族開始大量移入臺灣前，臺灣本島上即存在南島語系之民族，包括高山族及平埔族。2、憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定之原住民族，應包括具社會文化意義之平埔族。3、政府在40年及50年間，限期開放4次平地原住民登記，惟其目的係為便利行政機關釐清平地原住民身分，與是否具原住民身分之本質無涉，是系爭規定以是否於上開政府核准期間登記為平地原住民，作為區分是否為原住民之標準，顯非斟酌規範事物性質之差異所為合理之區別對待，侵害具臺灣原住民血統者受憲法第22條保障之原住民身分認同權，違反憲法第7條平等原則、憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定之意旨等語。【9】 （二）關係機關原民會略謂：1、憲法上之原住民族，不包括平埔族或西拉雅族。2、系爭規定攸關憲法關於族群議題採取之政策選擇與價值決定，憲法法庭應予尊重，採寬鬆審查標準。3、45年及46年間之平地原住民登記，已預設優惠措施保護之對象及範圍，縱認當時之平地原住民登記僅係為行政之便，透過歷年制度之穩定、身分關係之連結及憲法增修條文之意旨，已形塑出一價值秩序，不應輕易更易之。4、系爭規定係承循憲法預設之價值決定，其目的在追求優惠措施之明確性與實質平等之實現，並兼顧個人身分認同，及提升身分關係穩定性之重要價值。5、系爭規定採行限期登記之手段與上開重要之憲法目的具實質關聯性，未違反憲法上平等原則或侵害原住民身分認同權等語。【10】 （三）關係機關臺南市政府略謂：1、西拉雅族為臺灣原住民族，為其正名屬國家義務，基於憲法平等原則及禁止歧視原則，系爭規定侵害臺南市政府之自治權限。2、系爭規定涉及原住民身分認同權，屬憲法第22條保障之重要基本權，應採嚴格審查標準。3、系爭規定增加限期登記之要件，其目的係行政管制便宜性。4、自我認同而取得國家所認定之原住民身分與優惠措施之享有，實屬二事。5、原住民身分係因血緣而來，是與生俱有，非國家恩賜。系爭規定僅以行政管制便宜性為考量，對西拉雅族人之人格權造成重大侵害，為違憲。6、系爭規定以登記有案之方式作為取得原住民身分之要件，使未登記之原住民及其後代無法取得原住民身分，系爭規定已達身分封鎖之程度，自屬違憲等語。【11】 參、形成主文之法律上意見【12】 一、原因案件背景事實【13】 （一）在為目前佔臺灣人口多數之漢民族大量移入臺灣之前，千百年來，早有同屬南島語系之不同族群臺灣原住民，先已長久世代居住在臺灣這塊土地上。日治時期，為統治目的，方便分別管理、同化融合，透過戶口調查程序，將上開原住民依其所在之區域（高山或平地）及與漢人同化程度之差異，區分為二類：1、高山（砂）族（生蕃）（戶口調查簿註記為「生」、「高砂」）、及2、平埔族（熟蕃）（戶口調查簿註記為「熟」、「平」）。【14】 （二）國民政府來臺後，基本上沿用上開日治時期之區分，但因「生蕃」、「熟蕃」用語蘊含高度歧視，乃先改以山地同胞（山胞）稱呼居住山地之原住民，並為了地方選舉而有特予區分山胞之緊急需要，臺灣省政府自43年起，即頒布臺灣省政府43年2月9日（肆參）府民四字第11197號等函令，並使用「山地山胞」及「平地山胞」之用語（83年第3次修憲後由「山胞」改稱「原住民」）。經查除了臺灣省政府46年1月22日（肆陸）府民一字第128663號令例外放寬平埔族登記為平地原住民，稱：「日據時代居住平地行政區域內，而戶籍簿種族欄記載為『熟』，於光復後繼續居住平地行政區域者，應依照『平地山胞認定標準』之規定，經聲請登記後，可准予登記為『平地山胞』」、臺灣省政府民政廳46年3月11日（四六）民甲字第01957號代電亦稱：「4、日據時代居住於平地，其種族為「熟」者，應認為平地山胞」外，其餘43年起之其他准予登記為山胞之函令，包括臺灣省政府45年10月3日（肆伍）府民一字第109708號、臺灣省政府46年5月10日（肆陸）府民一字第19021號、臺灣省政府48年4月7日（48）府民一字第29784號、臺灣省政府52年8月21日（52）府民一字第60148號等令，均稱：「山地山胞」及「平地山胞」，係指臺灣光復前原籍設籍在日治時期之「蕃地」，且戶口調查簿登記其本人或直系血親尊親屬為「生」、「高砂」之註記者。即原則上僅指日治時期之高山（砂）族原住民，不包括日治時期之平埔原住民。臺灣省政府69年4月8日69府民四字第30738號令訂定公布之「臺灣省山胞身分認定標準」第2條第2款規定沿用之；內政部81年8月7日台（81）內民字第8185501號令修正「山胞身分認定標準」第2條第2款規定再沿用之。【15】 （三）憲法本文無「山地山胞」、「平地山胞」或原住民之用語。「山地山胞」、「平地山胞」之用語首見於80年第1次修憲（80年憲法增修條文第1條及第2條規定參照）；於81年第2次修憲則使用「山胞」之用語（81年修正憲法增修條文第18條規定參照）；於83年第3次修憲時改稱「山地原住民」、「平地原住民」或「原住民」（83年修正憲法增修條文第1條、第3條及第9條規定參照）；於86年7月21日修正時起，第10條「原住民」修正為「原住民族」及文字修正如現行第11項及第12項條文（86年7月21日修正憲法增修條文第10條第11項及第12項規定參照）。【16】 又81年及83年第2次及第3次修憲時，均曾有憲法增修條文應設「原住民族專章」，以保護原住民族權益，且其中一條稱「臺灣原住民族包括平埔族……」之提案，但均未獲通過。（註）【17】 （四）90年制定之原住民身分法，其立法理由稱：依據憲法增修條文第4條「山地原住民」及「平地原住民」規定用語，及繼續沿用上述43年以來之「山地原住民」及「平地原住民」內涵意旨等，於系爭規定將該法所稱原住民限於山地原住民與平地原住民，及就山地原住民與平地原住民間，以原籍山地行政區域與平地行政區域作分類。而不論山地原住民或平地原住民，係指臺灣光復前日治時代戶籍簿種族欄登載其本人或直系血親尊親屬為高山族者（系爭規定90年制定之立法理由參照，請見立法院第1屆第90會期第10次會議議案關係文書，報第83頁起至報第85頁；立法院第4屆第4會期第4次會議議案關係文書，政第78頁及政第79頁），即系爭規定所定原住民原則上不包括日治時期所稱平埔（族）原住民。【18】 二、據以審查之憲法權利：原住民（族）身分認同權【19】 維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值，人格權作為個人人格的基礎，乃為不可或缺之基本權利，而為憲法第22條所保障之基本人權之一，其中包括原住民身分認同權（本庭111年憲判字第4號判決參照）。另依憲法增修條文第10條第11項及第12項前段之規定，國家應積極維護發展原住民族之語言及文化，並就其教育文化等事項予以適當之保障扶助。是由憲法第22條及憲法增修條文第10條第11項及第12項前段之規定整體觀察，受憲法保障之原住民身分認同權，除保障個別原住民之身分認同外，亦包括各原住民族之集體身分認同。【20】 三、本庭之審查【21】 （一）就法規範違憲審查案件，本庭受理後，本可不受聲請人主張（本件聲請人主要主張系爭規定尤其其第2款後段規定牴觸憲法第7條規定違憲）之拘束。本庭認為本件關鍵應為：在憲法解釋上「原住民（族）」之意涵應為何，即憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定，國家應以法律特別保障其權益之「原住民族」之範圍應為何？【22】 （二）由憲法文義及修憲意旨觀察，憲法沒有特別將所欲保護之「原住民族」，限定在系爭規定所稱山地原住民與平地原住民之族群範圍【23】 1、憲法及憲法增修條文均未明文定義原住民、原住民族，及明定劃分原住民族之標準或規定原住民僅指或僅能區分為平地原住民及山地原住民。亦即憲法並未將系爭規定所稱山地原住民及平地原住民以外之其他臺灣原住民族，明文排除在受憲法增修條文第10條第11項及第12項前段所定「原住民族」保護之外。【24】 2、次應釐清修憲者就其所欲保護之原住民族範圍，是否有意排除系爭規定所稱山地原住民與平地原住民以外其他臺灣原住民族。查第2次及第3次修憲提案（其中一條稱：臺灣原住民族包括平埔族……）未獲通過固屬事實，但應不足憑以認定修憲者已有意排除對於系爭規定所稱山地原住民與平地原住民以外其他臺灣原住民族之保護，理由如下：【25】 （1）依憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定，如屬原住民族，國家即有以法律積極保護其文化等義務。又除修憲者於憲法條文明白排除其中部分原住民（族）不予保護外，有關機關不得自行任意界定原住民族之意義，將部分臺灣原住民族排除在國家應立法保護之外，因為於憲法解釋上，為符上開憲法增修條文特予保障原住民族文化等之意旨，就原住民族之意義及保護範圍，其認定應避免反於歷史事實、國際保護原住民（族）潮流，而失諸過度嚴格，即應作較寬鬆之認定；亦即其排除保護應採極嚴格限縮原則，例外處理。【26】 （2）大法官解釋憲法，應隨時代進步、掌握時代脈動，作出因應、符合時代需要之解釋，不應拘泥於憲法部分條文用語形式，尤應避免囿於修憲過程之隻字片言，致失憲法保障人權之本旨。是修憲過程中，第2次及第3次修憲時，曾有於山地原住民及平地原住民之外，擬增列平埔族為原住民族之提案，且未獲通過，固屬事實（參見註）。惟憲法增修條文第4條第1項第2款所稱「山地原住民」及「平地原住民」，與第10條第11項及第12項前段所稱「原住民族」，用語及意涵並非相同；且當時兩次提案，均以在憲法增修條文中，增列「原住民族專章」為主軸，所謂將平埔族納入臺灣原住民族，僅係其中一個條文之規定。況此等提案未獲通過，論理上亦難以得到修憲者排除保護其他臺灣原住民族之結論。【27】 （3）又立法委員如何產生，固係憲政選擇，原住民如何特予保障其參政權亦同。是憲法增修條文第4條第1項第2款規定之原住民參政權保障，與第10條第11項及第12項前段規定之原住民族文化等應特予立法保護，二者規範主題各別、目的不同。再者，我國憲法亦未明指於80年第1次修憲起即已納入規定之現行憲法增修條文第4條第1項第2款所定兩種「原住民」（時稱「山胞」，83年修憲時改稱「原住民」），與於86年第4次修憲時第10條第11項及第12項前段修正規定之「原住民族」，二者範圍必須相同。【28】 （4）不能因修憲過程中曾有上述提案，或憲法增修條文第4條第1項第2款關於參政權之規定，即認除山地原住民及平地原住民外，修憲者無意保護其他臺灣原住民族之文化等權益，進而認立法者無義務以法律特別保障彼等之原住民（族）身分認同權。【29】 （三）由臺灣歷史脈絡觀察，除日治時期所稱「高山（砂）族」外，尚有其他南島語系民族【30】 在臺灣歷史上，於漢民族大量移入臺灣而成為多數人口之前，早已有許多原同屬南島語族群，而散落居住生活於臺灣各地，並各自發展出自己之歷史、語言、形塑出自己之傳統文化、習俗之原住民（族）群。此等族群有居住於山區者，於日治時期為區分統治目的，稱之為「高山（砂）族」；居住於平地者，則以平埔族名之，但均系出臺灣南島語系民族。是由臺灣歷史脈絡觀察，除系爭規定所定之屬日治時期所稱「高山（砂）族」之山地原住民及平地原住民外，臺灣尚有同屬臺灣南島語系之其他民族，應無爭議。【31】 （四）臺灣南島語系民族之客觀歷史紀錄【32】 臺灣南島語系民族固然於日治時期之前早已居住於臺灣，而為臺灣原住民族，但其等僅占臺灣人口中之一部分，如何區分出臺灣南島語系民族裔？【33】 查日治時期政府曾經於臺灣作全面性戶口調查，所得官方戶口調查簿資料，堪認具客觀完整性之臺灣歷史紀錄。而且該等戶籍資料經現今政府接續使用，以作為採認臺灣原住民族之法定依據，是若採同一日治時期戶籍資料作為是否臺灣南島語系民族之判斷基準，亦符合一致性。本庭爰認若以其本人或其直系血親尊親屬是否於日治時期戶口調查簿，經註記為「熟」、「平」者，作為是否屬臺灣南島語系民族裔之判斷標準之一，應屬合宜。【34】 （五）就其他臺灣南島語系民族中，應屬於憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定保護範圍之判斷【35】 憲法增修條文第10條第11項及第12項前段分別規定：「國家肯定多元文化，並積極維護發展原住民族語言及文化」；「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。」依此意旨，憲法係明文肯認臺灣原住民族文化，所以特予保護，並係為維護其至今仍存續之語言、習俗、傳統等文化特徵等，且進而督促國家擔負積極維護及發展責任（司法院釋字第803號解釋參照）。是受憲法特予保障之「原住民族」，亦應指既存於臺灣之原住民族，且尚未全然為其他民族同化，其民族語言、習俗、傳統等文化特徵至今仍然存續，得以永續傳承給下一代者。縱具原住民族血緣，但其民族已全然為非原住民族同化，而失其原有族群文化等特性，無以或無意願保存、發展，並以之傳承下一代者，已非一般所認應受特別保護之原住民族。【36】 另受憲法第22條規定保障之原住民（族）身分認同權，其內涵主要即為文化認同；唯個別原住民具族群文化認同，始能確保其所屬原住民族文化暨族群之永續發展，斯乃應受憲法之特予保障（司法院釋字第803號解釋參照）。是族群成員應對其所屬族群維持認同，包括有意願組成特定原住民族群，並成為其成員。【37】 （六）綜上，由臺灣之歷史脈絡觀察，解釋上，受憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定，應由國家以法律特別保障其文化等權益之原住民族，不應僅限於系爭規定所定之原住民，而應包括既存於臺灣之所有臺灣南島語系之民族。除憲法增修條文第4條第1項第2款規定所稱之山地原住民及平地原住民，本應可包括其他既存於臺灣同屬臺灣南島語系民族（監察院110年11月110內調0045調查報告參照）中，舉凡其民族語言、習俗、傳統等文化特徵至今仍然存續，其成員仍維持族群認同，有意願組成特定原住民族群並成為其成員，且其為臺灣南島語系民族之事實有客觀歷史紀錄可稽者。此等臺灣南島語系民族或其成員應有權要求承認並依法核定其族群別並為原住民族，主管機關有依法核定之義務；至其相關原住民族之認定要件、所屬成員之身分要件及登記程序等事項，自應由相關機關明文規範，適當訂定之。上開成員得依相關法定要件、程序取得原住民身分，享受法定權利及負擔法定義務。【38】 四、本庭之判斷【39】 （一）憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定所保障之原住民族，應包括既存於臺灣之所有臺灣南島語系民族。除憲法增修條文第4條第1項第2款規定所稱之山地原住民及平地原住民，舉凡其民族語言、習俗、傳統等文化特徵至今仍然存續，其成員仍維持族群認同，且有客觀歷史紀錄可稽之其他臺灣南島語系民族，亦均得依其民族意願，申請核定其為原住民族；其所屬成員，得依法取得原住民身分。【40】 （二）系爭規定所稱原住民之定義性規定，僅指山地原住民及平地原住民，並未及於符合（一）要件之其他臺灣原住民族，致其原住民（族）身分未受國家法律之保障，於此範圍內，與憲法第22條保障原住民（族）身分認同權、憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定保障原住民族文化等意旨有違。【41】 （三）相關機關應於本判決宣示之日起3年內，依本判決意旨，修正原住民身分法或另定特別法，就（一）所稱同屬南島語系民族之其他臺灣原住民族之認定要件、所屬成員之身分要件及登記程序等事項，予以明文規範。逾期未完成修法或立法，舉凡日治時期戶口調查簿其本人或其直系血親尊親屬經註記為「熟」或「平」，釋明其所屬民族語言、習俗、傳統等文化特徵至今依然存續，且其所屬民族成員仍維持族群認同者，於修法或立法完成前，均得向中央原住民族主管機關申請依本判決意旨認定其民族別。於民族別認定後，得憑以申請戶籍登記為原住民，取得原住民身分（原住民身分法第11條規定意旨參照）。【42】 肆、併予指明【43】 其他臺灣原住民族既屬憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定所保障之原住民族，國家自應積極維護發展其語言及文化，並就其教育文化等事項予以適當之保障扶助；立法者應依上開憲法保障之意旨，充分考量各原住民族及其成員之歷史發展脈絡及現況，並斟酌國家資源分配，另以法律定之。至其保障內容及範圍，立法者自有一定之形成空間，不在本判決之審理範圍。【44】 註：所謂未獲通過之原住民範圍應包括平埔族之修憲提案，係81年第2次及83年第3次修憲提案。86年第4次修憲時起未再有原住民（族）應否包括平埔族之討論及相關決議。以上參見第2屆國民大會臨時會修憲提案第34號、第88號；第2屆國民大會第4次臨時會實錄，第452頁；第3屆國民大會第2次會議修憲審查委員會第4審查小組第2次會議速紀錄，第11頁、第12頁、第14頁、第15頁。【45】 憲法法庭  審判長　大法官　許宗力 大法官　蔡烱燉　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明　詹森林　黃昭元　謝銘洋　呂太郎　楊惠欽　蔡宗珍

應於3日內撤銷之；受採尿者得於受採取尿液後10日內，聲請該管法院撤銷之。理由：壹、當事人陳述之要旨等【1】 一、聲請人因審理臺灣新北地方法院102年度簡上字第615號違反毒品危害防制條例案件，認應適用之刑事訴訟法第205條之2關於採取尿液部分之規定牴觸憲法，乃裁定停止訴訟程序，提出本件聲請。【2】 二、聲請意旨略謂：刑事訴訟法第205條之2規定：「檢察事務官、司法警察官或司法警察因調查犯罪情形及蒐集證據之必要，對於經拘提或逮捕到案之犯罪嫌疑人或被告，得違反犯罪嫌疑人或被告之意思，……有相當理由認為採取……尿液……得作為犯罪之證據時，並得採取之。」（下稱系爭規定）其文義過廣，授權檢察事務官、司法警察官或司法警察〔下併稱司法警察（官）〕對經依法拘提或逮捕到案之犯罪嫌疑人或被告（下稱受合法拘捕者），得違反其等意思強制導尿，傷害其人性尊嚴甚鉅，又無任何及時或事後之救濟途徑，有違法律明確性原則，並違反憲法正當法律程序原則及憲法第23條比例原則，牴觸憲法第22條保障隱私權及免於身心受傷害之身體權之意旨。【3】 貳、受理依據【4】 按憲法訴訟法修正施行前已繫屬而尚未終結之案件，除該法別有規定外，適用修正施行後之規定。但案件得否受理，依修正施行前之規定，憲法訴訟法第90條第1項定有明文。查本聲請案係於中華民國103年9月25日繫屬，其受理與否，應依憲法訴訟法修正施行前之規定，即司法院釋字第371號、第572號及第590號解釋所闡釋法官聲請解釋憲法之要件定之。經核本件聲請，與上開要件相符，爰予受理。【5】 參、形成主文之法律上意見【6】 一、本件所涉基本權利與審理原則【7】 維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，為自由民主憲政秩序之核心價值，基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，隱私權乃為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，所不可或缺之基本權利；其中之個人自主控制個人資料之資訊隱私權，係為保障人民就是否揭露其個人資料及揭露之對象、範圍、時間、方式等，享有自主決定權，並保障人民對其個人資料之使用，有知悉、控制權及資料記載錯誤之更正權（司法院釋字第603號解釋參照）；此外，人民免於身心受傷害之身體權，旨在確保個人對自我身心之完整有不受侵犯之權利，亦屬憲法第22條所保障之基本權利（司法院釋字第689號解釋及本庭111年憲判字第1號判決參照）。【8】 又國家基於公益之必要，雖非不得立法以限制人民身體權之方式，強制取得人民之個人資訊，惟其除須符合憲法第23條所定要件外，尤須具備必要之正當法律程序；至其所應踐行之必要程序，除人民權利受侵害或限制時，應有使其獲得救濟之機會外，亦應取決於所涉基本權之種類、案件涉及之事物領域、侵害基本權利之強度與範圍、所欲追求之公共利益、有無替代程序及各項可能程序之成本等因素，綜合判斷而為認定（司法院釋字第689號及第710號解釋參照）。【9】 二、系爭規定係就非侵入性方式採取尿液而為規範【10】 系爭規定所涉及之採尿取證行為，係為取得犯罪之證據，認定犯罪相關事實，對人之身體產生之尿液進行採集之取證行為，屬對身體採樣之身體檢查處分（如刑事訴訟法第204條、第204條之1及第205條之1之規定），與刑事訴訟法第1編第11章所定之搜索同具有強制處分之性質，即本質均在蒐集證據以釐清犯罪事實之有無，俾利決定是否追訴犯罪。而就採尿之方式觀之，違反受採尿者意思採取其尿液，其方式可大別為侵入性與非侵入性方式兩大類。侵入性方式之採尿，係由第三人以侵入身體之器具，強行採取受採尿者體內之尿液（例如將導尿器具插入人體內以強制導尿）。非侵入性方式之採尿，則係於受採尿者自行解尿後予以採集，其如屬違反受採尿者意思為之者，具體實施方式，通常係受採尿者受制於採尿人員可得支配之實力範圍下，因採尿人員之要求，而自行喝水、走動以產生尿意，從而自行解尿、採集，最終由採尿人員取得定量之尿液。【11】 由於尿液蘊含足資辨識個人行為與生活方式之個人資訊，例如體內毒品濃度之閾值（濫用藥物尿液檢驗作業準則第15條規定參照），而屬個人資訊之載體，所採取之尿液亦得依法予以檢測，進而為後續之評價利用，因此尿液中所蘊含之個人資訊受有為第三人所知悉之危險，並使受採尿者喪失對其個人資訊之自主控制權，且尿液檢測結果又可作為相關犯罪之證據，因此，上述兩種違反受採尿者意思之採尿方式，就取得受採尿者之尿液作為犯罪之證據而言，其對受採尿者之資訊隱私權之侵害程度，雖無本質之不同，惟侵入性方式之採尿，因係以器具侵入受採尿者之身體私密部位以採集尿液，除令受採尿者裸露私密部位，嚴重侵害其等個人私密領域之隱私權外，更使受採尿者之身體受到實施採尿者之操控，且須忍受異物侵入體內，可能產生精神上屈辱感及心理創傷，致嚴重侵害受採尿者免於身心受傷害之身體權，甚至可能危害其身心健康。【12】 從而，縱憲法上允許於實現國家刑罰權之特別重要公益所必要範圍內，以侵入性方式採尿取證，然就其嚴重侵害受採尿者之基本權而言，授權受檢察官指揮（命令）或協助檢察官偵查犯罪之司法警察（官）（法院組織法第66條之3、刑事訴訟法第228條至第231條規定參照），作為以侵入性方式採取尿液之強制處分主體，顯非合理、正當之程序規範。是系爭規定使司法警察（官），得違反受合法拘捕者（刑事訴訟法第75條、第76條、第87條、第88條及第88條之1規定參照）之意思採尿取證，如係以侵入性方式為之者，並不符憲法正當法律程序原則之要求。況由刑事訴訟法第205條之2規定中與採取尿液併列之其他取證標的，並不包含必須以侵入性方式採取之血液，可知，系爭規定所稱之採取尿液，解釋上應與同條文所定其他標的之採樣方式相當，限於以非侵入性方式為之者。再者，對照同屬涉及身體採樣取證，但其實施須經審判長、受命法官或檢察官許可之刑事訴訟法第205條之1規定，其明文列舉之取證標的，除排泄物(解釋上自應包含尿液）外，尚包括血液，而血液之採樣勢必須以侵入性方式為之。因此，系爭規定所規範之採取尿液行為，應不包含以侵入性之手段為之者，其係就非侵入性方式採取尿液而為規範。【13】 三、系爭規定所規範之非侵入性方式採尿取證，違反憲法正當法律程序原則之要求，牴觸憲法第22條保障資訊隱私權及免於身心受傷害之身體權之意旨【14】 違反受採尿者意思之非侵入性方式採尿取證行為，若係於受採尿者經合法拘提或逮捕後所進行，雖對其等受限制之人身自由原則上並未構成額外之限制，但仍對受採尿者受憲法第22條保障之資訊隱私權構成限制，已如前述；且以非侵入性方式採取尿液，受採尿者自行解尿係因採尿人員之要求，並在受制於採尿人員可得支配之實力範圍內，受到外力制約所致，即使於實施過程中採尿人員未對受採尿者施以強制力（如強行灌水等），亦未令其等困窘、難堪，且因受採尿者係自行排尿，對其等身體健康通常尚無不利之虞，然均已使受採尿者身體自主控制權受到制約，其等受憲法第22條保障之免於身心受傷害之身體權因而受到限制，僅不若以侵入性方式採尿嚴重。是非侵入性方式之採尿取證程序，仍應具備必要之法律程序，以符合憲法正當法律程序原則之要求；而是否符合憲法正當法律程序原則之要求，則應審酌系爭規定之採尿取證目的、作用與影響等因素，尤應考量非侵入性之採尿方式對受採尿者受憲法保障之資訊隱私權與身體權之侵害程度，以及相關刑事取證程序之要求。