中壢簡易庭101年度壢簡字第929號

臺灣桃園地方法院民事裁定　　　　　　101年度壢簡字第929號

原告

行政院勞工委員會職業訓練局

法定代理人

林三貴

被告

張美芬

被告

葉勝岳

共同訴訟代理人

鄭三川律師

共同訴訟代理人

王怡今律師

上一人複代理人

陳薏如律師

　　　　　　葉民文律師

　　　　　　蕭宇軒律師

主文

理由

一、原告主張：原告依行政院勞工委員會（下稱勞委會）發布之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」（下稱系爭實施要點），貸與被告張美芬新臺幣（下同）479,797 元，並由被告葉勝岳任連帶保證人，借款期間自民國86年12月11日至92年12月11日止，共6 年，復約定自第2 年起依年金法，於每月10日各按月平均攤付本息；詎被告張美芬未依約清償本金479,978 元，已喪失期限利益。又本件依行政選擇自由及司法實務見解，均普遍認屬私法借貸契約，應由普通法院審判，為此，爰依系爭實施要點及民法金錢消費借貸、連帶保證之法律關係，訴請被告2 人連帶給付479,978 元，及自87年12月12日起至清償日止，按週年利率3%計算之利息，暨自88年1 月12日起至清償日止其逾期在6 個月以內部分，按上開利率10% ，超過6 個月部分，按上開利率20% 計算之違約金等語。

二、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31條之2 第2 項、第3 項定有明文。查兩造就原告起訴請求被告清償債務事件，普通法院即本院有無受理訴訟權限有所爭執；固本件曾有合意停止訴訟程序，或有合意管轄約定，然此係基於本院為有審判權法院而來之程序規範，尚不得逕此反指本院即為有受理訴訟權限法院，自仍應就此先為裁定，合先敘明。

三、再按訴訟事件不屬普通法院之權限者，依民事訴訟法第249條第1 項第1 款規定，法院固應以裁定駁回之；惟是否屬民事訴訟之範疇，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸；至法院調查之結果，認原告請求者不符法律規定之要件時，則屬其訴有無理由之問題，自與法院有否審判權無涉，最高法院88年度台抗字第168 號裁定意旨可資參照。查原告主張依系爭實施要點及民法金錢消費借貸、連帶保證之法律關係，訴請被告2 人連帶給付403,921 元，則依上揭裁判意旨，雖其主張應適用之民法金錢消費借貸、連帶保證之法律關係當然為私法關係，然原告所憑系爭實施要點依據為何？其性質是否為公法之法律關係？就普通法院即本院訴訟受理權限之有無，極為關鍵，應整體觀察並予以辨明；系爭實施要點乃原告主張之訴訟標的，無關乎本件實體法律關係之調查結果，尚不得逕以原告主張應適用民法金錢消費借貸、連帶保證之法律關係為由，即得認屬私法爭執。是本件應依原告起訴主張之訴訟標的，亦即探究系爭實施要點及所為金錢交付之法律性質為何，是否為公法關係，以釐清審判權歸屬，詳述如下：

（一）按司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒，憲法第