【15】 司法警察（官）依系爭規定，以非侵入性方式違反受合法拘捕者意思採尿取證，其目的，主要係為於犯罪調查程序之初，檢測受合法拘捕者體內是否有毒品陽性反應，以判定其是否涉及違法施用毒品或違法毒駕等行為。因此，採尿檢測之結果，即有可能成為施用毒品（毒品危害防制條例第6條、第7條、第10條、第11條之1第2項規定參照）或毒駕犯罪（刑法第185條之3第1項第3款規定參照）處罰之證據，是系爭規定乃刑事偵查階段蒐證方式之一種。從而，系爭規定所應具備之正當法律程序，原則上即應與法律屬性相近之其他刑事蒐證方式之必要程序相當。而系爭規定既涉及人體自然解出之尿液，性質上屬對身體採樣之身體檢查處分之一種，已如前述，因此，系爭規定之採尿取證，即應踐行與同具強制處分性質之身體檢查處分程序相當之法律程序，始符憲法正當法律程序原則之要求。若非如此，則刑事訴訟程序就搜索或身體檢查處分所設正當法律程序之要求，即可因系爭規定而遭規避或脫免，同時亦變相剝奪受合法拘捕者原應享有之相關刑事正當程序之保障。【16】 惟考量人體尿液檢體，雖亦蘊含體內毒品濃度之閾值等個人資訊，因而亦受憲法資訊隱私權之保障，但人體尿液並不如血液般蘊含大量個人生物特徵識別資料，其對受採尿者憲法上資訊隱私權之侵害程度，實不若強制採檢血液之情形；且以非侵入性方式違反受採尿者意思採尿，對受採尿者之免於身心受傷害之身體權造成限制，其嚴重程度實遠不及以侵入性方式所為者。再者，檢察官主要任務係在犯罪之偵查及公訴權之行使，犯罪證據之蒐集為其中不可或缺之一環，因此檢察官依法有指揮司法警察（官）偵查犯罪之權（刑事訴訟法第230條第1項及第231條第1項規定參照），而司法警察（官）就犯罪調查之情形並應主動或應要求報告該管檢察官（刑事訴訟法第228條第2項、第230條第2項、第231條第2項及第231條之1規定參照）。是賦予檢察官以非侵入性且對受採尿者身體健康無虞方式之採尿取證權限，就個案具體情狀，決定是否違反受採尿者之意思採尿取證，尚符合憲法正當法律程序原則之要求。【17】 至司法警察（官）為調查犯罪及蒐集證據，對受合法拘捕者，有違反其等意思採取尿液作為犯罪證據之必要，固得於受合法拘捕者之人身自由已受合法留置之限制下，經事前報請檢察官發動職權，核發鑑定許可書（刑事訴訟法第205條之1規定參照），以非侵入性且對受合法拘捕者身體健康無虞之方式採尿取證。惟權衡國家刑罰權之實現、犯罪訴追對個案法益之保護、司法警察（官）於犯罪偵查程序之地位及職權（刑事訴訟法第229條至第231條規定參照），亦非不得視採尿取證對受採尿者如上述之基本權侵害情形，暨情況急迫程度等因素，例外授權司法警察（官）於調查犯罪及蒐集證據而干預基本權之必要範圍內，違反受合法拘捕者意思，以非侵入性且對其等身體健康無虞之方式，採尿取證；但於採取尿液後，仍應有事後監督及權利救濟機制，以符合憲法正當法律程序原則之要求。【18】 查司法警察（官）依刑事訴訟法第230條第2項及第231條第2項規定，知有犯罪嫌疑應即開始調查，而為偵查程序之順利進行及有效取得認定事實之證據（立法院公報第92卷第8期院會紀錄第2051頁參照），系爭規定乃例外授權司法警察（官）於「因調查犯罪情形及蒐集證據之必要」及「有相當理由認為採取……尿液……得作為犯罪之證據」之情形下，無須令狀或許可，即得違反受合法拘捕者之意思，以非侵入性方式為採尿取證之強制處分。由於系爭規定係針對經司法警察（官）拘提或逮捕到案之犯罪嫌疑人或被告所為，其實施之時點，乃司法警察（官）調查犯罪之初始階段，而得自人體尿液檢測出生理跡證或其他檢測數值，可檢測時間有其時限，且如毒品濃度之閾值，尚受施用劑量、頻率、施用方式、飲水多寡、個人體質及其代謝情況暨檢測方法等因素之影響（衛生福利部食品藥物管理署即原行政院衛生署管制藥品管理局97年12月31日管檢字第0970013096號函參照）。【19】 從而，為偵查程序之順利進行及有效取得認定事實之證據，於有非即時採尿否則無法有效保全證據之急迫情況，自得例外賦予司法警察（官）以非侵入性方式採尿取證之強制處分權限，且於採尿後，於一定期限內陳報檢察官許可，檢察官並應得於事後予以撤銷，以保障受採尿者之資訊隱私權及免於身心受傷害之身體權。此外，司法警察（官）以非侵入性方式採尿既具有強制處分之性質，則受採尿者作為受處分人之身分，自應享有依法向法院請求救濟之機會，始符合憲法正當法律程序原則之要求。故系爭規定未區分是否有非即時採取尿液，否則無法有效保全證據之急迫情況，即例外授權司法警察（官）無須令狀或許可，得違反受合法拘捕者意思採尿取證，並欠缺須經檢察官事後審核監督之機制，以及受採尿者事後權利救濟途徑等權利保障之程序規定，與前述限制資訊隱私權及免於身心受傷害之身體權所應具備之正當法律程序不合。【20】 四、本庭判斷結果【21】 綜上所述，系爭規定係就司法警察（官）以非侵入性方式採取尿液而為規範。惟其規定不分情況是否急迫，事前既未經該管檢察官許可，事後亦無任何陳報該管檢察官之監督查核程序，且對受採尿者亦無提供任何權利救濟機制，不符憲法正當法律程序原則之要求，牴觸憲法第22條保障資訊隱私權及免於身心受傷害之身體權之意旨，應自本判決公告之日起，至遲於屆滿2年時失其效力。又本判決公告前，已依上開規定採取尿液而尚未終結之各種案件，仍依現行規定辦理。【22】 相關機關應自本判決公告之日起2年內，依本判決意旨妥適修法；自本判決公告之日起至完成修法前，司法警察（官）依刑事訴訟法第205條之2規定以非侵入性方式採取尿液之實施，應報請檢察官核發鑑定許可書始得為之；情況急迫時，得依刑事訴訟法第205條之2規定以非侵入性方式採取尿液，並應於採尿後24小時內陳報該管檢察官許可；檢察官認為不應准許者，應於3日內撤銷之；受採尿者得於受採取尿液後10日內，聲請該管法院撤銷之。【23】 憲法法庭  審判長　大法官　許宗力 大法官　蔡烱燉　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明　詹森林　黃昭元　謝銘洋　呂太郎　楊惠欽　蔡宗珍

案由：聲請人因個人資料保護法事件，認最高行政法院106年度判字第54號判決，所適用之個人資料保護法第6條第1項但書第4款規定等，有違憲疑義，聲請解釋憲法。主文：一、個人資料保護法第6條第1項但書第4款規定：「有關病歷、醫療、基因……健康檢查……之個人資料，不得蒐集、處理或利用。但有下列情形之一者，不在此限：……四、公務機關或學術研究機構基於醫療、衛生……之目的，為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或經蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。」與法律明確性原則、比例原則尚屬無違，不牴觸憲法第22條保障人民資訊隱私權之意旨。 二、由個人資料保護法或其他相關法律規定整體觀察，欠缺個人資料保護之獨立監督機制，對個人資訊隱私權之保障不足，而有違憲之虞，相關機關應自本判決宣示之日起3年內，制定或修正相關法律，建立相關法制，以完足憲法第22條對人民資訊隱私權之保障。 三、就個人健康保險資料得由衛生福利部中央健康保險署以資料庫儲存、處理、對外傳輸及對外提供利用之主體、目的、要件、範圍及方式暨相關組織上及程序上之監督防護機制等重要事項，於全民健康保險法第79條、第80條及其他相關法律中，均欠缺明確規定，於此範圍內，不符憲法第23條法律保留原則之要求，違反憲法第22條保障人民資訊隱私權之意旨。相關機關應自本判決宣示之日起3年內，修正全民健康保險法或其他相關法律，或制定專法明定之。 四、衛生福利部中央健康保險署就個人健康保險資料之提供公務機關或學術研究機構於原始蒐集目的外利用，由相關法制整體觀察，欠缺當事人得請求停止利用之相關規定；於此範圍內，違反憲法第22條保障人民資訊隱私權之意旨。相關機關應自本判決宣示之日起3年內制定或修正相關法律，明定請求停止及例外不許停止之主體、事由、程序、效果等事項。逾期未制定或修正相關法律者，當事人得請求停止上開目的外利用。 五、其餘聲請部分，不受理。理由：壹、原因案件背景事實及聲請意旨等【1】 一、原因案件背景事實【2】 我國自中華民國84年起實施全民健康保險制度，全體國民合於法定加保要件者，均一律參加全民健康保險。全民健康保險對象接受特約醫事服務機構之醫療照護服務，並由醫事服務機構依全民健康保險法（下稱健保法）第80條規定，向保險人即衛生福利部中央健康保險署（下稱健保署）提供相關資料（含保險對象之相關病歷與藥歷資料、處方箋、診療紀錄等），以申報醫療費用。因之，健保署為辦理全民健康保險業務（下稱健保業務），多年來已蒐集累積數量與種類均極其可觀之全民健康保險資料（下稱健保資料），其中包含個人健康保險資料（下稱個人健保資料）。【3】 健保署所蒐集之健保資料內容包括：健保醫療服務申報類總表、明細、醫令檔案；健保承保類檔案；健保卡上傳類檔案；檢驗檢查上傳類檔案（包含醫學影像資料）；VPN（虛擬私人網路）上傳類檔案；特約醫事機構類檔案；健保給付項目及支付標準類檔案等。健保署前曾將健保資料委託財團法人國家衛生研究院（下稱國衛院）建置全民健康保險研究資料庫，並自89年起對外提供使用，此一全民健康保險研究資料庫委託建置利用關係，已於105年6月28日終止且不再由國衛院對外提供，國衛院並已將原始資料及光碟資料檔等交予健保署。健保署現設有全民健康保險保險人資訊整合應用服務中心，依其自訂之全民健康保險保險人資訊整合應用服務中心作業要點、全民健康保險保險人資訊整合應用服務申請案件審核作業原則等規定，對外提供前開健保資料，該對外提供之健保資料均已透過加密演算法以假名化處理。政府機關因公務需求或學術研究及其他專業機構因研究需求而需使用該中心之資料者，得檢具相關文件（包含倫理審查委員會證明），向健保署提出申請，由健保署審查；如健保署無法辨識或產生疑義之申請案，則由外部專家辦理複審；如有申請醫學影像，則另由全民健康保險影像資料應用審議會審議。【4】 此外，健保署並將健保資料中之健保醫療服務申報類總表、明細、醫令檔案以及健保承保類檔案，以金鑰加密後，提供予衛生福利部（下稱衛福部）所建置之衛生福利資料科學中心（前稱為健康資料加值應用協作中心）。該中心除健保資料外，尚包含其他衛生福利資料（包括出生通報檔、死亡通報檔、身心障礙者檔、國民健康訪問調查等），自100年開始對外提供使用。依其99年5月12日訂定發布之行政院衛生署健康資料加值應用協作中心使用資料作業要點第6點，請求提供資料供使用者，應檢具文件向該署統計室申請。該中心更名為衛生福利資料科學中心後，則設置衛福部衛生福利資料統計應用管理審議會，並訂有衛福部衛生福利資料應用管理要點、衛福部衛生福利資料申請案件審核作業原則等。該中心所蒐集之一級資料（具編號欄位且經處理使其無從識別特定個人之資料），僅有政府部門、學研單位或取得當事人書面同意使用衛生福利資料之衛生福利相關產業得申請使用，申請時應檢附之文件包含倫理審查委員會證明；申請案由衛福部就程序進行初審後，再由外部專家就內容進行複審。【5】 聲請人認健保署將健保資料交由國衛院建置全民健康保險研究資料庫對外提供使用，以及將健保資料傳輸予衛福部衛生福利資料科學中心對外提供使用，係將健保資料中所包含之受憲法隱私權保障之個人健保資料用於健保業務以外之目的，為原始蒐集目的外之使用，有違法之情事，於101年5月至6月間，分別以存證信函向健保署表示，拒絕健保署將聲請人之個人健保資料釋出給第三人，用於健保相關業務以外之目的。健保署於同年6月至7月間函復聲請人，拒絕其主張，其理由略以：健保署辦理健保業務，而擁有全國民眾之納保及就醫資料，為促進健保相關研究，以提升醫療衛生發展，對外提供資料時，均依行為時即84年制定公布之電腦處理個人資料保護法規定辦理；且其資料之提供，已有嚴格之資料管理措施，足資保障研究資料之合理使用等語。聲請人不服，提起訴願，遭駁回。【6】 聲請人遂以健保署為被告，向臺北高等行政法院起訴，請求撤銷原處分及訴願決定，並命健保署准予聲請人所請，停止將聲請人之個人健保資料，提供予國衛院之全民健康保險研究資料庫及衛生福利資料科學中心作學術或商業利用。臺北高等行政法院以102年度訴字第36號判決駁回聲請人之訴，聲請人上訴後經最高行政法院103年度判字第600號判決廢棄原判決，發回臺北高等行政法院更審；嗣臺北高等行政法院作成103年度訴更一字第120號判決仍駁回聲請人之訴，聲請人上訴後，末經最高行政法院106年度判字第54號判決（下稱確定終局判決），以無理由駁回聲請人之上訴。【7】 聲請人認確定終局判決所適用之個人資料保護法（下稱個資法）第6條第1項但書第4款等規定，有違憲疑義，於106年12月5日依司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第1項第2款規定聲請解釋憲法，請求宣告法規範違憲。【8】 二、聲請意旨【9】 聲請人主張略謂：1、個資法第6條第1項但書第2款及第5款、第15條第1款、第16條但書第5款，及有重要關聯性之同法第11條第3項但書、健保法第79條與第80條，允許國家僅依公務機關之組織法，即可強制蒐集、處理或利用人民之一般或私密敏感性個人資料（下稱個資），或大規模強制蒐集、處理或利用個資，或於原始蒐集目的外強制留存個資，違反法律保留原則；2、個資法第6條第1項但書第2款、第4款及第5款，第15條第1款、第16條但書第2款、第5款，未區別大規模、建立資料庫與小規模、個別性之個資蒐集、處理或原始蒐集目的外之利用行為，分別訂定不同之合法要件，與比例原則不符，侵害資訊隱私權；3、個資法第6條第1項但書第4款、第16條但書第5款，及有重要關聯性之個資法施行細則第17條，允許公務機關未經個資當事人同意，即一律得對仍具有間接識別可能性之個資，為強制蒐集、處理或進行原始蒐集目的外利用，違反比例原則，侵害資訊隱私權；4、具重要關聯性之個資法第11條第2項、第3項及第4項，因立法規範不足導致國家於正確性有爭議、特定目的消失或期限屆滿、違反個資法以外之情形，均得恣意禁止當事人對其個資進行事後控制之權能，侵害資訊隱私權；5、司法院釋字第603號解釋應予補充等語。【10】 三、本件主要爭議【11】 聲請人於原因案件訴訟中，並未對健保署因辦理健保業務，而蒐集、處理、自行利用個人健保資料之合法性有所爭執。其主要爭執係針對健保署將健保資料含個人健保資料，交予國衛院建置資料庫（現已停止，而由健保署設置全民健康保險保險人資訊整合應用服務中心），以及交予衛福部之衛生福利資料科學中心設置資料庫，並對外提供學術研究此一超越原始蒐集健保資料目的（辦理健保業務）之行為。【12】 貳、受理依據、審查範圍及審理程序【13】 一、受理依據【14】 （一）受理部分及審查範圍【15】 按人民、法人或政黨聲請解釋憲法，須於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令，發生有牴觸憲法之疑義者，始得為之，大審法第5條第1項第2款定有明文。又依司法院大法官第948次會議決議，當事人對於確定終局裁判所適用之司法院解釋，發生疑義，聲請解釋時，仍依大審法有關規定視個案情形審查決定之。【16】 查聲請意旨所主張之個資法第6條第1項但書第4款規定：「有關病歷、醫療、基因……健康檢查……之個人資料，不得蒐集、處理或利用。但有下列情形之一者，不在此限：……四、公務機關或學術研究機構基於醫療、衛生……之目的，為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或經蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。」（下稱系爭規定一）為確定終局判決所適用，且聲請人就此部分之聲請符合大審法第5條第1項第2款規定之要件，經司法院大法官於110年間決議受理。【17】 至聲請人主張個資法第6條第1項但書第4款其餘規定違憲部分，本庭認為本件判決應僅以該款規定中與本件原因案件主要相關部分（即系爭規定一）為審查核心範圍。是個資法第6條第1項但書第4款所規範之個資原包括病歷、醫療、基因、性生活、健康檢查及犯罪前科，且其得蒐集、處理、利用之法定目的包括基於醫療、衛生或犯罪預防，但本件原因案件所爭議之個人健保資料不包含性生活及犯罪前科資料，且其利用之目的也不及於犯罪預防，故本件審查範圍就個資部分僅以病歷、醫療、基因及健康檢查資料為限，而目的部分僅以法定之醫療、衛生目的相關者為限。【18】 又人民聲請憲法解釋之制度，除為保障當事人之基本權利外，亦有闡明憲法真義以維護憲政秩序之目的，故其解釋範圍自得及於該具體事件相關聯且必要之法條內容，而不以確定終局裁判所適用者為限。如非將聲請解釋以外之其他規定納入審查，無法整體評價聲請意旨者，自應認該其他規定為相關聯且必要，而得將其納為解釋客體（司法院釋字第445號及第737號解釋參照）。查聲請人主張應以重要關聯性，將健保法第79條及第80條規定納入審查範圍。健保法第79條規定：「保險人為辦理本保險業務所需之必要資料，得請求相關機關提供之；各該機關不得拒絕。保險人依前項規定所取得之資料，應盡善良管理人之注意義務；相關資料之保存、利用等事項，應依個人資料保護法之規定為之。」及第80條規定：「主管機關為審議保險爭議事項或保險人為辦理各項保險業務，得請保險對象、投保單位、扣費義務人及保險醫事服務機構提供所需之帳冊、簿據、病歷、診療紀錄、醫療費用成本等文件或有關資料，或對其訪查、查詢。保險對象、投保單位、扣費義務人及保險醫事服務機構不得規避、拒絕、妨礙或作虛偽之證明、報告或陳述。前項相關資料之範圍、調閱程序與訪查、查詢等相關事項之辦法，由主管機關定之。」（下併稱系爭規定二）雖然未經確定終局判決所適用，惟系爭規定二為健保法第9章「相關資料及文件之蒐集、查閱」之全部內容，用以規範保險人即健保署就健保資料及相關資料之蒐集、保存及利用行為，是針對原始蒐集目的外，個人健保資料之合理蒐集、處理及利用爭議言，系爭規定二與系爭規定一具密切關聯，如不將其納入審查，尚難為整體適當評價，本庭爰將系爭規定二納入審查範圍。【19】 另憲法訴訟法已於111年1月4日起施行，爰依該法第90條規定，由本庭適用該法規定繼續審理。【20】 （二）不受理部分【21】 至聲請人主張個資法第6條第1項但書第2款及第5款、第11條第2項至第4項、第15條第1款、第16條但書第2款及個資法施行細則第17條規定違憲部分，前開規定均非確定終局判決作成裁判之核心基礎；聲請人主張個資法第16條但書第5款部分違憲部分，並未經確定終局判決直接適用，且與本件核心爭議之高敏感特種個資無涉；聲請人主張補充司法院釋字第603號解釋部分，除本件爭議與該解釋之爭議無直接關聯外，另查該解釋意旨及內容闡釋甚為明確，並無文字晦澀或論證不周之情形，難謂有聲請補充解釋之正當理由，核無補充解釋之必要。是以上部分之聲請，均不符大審法第5條第1項第2款規定之要件，均應不受理。【22】 二、言詞辯論程序【23】 本庭於111年4月26日上午9時行言詞辯論，除通知聲請人及關係機關健保署、衛福部及國家發展委員會外，另邀請監察院國家人權委員會及專家學者到庭陳述。聲請人及關係機關於言詞辯論之陳述要旨如下：【24】 （一）聲請人略謂：1、依司法院釋字第603號解釋，大規模之資料蒐用，應至少採中度審查標準。本件涉及大規模資料之強制蒐用，且健保資料有更為深遠之串連效應，故應採嚴格審查。2、依司法院釋字第603號解釋，涉及資料庫或大規模蒐用資料時，應有行為法之具體規定。系爭規定一允許公務機關得以執行法定職務為名，以組織法為蒐用個資之依據，違反法律保留原則。3、依有權機關之解釋，透過代碼連結比對而得間接識別特定當事人之情形，仍符合系爭規定一關於無從識別特定當事人之要件；聲請人無意摧毀健保資料庫之完整性，但依系爭規定一，為學術研究之目的即一律得就尚有間接識別可能性之個資為目的外利用，未區分不同公益重要性，與比例原則仍有未符。4、系爭規定一欠缺對於目的外利用之審議程序，允許機關單方面認定是否滿足目的外利用要件，不符正當法律程序原則。5、個資法未規範包含退出權之一般性事後控制權能，係對事後控制權之過度限制，違反憲法對資訊隱私權之保障等語。【25】 （二）關係機關健保署略謂：1、系爭規定一已規定高敏感特種個資須經去識別化始得為蒐用，無違比例原則。2、就健保資料之目的外利用，健保署已訂有全民健康保險保險人資訊整合應用服務中心作業要點，作為目的外利用及相關管理之依據；並訂有全民健康保險保險人資訊整合應用服務申請案件審核作業原則，就申請案是否符合公益、隱私保障等為審查，已足資保護個人之資訊隱私權，如若仍有不足之處，並願與時俱進持續改善等語。【26】 （三）關係機關衛福部略謂：1、系爭規定一於健保資料供學術研究時仍符合比例原則：（1）健保資料之目的外利用，係為追求重大公益；（2）系爭規定一已有「無從識別當事人」之規定，即採取匿名、代碼、隱藏部分資料等方式處理後，方提供給研究者利用，或研究者直接取得個資，但發表時應確保揭露方式無從識別特定之當事人，已符合最小侵害原則；（3）如允許當事人請求刪除健保資料或退出健保資料庫，恐造成取樣偏差，故系爭規定一限制個人之刪除或退出權，尚無明顯法益失衡之情形。2、個資法之規範密度，縱因時代演進而有不足，仍不應因認高敏感特種個資在學術研究利用應另有法律明文規範，而逕認系爭規定一違反法律保留原則。3、就健保資料之目的外利用，衛福部已訂有衛福部衛生福利資料應用管理要點作為目的外利用及相關管理之依據；並訂有衛福部衛生福利資料申請案件審核作業原則，就申請案是否符合公益、隱私保障等為審查，已足資保護個人之資訊隱私權等語。【27】 （四）關係機關國家發展委員會略謂：1、司法院釋字第603號解釋之原因案件涉及指紋個資，其蒐集目的在識別特定當事人；而本件健保資料並非用於識別特定當事人，故本件聲請與司法院釋字第603號解釋有本質差異，無適用或補充該解釋之必要。2、司法院釋字第603號解釋涉及戶籍法專法，而本件所涉之系爭規定一為個資利用之一般性規範，就審查標準而言，自不應採取較該號解釋更為嚴格之審查標準。3、系爭規定一原則禁止蒐集、處理、利用高敏感特種個資，僅例外於符合主體、公益及利用目的與方式，且滿足必要性之嚴格控制之情形，始得為蒐用，故系爭規定一無違憲法對資訊隱私權之保障。4、就事後控制權部分，個資法第3條第5款已賦予請求刪除權、第5條規範利用個資之一般原則、第11條課予蒐集利用個資者主動停止處理或利用個資之義務，當事人亦得依同條第3項、第4項請求刪除、停止處理或利用個資，故個資法實已賦予事後控制權等語【28】 參、形成判決主文第1項至第4項之法律上意見【29】 一、據以審查之憲法權利【30】 隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於國家與他人侵擾及個資之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第22條所保障。其中就個人自主控制個資之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個資、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個資之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權（司法院釋字第603號解釋參照）。【31】 進一步而言，資訊隱私權保障當事人原則上就其個資，於受利用之前，有同意利用與否之事前控制權，以及受利用中、後之事後控制權。除當事人就獲其同意或符合特定要件而允許未獲當事人同意而經蒐集、處理及利用之個資，仍具事後控制權外，事後控制權之內涵並應包括請求刪除、停止利用或限制利用個資之權利。【32】 二、系爭規定一及二構成對個人資訊隱私權之限制【33】 系爭規定一係就原則上禁止蒐集、處理或利用之高敏感特種個資，例外容許公務機關或學術研究機構基於醫療、衛生法定目的之統計或學術研究必要，且擬蒐集、處理或利用之資料經一定程序處理後或揭露時，無從識別特定當事人之前提下，得未經當事人同意予以強制蒐集、處理或利用之規定。其屬對個人資訊隱私權中當事人（個資主體）於事前以同意方式控制其個資權利之限制。【34】 其次，個資若經處理，依其資料型態與資料本質，客觀上仍有還原而間接識別當事人之可能時，無論還原識別之方法難易，若以特定方法還原而可間接識別該個人者，其仍屬個資。當事人就此類資料之自主控制權，仍受憲法資訊隱私權之保障。反之，經處理之資料於客觀上無還原識別個人之可能時，即已喪失個資之本質，當事人就該資訊自不再受憲法第22條個人資訊隱私權之保障。個資法第2條第1款以「得直接或間接識別該個人」為是否屬個資之標準，即在表彰上開憲法對個人資訊隱私權保障界限之意旨。【35】 查個人健保資料包含系爭規定一之高敏感特種個資，具有高度個體差異，於客觀上非無以極端方式還原而間接識別特定當事人之可能性，此為科學上之事實。因此，個人健保資料無論為原始型態或經處理，均必然仍屬「得直接或間接識別該個人」之資料，當事人對於此類資料之自主控制權，受憲法保障。【36】 綜上所述，系爭規定一容許公務機關或學術研究機構基於醫療、衛生之統計或學術研究目的，而得於一定條件下強制蒐集、處理或利用個人健保資料，包括自行蒐集、處理與原始利用，以及就他人蒐集、處理、提供之資料之延伸利用，均毋須有當事人之同意；於此範圍內，當事人已大幅喪失對其個人健保資料之自主控制權，是系爭規定一已構成對當事人受憲法第22條保障之資訊隱私權之限制，應受法律明確性原則與比例原則之審查。又系爭規定二明定健保署就健保資料之蒐集、查閱，暨其保存、利用，應依個資法規定辦理，是系爭規定二聯結系爭規定一後，亦構成對資訊隱私權之限制。【37】 三、判決主文第1段法律明確性原則部分【38】 法律明確性之要求，非謂法律文義應具體詳盡而無解釋之空間或必要。立法者制定法律時，自得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，選擇適當之法律概念與用語。如其意義，自立法目的與法體系整體關聯性觀點觀察非難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為一般受規範者所得預見，並可經由法院審查認定及判斷者，即無違反法律明確性原則（司法院釋字第432號、第799號、第803號及第804號等解釋參照）。【39】 系爭規定一中「公務機關或學術研究機構」、「醫療、衛生目的」、「為統計或學術研究之必要」均屬客觀上非難以理解之用語。而系爭規定一以「無從識別特定之當事人」為利用病歷、醫療、基因、健康檢查等個人健保資料之條件，「無從識別特定之當事人」之文義，首可明確排除「可直接識別該個人」之資料型態；又與個資法第2條第1款規定之個資定義合併觀察，亦可排除「完全匿名且無還原可能性，因此不在個資法保護範圍內」之資料型態。準此，系爭規定一所採「無從識別特定之當事人」文義，尚非難以理解，且應已足使一般受規範者得預見，並可經由司法審查加以認定及判斷：系爭規定一之意旨，係指基於醫療或衛生法定目的，為統計或學術研究必要而蒐集、處理及利用個人健保資料之際，應採取去識別化之措施，使資料不含可直接識別特定當事人之資訊，但其資料仍屬可能間接識別特定當事人之資訊之情形。【40】 是系爭規定一容許公務機關或學術研究機構為醫療或衛生之法定目的，於統計或學術研究之必要時蒐集、處理及利用個人健保資料，並規定相關要件，其意義尚非難以理解、受規範者所不能預見，或無從經由司法審查加以認定及判斷，與法律明確性原則尚無違背。【41】 四、判決主文第1項比例原則部分【42】 （一）審查標準【43】 資訊隱私權之保障核心既在於保護個人對資料之自主控制權，則個資之蒐集、處理及利用，即應以取得當事人同意為原則。於未取得當事人同意，而允許基於其他事由強制蒐集、處理及利用個資之情形，本庭於審查時，應視所蒐用之個資屬性及其對隱私之重要性，而採不同寬嚴之審查標準，以定其是否合於比例原則。司法院釋字第603號解釋就指紋個資之蒐集，因指紋屬具備高度人別辨識功能之個資，且居於開啟完整個人檔案鎖鑰之地位，而採取中度審查（其目的應為重大公益，且手段應為與目的間具備密切關聯之侵害較小手段；司法院釋字第603號解釋參照）。【44】 查系爭規定一所規範之個人健保資料，此等個資承載大量個人資訊，藉由個人健保資料內所含之年齡、就醫機構，可能描繪個人生活區域、行動軌跡，由病歷、醫療及健康檢查資料內所含之傷病與醫療處遇史，諸如職業傷病、家暴傷害或性犯罪傷害、罹病與投藥紀錄、手術與診療影像紀錄、家族高危險疾病因子、生育紀錄、疫苗接種紀錄，亦可能描繪個人曾經歷之職業環境、社會生活事件、家庭與經濟環境、個人決策模式等極私密敏感事項。亦即，個人健保資料乃屬得深入解讀並預測資料當事人人格與身心狀況，進而模擬建構其人格圖像之重要個資，其具有私密敏感與潛在延伸影響資料當事人之社會、經濟生活（例如保險或就業）之特質。此等個人健保資料如受侵害，其所致生危害結果之嚴重性，尤甚於指紋。本庭爰認就系爭規定一是否合於比例原則，應採較指紋個資蒐集更高之嚴格標準予以審查。即其目的應係為追求特別重要之公益，其所採取手段應有助於目的之達成，且為最小侵害手段，所犧牲之私益與所追求之公益間應具相稱性，始與比例原則相符（司法院釋字第690號、第799號及第812號解釋參照）。【45】 （二）目的審查【46】 個資法第6條第1項但書第4款規定之立法目的係以：基於統計或學術研究之目的，經常會蒐集、處理或利用個資法第6條第1項所定之個資；基於資料之合理利用，促進學術研究發展，故應允許學術研究機構基於醫療、衛生等目的，為統計或學術研究之必要，得蒐集、處理、利用個資法第6條第1項所定之個資；而公務機關依法執行職務時需蒐集敏感資料進行統計，亦有相同之需要（立法院公報，第97卷第48期，院會紀錄，第131頁至第132頁；立法院公報，第99卷第26期，院會紀錄，第68頁至第69頁參照）。【47】 申言之，系爭規定一已明定蒐集、處理及利用之目的限於醫療與衛生，其立法目的係容許公務機關及學術研究機構得蒐集、處理及利用個人健保資料，以透過統計或學術研究方式，而促成法定目的即醫療、衛生之發展。按憲法第157條規定：「國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度。」憲法增修條文第10條第5項規定：「國家應……促進現代和傳統醫藥之研究發展。」第8項規定：「國家應重視……醫療保健等社會福利工作……。」即憲法已明示國家有促進衛生與醫療之責任，系爭規定一寓有透過統計或學術研究累積科學知識技術等公共財，諸如發現或確認辨識疾病有效治療方法，以提升醫療與公共衛生之目的，是系爭規定一所稱基於醫療、衛生之統計及學術研究目的，基本上尚難即謂不符特別重要公益目的之標準。惟實際操作上應由一定之獨立監督機制，依申請個案之相關情狀作嚴格之審查。【48】 （三）手段審查【49】 1、手段有助於目的之達成【50】 系爭規定一所採取之手段，係強制人民於公務機關或學術研究機構基於系爭規定一所定醫療或衛生目的，於統計或學術研究有必要且符合一定條件下時，有義務容忍其個人健保資料供統計或學術研究利用。公務機關或學術研究機構基於醫療、衛生之法定目的，為統計或學術研究而有必要利用個人健保資料，並非罕見。例如公務機關為制定符合國情與科學事實之醫療照護、社會保險、人口、傳染病防治政策，而須統計或學術研究者；或例如學術研究機構為學術研究之必要，利用已合法蒐集之病歷、醫療、基因及健康檢查等個資，有助於降低蒐集研究樣本成本、開展具有可行性之學術研究主題，進而達於制定有效醫療與衛生政策、累積醫學知識技術之目的者均屬之。是系爭規定一採取強制人民容忍其個人健保資料，供此類為特別重要公益之醫療、衛生法定目的之統計或學術研究而蒐用，其手段應有助於其目的之達成。【51】 2、手段為最小侵害手段且符合相稱性【52】 系爭規定一以「經過提供者處理後或揭露時無從識別特定之當事人」為利用個人健保資料之合法要件，亦即為醫療、衛生法定目的，蒐用個人健保資料，其提供者至遲於揭露時須為已經採取去識別化措施處理，使該個資成為非可直接識別當事人之資料。【53】 系爭規定一課予採取去識別化措施之義務，使一般人採取當時存在技術與合理成本，在不使用額外資訊時，不能識別特定當事人。雖個人健保資料於客觀上非無以極端方式還原而間接識別特定當事人之可能性，惟系爭規定一所採之去識別化手段已足大幅降低蒐用個人健保資料所生之個人資訊隱私權所生之侵害。【54】 而且系爭規定一除已明定目的限於醫療、衛生（排除其他目的），暨蒐用主體以公務機關及學術研究機構為限（排除其他人）外，並明定以統計或學術研究且必要為另一要件，亦已排除非為統計或學術研究者，暨非必要之統計及學術研究，是系爭規定一應與個人資訊隱私權之最小蒐用原則尚屬相符。【55】 或有主張將個人健保資料處理成為完全不具還原識別可能性之匿名資料再予利用，同樣能達成系爭規定一之法定目的等語。惟完全不具還原識別可能性之匿名資料，已非受憲法第22條資訊隱私權保障之個資；而且匿名資料固非全然不具學術研究價值，但已喪失病歷、醫療、基因及健康檢查資料作為學術研究樣本時可擇定變因交互比對、建立相關性之特性者，將無從達成系爭規定一所欲追求之特別重要公益目的。是系爭規定一以去識別化及公務機關及學術研究機構為醫療、衛生之統計或學術研究目的必要為合法蒐用要件，屬最小侵害手段。【56】 再者，系爭規定一所犧牲之個人敏感資訊隱私權固屬特別重要法益，但公務機關、學術研究機構基於醫療、衛生法定目的之統計或學術研究，係為救治或預防疾病，事涉公眾之健康，與社會集體安全之維護必要相關，更是特別重要公益。兩者相權，應認為系爭規定一之手段原則上尚符合相稱性要求。【57】 （四）小結【58】 綜上所述，系爭規定一與比例原則尚屬無違，不牴觸憲法第22條保障人民資訊隱私權之意旨。【59】 五、判決主文第2項部分【60】 就資訊隱私權之保障而言，除應以法律明確訂定蒐用個資之目的及要件外，應配合當代科技發展，運用足以確保資訊正確及安全之方式，並對所蒐集之個資採取組織上與程序上必要之防護措施，以符憲法保障人民資訊隱私權之本旨（司法院釋字第603號解釋參照）。前述組織上與程序上必要之防護措施中，個資保護之獨立監督機制為重要之關鍵制度。此一獨立監督機制之目的，在於確保個資蒐用者對於個資之蒐用，均符合相關法令之規定，以增強個資蒐用之合法性與可信度，尤其個人健保資料業已逸脫個人控制範圍，如何避免其不受濫用或不當洩漏，更有賴獨立機制之監督。又其審酌事項尤應包括特予注意個案利用之申請，其具體情狀是否合於比例原則，比如：依系爭規定一為高敏感特種個資之原始蒐集目的外利用者，因醫療、衛生之範圍甚廣，於具體個案中是否合於系爭規定一所欲達成之特別重要公益目的，可能因統計或學術研究之內涵而有差異，是就為醫療、衛生目的之統計或學術研究原始蒐集目的外利用之申請者，其是否確實符合特別重要公益標準，以使所犧牲之法益與所欲保護之法益不致輕重不相稱而失衡，暨是否確有強制蒐用必要等事項之審酌即屬之。至於監督機制如何設置，例如設置一個統籌性之獨立監管機制，或於各相關法律設置依各該專業領域設計之獨立監督機制，屬立法形成自由（註）。【61】 惟由個資法暨其他相關法律規定整體觀察，均欠缺個資保護之獨立監督機制，對個人資訊隱私權之保障自有不足，而有違憲之虞。相關機關應自本判決宣示之日起3年內，制定或修正相關法律，建立相關法制，以完足憲法第22條對人民資訊隱私權之保障。【62】 六、判決主文第3項部分【63】 根據憲法第23條之法律保留原則，國家限制人民受憲法保障之基本權利，應依其規範對象、內容或法益本身及其所受限制之嚴重程度，或直接根據法律，或經法律明確授權之命令，始得為之（司法院釋字第443號解釋參照）。又特定基本權利就其性質或保障內容，需仰賴國家積極提供適當組織與程序規定，始能獲得具體實踐者，國家亦應以法律或法律明確授權之命令為之，始符合法治國家法律保留原則之要求。【64】 基於個人健保資料所涉資訊隱私權之重要性，國家蒐集個人健保資料，構成對個人資訊隱私權之限制，即應有法律保留原則之適用；另就國家將強制蒐集之個人健保資料進一步儲存、處理，建立成資料庫，甚至對外傳輸，作原始蒐集目的外之利用而言，因已完全脫離個別資訊主體控制範圍，是如何確保該業已逸脫個人控制範圍之個人健保資料，不受濫用或不當洩漏，而導致資訊隱私權之侵害繼續擴大，國家亦有義務以法律積極建置適當之組織與程序性防護機制，以符法律保留原則之意旨（本庭111年憲判字第1號判決參照）。【65】 查系爭規定二係健保法第9章健保相關資料、文件之蒐集、查閱之全部內容，惟其只直接規定健保署本身就健保資料及相關資料之蒐集等，至健保署就所蒐集資料包括個人健保資料應如何為保存、利用，其應遵循之法定要件與正當程序，暨應如何避免該等資訊不受濫用與不當洩漏之適當防護機制等重要事項，系爭規定二僅規範應依個資法規定為之，而個資法係框架性規範，並非關於個人健保資料蒐用之專法，其規定不及於對外傳輸、處理或利用個人健保資料相關法定組織上與程序上要求之重要事項。【66】 綜上，由系爭規定二及其他相關法律規定整體觀察，關於涉及個人資訊隱私權限制，應受法律保留原則拘束之健保署就個人健保資料之對外傳輸或提供利用相關行為，其所應遵循之法定要件與正當程序，包括上開資料以資料庫儲存、處理、對外傳輸及對外提供利用之主體、目的、要件、範圍及方式，暨相關組織上及程序上之監督防護機制等重要事項，均未見相關法律有所規定，而充其量僅有若干非法律位階、尚不完足之衛福部與健保署自訂之行政規則規定，即均仍欠缺法律位階之明確規定，於此範圍內，不符憲法第23條法律保留原則之要求，違反憲法第22條保障人民資訊隱私權之意旨。相關機關應自本判決宣示之日起3年內，修正健保法或其他相關法律，或制定專法明定之。【67】 七、判決主文第4項部分【68】 憲法第22條個人資訊隱私權保障當事人原則上應有事後控制權，且當事人就獲其同意或符合特定要件而允許未獲當事人同意而經蒐集、處理及利用之個資，仍具事後控制權，不因其曾表示同意或因符合強制蒐用要件，當事人即喪失請求刪除、停止利用或限制利用個資之權利。系爭規定一係對個人資訊隱私權中當事人於事前以同意方式控制其個資權利之限制，其合憲性固經本庭肯認，惟此應不妨礙當事人對仍受憲法保障之個人健保資料事後控制權之行使。【69】 查由系爭規定一、二及相關法律整體觀察：個資法第3條規定係以當事人同意為基礎，而系爭規定一非以當事人同意為前提，故系爭規定一應為個資法第3條之特別規定，應優先適用。此外，僅有個資法第11條第2項規範個資正確性有爭議時，應主動或依當事人之請求停止處理或利用；第3項規範蒐集之特定目的消失或限期屆滿時，應主動或依當事人之請求，刪除、停止處理或利用該個資；第4項規範違反個資規定蒐集、處理或利用個資者，應主動或依當事人之請求，刪除、停止蒐集、處理或利用該個資。惟個資法第11條第2項至第4項規定，並未涵蓋所有利用個資之情形，比如合法蒐集、處理或利用正確之個資，其特定目的尚未消失、限期尚未屆滿之情形，如本件爭議者，即不在其適用範圍，故尚難以有個資法第11條第2項至第4項規定，即認全部蒐用個資之行為，均符合憲法保障個資事後控制權之要求。【70】 次查依前述對事後控制權之說明，就健保署因辦理健保業務而合法蒐集健保資料中個人健保資料，並提供公務機關或學術研究機構原始蒐集目的外利用此一限制個人資訊隱私權之行為，當事人之停止利用權應仍受憲法第22條規定保障。但由相關法制整體觀察，卻未見立法者依所保護個人資訊隱私權與利用目的間法益輕重及手段之必要性，而為適當權衡及區分，一律未許當事人得請求停止利用，停止利用應遵循之相關程序亦無規定，亦即欠缺當事人得請求停止利用之相關規定，顯然於個人資訊隱私權之保護有所不足；於此範圍內，違反憲法第22條保障人民資訊隱私權之意旨。相關機關應自本判決宣示之日起3年內制定或修正相關法律，明定請求停止利用及例外不許停止利用之主體、事由、程序、效果等事項。逾期未制定或修正相關法律者，當事人得請求停止上開目的外利用。【71】 註：例如歐盟一般資料保護規則（General Data Protection Regulation，下稱GDPR）即規定各會員國應設置至少一獨立監管機關（supervisory authority），職司個人資訊隱私權之保障；該監管機關應依照GDPR規定獨立行使職權（GDPR第51條及第52條參照）。各國依上開規定，多於聯邦或國家層級設置個資監管機關，例如法國Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés–CNIL、芬蘭Office of the Data Protection Ombudsman、德國Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit，以及愛爾蘭Data Protection Commission等。各國監管機關之名單請見歐盟資料保護委員會（European Data Protection Board）網站https://edpb.europa.eu/about-edpb/about-edpb/members_en （最後瀏覽日為111年8月12日）。【72】 憲法法庭  審判長　大法官　許宗力 大法官　蔡烱燉　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明　詹森林　黃昭元　謝銘洋　呂太郎　楊惠欽　蔡宗珍

案由：聲請人一為審理臺灣雲林地方法院101年度訴字第158號排除侵害事件，認所應適用之中華民國59年2月9日修正公布之農田水利會組織通則第11條第2項前段規定牴觸憲法，裁定停止審判，聲請解釋憲法。聲請人二為補償事務事件，認最高行政法院106年度判字第453號判決，所適用之上開規定有牴觸憲法之疑義，聲請解釋憲法主文：中華民國59年2月9日修正公布之農田水利會組織通則第11條第2項前段規定：「原提供為水利使用之土地，應照舊使用」（109年7月22日制定公布之農田水利法第11條第1項規定：「本法施行前提供農田水利會水利使用之土地，應照舊使用。」意旨相同）。其應照舊使用之土地，如屬人民所有，而未以租用、價購或其他方式取得權源，因其已形成個人之特別犧牲，即應依法徵收，給予相當之補償，並於3年內擬定徵收補償相關計畫，籌措財源，俾於合理期限內逐步完成徵收補償，始符憲法第15條保障人民財產權之意旨。理由：壹、當事人陳述要旨【1】 一、聲請人一為審理臺灣雲林地方法院101年度訴字第158號排除侵害事件，認應適用之中華民國59年2月9日修正公布之農田水利會組織通則第11條第2項前段規定：「原提供為水利使用之土地，應照舊使用」（109年7月22日制定公布之農田水利法第11條第1項規定：「本法施行前提供農田水利會水利使用之土地，應照舊使用。」意旨相同，下併稱系爭規定），有牴觸憲法之疑義，經裁定停止審判程序後，於101年8月3日依司法院釋字第371號、第572號及第590號解釋意旨，聲請解釋憲法。聲請意旨略謂：系爭規定於立法時，未斟酌人民所有土地供作水利使用之原因、必要、替代方案及所需費用等具體情況，一概規定應照舊使用，卻未給予人民任何補償，顯有違反憲法第15條保障人民財產權之意旨等語。【2】 二、聲請人二為補償事務事件，認最高行政法院106年度判字第453號判決，所適用之系爭規定違反憲法，聲請解釋憲法。聲請意旨略謂：系爭規定明定原提供為農田水利使用之土地應照舊使用，致人民就該土地既無法為一般用途使用，亦無法獲得合理之補償，有侵害憲法第15條保障人民財產權等憲法疑義。【3】 貳、受理依據【4】 按憲法訴訟法（下稱憲訴法）修正施行前已繫屬而尚未終結之案件，除該法別有規定外，適用修正施行後之規定。但案件得否受理，依修正施行前之規定，憲訴法第90條第1項定有明文。查聲請人一於101年8月3日提出聲請、聲請人二於108年8月23日提出聲請，其受理與否，應依司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第1項第2款規定決之。核聲請人一之聲請，與司法院釋字第371號、第572號及第590號解釋所示法官聲請釋憲之要件相符。次核聲請人二之聲請，與大審法第5條第1項第2款所定人民聲請釋憲之要件相符。上開法官及人民聲請案，均應予受理，且涉及系爭規定有無違憲之疑義，具有共通性，爰併案審理。【5】 參、形成主文之法律上意見【6】 一、據以審查之基本權與審查原則【7】 憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（司法院釋字第400號、第732號、第747號及第813號解釋參照）。國家將人民所有之特定財產設定為公物，致人民就該財產無從自由使用收益，基於法治國家之要求，自須具備設定公物關係之權源，如欠缺權源，因其已形成個人之特別犧牲，即應依法徵收，給予相當之補償，始符憲法保障人民財產權之意旨。【8】 二、農田水利用地屬公物，照舊使用係為確保特別重要公益之實現【9】 農田水利事業包括農田之灌溉、排水及防洪等，乃農業發展所必需，攸關國家經濟及民生。臺灣農田水利事業由來已久，日治時期，原以民間經營為主之農田水利事業，逐步納入政府公權力範圍，先後設立公共埤圳組合、官設埤圳組合及水利組合等農田水利組織，其經營之模式雖略有不同，但均具有依政府法令設立運作、受政府監督、行使公權力及相關爭議由官廳裁決之公法人或公務機關之特色。日本統治結束前，臺灣各農田水利組織即調整合併為具公法人性質之水利組合。【10】 第二次世界大戰結束後，政府接收日治時期之水利組合，幾經變革，迨44年1月19日修正公布水利法第3條規定：「（第1項）本法所稱主管機關，在中央為中央水利主管機關；在省為省政府，在市為市政府，在縣為縣政府。(第2項)主管機關得視各地方區域之需要，核准設立地方水利自治團體，協助政府推行水利事業。(第3項)前項水利自治團體為公法人，其組織規程由省政府擬訂，呈請行政院核定之。」之後，臺灣省政府委員會及臺灣省臨時省議會依上開規定於同年4月間審議通過臺灣省各地農田水利會組織規程，呈奉行政院同年9月17日核准公布施行，臺灣省各地原有水利組織自此一律改定為臺灣省○○農田水利會。又水利法於52年12月10日重加修正，其第12條規定：「（第1項）主管機關得視地方區域之需要，核准設立農田水利會，秉承政府推行農田灌溉事業。（第2項）前項農田水利會為公法人，其組織通則另定之。」依此，農田水利會組織通則乃於54年7月2日制定公布。又鑑於農田水利用地，雖有遠自日治時期，即由農田水利組織依法取得其所有權或使用權者，惟亦有不屬於此情形，而由農田水利組織實際使用者，實施耕者有其田條例臺灣省施行細則第37條規定：「原供被徵收土地灌溉排水使用之水源地、井、溝渠等及其他水利設施，於耕地徵收後，依原利用方式繼續利用，所有權人不得拒絕。」並經臺灣省政府以42年5月29日府建水字第50502號令公告農民使用他人之土地為水路者，一律照舊使用，惟最高法院對此有不同判決，為免影響灌溉發生糾紛，乃於59年2月9日修正公布增訂系爭規定（第1屆立法院第44會期第20次會議議案關係文書，院總第293號，政府提案第1030號；立法院公報，第59卷，第2期，委員會紀錄，頁1至2參照）。【11】 按國家為達成行政任務，除層級式行政體制之直接行政外，亦得另設具獨立法人格之行政主體，以間接行政方式為之，惟須有組織法作為設置依據，其業務權責須緊扣設置目的，並受國家監督。又行政任務之達成，除需配置行政人員外，尚須藉助公物，不待贅言。【12】 自44年1月19日修正公布水利法第3條及同年9月17日公布施行臺灣省各地農田水利會組織規程起，農田水利會即為公法人，屬國家間接行政之行政主體，協助政府推行農田水利事業，並受國家監督（54年7月2日公布農田水利會組織通則第31條第2項、第6章監督及輔導等規定參照）。由農田水利會興建、管理、養護或改善之農田水利設施及供農田水利使用之土地，設置目的係為促進農田水利事業，於農田水利事業區域內就農田之取水、汲水、輸水、蓄水及排水等灌溉排水事項提供公共使用，其性質自屬公物（農田水利法第3條規定參照）。109年7月22日制定公布農田水利法，自同年10月1日施行，農田水利會由公法人改制為行政機關，該法施行前原由農田水利會管理之農田水利設施及供農田水利使用之土地，回歸國家直接行政，改由行政院農業委員會（下稱農委會）管轄（農田水利會組織通則第10條、農田水利法第1條、第2條及第18條規定參照），其性質仍屬公物。【13】 按公物係為達成行政目的、實現公共利益而設，於公物關係消滅前，自應維持其運作。農田水利用地既為公物，係推行農田水利事業所不可或缺者，而與國家經濟及民生息息相關，攸關特別重要公益，且歷經久遠年代未曾中斷作為農田水利之用，除非情事變更，已無繼續作為農田水利之必要而廢止其公物關係，否則即應維持其公物之使用，以確保特別重要公益之實現，是系爭規定明定原提供水利使用之土地應照舊使用。【14】 三、照舊使用人民所有之土地，如未取得權源，即應依法徵收【15】 國家將人民所有之土地設定為公物，要求所有權人須容忍其土地供公共使用，致人民就該土地無從自由使用收益，基於法治國家之要求，應具備設定公物關係之權源，若欠缺權源，因其已形成個人之特別犧牲，即應依法徵收，並給予相當之補償，始符憲法第15條保障人民財產權之意旨。【16】 如前所述，依系爭規定照舊使用之土地具公物性質，如屬人民所有者，該人民須容忍其土地供農田水利所需使用，不得為妨礙灌溉之行為（農田水利法第8條、第16條、第27條及第30條規定參照），對該土地已無從自由使用收益，致其財產權遭受嚴重限制。依法治國家之要求，就人民之土地設定為供農田水利照舊使用之公物，應具備設定公物關係之權源。為供農田水利設施照舊使用之土地如原已具備設定公物關係權源，自不生問題，否則即應以租用、協議價購或其他方式取得權源（農田水利法第9條及第26條規定參照）。若未能取得權源，因其已形成個人之特別犧牲，即應依法徵收，給予相當之補償，並於3年內擬定徵收補償相關計畫，籌措財源，俾於合理期限內逐步完成徵收補償，始符憲法第15條保障人民財產權之意旨。【17】 四、併此指明【18】 根據農委會統計，農田水利設施使用他人土地共計約6,171公頃，其中符合系爭規定之無償照舊使用他人土地者，共計約5,932公頃，包括公有土地約2,624公頃、公營事業土地約397公頃、私有土地約2,911公頃；以105年公告現值估計共計約1,732億元，除公有土地約810億外，公營事業土地（約50億）及私有土地（約872億）合計約922億（農委會106年6月6日農水字第1060082614號函參照）。農田水利會改制後，農委會農田水利署要求所轄各管理處辦理農田水利事業作業基金資產處分案件，須依農田水利法第26條規定提撥所得價款百分之十，辦理照舊使用土地之承租或用地取得。惟自104年起至110年止，以承租或價購方式處理者已支出合計約4億4,692萬元，其中於改制後承租土地約1,096萬元、價購土地約2億548萬元，而照舊使用土地之用地取得專戶餘額僅約18億5,959萬元（農委會111年4月29日農授水字第1116022467號函及111年8月3日農授水字第1116025114號函參照）。對照之下可見，依系爭規定照舊使用土地之權源取得緩慢、成效有限，且照舊使用土地之用地，專戶餘額不足，顯然無法因應照舊使用土地之承租或用地取得所需。有鑑於此，主管機關應訂定期限，積極籌措財源，或思考以全部徵收所有權以外之其他方式取得權源之可行性，盡速完成照舊使用土地之權源取得，俾符合憲法第15條保障人民財產權之意旨。【19】 又依系爭規定照舊供農田水利使用之人民所有土地，僅能作農田水利目的之使用、須遵守最小侵害原則（不得妨礙土地所有權人無礙於農田水利使用之權利行使），且其現況是否仍供農田水利使用或有無其他替代方案，為落實人民財產權之保障，主管機關應就具體情況通盤檢討，如已無繼續作為農田灌溉排水使用之必要，應即辦理公物之廢止事宜。【20】 憲法法庭  審判長　大法官　許宗力 大法官　蔡烱燉　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明　詹森林　黃昭元　謝銘洋　呂太郎　楊惠欽　蔡宗珍

案由：聲請人認農田水利法第1條等規定牴觸憲法，聲請憲法解釋主文：一、農田水利法第1條規定：「為確保糧食安全及農業永續，促進農田水利事業發展，健全農田水利設施之興建、維護及管理，以穩定供應農業發展所需之灌溉用水及擴大灌溉服務，並維護農業生產與提升農地利用價值及妥善處理農田水利會之改制事宜，特制定本法。」與法律明確性原則尚無違背，且不生侵害憲法第14條保障人民結社自由之問題。 二、農田水利法第18條第1項規定：「主管機關為辦理農田水利事業區域之灌溉管理，得於所屬機關內設置灌溉管理組織，辦理下列事項：一、農田水利用水調配及管理。二、灌溉用水秩序維護及水利小組業務輔導。三、農田水利設施興建、管理、改善及維護。四、農田水利設施災害預防及搶救。五、灌溉管理組織內專任職員（以下簡稱農田水利事業人員）之人事管理。六、農田水利事業作業基金所屬資產管理及收益。」第3項規定：「第1項灌溉管理組織之設置、辦理事項之範圍及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」及第19條第3項規定：「農田水利事業人員，其甄試、進用、薪給、就職離職、考績獎懲、退休、資遣、撫卹、保險與其他權益保障及人事管理事項之辦法，由主管機關定之。」與憲法增修條文第3條第3項及第4項規定，均尚無牴觸。 三、農田水利法第23條第1項規定：「農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，並納入依前條第1項規定設置之農田水利事業作業基金管理。」與法律明確性原則尚無違背，且不生侵害憲法第15條保障人民財產權之問題。 四、農田水利法第23條第5項規定：「農田水利會改制後，因地籍整理而發現之原屬農田水利會之土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關逕為登記，其所有權人欄註明為國有，管理機關由主管機關指定所屬機關為之。」不生侵害憲法第15條保障人民財產權之問題。 五、農田水利法第34條第2項規定：「自本法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用。」不生侵害憲法第14條保障人民結社自由之問題，亦不生違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則之問題。 六、本件暫時處分之聲請駁回。理由：壹、聲請人陳述要旨【1】 立法委員費鴻泰等38人（詳如附表）聲請本件解釋，並選定謝衣鳳、林文瑞及翁重鈞等3人為當事人，主張：中華民國109年7月22日制定公布之農田水利法第1條規定：「為確保糧食安全及農業永續，促進農田水利事業發展，健全農田水利設施之興建、維護及管理，以穩定供應農業發展所需之灌溉用水及擴大灌溉服務，並維護農業生產與提升農地利用價值及妥善處理農田水利會之改制事宜，特制定本法。」（下稱系爭規定一）、第18條第1項規定：「主管機關為辦理農田水利事業區域之灌溉管理，得於所屬機關內設置灌溉管理組織，辦理下列事項：一、農田水利用水調配及管理。二、灌溉用水秩序維護及水利小組業務輔導。三、農田水利設施興建、管理、改善及維護。四、農田水利設施災害預防及搶救。五、灌溉管理組織內專任職員之人事管理。六、農田水利事業作業基金所屬資產管理及收益。」（下稱系爭規定二）、同條第3項規定：「第1項灌溉管理組織之設置、辦理事項之範圍及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」（下稱系爭規定三）、第19條第3項規定：「農田水利事業人員，其甄試、進用、薪給、就職離職、考績獎懲、退休、資遣、撫卹、保險與其他權益保障及人事管理事項之辦法，由主管機關定之。」（下稱系爭規定四）、第23條第1項規定：「農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，並納入依前條第1項規定設置之農田水利事業作業基金管理。」（下稱系爭規定五）、同條第5項規定：「農田水利會改制後，因地籍整理而發現之原屬農田水利會之土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關逕為登記，其所有權人欄註明為國有，管理機關由主管機關指定所屬機關為之。」（下稱系爭規定六）及第34條第2項規定：「自本法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用。」（下稱系爭規定七），改制農田水利會並成立農田水利署、由國家未經徵收而概括承受農田水利會之財產、改由行政院農業委員會（下稱農委會）辦理灌溉事業，及授權主管機關訂定灌溉組織及人事管理之相關規定，違反法律保留原則、權力分立原則、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害農田水利會受憲法保障之結社權及財產權等語，聲請解釋憲法。其理由略以：【2】 一、農田水利灌溉組織是臺灣先民飄洋過海開拓墾殖所自然形成之互助組織，時間已將近四百年歷史，從日治時期正式賦予公法人地位迄今亦已超過一百年。從荷蘭、鄭成功統治時期即開始興建水利設施，到了清領時期為私人經營，日治時期歷經公共埤圳組合、官設埤圳組合及水利組合，確立農田水利會為公法人、自治團體地位，但從無消滅水利會之政策。【3】 二、系爭規定一及五僅規定「改制」，而未明文規定農田水利會改制為公務機關及新設農田水利署，即使是農田水利會組織通則不再適用，農田水利會後續運作仍可依水利法第12條有關公法人之規定，以人民團體法相關規定運作。是農委會以系爭規定一及五為據，設立農田水利署，明顯違反法律明確性原則、組織法律保留原則、權力分立原則、法律保留原則及干預限制法定主義。【4】 三、系爭規定七規定農田水利會組織通則不再適用，視同消滅全國17個農田水利會之公法人資格，顯已違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、法律保留原則及干預限制法定主義，且侵害全國17個農田水利會及其會員農民依憲法第14條保障之結社權。【5】 四、農田水利會係獨立之公法人，其財產並非國家資產，系爭規定五及六規定將其資產及負債概括由國家承受，而未經合法徵收程序，係由國家強奪農田水利會之財產，有違法律保留原則，侵害其受憲法保障之財產權。【6】 五、農業用水權、水利設施所有權及灌溉管理經營權本為農田水利會所有，系爭規定二規定改由農委會辦理灌溉管理，顯已侵害全國農田水利會之水權、水利設施所有權及灌溉管理經營權，有違比例原則，侵害其受憲法保障之財產權。【7】 六、系爭規定三有關灌溉管理組織之設置辦法及系爭規定四有關農田水利事業人員甄試進用人事管理辦法，係以作用法偷渡組織機關之相關規定，違反組織法律保留原則、中央行政機關組織基準法（下稱組織基準法）第5條第3項、憲法增修條文第3條第3項及第4項之規定。【8】 七、農田水利法公布施行後，農田水利會將被行政院及農委會視同消滅，其數兆資產亦將由國家承受，形同被國家強制沒收，造成難以回復之損失，且本不應設立之農田水利署現正招考之水利人員，亦將成為政府負擔。【9】 八、為避免人民權益及公共利益受有不可回復之重大損害，併聲請暫時處分。【10】 貳、受理要件之審查【11】 按憲法訴訟法修正施行前已繫屬而尚未終結之案件，除同法別有規定外，適用修正施行後之規定。但案件得否受理，依修正施行前即司法院大法官審理案件法（下稱大審法）規定定之，同法第90條第1項定有明文；復依大審法第5條第1項第3款規定立法委員現有總額三分之一以上，就其行使職權，適用憲法發生疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法。查立法院審議農田水利法之三讀程序，聲請人38位立法委員均未投票贊成（立法院公報第109卷第52期院會紀錄，第296頁至第297頁參照），已達行為時立法委員總額三分之一，於農田水利法三讀通過並經總統公布生效後，確信多數立法委員表決通過之系爭規定一至七有違憲疑義，向本庭聲請解釋，核與大審法第5條第1項第3款之規定相符，應予受理。【12】 參、聲請人、關係機關及關係人言詞辯論要旨【13】 本庭於111年5月24日上午10時舉行言詞辯論，通知被選定之聲請人、關係機關行政院、農委會、關係人臺灣桃園農田水利會及專家學者到庭陳述意見。茲將聲請人、關係機關及關係人言詞辯論要旨摘述如下：【14】 一、聲請人辯論要旨【15】 聲請人陳述略以：農田水利會係先於我國法律而存在，水利法及農田水利會組織通則賦予其公法人地位僅係追認此一既存事實。組合員負擔沉重之埤圳興建費用，故水利會亦具有民間法人投資者之性質。農田水利法之真實立法目的係基於選舉考量及減少農業用水，非屬公益目的，且與改制為公務機關間無正當關聯性。農委會宣稱之立法目的係為建構國家水資源公共化管理體制，惟此與系爭規定一所指確保糧食安全及永續農業之立法目的實相互衝突。農田水利會雖為公法人，惟仍應受憲法基本權之保障，系爭規定一及五所定之「改制」未有明確定義，有多種解釋可能，違反法律明確性原則。如將「改制」解釋為改制為公務機關，實質意義即為消滅農田水利會、併吞資產。農田水利法既未明文規定廢止或消滅農田水利會，自不生廢止或消滅農田水利會之法律效果。依據信賴保護原則、法律不溯及既往原則，既存之農田水利會公法人資格及水權、灌溉管理經營權，並不因農田水利會組織通則之不適用而當然喪失。農田水利會財產並非國有財產，系爭規定五及六規定將其財產強制移轉予國家，形同國家沒收人民財產，違反比例原則，侵害憲法第15條所保障之財產權。灌溉管理組織係農田水利署之核心重要組織，應納入農田水利署組織法，依組織基準法第4條及第6條規定應以法律定之，然系爭規定三及四卻以行政命令規定，違反組織法律保留原則及憲法增修條文第3條第3項及第4項之規定。又農田水利灌溉業務專屬於地方政府，而非屬中央政府之權限，故農田水利法修法後，改制農田水利會為公務機關並成立農田水利署，由農委會辦理灌溉事業，已違反憲法第107條至第110條所保障之地方自治權等語。【16】 二、關係機關辯論要旨【17】 （一）關係機關行政院陳述略以：農田水利乃憲法託付國家（含中央與地方）之任務，農田水利會係為協助政府推行農田水利事業，由法律所創設之公法人，其制度之改廢，原則上亦得逕由同屬法律位階之規範為之。又農田水利會，僅係「功能自治」概念，不受憲法上地方自治之保障，且其作為一種公法人制度，因非經憲法保證其存在，故亦無從主張制度性保障，藉以確保其制度存續之空間。再者，農田水利會既純為法律所設立，典型以完成公共任務為目的之公法人，則個別農田水利會無由主張受憲法上基本權利之保障，更無從據以對抗整個公法人制度之改廢。系爭規定一、五、六及七將農田水利會之公法人地位改制為農田水利署，並無違反法律明確性、法律保留、權力分立、信賴保護及法律不溯及既往等原則，亦未限制或剝奪原有會員本於憲法第14條所保障之結社自由權。系爭規定三及四既未違反組織法律保留原則，亦未違反憲法增修條文第3條第3項及第4項之規定等語。【18】 （二）關係機關農委會陳述略以：關於農田水利會歷來財產變動方面，係日本政府透過收購私有埤圳，將埤圳公共化，而不再屬於私產，嗣公共埤圳及官設埤圳之資產復由水利組合公法人繼受，戰後再一脈相承，由農田水利會公法人所繼受。依此農田水利組織財產移轉及變動之歷史觀察，農田水利會之財產性質，自難認屬私有財產。農田水利會為公法人，財產屬公有財產而非農民會員之財產，則農田水利會由公法人改制為行政機關，自無侵占會員或其他私人財產之情事，且農田水利會為法律創設之公法人，不能主張受憲法第15條財產權之保障，藉以抗拒農田水利會財產因改制而由國家概括承受。而農田水利會改制後，資產及負債由國家概括承受並登記為國有，納入「農田水利事業作業基金」管理，係專款專用於農田水利事業，不影響農田水利會公有財產之公益目的存續。又系爭規定三作為法規命令之授權條款，亦未違反憲法第15條保障之財產權等語。【19】 三、關係人辯論要旨【20】 關係人臺灣桃園農田水利會陳述略以：關係人之財產於戰後法制上向來認定為私有財產，為全體會員所有，並非公有財產；且關係人財源均為自籌，利用資產活化方式自給自足。系爭規定三、五及六逕自將關係人所有資產納為國有財產，是在錯誤基礎之上侵占民產，使得歷來捐輸財產共創水利事業之農民蒙受無辜損害，有違法律明確性、比例原則及正當法律程序等原則，侵害憲法第15條保障人民之財產權。行政院依系爭規定一、五、六及七將農田水利會之公法人地位，改制為農田水利署，剝奪原有會員本於憲法第14條所保障之結社自由權，並危及人民之基本生活保障，應屬違憲等語。【21】 肆、形成主文之法律上意見【22】 一、農田水利組織之沿革【23】 （一）日治時期臺灣水利組織，由私人契約發展為公法人【24】 1.契約或舊慣時期【25】 臺灣農田灌溉事業由來已久，於清領時期，有關灌溉所用之埤圳，雖亦有由官方興建者，但以民間自行出資興建、維修為主。因埤圳之利用、經營所生權利義務關係，依契約或舊慣之私法關係處理（註1）。【26】 然水為天然資源，水資源之利用影響農業生產，故日本政府於統治臺灣後，即著手調查臺灣水圳情況及水圳利用之舊慣，逐步將水資源之利用納入公權力，並加以管理。【27】 2.公共埤圳【28】 依1901年（日本明治34年，以下關於日治時期之年份，均以西元記載）公布，1903年修正之「臺灣公共埤圳規則」（註2）及1904年公布之「臺灣公共埤圳規則施行規則」，凡以水田、旱田灌溉為目的而設之水路、池塘及其附屬物（包含與前項水利有直接關係之河川池沼之堤防），行政官廳認定其與公共利害有關者，即為公共埤圳，其區域由行政官廳指定，區域內利害關係人（指因公共埤圳之設置而受有利害之土地業主、佃戶及埤圳主），應依臺灣總督之規定制定規約，並經行政官廳認可。行政官廳於公告公共埤圳時，應直接就利害關係人中選定5人為準備委員，進行籌備。公共埤圳有舊慣者，以不違背本規則、依本規則所發命令或規約為限，依其舊慣。行政官廳認為必要時，得代為徵收水租及費用，交付予權利人。前開徵收金，準用臺灣國稅徵收規則中關於滯納處分之規定。關於公共埤圳之一切水利爭議，由行政官廳裁決之（同規則第1條、第2條、第4條、第6條、第9條至第11條規定及同規則施行規則第1條及第5條規定參照）。【29】 依此，埤圳一旦經行政官廳指定為公共埤圳，行政官廳即可主導籌備委員，以籌組訂立其據以運作之規約，並由包含土地業主、佃戶、埤圳主在內之利害關係人，以多數決方式議決規約，不再僅由興建或經營埤圳之埤圳主單方決定，且其規約應依臺灣總督所定並經行政官廳之認可。水租及費用之徵收準用國稅滯納處分之規定。又關於公共埤圳之一切水利爭議，亦由行政官廳裁決之，而非司法機關。【30】 為使公共埤圳經營所需資金得向日本勸業銀行以貸款取得，1904年復修正「臺灣公共埤圳規則」，規定公共埤圳之利害關係人得經行政官廳之認可，組織組合。公共埤圳組合為法人，以管理人代表之。公共埤圳組合，依規約所定，得賦課徵收水租及費用。另又配合修正「臺灣公共埤圳規則施行規則」，規定組織公共埤圳組合時，應添附依規約所定之預定收支計算書，一併送總督認可（同規則第4條之2至第4條之4規定及同規則施行規則第5條規定參照）。【31】 從修正後規定，公共埤圳組合為法人，除具有原公共埤圳之公法性外，並授權該法人得賦課徵收水租及費用，而行使公權力，以及其預算須經國家認可等觀察，應認為公共埤圳組合，已為成文法上國家機關之一部而分擔統治權作用之公法人（註3）。【32】 3.官設埤圳【33】 依1908年公布「官設埤圳規則」（註4），所謂官設埤圳，指由政府直接經營之灌溉排水路、池塘及工作物，包含與水利有直接關係之土地及其定著物。官設埤圳區域內之土地及其定著物由政府取得，其他權利消滅，依官設埤圳而受水利之土地業主、佃戶、典主或為動力或其他目的而使用官設埤圳之水者，應負擔水租，水租徵收準用臺灣國稅徵收規則，有關官設埤圳水利之爭議，由臺灣總督裁決（同規則第1條、第3條、第5條、第7條及第8條規定參照）。【34】 依此，屬於官設埤圳者，其產權及經營權均源於國家，縱於1910年另頒布「官設埤圳水利組合規則」，成立官設埤圳水利組合，該組合權力有限，仍由臺灣總督府土木局長或廳長管理（同規則第4條規定參照），屬於政府組織之一部門。【35】 4.水利組合【36】 公共埤圳組合及官設埤圳組合之設，均係為灌溉及排水目的而利用及管理埤圳，並不包含水害之預防，1921年公布「臺灣水利組合令」（註5），規定為灌溉排水或水害預防之必要，得設置水利組合，仍賦予水利組合法人地位（同令第1條及第2條規定參照）。就組合之組織及職權，諸多沿續臺灣公共埤圳規則之架構，例如明定水利組合為法人、依臺灣總督之規定訂定規約、得依臺灣總督之規定，依國稅之例，徵收或囑託地方自治團體徵收組合費、夫役、物品、加入金、費用，並有次順位之優先權、對此等賦課徵收認有違法或不當時，並得聲明異議等（同令第20條、第24條及第25條規定參照）（註6）。【37】 在組合之成立上，雖放寬官廳主導色彩，由民間自主成立，由組合員中5人以上為創立人作成組合規約，經組合員總額二分之一以上，包含組合區域總面積三分之二以上之土地所有人同意，向臺灣總督申請認可（同令第4條規定參照）。但在組合之營運上，則進一步由政府掌控，例如明定組合置組合長，由地方知事或廳長直接任命，任期4年，並代表組合，擔任組合事務之處理。組合另置有給職或無給職之吏員（指在都道府縣及市町村服勤務之人中具有公法上關係者），其任免等人事管理事項，由臺灣總督定之。組合置評議會，由組合長與評議員組成，作為組合長之諮詢機關。評議員依臺灣總督所訂之規定，由組合中互選，並取得認可（同令第8條至第14條規定參照）。知事或廳長認為監督上必要時，得解任組合長或評議員。組合應執行而未執行之事務，監督官廳得以組合之費用執行之（同令第35條及第36條規定參照）。收入金或支付金之時效，依政府收入金或支付金之例，每年歲出歲入預算之製作或變更、追加，應經監督官廳之認可，其會計年度依政府之年度，關於一定財產之管理、收支或處分等，應受監督官廳之認可等（同令第29條及第32條規定參照）。【38】 簡言之，組合事務之處理，係由地方知事或廳長直接任命之組合長主其事，並對外代表組合，實際業務之執行，則由組合長任免之具有公法關係之吏員為之。組合事務由官廳主導，組合員僅有選出評議員，作為諮詢機關之權力，知事或廳長認為監督上必要時，得解任組合長或評議員，組合應執行而未執行之事務，監督官廳得以組合之費用執行之，可知水利組合性質上亦為公法人，並受政府全面嚴密之監督（註7）。【39】 5.水利組織合併於水利組合【40】 公共埤圳組合、官設埤圳組合及水利組合，其經營之模式雖略有不同，但均具有依政府法令設立運作、受政府監督、行使公權力及相關爭議由官廳裁決之公法人或公務機關之特色，故於臺灣水利組合令之附則，已規定公共埤圳組合或官設埤圳組合，得依其管理人之申請，依據臺灣總督所訂之規定及經認可，成為水利組合。官設埤圳組合成為水利組合時，臺灣總督認有必要，得附條件將官設埤圳交付水利組合。【41】 1922年官設埤圳正式廢止，原有官設埤圳或予廢止（如莿仔埤圳、獅子頭圳及后里圳）（註8），重新編為公共埤圳（註9），或與公共埤圳組合合併為水利組合（如官設桃園大圳國庫工事部分與桃園公共埤圳組合合併）（註10）。【42】 1937年中日戰爭爆發後，為因應戰時糧食供應及其他工業用水、消防用水等需求，日本政府乃於1941年公布「臺灣農業水利臨時調整令」，依該調整令及臺灣總督府於同年訂定公布之「臺灣農業水利臨時調整令施行規則」規定，臺灣總督認有農業水利調整必要時，對於引用同一河川、貯水池或其他水源之公共埤圳組合、水利組合或利用埤圳者，得為水源之引用及時期之必要命令，得就公共埤圳組合、水利組合之區域或該當組合及與其有關係之地域，設定農業水利調整區域。其後日本政府即依該調整令，逐步將引用同一河川、貯水池或其他水源之公共埤圳組合、水利組合，整併為較大事業區域之水利組合。【43】 （二）國民政府接收後臺灣水利組織之演變【44】 1.水利組合、農田水利協會、水利委員會【45】 日本統治結束前，臺灣各農田水利組織即由日本政府調整合併為水利組合。政府接收日治時期之水利組合之初，仍沿用日治時期水利組合之架構，組織名稱亦使用水利組合，僅將組合長改為由縣長或區長兼任。惟因當時已施行於臺灣之水利法第12條規定：「人民興辦水利事業，經主管機關核准後，得依法組織水利團體或公司。」（於52年修正時，改列第14條），係以民間興辦水利事業，基於此一立法精神，故將水利組織改為民選，由會員選出評議員，由評議員選出會長，再由農林處委任，任期4年，復認為接收後仍沿用日本舊名（水利組合），與我國法規不合，因此改稱農田水利協會（35年），並受臺灣省行政長官公署農林處農田水利局輔導。又因農田水利協會業務並不包含防汛，乃將防汛業務納入，並改為水利委員會（37年），水利委員任期4年，除由水利局聘請當地縣區鄉（鎮）長為當然委員外，餘由會員分區選出，再由委員選出主任委員及副主任委員，由委員組織委員會，議決重要會務。水利委員會對會員得限期徵收工程、管理及養護費或實物，會員如不依限完納者，得徵收滯納費，其徵收標準及辦法由委員會決議，送請該管縣政府核轉水利局遞呈省政府核准後行之。舉辦工程時，得依法徵工服役及徵收土地。【46】 2.農田水利會【47】 鑑於水利委員會已於臺灣各地區普遍設立，且其組織複雜、性質特殊，但僅以臺灣省政府頒訂之設置辦法為設置依據，欠缺法律依據，且不具法人資格，法律地位不明，無法為不動產產權登記等因素，故於44年修正水利法增訂第3條第2項及第3項，其中第2項規定：「主管機關得視各地方區域之需要，核准設立地方水利自治團體，協助政府推行水利事業。」第3項規定：「前項水利自治團體為公法人，其組織規程由省政府擬訂，呈請行政院核定之。」（參見第一屆立法院第14會期第24次會議議案關係文書院總第293號政府提案第223號及所附修正條文草案）。臺灣省政府委員會乃依據此修正後水利法之規定，於44年呈行政院核准公布臺灣省各地農田水利會組織規程，以農田水利會為水利自治團體。52年水利法全面修正時，復鑑於水利並不限於灌溉，原條文規定「水利自治團體」範圍過大，為配合現況，乃修正第12條規定，將「水利自治團體」改為「農田水利會」，仍賦予公法人地位，因而於同條第1項規定：「主管機關得視地方區域之需要，核准設立農田水利會，秉承政府推行農田灌溉事業。」第2項規定：「前項農田水利會為公法人，其組織通則另定之。」（參見第一屆立法院第30會期第1次會議議案關係文書院總第293號政府提案第664號及所附修正條文草案、第一屆立法院第31會期第41次會議議案關係文書院總第293號政府提案第664號之1立法院經濟司法委員會審查報告及所附修正條文暨立法院公報第32會期第5期，立法院會議速記錄）。【48】 依據母法水利法制定之農田水利會組織通則，就有關農田水利會業務運作之法制，曾有多次變動。於54年公布施行時，係規定會員代表大會為權力機構，會長由會員選出，採民選制；82年修正時，改採官派，規定農田水利會置會務委員，以會務委員會取代會員大會之職權，會務委員及會長，均由主管機關核派外，並增訂第39條之1，於第1項規定：「本通則自修正公布施行日起適用3年。」同條第2項規定：「行政院應於3年內，將農田水利會改制為公務機關，分別納入各級主管機關編制內。」朝公務機關方向推動。84年修正第39條之1第1項，規定：「行政院應於本條修正公布日起2年內依據農田水利會自治原則，修正本通則有關條文，送請立法院審議。」復改向法人自治方向推動。89年修正時，該第39條之1並未修正，至90年修正時，始規定會務委員及會長，均由會員選舉產生，回復民選制。嗣為推動農田水利會由公法人改制納入公務機關，立法院於107年修正農田水利會組織通則第40條，停止辦理會務委員及會長之選舉，以因應農業環境變遷且降低直選體制之選舉副效益，為能達到強化農業水資源利用、擴大對農民服務範圍、強化組織專業經營等目標（同條立法理由參照），109年為確保糧食安全及農業永續，促進農田水利事業發展，健全農田水利設施之興建、維護及管理，以穩定供應農業發展所需之灌溉用水及擴大灌溉服務，並維護農業生產與提升農地利用價值及妥善處理農田水利會之改制事宜，復制定農田水利法（同年10月1日施行），農田水利組織成為政府組織之一部門。【49】 二、系爭規定一及五將農田水利會改制納入農田水利署，與法律明確性原則，尚無違背【50】 （一）法律明確性要求，非謂法律文義應具體詳盡而無解釋之空間或必要。立法者制定法律時，自得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，選擇適當之法律概念與用語。如其意義，自立法目的與法體系整體關聯性觀點非難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為一般受規範者所得預見，並可經由法院審查認定及判斷者，即無違反法律明確性原則（司法院釋字第432號、第521號、第594號、第602號、第690號、第794號、第799號、第803號及第804號解釋參照）。【51】 （二）系爭規定一及五雖僅規定農田水利會之改制事宜，未明文規定應將農田水利會由公法人改制納入公務機關，然查行政院為推動農田水利會由公法人改制事宜，於109年農田水利法修正前，即先提出農田水利會組織通則修正草案，經立法院於107年1月17日三讀通過，總統於同年月31日公布施行。對照農田水利會組織通則第40條第1項及第2項規定停止繼續辦理會務委員、會長之選舉及縮短原有任期及過渡時期會長出缺時指派人員代理，同條第3項規定另以法律規定農田水利會之改制及其資產處理、職員工作權益保障等事項，並於各該項之立法理由中均敘明：「農田水利會改制為公務機關」，又農田水利法第17條第1項前段規定：「主管機關得於農田水利事業區域內，視地方灌溉需求成立水利小組」以及系爭規定二、三及四分別規定主管機關得設置灌溉組織及人員，均可使受規範者明確知悉上開修法之目的係為辦理農田水利會改制納入公務機關，故無違反法律明確性原則。【52】 （三）又水利法第12條第1項規定：「主管機關得視地方區域之需要，核准設立農田水利會，秉承政府推行農田灌溉事業。」第2項規定：「前項農田水利會為公法人，其組織通則另定之。」固未經修正，然依上開規定，農田水利會之成立尚必須依據組織通則。按農田水利法乃水利法之特別法，且為公布在後之法律，其效力應優先適用於水利法之規定。依109年7月22日公布施行之農田水利法第34條第2項規定：「自本法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用。」農田水利會據以成立之農田水利會組織通則既不再適用，且已納入為公務機關之一部，其公法人之地位自亦隨同消滅。【53】 三、系爭規定一及七不生侵害農田水利會原有會員受憲法第14條所保障結社自由之問題【54】 （一）憲法第14條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由（司法院釋字第479號及第733號解釋參照）。此結社自由，僅在保障人民是否成立私法上團體，以及參加或不參加此團體之自由，並不包括人民有組成得行使公權力之公法人之自由在內。蓋基於民主憲政體制，取得或行使公權力以遂行公法任務者，均應直接或間接來自人民之授權，例如由人民直接選出中央及地方公職人員，或由選出之立法委員、地方議會議員制定法令規範公權力之行使，或代表人民行使人事同意權等。就公法人資格之取得言，憲法固不禁止立法者直接立法而成立特定之公法人，或由立法者訂定法規範做為成立之準據等方式。但不包含人民得直接本於憲法第14條保障之結社自由，而成立公法人。【55】 （二）農田水利會係依法律規定而設立之公法人，並非人民基於憲法第14條保障之結社自由所成立。從而，系爭規定一及七規定農田水利會改制納入公務機關，消滅其公法人之法人格，亦不生侵害農田水利會原有會員受憲法第14條所保障之結社自由問題。【56】 四、系爭規定五及六不生侵害憲法第15條保障財產權之問題【57】 （一）公法人之財產，非憲法保障之財產權【58】 1.按憲法為人民權利保障書，保障人民之權利乃憲法核心目的，為達此一目的，憲法乃賦與國家機關各種權限，並透過權力分立之設計，避免國家權力過度集中而可能侵害人民之權利。蓋人民所以有必要享有各種不同之基本權利，主要乃是因為作為人，得自由發展自己之人格，追求自己之利益之故，而作為為人民服務之國家，本質上既不可能擁有如人民般得自由發展之人格，亦不可能如人民般享有得自由追求之私益，只能追求公益，以執行公共任務為職志，從而，國家自無受憲法第15條保障財產權之基本權利。公法人既為分擔國家任務而存在，其財產之取得，如本於公法人之地位而取得，自亦不受憲法第15條規定所保障。【59】 2.至於公法人就其所有財產，如何依政府之法令為財產之登記或登帳，並不影響該財產為公有財產之性質。再者，公法人就其財產而為收益或處分時，常以私法行為為之（例如買賣或租賃等），並發生私法上效果，但亦不影響其依此私法行為所取得之財產，仍屬公有財產之性質。【60】 （二）日治時期臺灣水利組合之財產為公有財產【61】 1.日治時期臺灣水利組合係以法人地位單獨享有財產權，而非組合員集體所有【62】 首應說明者，日治時期臺灣水利組合制度，雖係參考日本本土之法制而來，惟日本本土之水利組合，係源於其歷史因素，與臺灣之水利組織情形不同。蓋於日本本土為共同利用同一天然資源（例如森林、牧場、河川、湖泊等）之村落或住民而組成之民間組織（例如大字水利團體、水利土功會等「入會團體」），早已存在，如何利用此天然資源，亦有其固有習慣，有多數住民對標的物有共有關係者，亦有非共有關係，而是集體所有，標的物之管理處分，應由全體住民為之者，態樣複雜。1890年施行水利組合條例後，其中一部分組合變更其組織為法人，一部分仍保留原有「入會團體」性質。變更為法人組織者，標的物之財產權即脫離其成員而獨立歸屬於法人，未變更為法人者，仍以「入會團體」成員集體對標的物享有權利之形式存在，「入會團體」所有財產之管理、處分，須經全體構成員一致同意，與一般共有不同，故學說上以「總有」稱之（日本民法第263條及第294條仍分別規定有共有性質之入會權與無共有性質之入會權，除各地方之習慣外，分別適用或準用所有權章之規定）（註11）。【63】 然就臺灣農民利用水資源之情形，則與日本本土大異其趣，在臺灣並無因使用水資源而成立「入會團體」之情形（註12），於施行公共埤圳之前，水資源之利用，係需引水使用之土地業主或佃戶，以支付水租為代價，利用埤圳主所經營之埤圳引水，於施行公共埤圳組合或水利組合之後，僅埤圳主轉為具有法人地位之組合而已，需引水使用之土地業主或佃戶，仍以支付水租（會費）或費用為代價，利用組合所經營之埤圳引水，其間關係雖由契約或舊慣，轉為公法上關係，但均非基於業主或佃戶與埤圳主有共同引水之需，所發生之法律上關係。又該需引水使用之土地業主或佃戶，對該埤圳本身亦不存在私法上權利，與日本「入會團體」係由成員集體享有標的物之權利，並不相同。【64】 2.基於公法人之地位所取得之財產為公有財產【65】 按基於憲法保障人民財產權之意旨，國家固不能將原已存在之私法人，透過法律規定賦予公法人地位，即無償取得其原有之財產。但於公法人成立之始或成立之後，基於公法人地位所取得之財產，即應認係為公共利益而取得之財產，而為公有財產。【66】 3.日治時期臺灣水利組合之財產為公有財產【67】 如前述，水利組合係公法人，其資產由公共埤圳組合、官設埤圳組合及其他水利組合變更或合併而來，其中來自官設埤圳組合之財產為公有財產，固無待論，即便於公共埤圳組合或水利組合期間所取得，因其財產仍係於組合成立之始或成立之後基於其公法人地位而取得，亦屬於公有財產。蓋就成為組合財產之來源而言，不論是基於：（1）為原興建經營埤圳之埤圳主、利用該埤圳取水之土地所有權人（土地業主）、佃戶或其他個人、團體所無償贈與、捐助。（2）日本政府將徵收或興建之埤圳無償交付或讓與。（3）組合依法令所徵收之加入金、水租、費用、夫役。（4）日本政府之經費補助。（5）組合經營埤圳所得利益。（6）組合向日本勸業銀行等貸款。（7）組合所價購或支付補償金而取得之土地、建物等原因，均為組合基於公法人地位所取得之財產，其財產性質自屬公有財產，該財產原權利人或組合之成員，均非該公有財產之權利人。【68】 換言之，原財產權利人或所有人於將財產移轉予組合時，該財產屬性即由私有財產轉為公有財產，原所有人或權利人即不得再就其移轉前之財產主張原有權利。又依組合規約或法令規定應繳納、支付加入金、水租、費用或提供夫役之人，其所為之支付或給付，屬使用引水之對價，係履行法令或規約所定之義務，僅有引水使用之權利，亦無對組合所有之埤圳及水利設施之財產權。至於政府之經費補助、組合經營埤圳所得利益，係基於組合為公法人之地位所取得之資產，組合所價購或支付補償金而取得之土地、建物，亦係組合基於公法人地位取得金錢後支付對價取得之財產，均與組合員無關。法令或規約亦未約定組合員有請求組合分配利益或盈餘之權利，難認組合員對組合之財產，有法律上之財產權。【69】 （三）日治時期臺灣水利組合之財產由我國政府接收為公有財產【70】 1.戰後國民政府仍行訓政體制，對日產之接收，係以34年3月14日國民黨總裁修正核定之「臺灣接管計畫綱要」（侍秦字15493號總裁（34）寅元侍秦代電修正核定）為基本準則。依此綱要、35年4月22日臺灣省行政長官公署公布臺灣省政府公有土地處理規則及36年11月28日行政院頒布之「臺灣省土地權利清理辦法」等相關規定，凡屬於日治時期日本官立公立之水利機關、日人在臺灣之資產、日人私有或與台民合有之農林漁牧資產權益、水利工作、日人私有土地、日本佔領時代之官有、公有土地，包含水田、旱田、池沼、養魚池，及其他應行歸公之土地，包含原屬州有市有及總督府所屬各機關以公費購置之土地及經劃為河川用地，或因水利之必需，築成埤圳等公共建築，均在接收之列，而為我國公有財產，人民捐獻贈與或「寄附」之土地亦不予發還。【71】 2.臺灣省行政長官公署農林處係於34年11月1日開始進行水利事業之接收，接收情況為：「接收分機構與事業二項。惟工作人員初接時不敷分配一切，呈停頓狀態，為繼續推行水利事業起見，一方除徵集本省農田水利工作諸同志共同進行外，一方力謀事業之推動，先後派員分赴各縣督導縣耕地課及全省38個水利組合搶修災害工程、督促徵收水租事項。又與縣耕地課負責遴選當地知名之士為水利組合長或理事長，力圖打開停頓局面，期圖安定人心、維護原有設施為目標。」（註13）。可知日治時期臺灣水利組合之財產及業務，業經政府依法接收（共38個）。接收後其財產部分成為公有財產，業務部分，因當時並無規定公共化之農田水利組織之法令（與農會等不同），而水利事業不可中斷，依前述接管計畫綱要第9條甲款但書規定「法令無規定而事實有需要之機關，得暫仍其舊。」仍依日治時期水利組合運作，已如前述。【72】 （四）農田水利會資產由國家概括承受，不生違反憲法第15條保障財產權之問題【73】 1.如上述，國民政府接收後臺灣農田水利組織業務之運作模式，雖因政府法令及政策不同，而有由行政機關主導或由會員自治或折衷其間等不同時期，然均係依據政府相關法令，分擔政府部分職權之組織，於44年水利法修正後更取得公法人地位。其資產之取得，不論係來自政府接收之日產，或依法令對於其會員徵收工程、管理、維護費用、工程分攤費用、滯納金、會費、建造物及餘水使用費用、捐款及贈與、接受政府補助或其他依法之收入，甚至為舉辦工程而依法徵收土地，均係基於其為公法人之地位而取得之公有財產，依前述，此等財產均非受憲法第15條所保障之財產，是系爭規定五及六將農田水利會所有之公有財產，明定由國家概括承受，並納入農田水利事業作業基金管理，繼續作為推動農田水利之經費，自不生侵害農田水利會受憲法第15條保障之財產權之問題。【74】 2.又由水利組合實際使用，但非屬水利組合之財產（例如組合無權占有或僅有使用權而無所有權之財產），應如何處理，不在本判決範圍內。再者，納入為公務機關後，原有之埤圳及灌溉系統均仍繼續運作，對農民享有灌溉之權益，亦無影響。【75】 五、系爭規定七不生違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則之問題【76】 （一）按新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利，或增加法律上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，對於人民因信賴法令或行政措施而為一定表現行為時，就其信賴所生之利益，國家亦應予以保護，此即禁止法律溯及既往原則及信賴保護原則。【77】 （二）公法人係以實現公共福利及分擔國家任務為目的，依據公法規定而設立之法人。公法人為履行公法任務，作為行使公權力之主體，其權力係源自於國家行政權，並未自國家行政權之外，另行獨立取得權力。且公法人既為履行公法上任務而存在，即係以將法令具體化實踐為其任務，法令變更時，其任務亦隨之變更，並無因信賴法令而於法令變更時，有應受保護之利益可言。國家對於公法人之設立、解散及其任務之擴張、限縮，自得本於其行政權整體運作之政策考量，予以適時調整。受調整之公法人，尚不得主張基本權利受有侵害而對抗之，亦不生違反法律不溯及既往原則或信賴保護原則之問題。【78】 （三）農田水利會既為依法成立之公法人，依前開理由，國家基於行政權整體運作之政策考量，經由制定系爭規定七以排除農田水利會組織通則規定之適用，廢止其成立公法人之依據及授權，將其原得行使之公權力回歸國家行政機關直接行使，並利用原屬公有之資產，繼續執行原有業務，不生應適用法律不溯及既往原則及信賴保護原則之問題。【79】 六、系爭規定二、三及四未違反憲法增修條文第3條第3項及第4項規定【80】 （一）憲法增修條文第3條第3項規定：「國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。」同條第4項規定：「各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於政策或業務需要決定之。」係授權立法者得以準則性法律，就國家行政體制之建構為框架性規範，並使各機關之組織、編制及員額之決定，得於該等法律框架下為之，以收國家機關總體規劃佈建之效。上開規定，係於立法者以法律建構個別行政組織之權限外，增加其就行政組織之一般性、框架性立法權限，但並未因此而剝奪立法者制定單獨組織法或兼含組織法規定之法律之權限，亦非謂立法者制定關於行政組織之法律時，若未遵循同屬法律位階之準則性法律規定，即構成違憲（司法院釋字第793號解釋參照）。【81】 （二）在業務性質單純之機關，要求就有關其組織與作用之事項，必分別訂立組織法與作用法，亦未必實際。故立法者本於農田水利會之改制及其資產處理、職員工作權益保障等事項須特別立法之立法政策，衡酌為達農田水利法所規範目的之整體法規範需求及效能，於系爭規定二、三及四明文規定灌溉管理組織之設置、辦理事項之範圍及農田水利事業人員之人事事項，自難謂與憲法增修條文第3條第3項及第4項之規定牴觸。再者，有關農田水利事業人員之人事管理事項，農田水利事業人員人事管理辦法未規定者，僅參照公務人員人事管理法令規定辦理（同辦法第80條規定參照），而非依公務人員人事管理法令規定，可知農田水利事業人員之進用，並非以公務人員之資格進用，如何規定相關人事管理事項，非屬考試院職權，亦不生侵害考試院職權之問題。【82】 （三）依組織基準法第36條第1項規定：「一級機關為因應突發、特殊或新興之重大事務，得設臨時性、過渡性之機關，其組織以暫行組織規程定之，並應明定其存續期限。」同條第2項規定：「二級機關及三級機關得報經一級機關核定後，設立前項臨時性、過渡性之機關。」行政院正進行功能業務與組織調整之修法，惟尚未完成修法，有關農田水利事項之主管機關如何歸屬，亦尚難以法律明文定之，然農田水利事項攸關全國農業灌溉效率及農業政策健全發展，其管理與經營不可一日或缺，為因應實務需要，確有於修法完成前，成立過渡性機關之必要。農委會報經行政院核准，訂定「行政院農業委員會農田水利署暫行組織規程」、「行政院農業委員會農田水利署辦事細則」及「行政院農業委員會農田水利署編制表」，設置農田水利署據以辦理農田水利事務，經行政院109年8月7日院授人組字第10961000421號函核准發布，並送立法院備查。前開組織規程第6條亦明定：「本署於農業部農田水利署成立時裁撤」之存續期限，可知農田水利署係過渡性之機關，應認為業已於組織法上取得設立農田水利署及所屬灌溉管理組織（各農田水利管理處）之依據，並符合組織基準法第36條第2項之規定，尚難認有聲請人所主張違反機關組織法律保留之問題。【83】 （四）聲請人於言詞辯論後雖另具狀主張，依憲法第107條至第110條規定，農田水利灌溉乃專屬地方政府執行之業務，農田水利法之規定已違反憲法前開規定等語。查憲法第108條第1項第10款規定，二省以上之水利、河道及農牧事業，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之。第109條第1項第6款規定，省農林、水利事項，由省立法並執行之，或交由縣執行之。然依86年7月21日公布施行之憲法增修條文第9條第1項及第3項規定，憲法第109條規定凍結適用，有關省、縣地方制度，以法律定之，臺灣省政府之功能、業務與組織之調整，得以法律為特別之規定。依87年10月27日制定同年12月21日起施行之臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第4條第4項規定：「原省政府所屬機關主管之水資源業務，基於整體考量不宜分隸者，在行政院組織法及相關法律完成修正前，應由行政院指定部會統籌承辦其水資源之相關業務，不受其他相關法令之限制。」第4條第5項規定：「法律及中央法規有關本省及省政府主管或執行之事項，於相關法規未修正前，由行政院依第1項職權業務調整移轉歸屬，以命令調整之。」及88年1月25日制定公布地方制度法第2條第1款規定，省政府為行政院派出機關，省為非地方自治團體。依上開憲法增修條文及地方制度法之內容，憲法第109條第1項第6款規定原列有關省水利之職權，已歸屬於中央。89年4月25日修正公布之憲法增修條文第9條第1項及第2項規定，及其後多次修正之地方制度法，均維持前開規定內容。臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例雖於94年12月31日廢止，但不影響憲法第109條第1項第6款規定原列有關省水利之職權，仍歸屬於中央。為配合上述修憲及省業務組織之調整，立法者亦於89年5月17日全文修正公布農田水利會組織通則，將第22條原定有關省主管農田水利會組織部分，修正並改由中央主管。是由中央制定農田水利法將農田水利組織改制納入公務機關，自無違反憲法前開規定之問題。【84】 七、暫時處分之聲請應予駁回【85】 本件業經裁判，核無暫時處分之必要，聲請人暫時處分之聲請，應予駁回。【86】 伍、結論【87】 綜上，系爭規定一及五將農田水利會改制納入公務機關，與法律明確性原則，尚無違背。系爭規定一及七不生侵害農田水利會原有會員受憲法第14條所保障之結社自由。系爭規定五及六不生侵害憲法第15條財產權之問題。系爭規定七規定不生違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則之問題。系爭規定二、三及四未違反憲法增修條文第3條第3項及第4項規定。暫時處分之聲請應予駁回。【88】 要言之，臺灣農田水利組織自1901年日治時期施行公共埤圳制度起，雖歷經公共埤圳、公共埤圳組合、官設埤圳及水利組合等各種不同之運作模式，國民政府接收後迄今，亦經歷水利組合、農田水利協會、水利委員會及不同模式之農田水利會等運作模式。但從憲法之觀點，不論採公法人或機關化模式，均為因應時代環境之變遷所為之政策選擇，其選擇妥當與否，乃屬政治面問題，而非合憲違憲與否之法律面問題。【89】 註1：參閱陳金田譯，《臺灣私法第一卷（臨時臺灣舊慣調查會第一部調查第三回報告書）》，第431頁以下，1997年，臺灣文獻委員會。【90】 註2：臺灣公共埤圳規則及臺灣公共埤圳規則施行規則之全文內容，參閱臺灣總督府內務局土木課編纂，《臺灣水利關係法令類纂》，第67頁至第81頁，1942年，臺灣水利協會。【91】 註3：此亦為當時司法審判實務及日本學說所採之見解。例如臺灣高等法院昭和9（1934）年11月21日昭和9年上民第191號判決即指出：「依明治34年律令第6號（以36年律令第3號及大正2年律令第3號為一部修正）臺灣公共埤圳規則第4條之2所組織之公共埤圳組合，通觀同規則及同規則施行規則之諸規定，在有關於對該組合之組合員之水租、費用、追徵金及過怠金之徵收，係準用臺灣國稅徵收規則中關於滯納處分之規定（臺灣公共埤圳規則第9條）等，由此觀之，應為係成文法上作為國家機關之一部而分擔統治權作用之公法人。」參閱臺灣總督府覆審．高等法院編纂，《覆審高等法院判例6》，第568頁，1997年，文生書院；園部敏著，《行政法概論--特に臺湾行政法規を顧慮して--》，第291頁及第336頁，1940年，有斐閣；新田定雄著，《台湾水利法令の研究》，第111頁，1937年，臺灣水利法令研究會。【92】 註4：官設埤圳規則及官設埤圳規則施行規則之全文內容，參閱臺灣總督府內務局土木課編纂，前揭註2，第83頁至第88頁，1942年。【93】 註5：臺灣水利組合令之全文內容，參閱臺灣總督府內務局土木課編纂，前揭註2，第1頁至第9頁，1942年。【94】 註6：當時日本專家學者亦認為臺灣之水利組合為公法人，參閱新田定雄著，前揭註3，第146頁至第147頁，1937年；園部敏著，前揭註3，第290頁及第332頁，1940年。【95】 註7：當時日本學者園部敏，認為水利組合為公共組合之一，屬公共團體，性質上為公法人，參閱所著，前揭註3，第290頁及第333頁，1940年，有斐閣；新田定雄認為水利組合事業深切關係公共利益，因此政府對其採行周到細密之監督。又關於水利組合是公法人，為學說上一致之見解，參閱所著，前揭註3，第141頁及第146頁，1937年。再依昭和13年4月15日總內572號通達，有關大正3年法律第37號關於公共團體管理之公共用土地物件之使用，於水利組合及公共埤圳組合亦應適用。【96】 註8：參閱大正11（1922）年3月21日臺灣總督府告示第39號，「官設埤圳水利組合設置廢止」（1922-03-21），〈大正11年3月臺灣總督府報第2611號〉，《臺灣總督府（官）報》，國史館臺灣文獻館，典藏號：0071022611a002。【97】 註9：參閱大正11（1922）年4月20日臺灣總督府公告（認可公共埤圳組合后里圳、莿仔埤圳），「公共埤圳組合組織認可」（1922-04-22），〈大正11年4月臺灣總督府報第2634號〉，《臺灣總督府（官）報》，國史館臺灣文獻館，典藏號：0071022634a010；參閱大正11（1922）年5月17日公告（認可獅子頭圳公共埤圳組合），「公共埤圳組合組織認可」（1922-05-20），〈大正11年5月臺灣總督府報第2659號〉，《臺灣總督府（官）報》，國史館臺灣文獻館，典藏號：0071022659a006。【98】 註10：參閱武內貞義著，《臺灣》，第216頁，1927年，新高堂書店。【99】 註11：關於日本入會權之一般問題，參閱松尾弘執筆，小粥太郎編，《新注釈民法（5）物権（2）》，第799頁以下，2010年，有斐閣；河上正二著，《物権法講義》，第369頁以下，2012年，日本評論社；能見善久、加藤新太郎編集，《論点体系判例民法2第3版物権》，第464頁以下，2020年，第一法規株式会社。有關大字水利團體及水利土功會之沿革，參閱山村恒年著，〈固定資產稅等賦課徵収懈怠違法確認請求等住民訴訟事件：堺市〉，《判例地方自治》，404號，第36頁以下，2016年。【100】 註12：依日本政府統治臺灣初期所作之舊慣調查，臺灣並無入會地之事例。參閱陳金田譯，前揭註1，第618頁，1997年。【101】 註13：參閱臺灣省行政長官公署農林處耕地科編輯發行「一年來臺灣農田水利」，第1頁，1945年。以臺灣南北二大水利組合為例，桃園水利組合係於1945年11月接收，參閱林煒舒、陳錦昌、李曉菁撰稿，陸之駿主筆，黃金春主修，黃金德總編纂，《臺灣桃園農田水利會百年誌》，第96頁，2019年，桃園農田水利會；嘉南農田水利會則於1946年2月著手接收，參閱嘉南大圳水利委員會灌溉課編，《臺灣省嘉南大圳水利委員會事業與概要》，第2頁，1955年，嘉南大圳水利委員會。【102】 憲法法庭  審判長　大法官　許宗力 大法官　蔡烱燉　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明　詹森林　黃昭元　謝銘洋　呂太郎　楊惠欽　蔡宗珍

案由：聲請人因聘任事件，認最高行政法院中華民國106年6月份第2次庭長法官聯席會議決議，有牴觸憲法之疑義，聲請解釋憲法主文：最高行政法院中華民國106年6月份第2次庭長法官聯席會議決議，關於公立大學就不予維持其不續聘教師措施之再申訴決定，不得循序提起行政訴訟部分，牴觸憲法第11條保障學術自由及第16條保障訴訟權之意旨，應自本判決公告之日起不再援用。理由：壹、當事人陳述之要旨等【1】 一、原因案件之事實概要【2】 聲請人國立臺灣大學（下稱臺灣大學）就該校生物資源暨農學院(下稱生農學院)園藝暨景觀學系(下稱園藝系)李○○助理教授，因任職屆滿8年未升等，自103學年度起不續聘案，前經教育部中央教師申訴評議委員會（下稱中央教師申評會）作成再申訴有理由，應另為適法處置之決定後，經該校園藝系、生農學院之教師評審委員會審議，終經該校教師評審委員會中華民國104年7月27日103學年度第10次會議決議，自103學年度起不續聘（下稱系爭不續聘決議），並由聲請人以同年8月5日校人字第1040058471A號書函通知李○○。李○○乃向臺灣大學教師申訴評議委員會（下稱該校教師申評會）提出申訴，該校教師申評會於同年11月19日作成（104）教申評字第5號評議書，認申訴有理由，撤銷系爭不續聘決議，由聲請人另為適法之處置。聲請人不服，提起再申訴，經教育部105年3月21日臺教法(三)字第1050016557號函送之同年月14日中央教師申評會再申訴評議書(下稱系爭再申訴決定)，認聲請人之再申訴無理由予以駁回。【3】 嗣聲請人以教育部為被告，向臺北高等行政法院提起撤銷之訴，經該院105年度訴字第710號裁定以教育部所屬中央教師申評會所為之系爭再申訴決定，「與一般行政機關所受上級機關之訴願決定無異，原告自應服從主管機關之監督，而無許可其對再申訴決定提起行政訴訟之餘地」為由，駁回聲請人之訴。聲請人提起抗告，經最高行政法院106年度裁字第1527號裁定（下稱確定終局裁定），援用該院106年6月份第2次庭長法官聯席會議決議（下稱系爭決議），以抗告無理由，予以駁回確定。【4】 二、聲請人陳述要旨【5】 聲請人主張意旨略以：大學對教師之聘免為大學自治權之核心事項，受憲法第11條學術自由之保障，大學就此自治事項具權利主體之地位，教育部就大學自治事項行使監督權時（例如作成不予維持大學不續聘教師措施之再申訴決定），如侵害大學自治權，大學自享有請求排除侵害之救濟權利，確定終局裁定所援用之系爭決議謂： 84年8月9日制定公布之教師法（下稱84年教師法）「第29條、第31條、第33條規定教師對有關其個人措施得提出申訴、再申訴及循序提起行政訴訟之程序，係為糾正主管教育行政機關或學校違法或不當損害教師權益行為所設之特別行政救濟制度。大學對所屬教師不予續聘決定，教師不服而提起申訴、再申訴，其程序標的為不予續聘之措施，大學則為作成該措施之主體，除法律別有規定外，大學自不得就再申訴之結果復行循序提起行政訴訟，方符該特別行政救濟制度之設立本旨。參酌教師法第33條僅規定『教師』得對再申訴決定按其性質循序提起行政訴訟，此與同法第31條第2項後段特別規定『學校』亦得對申訴決定提起再申訴之情形顯不相同；又綜觀教師法第33條規定之立法歷程，立法者係基於立法裁量而有意不將學校納入得對再申訴決定提起行政訴訟之範圍，並非立法上有所疏漏。從而，大學自不得針對不予維持其不予續聘決定之再申訴決定循序提起行政訴訟。」而否定大學對不利其享有大學自治權之再申訴決定，得循序提起行政訴訟以為救濟之權利，牴觸憲法第11條保障大學自治及第16條保障訴訟權之意旨等語。【6】 貳、受理依據【7】 聲請人之代表人原為郭大維，於108年1月變更為管中閔，茲據新任代表人管中閔具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。【8】 按憲法訴訟法修正施行前已繫屬而尚未終結之案件，除該法別有規定外，適用修正施行後之規定。但案件得否受理，依修正施行前即司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第1項第2款規定定之，憲法訴訟法第90條第1項定有明文；復依大審法第5條第1項第2款規定，人民聲請解釋憲法，須於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令，發生有牴觸憲法之疑義者，始得為之。查本件聲請案係於106年11月13日繫屬，是其受理與否，應依大審法第5條第1項第2款規定要件定之。經核本件聲請，與大審法上開規定之要件相符，爰予受理。【9】 參、形成主文之法律上意見【10】 一、審查原則【11】 憲法第16條保障人民訴訟權，係指人民於其權利或法律上利益遭受侵害時，有請求法院救濟之權利。基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利或法律上利益遭受侵害時，必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會（司法院釋字第736號及第785解釋參照），此乃訴訟權保障之核心內容（司法院釋字第742號解釋參照）。又憲法第11條關於講學自由之規定，係對學術自由之制度性保障，大學自治亦屬該條之保障範圍，大學對研究、教學與學習之事項，包括大學內部組織、教師聘任及資格評量，享有自治權（司法院釋字第380號解釋參照）。而依憲法第162條規定，大學係依法律受國家之監督，教育主管機關依法行使其行政監督權時，如侵害大學之自治權，大學基於受憲法保障依法享有自治權之權利主體地位（大學法第1條規定參照），本於上開有權利即有救濟之意旨，自應允大學提起訴訟以尋求司法救濟。【12】 二、本庭之判斷【13】 大學聘用教師之自主權既受大學自治之保障，是各大學得與符合聘用資格之特定教師訂立聘任契約，以形成雙方間之權利義務關係，並於聘約期限屆至時決定是否繼續聘任。惟國家為保障大學教師之工作權益與生活，以提升教師專業地位，對大學與其所屬教師之權利義務，以及教師之解聘、不續聘、停聘等之要件與程序等事項，於教育人員任用條例及教師法均有明文規範，並藉須經主管機關核准，予以監督〔教育人員任用條例第31條、103年1月8日修正公布教師法（下稱103年教師法）第14條、108年6月5日修正公布教師法（下稱現行教師法）第14條至第16條、第18條及第22條規定參照〕。就大學於聘約期限屆至時是否續聘教師而言，大學法第19條規定：「大學除依教師法規定外，……得基於學術研究發展需要，另定教師……不續聘之規定，……並納入聘約。」又依103年教師法第14條第1項第14款及第2項規定（現行教師法為第16條），大學就是否不續聘教師，須經學校教師評審委員會審議，以認定教師是否有不續聘原因，並報主管教育行政機關核准，予以不續聘；而此等規範內容，涉及各大學與教師於聘約期限屆至時，是否不再繼續成立新的聘約關係，且應為各大學與所聘教師間聘任契約之內容。是各大學依據具此等規範內容之聘約約定，不續聘教師，其法效僅係使教師在原受聘學校不予聘任，性質核係單純基於聘任契約所為之意思表示，雖對教師之工作權益有重大影響，惟尚與大學為教師資格之審定，係受委託行使公權力，而為行政處分之性質（司法院釋字第462號解釋參照）有別。【14】 按「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」「教師不服申訴決定者，得提起再申訴。學校及主管教育行政機關不服申訴決定者亦同。」84年教師法第29條第1項及第31條第2項（現行教師法第42條第1項及第44條第2項僅各微調文字，規範內容相同）固分別定有明文，惟大學因其自治權受侵害得提起訴訟以尋求司法救濟，係在憲法第16條訴訟權保障範圍，已如前述；且教師法為保障教師工作權益，雖另設有申訴、再申訴之特別紛爭解決機制，然並未明文限制大學認其自治權受教育主管機關之監督措施所侵害時，得依法提起相應行政訴訟之權利。若如系爭決議所稱：「……參酌教師法第33條僅規定『教師』得對再申訴決定按其性質循序提起行政訴訟，……立法者係基於立法裁量而有意不將學校納入得對再申訴決定提起行政訴訟之範圍……。」則上開教師法規定尚難謂無違憲之處。實則關於公立大學得否對中央主管機關之再申訴決定提起行政訴訟之疑義，仍應視公立大學對所屬教師之措施，是否係立於單純聘約當事人地位並無受委託行使公權力之情，以及審究教師法所規定申訴、再申訴之性質，俾對相關規範進行解釋。【15】 上述教師法所稱之教師申訴評議委員會（下稱教師申評會），不論係依現行或84年教師法之規定，其組成均包含學者及該地區教師組織代表，且未兼行政職務之教師不得少於委員總數三分之二；並其評議決定確定後，就其事件有拘束各關係機關、學校之效力，主管機關並應依法監督其確實執行（84年教師法第29條第2項、第32條、現行教師法第43條第1項及第45條第1項規定參照）。又教師法規定之申訴程序，分為申訴及再申訴二級，就非軍事校院及警察校院之大學而言，申訴係由教師向設置於各大學之學校教師申評會提起，其組成方式及運作由各大學訂定，評議決定應作成評議書，以大學名義行之，且於申訴人(教師)或原措施之大學未於評議書送達後30日內提起再申訴而告確定；至再申訴決定則向設置於中央主管機關即教育部之中央教師申評會提起，其評議書係以中央主管機關名義行之（大學法第22條、84年教師法第30條第1款、現行教師法第42條第3項、第44條第1項第1款、94年8月19日修正發布教師申訴評議委員會組織及評議準則第11條、第29條第1項、第30條第3項、現行即109年6月28日修正發布教師申訴評議委員會組織及評議準則第12條、第35條第1項及第36條第3項規定參照）。【16】 申言之，教師申評會係以未兼行政職之教師為主要成員，為解決教師與所屬大學間之爭議，提供其等於教育實務之專業意見；而不論公立大學基於受委託行使公權力或聘任契約，對所聘教師所為者係具行政處分性質或非行政處分性質之措施，公立大學教師均得向學校教師申評會提出申訴，即先以學校內部組織為爭議處理。此除為維護大學教師之學術專業自主外，亦具有大學教師雖為所屬大學所聘任，但並非立於大學自治客體地位之意旨。倘提出申訴之教師與所屬公立大學間關於學校措施之爭議，尚未能藉由學校內部機制獲得解決，教師法明定之再申訴制度係允許存有爭議之雙方（即教師與公立大學）提起再申訴，並由設於中央主管機關之中央教師申評會，基於中央主管機關依大學法及教師法對大學所具之監督職權，以具行政處分性質之再申訴決定進行裁決。其中，就公立大學對教師所為非基於受委託行使公權力之措施，而引發之聘約上爭議，倘申訴決定未維持大學之措施，公立大學因而提起再申訴，又不服再申訴決定者，本於其與教師同為學術自由之權利主體地位，並享有大學自治權，於以中央主管機關名義所為之再申訴決定，侵害公立大學之自治權時，大學自得對該再申訴決定，循序提起行政訴訟。【17】 系爭決議謂：「大學對所屬教師不予續聘決定，教師不服而提起申訴、再申訴，其程序標的為不予續聘之措施，大學則為作成該措施之主體，除法律別有規定外，大學自不得就再申訴之結果復行循序提起行政訴訟，方符該特別行政救濟制度之設立本旨。」惟如前所述，公立大學對所屬教師之不續聘措施，其性質係公立大學單純立於聘約當事人地位所為之契約上意思表示，而公立大學就未維持其對教師所為不續聘措施之申訴決定，依法得提起再申訴，係因再申訴乃於大學自治之內部機制無法解決其內部爭議，始由中央主管機關裁決雙方爭議之特別紛爭解決機制。是為解決不續聘措施爭議之再申訴決定，如公立大學認侵害大學聘任教師之自治權時，自得對中央主管機關不予維持其不續聘措施之再申訴決定，循序提起行政訴訟。【18】 綜上，系爭決議關於公立大學就不予維持其不續聘教師措施之再申訴決定，不得循序提起行政訴訟部分，牴觸憲法第11條保障學術自由及第16條保障訴訟權之意旨，應自本判決公告之日起不再援用。【19】 憲法法庭  審判長　大法官　許宗力 大法官　蔡烱燉　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明　謝銘洋　呂太郎　楊惠欽

案由：聲請人認最高行政法院106年度判字第628號判決所適用之國立臺灣大學法律學院教師評鑑辦法施行細則第5條至第8條規定牴觸憲法，依司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款規定，聲請解釋憲法主文：國立臺灣大學法律學院教師評鑑辦法施行細則第5條至第8條規定與法律明確性原則無違，未違反正當法律程序原則之要求；對教師職業自由之限制，亦符合憲法第23條比例原則，尚不違反憲法第15條保障工作權之意旨。理由：壹、事實經過及當事人陳述意旨【1】 一、原因案件之事實概要【2】 聲請人為國立臺灣大學（下稱臺大）法律學院副教授，未通過中華民國100學年度教師評鑑，依規定應於2年內接受覆評。臺大法律學院於103年1月20日召開102學年度第1學期第2次教師評鑑委員會（下稱評鑑會），決議未通過聲請人102學年度教師評鑑覆評，聲請人向臺大教師申訴評議委員會（下稱申評會）提起申訴，案經臺大申評會於103年6月23日評議決定「申訴人之申訴有理由，請法律學院另為適當之處理」；嗣臺大法律學院重於103年10月7日召開103學年度第1學期第1次評鑑會，就聲請人覆評之相關問題，決議委請5位校外委員進行鑑定。臺大法律學院彙整5位校外委員鑑定書後，於104年1月7日召開103學年度第1學期第2次評鑑會，就聲請人之教師評鑑覆評案，以聲請人教學、研究、服務3項成績綜合考評後，平均分數為65.4分，未達70分，決議聲請人未通過覆評，臺大法律學院並於104年2月10日發函檢附評鑑會決定通知聲請人。聲請人不服，循序提起申訴、再申訴，分別經臺大申評會及教育部中央教師申評會駁回，其嗣後所提行政訴訟，則經臺北高等行政法院104年度訴字第1735號判決駁回，復經最高行政法院106年度判字第628號以上訴無理由，駁回確定。是本件應以最高行政法院上開判決為確定終局判決。聲請人認確定終局判決所適用之臺大法律學院教師評鑑辦法施行細則（下稱系爭施行細則）第5條至第8條規定（下依序稱系爭規定一至四，條文詳如附件）牴觸憲法，爰於109年12月2日依司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第1項第2款規定，向司法院聲請解釋憲法。【3】 二、聲請人陳述要旨【4】 系爭規定一至三分別規定教學、研究及服務之教師評鑑參考項目，未就如何計分、評分另為規定，逕於系爭規定四明定就受評者之教學、研究、服務三項成績綜合考評，平均達70分者為通過評鑑。由系爭規定一至四無法知悉評鑑會就受評教師之教學、研究、服務之評分基準為何，使受評教師無法預測評鑑通過與否之標準，司法機關更無從加以審查，亦無法發揮確保評鑑結果係客觀可信、公平正確之功能，而違反法律明確性原則。又大學教師評鑑與大學教師升等相同，均涉及人民受憲法保障之工作權及職業資格之取得，且大學就未通過評鑑之教師，通常規定需於若干年內接受覆評，覆評未通過之效果為直接送教評會審議「不予續聘」，故其踐行之程序至少應與司法院釋字第462號解釋之大學教師升等程序相當，即必須符合專業評量原則，若大專院校未就其教師評鑑程序，訂定得客觀且公正評價受評教師專業學術能力之規定，即違反正當法律程序，與比例原則不符，而屬違憲。系爭規定四所定評分程序，由評鑑會就受評教師之「教學、研究、服務三項成績綜合考評」，僅有分配比例之規定，未有如教師升等審查時，將教師之著作送外部審查之程序，並且未將評鑑項目如何計分定有具體明確且客觀之標準，評鑑會僅需告知受評教師之評鑑決定，毋須告知受評教師各項目之評鑑結果，此等程序規定未能保證對受評教師之專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，與正當法律程序之要求有違，難謂符合憲法第23條比例原則等語。【5】 貳、受理依據及審查【6】 一、按憲法訴訟法（下稱憲訴法）修正施行前已繫屬而尚未終結之案件，除本法別有規定外，適用修正施行後之規定，但案件得否受理，依修正施行前之規定。又人民、法人或政黨聲請解釋憲法，須於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令，發生有牴觸憲法之疑義者，始得為之，憲訴法第90條第1項及大審法第5條第1項第2款分別定有明文。【7】 二、查本件聲請案於憲訴法修正施行前即已繫屬，其受理與否，應依大審法第5條第1項第2款規定要件定之。核其聲請意旨，與上開所示人民聲請釋憲之要件相符，爰予受理，其形成主文之理由如下（參）。【8】 參、形成主文之法律上意見【9】 一、涉及之基本權及審查原則【10】 （一）大學教師評鑑涉及對教師職業自由之限制與工作權之保障【11】 憲法第15條規定人民之工作權應予保障，人民有從事工作、選擇及執行職業之自由（司法院釋字第404號、第510號、第612號及第637號解釋參照），是以凡人民作為謀生職業之正當工作，均應受國家之保障，對於職業自由之限制，應具有正當之理由，並不得逾越必要程度（司法院釋字第462號解釋參照）。【12】 大學法第21條第1項規定，大學應建立教師評鑑制度，對於教師之教學、研究、輔導及服務成效進行評鑑，作為教師升等、續聘、長期聘任、停聘、不續聘及獎勵之重要參考。其目的係為了提昇大學教學品質及學術水準，增加大學競爭力，以達成追求大學教育卓越化之目標。惟大學教師評鑑未通過可能將予受評教師不予續聘或資遣等之規定，足以改變其教師身分，關係教師權益，涉及對教師職業自由之限制，影響其工作權，故大學之教師評鑑事項及相關程序之規定，自應合理妥適。【13】 （二）審查原則：適用寬鬆標準【14】 按對職業自由之限制，因其限制內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準。大學教師評鑑，於覆評未通過時，受評教師始可能受不予續聘或資遣等決定，故得透過教師個人之努力避免其教師身分之喪失，應屬對於大學教師職業選擇之主觀條件上限制。【15】 憲法第11條之講學自由賦予大學教學、研究與學習之自由，並於直接關涉教學、研究之學術事項，享有自治權（司法院釋字第380號、第450號及第626號解釋參照）。故大學對於涉及教學及研究之學術事項，享有自治規章之訂定自主權。依大學法第21條第2項規定，教師評鑑方法、程序及具體措施等規定，經校務會議審議通過後實施。顯見大學教師評鑑之具體措施係授權責由各大學自行訂定，其目的乃使各學校能建立個別之特色，以符合大學自治（94年12月28日修正公布之大學法第21條規定立法理由參照）。又大學之院、系（所）為大學組織於教學研究之基本單位（大學法第11條規定參照），故學校可進一步授權各院、系（所）訂定教師評鑑辦法及施行細則，由各院、系（所）成員共同決定教師評鑑事務細節，包括評鑑項目、期間、方式、分數比例、通過標準、評鑑未通過時之不利措施及程序事項等，並報校核備。教師評鑑之結果，固得作為教師升等、續聘、長期聘任、停聘、不續聘及獎勵之重要參考，惟尚不直接立即發生教師身分變動之結果，且為尊重大學自治規章之訂定自主權，其校、院、系（所）教師評鑑之規定是否符合憲法基本原則，於大學自治之範圍內，自應降低審查密度，故適用寬鬆標準予以審查。【16】 二、系爭規定一至四對教師職業自由之限制，符合法律明確性原則、正當法律程序及比例原則之要求【17】 （一）系爭規定一至四與法律明確性原則無違【18】 法律明確性原則，乃針對一切法規範而設，不限於形式意義之法律。法律明確性之要求，非謂法律文義應具體詳盡而無解釋之空間或必要，得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，選擇適當之法律概念與用語，不須將具體內涵鉅細靡遺詳加規定。苟其意義非難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為一般受規範者所得預見，並可經由法院審查認定及判斷者，即無違反法律明確性原則（司法院釋字第432號、第521號、第594號、第602號、第690號、第794號、第799號、第803號及第804號解釋參照）。【19】 臺大授權各學院訂定教師評鑑辦法，規定各級人員受評項目、通過評鑑之標準及程序事項，並報校核備（臺大教師評鑑準則第13條規定參照），臺大法律學院依此授權訂定臺大法律學院評鑑辦法，並依該辦法另定系爭施行細則。按系爭施行細則第5條至第7條規定，即系爭規定一至三分別規範教學、研究及服務之參考項目，並設有最基本門檻標準，即「教學」方面必須達各級教師依人事室計算之從寬認定標準義務授課鐘點數；「研究」方面應提出系所推薦經臺大法律學院教評會認可報校核備之期刊上發表經審查之論文或經審查之專書論文合計3篇，或經審查之學術專書1本，且受評期間內擔任科技部專題計畫主持人或共同主持人1次（若為未經審查之期刊論文、學術會議論文、未經評審之教科書、學術專書或翻譯專書等之情形，每年至少1件）；「服務」方面必須校內、外學術性或公共服務至少1件。另依第8條規定，即系爭規定四明定通過評鑑之標準，須評鑑會就受評教師之教學、研究、服務三項成績綜合考評平均達70分者始通過評鑑；平均未達70分者，為未達評鑑標準或為不適任。故符合上開教學、研究、服務考評之最基本門檻標準之受評教師，評鑑會就其三項成績綜合考評，即平均至少達70分，通過評鑑，其語意及內涵依一般社會通念並無不明確之處，且適用之對象均為臺大法律學院之專任教師，具備法律專業知識，內容自非難以理解。【20】 又系爭施行細則係由臺大法律學院院務會議訂定及修正通過，院務會議由當然代表（臺大法律學院、法律學系主任及科際整合法律學研究所所長）、教師代表（臺大法律學院全體專任教師）、學生代表等組成（臺大法律學院院務會議組織及議事規則第2條規定參照）。大學教師評鑑既涉及受評教師職業自由之限制與工作權之保障，而臺大法律學院全體專任教師為院務會議之組成成員，自得參與教師評鑑規定之訂定及修正，並受其拘束。故對於受評教師而言，就未來面對評鑑所應準備之事項及通過與否具預見可能性，並得提前因應準備；對於教學、研究、服務三項成績綜合考評未達70分，可能遭不予續聘或資遣等決定，亦屬可得預見，而該規定尚得透過行政救濟等管道，經由司法審查加以確認。綜上，系爭規定一至四與法律明確性原則無違。【21】 （二）系爭規定一至四尚無違背正當法律程序之要求【22】 按大學教師評鑑程序，涉及教師職業自由之限制與工作權之保障，針對大學之教師評鑑所訂定之實施程序，須能對受評教師專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量（司法院釋字第462號解釋參照），藉由正當法律程序之形成，確保教師憲法上權利之保障。是以，教師評鑑項目之指標、權重與通過標準等，應於可實質提升教師專業及教學品質前提下，周延審慎訂定。評審過程中，必要時應予受評教師以書面或口頭辯明之機會；且於評鑑未通過時，應確保受評教師針對評鑑委員之評分意見與分數，能有效提出抗辯及救濟。【23】 查系爭規定一至三規範教師評鑑之評鑑項目，為受評教師之教學、研究及服務工作之成效，並明確訂定評鑑教學、研究及服務之標準；系爭規定四則明定由評鑑會就受評教師之教學、研究、服務三項成績綜合考評，平均達70分者通過評鑑。依系爭規定四，評鑑會委員對於教師之教學、研究、輔導及服務成效進行評鑑，於具體個案中所為之評分，實係指評鑑委員應於依循系爭規定一至三之評鑑標準，就教學、研究、服務等三項評鑑項目，比照臺大法律學院教師升等評審與推薦細則之比例（系爭施行細則第4條第2項規定參照），分別進行評分後，將該等分數加總，並以該加總結果是否達於70分之標準，作為受評教師是否通過評鑑之依據。如此之評分標準及程序，係臺大法律學院建立自身特色之目的所訂定，尚符客觀可信、公平正確之評量，依大學自治精神，應予尊重。【24】 評鑑委員基於系爭規定一至三所定之標準，根據其個人學識經驗所為專門學術上獨立公正之智識判斷，具有高度之專業性及屬人性，故為維護評鑑之客觀、公平及評鑑會委員所為之學術評價，評分適切性之問題，具判斷餘地，法院及其他行政爭訟機關應予以較高之尊重。惟如評分有違法或顯然不當情事時，並不排除其接受司法審查之可能性，法院及其他行政爭訟機關審查關於大學教師評鑑事件時，尚得據以審查其是否遵守正當法律程序，或其評鑑是否以錯誤事實為基礎。倘該判斷有恣意濫用及其他違法之情形時，非不得予撤銷或變更，自不待言。【25】 綜上，系爭規定一至四關於教學、研究、服務等三項評鑑項目評分之規定，尚無違正當法律程序之要求。【26】 另臺大法律學院於評鑑過程中，須通知受評教師到場說明，否則不得為不適任之決定。評鑑會於評鑑完成後將評鑑結果報院核定，並將該核定結果通知受評教師。經評鑑未通過者，臺大法律學院應敘明理由通知受評教師得依規定提起申訴或訴願（臺大法律學院教師評鑑辦法第11條及第15條規定參照）。而在受評教師初次評鑑未通過後，其效果為自次一學年起不予晉薪、不得在外兼職、兼課或借調，亦不得延長服務或擔任校內各級教評會委員或行政、學術主管；教授、副教授評鑑未通過者，亦不得申請休假研究（臺大法律學院教師評鑑辦法第12條及臺大教師評鑑準則第8條規定參照）。臺大法律學院於受評教師初次評鑑未通過時，應敘明具體理由通知受評教師並就其教學、研究、服務方向及成果提出改善建議，由院方協調系所給予協助。於自評鑑未通過之次學期起算2年（或來校服務第7年）改善期間後，俾使其得在評鑑未通過之項目予以加強，以通過評鑑，始由臺大法律學院進行覆評。倘若受評教師覆評仍未通過，方依大學法及教師法規定，提院、校教評會決議不予續聘或資遣（臺大法律學院教師評鑑辦法第9條、第10條及臺大教師評鑑準則第5條、第6條規定參照）。是以，在臺大法律學院之教師評鑑過程中，尚能確保受評教師之聽審權、受告知權及救濟權之保障，與正當法律程序之要求無違。【27】 （三）系爭規定一至四對教師職業自由之限制，符合憲法第23條比例原則【28】 教育為國家百年大計，為改善國民整體素質，提升國家文化水準之所繫（憲法第158條規定參照）。大學以研究學術，培育人才，提升文化，服務社會，促進國家發展為宗旨（大學法第1條第1項規定參照）。因大學有學術責任及追求卓越之目標，同時作為教育機構，肩負發展國民道德、培養學生健全人格之任務（教育基本法第2條第2項規定參照），而大學教師素質之良窳影響教學及研究品質，故我國大學校、院、系（所）對教師之教學、研究、輔導及服務工作，規範大學教師評鑑制度，目的在於提升教師榮譽、增進教學、研究、輔導及服務水準，俾使大學能克盡學術責任並追求學術品質，以確保學生良好之受教權及實現上開憲法規定之教育文化目的。上開目的與國家及社會之發展重要相關，而屬合理之公共利益，其目的洵屬正當。【29】 大學法授權各校訂定之教師評鑑制度（大學法第21條規定參照），大學得以自治方式對未通過學校評鑑之受評教師為不同之措施。臺大法律學院之教師評鑑，對教師之教學、研究、輔導及服務成效進行評估，並訂定系爭規定一至四指出分數之參考項目及通過評鑑之客觀標準，於第一次評鑑未通過時，仍予相當改善期間，再進行覆評，而於覆評未通過時，將連結不利益措施，學校教評會後續可能會作出不予續聘或資遣等決議（大學法第21條及其施行細則第17條規定參照）。故此一手段依據一般經驗法則，可認對於教師在教學、研究、輔導及服務上，克盡其責並維持一定之水準，有敦促之效，是以，臺大法律學院之教師評鑑制度，透過教師評鑑審核此一手段，與大學追求卓越、維持學術品質等目的達成間，具有合理關聯性，未牴觸憲法第23條比例原則，與憲法第15條保障人民工作權之意旨，尚無違背。【30】 三、結論【31】 綜上，系爭規定一至四之文義非一般受規範者難以理解，而受評教師就未達評鑑之基本門檻標準可能遭不予續聘或資遣等，亦屬可得預見，且上開規定尚得透過行政救濟等管道，經由司法審查加以確認，故與法律明確性原則無違；且教師受評項目、通過評分、評鑑標準及程序之規定，亦能對受評教師之專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，故未違反正當法律程序原則之要求；對教師職業自由之限制，亦符合憲法第23條比例原則，尚不違反憲法第15條保障工作權之意旨。【32】 憲法法庭  審判長　大法官　蔡烱燉 大法官　黃虹霞　吳陳鐶　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明　呂太郎　楊惠欽

案由：聲請人認最高行政法院106年度判字第76號判決所適用之警察人員人事條例第31條第1項第11款等規定牴觸憲法，聲請解釋憲法，並聲請補充解釋主文：一、警察人員人事條例第31條第1項第11款規定：「警察人員有下列各款情形之一者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職：……十一、同一考績年度中，其平時考核獎懲互相抵銷後累積已達二大過。」與憲法第7條、第18條保障人民平等服公職權及第77條司法院掌理公務員懲戒之規定，均尚無牴觸。 二、其餘聲請不受理。理由：壹、聲請人陳述要旨【1】 聲請人陳述要旨略以：聲請人為高雄市政府消防局隊員（警正4階），其自中華民國103年1月1日起至同年7月16日止之103年考績年度中，平時考核獎懲互相抵銷後，累積已達二大過，經高雄市政府依96年7月11日修正公布之警察人員人事條例第31條第1項第11款（下稱系爭規定）及第2項規定，以103年9月4日高市府人考字第10304482600號令核布免職，免職未確定前先行停職。聲請人不服，向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經高雄高等行政法院104年度訴字第162號判決以無理由駁回。聲請人不服提起上訴，經最高行政法院106年度判字第76號判決（下稱確定終局判決）以無理由駁回上訴而告確定。聲請人認確定終局判決所適用之系爭規定，因立法疏漏，使警消人員於考績年度一旦平時考核獎懲互相抵銷累積達二大過，即遭免職，無法比照一般公務人員依公務人員考績法第12條第1項第1款，於累積達二大過後，仍有可能於年終考績前將功抵過，形成不合理差別待遇；且該規定未限制獎懲之原因事實，須以同一考績年度中所發生者為限，有違憲法第7條及第18條保障人民平等服公職權之疑義。92年5月28日修正公布之公務人員保障法第25條第1項前段、第72條第1項、第77條第1項、第78條第1項及第84條規定區分為權利事項或管理事項，而為不同之救濟程序，有違反憲法保障訴訟權之疑義。再者，系爭規定性質上為懲戒，卻由行政機關為之，亦違反憲法第77條懲戒權應由司法院掌理之要求等語，聲請解釋憲法、補充解釋司法院釋字第243號、第298號、第323號、第785號解釋及變更釋字第583號解釋。【2】 貳、受理要件之審查【3】 一、系爭規定部分【4】 按憲法訴訟法（下稱憲訴法）修正施行前已繫屬而尚未終結之案件，除同法別有規定外，適用修正施行後之規定。但案件得否受理，依修正施行前之規定。人民於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法，憲訴法第90條第1項及司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第1項第2款，分別定有明文。又憲訴法係於111年1月4日施行，本件係於106年8月9日聲請，其是否受理應依大審法之規定。經核聲請人就系爭規定之聲請，與憲訴法第90條第1項但書及大審法第5條第1項第2款規定相符，應予受理。【5】 二、其餘部分【6】 （一）聲請人另聲請補充解釋司法院釋字第243號、第298號、第323號及第785號解釋、變更釋字第583號解釋部分。經查其原因案件之確定終局判決並未適用司法院釋字第298　號、第323號及第583號解釋，又關於公務人員對違法之行政處分或不當之管理措施或有關工作條件之處置有所不服，均得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟，業經司法院釋字第785號解釋在案，自無再就前開解釋另為解釋必要，是聲請人上開部分之聲請，核與大審法第5條第1項第2款規定不合，依同條第3項規定，均應不受理。【7】 （二）聲請人主張92年5月28日修正公布之公務人員保障法第25條第1項前段、第72條第1項、第77條第1項、第78條第1項及第84條規定區分為權利事項或管理事項，而為不同之救濟程序，有違反憲法保障訴訟權之疑義部分。查公務人員保障法第25條第1項前段、第72條第1項係關於公務人員對其服務機關或人事主管所為不當或違法之行政處分，提起復審及不服復審決定而向司法機關請求救濟之規定。本件聲請人就原因案件已依前開規定提起復審，並對於復審不服而向法院請求救濟，是聲請人提起復審及行政訴訟之權利，並未因上開規定而受不法侵害，不符合聲請解釋之要件。至於同法第77條第1項、第78條第1項及第84條規定部分，業經司法院就其聲請作成釋字第785號解釋，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨尚無違背，聲請人聲請再為解釋，尚無必要。是聲請人上開部分之聲請，核與大審法第5條第1項第2款規定不合，依同條第3項規定均應不受理。【8】 參、形成主文第1項之法律上意見【9】 一、聲請人及關係機關言詞辯論要旨【10】 本庭於111年3月29日下午3時行言詞辯論，通知聲請人及關係機關內政部及銓敘部到庭陳述意見，茲摘述其言詞辯論之陳述要旨如下：【11】 （一）聲請人辯論要旨【12】 聲請人陳述略以：系爭規定未限制獎懲之原因事實須為同一考績年度中所發生者為限，致聲請人之行政績效無從被公平地評價，甚可能導致因被免職而失去俸給，已違反憲法第7條及第18條保障人民服公職之平等權利。又免職處分為剝奪公務員身分之最嚴厲處分，並非包含於行政機關得自行懲處之合理範圍內，系爭規定亦牴觸憲法第77條所定司法院直接掌理公務員懲戒之規定。【13】 （二）關係機關辯論要旨【14】 1、關係機關內政部陳述略以：系爭規定採年中考績免職，係考量警消人員與一般公務人員所負任務及特性之差異，其目的在於即時處置，避免影響主管領導統御與團隊紀律，核屬重要公益，該差別待遇與前述目的間，具有正當合理之實質關聯性，且國家就人民是否適於擔任公務人員，應有較大裁量空間，系爭規定因涉及行政權實際上需求，故應採寬鬆審查標準。是系爭規定與憲法保障平等權及人民服公職權之意旨均無違背。系爭規定涉及行政懲處，而憲法第77條所定之懲戒專指司法懲戒，不及於前述行政懲處。又年中考績免職，係基於警消人員勤務特性所為規定，故系爭規定未違反憲法第77條之規定等語。【15】 2、關係機關銓敘部陳述略以：系爭規定之立法形成過程有其特殊考量理由及背景，雖就警消人員與一般公務人員之應考試服公職權為差別待遇，惟二者間勤務性質有所差異，且警察人員為國家執法人員，影響社會公益甚鉅，且對其人事管理採行重獎重懲制度，特重紀律要求與懲處時效性，系爭規定與前述目的具有關聯性，又受免職處分人仍得復經國家公務人員考試或依公務人員相關法規規定等再服其他種類公職，尚難謂與憲法保障之平等原則及人民應考試服公職之權利有違。司法院掌有公務員之懲戒權，並非指行政長官不得享有包括免職在內之獎懲權，即便行政長官行使獎懲權，作成免職處分，公務員亦得經司法程序尋求救濟，故司法院所享之懲戒權及作為最高懲戒機關之地位均未受到侵犯，系爭規定並未侵犯憲法第77條賦予司法機關享有懲戒權之意旨及受處分人之權益等語。【16】 二、系爭規定與憲法第7條及第18條保障人民平等服公職權之意旨，尚無牴觸【17】 （一）審查原則【18】 憲法第7條保障之平等權，並不當然禁止任何差別待遇，立法與相關機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理差別待遇。法規範是否符合平等原則之要求，應視該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，及其所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定。又憲法第18條固規定人民有服公職之權，包括擔任中央及地方公務人員之權利，惟公務人員有各種類型，且其性質不盡相同。參照憲法增修條文第6條第1項規定，國家固應制定有關公務人員之任免、銓敘、級俸、保障、退休及撫卹等事項之法律，以規範公務人員之權利義務，就此立法者原則上應享有一定立法形成之空間，並得依各類公務人員性質之不同而為不同之規定。惟鑑於服公職權為廣義參政權之一環，涉及人民參與國家意思之形成及公務之執行，與公共生活秩序之形塑密切相關，對此權利所為之差別待遇如涉及公務人員之免職，原則上應以中度標準予以審查，其目的須為追求重要公益，所採差別待遇與目的之達成間亦有實質關聯，即與憲法保障平等服公職權之意旨相符。【19】 （二）系爭規定亦適用於消防人員【20】 系爭規定明定：「警察人員有下列各款情形之一者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職：……十一、同一考績年度中，其平時考核獎懲互相抵銷後累積已達二大過。」（上開內容係於86年5月6日修正公布時增列，於91年12月11日修正時，僅將原條文第1項序文有關免職之機關，由主管機關修正為遴任機關或其授權之機關、學校，其餘內容未修正；於96年7月11日修正公布法律名稱，條文內容亦未修正）。【21】 查各級消防機關人員之管理，列警察官者，適用警察人員管理條例等有關規定辦理；消防機關列警察官人員之人事事項，由各該主管機關依警察人員人事條例之規定辦理，內政部消防署組織條例第14條第1項及警察人員人事條例第39條之1，分別定有明文。本件聲請人係列警察官之消防人員，系爭規定亦適用於聲請人。【22】 （三）系爭規定與公務人員考績法之規定，確有差別【23】 查系爭規定與公務人員考績法第12條第1項第1款規定：「平時考核獎懲得互相抵銷，無獎懲抵銷而累積達二大過者，年終考績應列丁等。」及第7條第1項第4款規定：「年終考績獎懲依左列規定︰……四、丁等︰免職。」尚有不同。亦即警察人員於累積已達二大過者，即予免職，若為一般公務人員，則適用於累積已達二大過者，並不當然免職，應至年終考績時，仍累積已達二大過，方可能考列為丁等而免職。二者在累積已達二大過者，是否即予免職之層面，確有所差別。【24】 （四）系爭規定之目的係為追求重要公益【25】 按警察負有維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利之任務。警察依法行使下列職權：「一、發佈警察命令。二、違警處分。三、協助偵查犯罪。四、執行搜索、扣押、拘提及逮捕。五、行政執行。六、使用警械。七、有關警察業務之保安、正俗、交通、衛生、消防、救災、營業建築、市容整理、戶口查察、外事處理等事項。八、其他應執行法令事項。」（警察法第2條及第9條參照）。足見警察執行職務之方法、過程或結果，攸關人民生命、身體、自由、財產之安全及社會秩序之維護。查系爭規定係於86年5月6日修正公布時增列，其內容與行政院於78年函送立法院審議之同條例修正草案第32條（未完成修法）之意旨相近，而該第32條修正草案之立法理由，係鑑於「對平時考核欠佳，大過不犯、小過不斷，輔導無效之頑劣員警，其獎懲抵銷累積達二大過以上者，原依公務人員考績法之規定，須俟年終考績列丁等免職。惟警察係武裝單位，執勤攜帶警械，如不及時予以斷然處置，易生意外事故，將嚴重影響主管領導統御與團體紀律，故宜即時辦理專案考績免職；對於忠勤盡職、冒險犯難、不眠不休維護治安之優秀員警，如獎懲抵銷累積達二大功以上者，亦宜即時辦理專案，以資激勵，藉收及時獎優汰劣之效。」（參見78年12月30日行政院、考試院函請審議「警察人員管理條例部分條文修正草案」總說明十，及修正草案第32條對照表說明欄，載立法院公報第86卷第23期第18頁、第32至33頁；行政院人事行政總處108年11月22日復司法院總處培字第1080047924號函）。可知系爭規定係為對於違紀已達法定免職標準之警察及時予以汰除，以避免人民生命、身體、自由、財產及社會秩序受到威脅或危害，積極保護人民生命、財產、自由之安全與維護社會秩序，其目的自屬為追求重要公益。【26】 （五）系爭規定所採差別待遇與目的之達成間有實質關聯【27】 警察人員通常係直接於人民生活現場執行職務行使公權力，並得依法採取各種強行性措施（警察職權行使法第2條第2項規定參照），是警察人員執行職務之過程或結果，往往直接影響人民生命、財產、自由之安全及社會秩序之維護。一旦警察人員有消極怠於執行職務、未依法執行職務，或濫用違法手段執行職務，或職務上違紀鬆弛等情況，人民之生命、身體、自由、財產之安全及社會秩序之維護，極可能遭受立即之危害；反觀一般公務人員係於行政階層體系下執行職務行使公權力，其執行職務之行為通常須受到行政組織內之指揮監督與層層審核後，始得對外為之，此與警察人員行使職權之情形明顯不同。因此，警察人員之紀律要求較一般公務人員為高，對其違紀失職之容忍程度亦較一般公務人員為低。系爭規定考量警察執行職務與一般公務人員不同之特殊性，就警察人員於同一考績年度中，其平時考核獎懲互相抵銷後累積已達二大過者，採即時予以免職之手段，可認與達成其所追求重要公益之目的間具有實質關聯。【28】 （六）小結【29】 依前述理由，系爭規定與公務人員考績法之規定，雖有差別，然系爭規定之目的係為追求重要公益，且所採差別待遇與目的之達成間有實質關聯，與憲法保障人民平等服公職權之意旨，尚無牴觸。【30】 三、系爭規定不生違反憲法第18條保障人民服公職權之問題【31】 聲請人另主張獎懲相抵應限於同一年度發生之事實，系爭規定以同一考績年度內核定之獎懲為相抵，已違反憲法第18條服公職權部分，查憲法第18條保障人民服公職權，旨在保障人民得依法擔任一定職務從事公務，國家自應建立相關制度予以規範，包括對不適任公務人員與警察人員之汰除機制。系爭規定係以警察人員於同一考績年度中，其平時考核獎懲互相抵銷後累積已達二大過，作為免職之要件，得予以汰除；而所謂同一考績年度之獎懲抵銷，係指於同一考績年度所核定發布之獎懲得為抵銷之意（銓敘部58年9月9日58台為登二字第17207號函意旨參照），而非指原因事實發生於同一考績年度之獎懲始得抵銷。蓋警察人員獎懲原因事由發生後，須有權機關知有該等獎懲原因事由之存在，始得對行為人施以法律上之獎懲決定，並非因獎懲事由之發生，即自動產生法律上之獎懲決定，是系爭規定以有權機關於同一考績年度所核定發布之獎懲間得為抵銷，不問各獎懲決定之原因事實之發生年度，此毋寧為法理之當然，自不生違反憲法保障人民服公職權之問題。若將得為抵銷之獎懲限於同一年度內發生之原因事實，則前一年度所發生應予敘獎之事實，將無適用抵銷於後一年度所發生應予懲處之事實，對於警察人員而言亦未必有利。況若有權機關恣意操縱核定發布懲處決定之時間，如蓄意延遲懲處時間至原因事實發生之次年度等，其亦受到行政行為之誠實信用原則或信賴保護等行政法上原理原則之制約，尚難謂警察人員憲法上之服公職權將因此蒙受不利。【32】 綜上，系爭規定以「同一考績年度中」，其平時考核獎懲互相抵銷後累積達二大過，作為免職之要件，而非限於「同一考績年度內之獎懲原因事實」之獎懲互相抵銷後累積達二大過，作為免職要件，並不生違反憲法保障人民服公職權之問題。【33】 四、系爭規定無違憲法第77條規定意旨【34】 關於公務人員考績法第6條第3項第4款、第7條及第8條所定行政懲處免職權，是否牴觸憲法第77條規定部分，本庭業於111年憲判字第9號判決宣告並無牴觸。基於類似理由，本判決認為系爭規定無違憲法第77條規定意旨。【35】 （一）由行政機關行使免職權，符合憲法權力分立原則【36】 無人即無行政，人事權為行政權所不可或缺之核心權力。公務員之任命為人事權之起點，免職為終點，兩者俱為人事權之核心事項。基於行政一體及責任政治原則，機關長官就其所屬公務員應有一定之指揮監督權限，始足以遂行任務並達成行政目的。特別是就有任用資格要求之文官而言，如果用人機關對於績效不佳或有違法失職情事之不適任公務員，無從依法定程序予以汰除，勢必影響行政效能，甚至妨礙行政目的之實現。是相較於任用權，免職權顯更能發揮指揮監督之實效，而為憲法行政權所不可或缺之固有核心權限。【37】 公務員平時考核之獎懲，係用人機關為指揮監督及汰除不適任者，所應具備及踐行之機制。由於平時考核係依據公務員於平時之各項表現，予以評斷，而公務員之主管人員及機關長官通常也最清楚並知悉機關運作需求與各該公務員之工作、操行、學識、才能及表現。因此，關於同一考績年度中，其平時考核獎懲互相抵銷後累積已達二大過之免職事由，不論是在組織或程序上，行政部門應屬功能最適之決定機關，而更適合為第一次之判斷。與行政機關相比，法院固具法律專長，然就各項行政業務之推行則未必如行政機關熟悉；況法院之主要功能均係在提供外部的事後救濟，且限於合法性審查，而無法及於妥當與否之合目的性審查。故不論是就組織、程序或專業能力而言，行政機關至少應為行使免職權之主要機關，法院實難以、也不適合完全取代行政機關及其長官，就是否免職逕為第一次決定。【38】 （二）由行政機關行使懲處權作成免職處分，並未牴觸憲法第77條規定【39】 按行政懲處與司法懲戒兩種制度，係承繼中華民國訓政時期法制，自始即為不同制度，且於憲法施行後繼續雙軌併行。不論是依制憲意旨或當時法制背景，尚無從逕認憲法第77條規定蘊含「懲戒一元化」原則，且不容許行政機關長官行使具有免職效果之行政懲處權。其後憲法增修條文第6條第1項第3款規定將憲法第83條所定「任用」修正為「任免」，其意旨及效果僅係就公務人員任免及考績等事項之執行，由考試院移歸行政院，從而修正調整考試院與行政院間之權限分配，既與監察院之彈劾權無關，亦與司法院所掌公務員懲戒權無關，反更明白確認公務員之任命及免職俱屬行政權之固有範圍。是憲法第77條所定「公務員之懲戒」，在解釋上應不包括行政懲處，亦非要求必須由法院擔任公務員懲戒及懲處之第一次決定機關。【40】 上述行政懲處權與司法懲戒，於制憲當時既已雙軌併行，司法院歷來解釋亦皆承認行政懲處及司法懲戒均得作成免職或類似效果之決定。就公務員所受行政懲處（包括免職）而言，本應以憲法第77條所定行政訴訟為其救濟。惟因過去囿於特別權力關係理論及實踐之限制，致公務員一度難以就其所受之不利措施提起訴願及行政訴訟以獲救濟。然在司法院釋字第785號解釋之後，公務員就影響其權益之各類違法公權力措施（包括行政懲處之免職），已得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟，則在解釋上，更無必要將依系爭規定所為免職處分亦解釋為實質上之懲戒處分，甚且僅限由司法懲戒始得為之。【41】 綜合上述制憲、修憲及司法院向來解釋之整體意旨，系爭規定與憲法第77條規定並無違背。【42】 肆、結論【43】 綜上，系爭規定與憲法第7條、第18條保障人民平等服公職權及第77條司法院掌理公務員懲戒之意旨，均尚無牴觸；聲請人其餘聲請，應不受理。【44】 伍、併予指明【45】 系爭規定固與憲法前開規定之意旨尚無牴觸，惟系爭規定所定免職事由，係以警察人員於同一考績年度之平時考核獎懲互相抵銷後，累積達二大過為要件。由於系爭規定未於年度內另設獎懲互相抵銷之結算期間，因此警察人員於同一考績年度中之平時考核獎懲，即具有動態性、即時性抵銷結算性質，抵銷結算一達累積二大過，有權機關即應予以免職。其運作實際上是以促成平時考核「累積達二大過」結果之最後懲處作成時，為據以作成免職處分之平時考核獎懲之結算終期；換言之，促成受平時考核者累積達二大過之最後懲處作成時，平時考核之獎懲結算即已完成，系爭規定所定免職要件亦已該當，即便離年終考績年度終止日尚有一段時日，受平時考核者於現行規定下，亦無法再因嗣後敘獎而部分抵銷其二大過。於極端之特殊情形下，仍有人為惡意操縱平時考核累積達二大過之要件而予以免職之可能，例如，受考核者同時存有敘獎與懲處之事由時，懲處先行而延後敘獎，或短期內密集施以懲處，使受考核者不及以工作表現爭取敘獎機會等。【46】 為避免前述極端情形下之不合理結果，有關機關應研議訂定適當辦法，就主管機關或人事人員辦理平時考核時，應於發現獎懲原因事實後，即時調查確認並辦理獎懲；於所屬警察人員獎懲相抵瀕臨二大過前，應予適時提醒，促其注意改善；於為獎懲相抵達二大過之免職處分前，就應予獎勵但尚未辦理之部分，先予辦理；於無其他得予獎勵之事實時，始得為前開免職處分等事項，予以規範。【47】 憲法法庭  審判長　大法官　黃虹霞 大法官　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明　詹森林　黃昭元　謝銘洋　呂太郎　楊惠欽　蔡宗珍

案由：聲請人因審理臺灣花蓮地方法院107年度玉原交易字第1號及107年度花原交簡字第403號公共危險案件，認所應適用之中華民國102年1月30日修正公布之道路交通管理處罰條例第35條第5項等規定牴觸憲法，依司法院釋字第371號、第572號及第590號解釋意旨，聲請解釋憲法。主文：一、中華民國102年1月30日修正公布之道路交通管理處罰條例第35條第5項規定：「汽車駕駛人肇事拒絕接受或肇事無法實施第1項測試之檢定者，應由交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員，將其強制移由受委託醫療或檢驗機構對其實施血液或其他檢體之採樣及測試檢定。」（108年4月17日修正，僅微調文字，規範內容相同，並移列為同條第6項；111年1月28日修正同條規定，本項未修正）牴觸憲法第8條保障人身自由、第22條保障身體權及資訊隱私權之意旨，應自本判決公告之日起，至遲於屆滿2年時失其效力。又本判決公告前，已依上開規定實施相關採證程序而尚未終結之各種案件，仍依現行規定辦理。 二、相關機關應自本判決公告之日起2年內，依本判決意旨妥適修法。自本判決公告之日起2年期間屆滿前或完成修法前之過渡階段，交通勤務警察就駕駛人肇事拒絕接受或肇事無法實施吐氣酒測，認有對其實施血液酒精濃度測試，以檢定其體內酒精濃度值之合理性與必要性時，其強制取證程序之實施，應報請檢察官核發鑑定許可書始得為之。情況急迫時，交通勤務警察得將其先行移由醫療機構實施血液檢測，並應於實施後24小時內陳報該管檢察官許可，檢察官認為不應准許者，應於3日內撤銷之；受測試檢定者，得於受檢測後10日內，聲請該管法院撤銷之。 三、其餘聲請不受理。理由：壹、聲請案相關事實、當事人陳述要旨、相關法規範之沿革等【1】 一、聲請案相關事實【2】 本件聲請人因審理臺灣花蓮地方法院107年度玉原交易字第1號及107年度花原交簡字第403號公共危險案件，認所應適用之中華民國102年1月30日修正公布之道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第35條第5項規定（下稱系爭規定一）、違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第19條之2第5項第2款規定、道路交通事故處理辦法第10條第4項、道路交通事故處理規範八（二）4及警察人員對酒後駕車當事人實施強制作為應注意事項第2點三（二）3等規定（下合稱系爭規定二），均牴觸憲法，依司法院釋字第371號、第572號及第590號解釋意旨，經裁定停止訴訟程序後，於107年8月20日分別具狀向司法院聲請解釋憲法。【3】 二、聲請人陳述要旨【4】 聲請人主張意旨略謂：系爭規定一就汽車駕駛人肇事拒絕接受或肇事無法實施酒精濃度檢定者，得逕自強制移由相關醫療或檢驗機構並實施血液檢測，毋須事前向法院聲請令狀，亦未定有事後聲請補發令狀機制，違反法治國法官保留、令狀原則及憲法正當法律程序而違憲；此外，其就醫療或檢驗機構及檢測人員等之資格未制定相關專業要件，亦未定有保障被強制檢測者之隱私權規定，已侵害被強制檢測者之憲法第22條資訊隱私權及免於身心受傷害之身體權等基本權。另系爭規定二均為系爭規定一之下位階規範，由於系爭規定一屬違憲之法律，自不應作為下位階規範之依據，從而系爭規定二均屬欠缺法律保留原則之下位階規範而違憲等語。【5】 三、相關法規範及其沿革【6】 查系爭規定一明定：「汽車駕駛人肇事拒絕接受或肇事無法實施第1項測試之檢定者，應由交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員，將其強制移由受委託醫療或檢驗機構對其實施血液或其他檢體之採樣及測試檢定。」其規範內容，初見於行政院88年12月7日函請立法院審議之「道路交通管理處罰條例部分條文修正草案」第35條第4項規定，立法院並於90年1月17日照此草案條文內容，修正增訂道交條例第35條第4項，自同年6月1日起施行；該項規定於94年12月28日修正公布時，移列於第5項，內容則未修正。其後同條規定雖分別於100年1月19日、101年5月30日及102年1月30日（下稱102年版）修正增訂部分內容，惟第5項規定均未修正。108年4月17日修正公布同條規定時，原第5項規定移列於第6項，並增加「機」一字，自108年7月1日施行。由於道交條例所稱「汽車」原即包含機車在內（道交條例第3條第8款規定參照），是此次修法並未變更102年版之同條第5項規範內容。111年1月28日同條規定再次修正，惟第6項規定並未變動。本二件聲請案所據之原因案件相關事實，分別發生於105年1月17日及107年3月20日，是聲請人所應適用者，應為102年版之道交條例第35條第5項規定（即系爭規定一）。【7】 另查，系爭規定二中之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」及「道路交通事故處理辦法」，係分別依道交條例第92條第4項及第5項規定之授權所訂定；「道路交通事故處理規範」及「警察人員對酒後駕車當事人實施強制作為應注意事項」則均係內政部警政署本於職權所發布。【8】 貳、審理程序及受理要件之審查【9】 按憲法訴訟法（下稱憲訴法）修正施行前已繫屬而尚未終結之案件，除該法別有規定外，適用修正施行後之規定。但案件得否受理，依修正施行前之規定，憲訴法第90條第1項定有明文。查本二件聲請案均於107年8月20日提出，其受理與否，應依憲訴法修正施行前之規定，即司法院釋字第371號、第572號及第590號解釋所示法官聲請釋憲之要件定之。【10】 就系爭規定一部分，其聲請核與上開要件相符，予以受理。又，本二件聲請案聲請審查之法規範與爭議均相同，爰予合併審理。其形成主文之理由如下（參）。【11】 就系爭規定二部分，查該等規定均非法律，不得為法官聲請司法院解釋之客體，其聲請核與上開要件不合，應不受理。【12】 參、受理部分之審查【13】 一、審查原則【14】 人民身體之自由應予保障，憲法第8條定有明文。人身自由乃人民行使其憲法上各項自由權利所不可或缺之前提，應享有充分之保障。限制人身自由之措施，除須有法律明確之依據，並符合憲法比例原則之要求外，更須踐行必要之司法程序或正當法律程序，始得為之（司法院釋字第384號、第588號、第708號、第710號及第737號解釋參照）；其所應踐行之必要程序，應取決於人身自由受限制之目的、方式、程度與所造成之影響。對人身自由之限制是否牴觸憲法，亦應依此定相應之審查標準（司法院釋字第384號、第690號、第708號、第710號、第799號及第812號解釋參照）。【15】 人民免於身心傷害之身體權，包含身體完整不受侵犯與傷害之權利，受憲法第22條所保障（司法院釋字第689號解釋參照）。是侵犯人民身體之措施，須有法律明確之依據，並應符合憲法比例原則之要求。【16】 受憲法第22條所保障之資訊隱私權，係保障人民就是否揭露其個人資料及揭露之對象、範圍、時間及方式等，享有自主決定權，並保障人民對其個人資料之使用，有知悉、控制權及資料記載錯誤之更正權（司法院釋字第603號解釋參照）。國家基於公益之必要，雖非不得立法強制取得所必要之個人資訊，惟其取得與利用個人資訊之目的、範圍與程序等重要事項，均應以法律明確規定，如授權以命令定之，亦應符合授權明確性原則；且應依個人資訊之屬性、取得方式、利用目的與範圍等，設定相當之正當法律程序以及確保該等資訊不受濫用與不當洩露之適當防護機制，始無違憲法第23條之法律保留原則，而符合憲法保障人民資訊隱私權之意旨。【17】 二、系爭規定一乃屬對人身自由、身體不受傷害權以及資訊隱私權之重大限制，應予以嚴格審查【18】 查系爭規定一明定：「汽車駕駛人肇事拒絕接受或肇事無法實施第1項測試之檢定者，應由交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員，將其強制移由受委託醫療或檢驗機構對其實施血液或其他檢體之採樣及測試檢定。」依此，於駕駛人肇事拒絕接受或肇事無法實施吐氣酒精濃度測試檢定（違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第19條之2規定參照；下稱吐氣酒測）時，交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員（下稱交通稽查人員）得違反受移送者之意願，以限制其行動自由之方式，將其強制移送並留置於醫療機構，俾實施血液或其他檢體之採樣及測試檢定，就此而言，已涉及對受強制移送者人身自由之限制。再者，交通勤務警察或交通稽查人員得違反受移送駕駛人之意願或未經其同意，逕行委託醫療機構以侵入身體之器具自其身體組織採取血液或其他檢體，因而涉及對其身體之侵犯，而構成對其身體權之限制。又，受委託檢驗機構亦得不經本人之同意，就採得之血液或其他檢體之樣本為測試檢定，以探知檢體內之酒精濃度值或其他生物資訊。而人體組織內之血液等體液組織，均蘊含有人各不同且終身不變之生物資訊，乃高敏感個人資訊之載體；血液中所含酒精濃度值雖僅短期存在，惟其既須經由檢測屬高敏感個人資訊載體之血液始得探知，自仍將觸及重要個人資訊隱私之範圍。是系爭規定一亦構成對受強制採血檢測者資訊隱私權之嚴重侵害。【19】 綜上，系爭規定一對於受強制移送實施血液等檢體之測試檢定者，就其受憲法所保障之人身自由、身體權以及資訊隱私權，均已構成重大限制，本庭就其合憲性應予以嚴格審查。是系爭規定一就涉及憲法第8條所保障人身自由與憲法第22條所保障身體權之限制部分，應符合憲法第23條比例原則之要求；其目的須為追求憲法上特別重要公共利益，所採手段應有助於目的之達成，又別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用，且其對基本權利之限制與其所欲追求之特別重要公共利益間應具相稱性，始與憲法第23條之比例原則無違。此外，就限制人身自由部分，更應踐行必要之司法程序或其他正當法律程序。另系爭規定一涉及資訊隱私權之限制部分，基於憲法第23條之法律保留原則，其就涉及個人資訊之取得與利用之目的、範圍與程序等，均應有法律或法律明確授權之規定；且鑑於系爭規定一所涉及之個人血液中酒精濃度值資訊，主要係自血液中檢測而得，而血液乃屬高敏感個人生物資訊之重要載體，強制檢測所得之血液中酒精濃度值亦可能成為關鍵犯罪證據，因此，應有確保該等資訊不受濫用與不當洩露之適當防護機制，始符憲法保障人民資訊隱私權之意旨。【20】 三、系爭規定一之立法目的，乃屬憲法上特別重要公共利益，所採手段除「其他檢體之採樣及測試檢定」部分外，亦適於立法目的之達成；其於確有檢定肇事駕駛人體內酒精濃度值之必要性與合理性之範圍內，尚屬有效達成立法目的中之侵害最小且無可替代之手段；於此範圍內，亦合於損益衡平之要求，而尚無違憲法第23條比例原則之要求；其餘部分，則牴觸比例原則之要求，而違反憲法第8條保障人身自由及第22條保障身體權之意旨【21】 有鑑於酒駕對道路交通及用路人生命、身體安全危害至鉅，立法者對違規酒駕者係兼採行政處罰與刑罰之制裁手段，除於道交條例第35條就違規酒駕者明定各種行政處罰外，亦於刑法第185條之3就重大酒駕行為施以刑罰制裁。此等罰則之設，均為防制酒駕行為，以有效維護交通秩序，確保交通安全，其目的係在追求憲法上特別重要公共利益。而駕駛人是否有酒駕行為，必須藉由對駕駛人吐氣酒精測試或血液酒精濃度測試予以辨明並為證據；因此，系爭規定一之立法初衷，即係為使交通執法人員於駕駛人肇事而拒絕接受或因神志不清、昏迷等狀況，致無法實施吐氣酒測時，仍得依此規定強行採證（行政院88年12月7日函請立法院審議「道路交通管理處罰條例部分條文修正草案」提案總說明第9點參照，見立法院公報第89卷第74期院會紀錄第29頁），以及時取得肇事駕駛人可能酒駕之證據（內政部108年10月15日內授警字第1080873102號函及交通部109年5月1日交路字第1080031855號函復司法院意見書參照），俾利相關機關依法追究其酒駕之行政罰或刑罰責任。究其目的，應在於防制酒駕行為，維護交通秩序，以確保用路人生命、身體及財產安全，核屬追求憲法上特別重要公共利益。【22】 就上開目的之實現而言，首先，系爭規定一中有關強制實施血液之採樣及測試檢定之部分，其就駕駛人肇事而未接受吐氣酒測之檢定，包括駕駛人拒絕接受以及肇事後因神志不清或昏迷等情事而無法實施兩類情形，係授權交通執法人員得將其強制移由受委託醫療機構，以侵入身體之器具採取血液，進而取得其血液中酒精濃度值，俾以認定駕駛人是否有違法酒駕之情事。由於吐氣酒測與血液酒精濃度測試乃檢定駕駛人是否有酒駕行為之兩大科學測試方式，因此，系爭規定一中有關強制實施血液之採樣及測試檢定部分之手段，確可替代吐氣酒測方式，而取得肇事駕駛人體內酒精濃度值，進而判定其是否有違法酒駕之情事。是系爭規定一於此範圍內，確有助於其立法目的之達成。另就必要性與相稱性原則之要求而言，由於用以檢定駕駛人是否有酒駕行為之方法，除吐氣酒測方式外，原則上僅能透過血液酒精濃度測試方式為之，而吐氣酒測方式須有應受測試者之配合始得實施；因此，針對拒絕配合吐氣酒測或因神志不清、昏迷而無法對其實施吐氣酒測之肇事駕駛人，如依肇事現場客觀情況或肇事駕駛人身體外部狀況（如身上是否存有酒氣等）判斷，相關交通執法人員有相當理由可認其係因酒駕而肇事，且肇事後情況急迫，有必要迅速保全酒駕證據者，則於此範圍內，強制對其實施血液酒精濃度測試，已屬別無其他替代可能性之必要手段；且此一必要手段就憲法上特別重要公共利益之維護，與肇事駕駛人所享有之憲法人身自由與身體權之保障兩者間之損益亦難謂失衡。是系爭規定一於此範圍內，尚無違憲法第23條比例原則之要求。【23】 反之，除上開範圍外，由於駕駛人肇事之原因多端，可能因疲勞、分心、疏忽、躲避異物、車輛機械突然故障或路況不熟悉等原因所致，未必皆肇因於酒駕，自非可僅因駕駛人肇事而拒絕配合吐氣酒測或因其神志不清、昏迷而無法對其實施吐氣酒測，即一律強制移送採檢其血液中酒精濃度值。因此，於客觀上不具強制檢定肇事駕駛人體內酒精濃度值之合理性與必要性之肇事事件，系爭規定一就其防制酒駕以確保交通與用路人安全之立法目的之實現而言，即難謂屬別無其他替代可能性之必要手段，從而違反憲法第23條比例原則之要求。【24】 其次，系爭規定一中有關「其他檢體之採樣及測試檢定」部分，查系爭規定一係以肇事後駕駛人拒絕接受或未能對其實施道交條例第35條第1項測試之檢定，作為對其實施強制血液等檢體之採樣及測試檢定之前提要件。現制下，交通勤務警察對駕駛人實施道交條例第35條第1項所稱測試檢定之法律依據，乃警察職權行使法第8條第1項第3款，即警察對於已發生危害或依客觀合理判斷易生危害之交通工具，得予以攔停並要求駕駛人接受酒精濃度測試之檢定；至於其實施方式與程序，則規定於違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第19條之2第1項。依此，系爭規定一所稱「（道交條例第35條）第1項測試之檢定」，實僅指酒精濃度測試之檢定而言，實務上即為可由警察於攔停現場即時實施之吐氣酒測，並不包含酒精濃度測試檢定以外之毒品反應測試（如尿液毒品反應測試等）。而由於我國現制下酒駕之判定，僅以駕駛人吐氣或血液中所含酒精濃度值為標準（道路交通安全規則第114條及刑法第185條之3第1項第1款規定參照），因此，即便技術上可從血液以外之檢體（如尿液或其他身體組織）驗出酒精反應，亦無從據以判定是否酒駕，難以成為酒駕處罰之證據。從而，系爭規定一授權採檢之範圍，除血液外，尚及於「其他檢體之採樣及測試檢定」部分，不但逾越駕駛人應配合警察所實施之酒精濃度測試檢定之義務範圍，且亦非有效取得肇事駕駛人體內酒精濃度值之適合手段；就此而言，系爭規定一於此部分所採手段，並無助於其立法目的之實現，更非別無其他替代可能性之最小侵害手段，遑論其對肇事駕駛人身體權之侵犯顯然過度而有失均衡，明顯違反憲法第23條比例原則之要求。【25】 綜上，系爭規定一之立法目的，乃屬憲法上特別重要公共利益，其所採手段除「其他檢體之採樣及測試檢定」部分外，亦適於立法目的之達成；其於客觀上確有檢定肇事駕駛人體內酒精濃度值之合理性與必要性之範圍內，尚屬有效達成立法目的中之侵害最小且無可替代之手段；於此範圍內，亦合於損益平衡之要求，而尚無違憲法第23條比例原則之要求。至系爭規定一其餘部分，則牴觸比例原則之要求，而違反憲法第8條保障人身自由及第22條保障身體權之意旨。【26】 四、系爭規定一牴觸限制人身自由、身體權及資訊隱私權所應具備之正當法律程序之要求，違反憲法第8條保障人身自由、第22條保障身體權及資訊隱私權之意旨【27】 系爭規定一係授權交通執法人員與受委託之醫療及檢驗機構，以限制人身自由及侵犯身體之方式，強制採檢肇事駕駛人血液中之酒精濃度值，並據以為對其酒駕行為之處罰證據，乃公權力所實施之強制取證措施，其性質與內容實與刑事訴訟程序之身體搜索及身體檢查措施（刑事訴訟法第122條及第205條之1規定參照）無異。此等強制取證措施不僅對被取證者之人身自由與身體權構成重大限制，更侵犯其資訊隱私權，因此，其實施即應具備必要之正當法律程序。至其所應踐行之必要程序，應取決於系爭規定一之強制取證目的、作用與影響等因素。【28】 系爭規定一之強制取證目的，主要即為判定肇事駕駛人是否有違法酒駕行為。我國現制下，立法者對違法酒駕行為係兼採行政處罰及刑罰制裁手段，兩種處罰間並無本質屬性之不同，僅依立法者所選定之標準而異其處罰類型。立法者對於酒駕之認定，則以客觀之酒精濃度值為據，凡吐氣所含酒精濃度達每公升0.15毫克或血液中酒精濃度達百分之0.03以上者，施以行政罰之制裁（道路交通安全規則第114條及道交條例第35條各項規定參照）；而吐氣所含酒精濃度達每公升0.25毫克或血液中酒精濃度達百分之0.05以上者，即施以刑罰制裁（刑法第185條之3第1項第1款規定參照）。由此可知，駕駛人酒駕行為無論應受行政罰抑或刑罰之制裁，均須以得自吐氣酒測或血液酒精濃度測試檢定之駕駛人體內酒精濃度值為主要證據。因此，依系爭規定一之方式所強制取得之駕駛人血液酒精濃度值，即有可能成為酒駕犯罪處罰之證據。從而，系爭規定一所應具備之正當法律程序，即應與刑事訴訟程序就犯罪證據之取得所設之正當法律程序相當。若非如此，則刑事訴訟程序就犯罪證據之取得所設各種正當法律程序之要求，即可因系爭規定一而遭規避或脫免，同時亦變相剝奪酒駕犯罪之被告或犯罪嫌疑人原應享有之相關刑事正當程序之保障。【29】 然而，系爭規定一僅規定汽車駕駛人肇事拒絕接受或肇事無法實施吐氣酒測者，交通勤務警察或交通稽查人員即應將其強制移由受委託醫療機構實施血液之採樣及測試檢定，不分情況是否急迫，事前既未經法官或檢察官之審查或同意程序，事後亦未有任何陳報該管檢察官或法院之監督查核程序；且對受強制實施血液酒精濃度測試檢定者，亦未提供任何權利救濟機制；換言之，自系爭規定一之內容觀之，無論司法程序或正當法律程序，均付之闕如，相較於實施刑事訴訟程序中之身體搜索或身體檢查措施所應具備之相關司法程序，系爭規定一明顯牴觸憲法正當法律程序之要求。此外，系爭規定一授權不具警察職權，亦無從實施司法警察人員任務與功能之「依法令執行交通稽查任務人員」，亦得將肇事駕駛人移送受委託醫療機構實施強制採檢血液，就此而言，亦違反正當法律程序之要求。是系爭規定一欠缺必要之司法或正當法律程序，從而違反憲法第8條保障人身自由、第22條保障身體權及資訊隱私權之意旨。【30】 五、系爭規定一就資訊隱私權之限制，與法律保留原則之要求不符，違反憲法第22條保障資訊隱私權之意旨【31】 查系爭規定一對受移送強制實施血液酒精濃度測試檢定者之資訊隱私權構成重大限制，惟檢體採樣與檢測之項目與範圍、檢測結果之合目的利用範圍與限制以及檢體之保存與銷毀條件等重要事項，立法者均未以法律或有法律明確授權之命令予以明定，其就資訊隱私權之限制，與憲法第23條所定法律保留原則之要求不符，從而，系爭規定一亦違反憲法第22條保障資訊隱私權之意旨。【32】 六、審查結論【33】 綜上，系爭規定一於客觀上確有檢定肇事駕駛人體內酒精濃度值之合理性與必要性之範圍內，就肇事駕駛人所強制實施之血液酒精濃度測試，其就憲法第8條人身自由與憲法第22條身體權之侵害部分，與憲法第23條比例原則無違；至系爭規定一其餘規定部分，則牴觸憲法第23條比例原則之要求，而違反憲法第8條保障人身自由與憲法第22條保障身體權之意旨。系爭規定一亦與憲法正當法律程序之要求不符，而違反憲法第8條保障人身自由、第22條保障身體權及資訊隱私權之意旨。另系爭規定一涉及資訊隱私權之限制部分，則與憲法第23條所定法律保留原則之要求不符，違反憲法第22條保障資訊隱私權之意旨。系爭規定一應自本判決公告之日起，至遲於屆滿2年時失其效力。又鑑於系爭規定一係涉及採證之程序性規定，本判決公告前，已依該規定實施相關採證程序而尚未終結之各種案件，仍依現行規定辦理。【34】 相關機關應自本判決公告之日起2年內，依本判決意旨妥適修法。自本判決公告之日起2年期間屆滿前或完成修法前之過渡階段，交通勤務警察就駕駛人肇事拒絕接受或肇事無法實施吐氣酒測，認有對其實施血液酒精濃度測試，以檢定其體內酒精濃度值之合理性與必要性時，其強制取證程序之實施，應報請檢察官核發鑑定許可書始得為之。情況急迫時，交通勤務警察得將其先行移由醫療機構實施血液檢測，並應於實施後24小時內陳報該管檢察官許可，檢察官認為不應准許者，應於3日內撤銷之；受測試檢定者，得於受檢測後10日內，聲請該管法院撤銷之。【35】 憲法法庭  審判長　大法官　許宗力 大法官　蔡烱燉　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明　詹森林　黃昭元　謝銘洋　呂太郎　楊惠欽　蔡宗珍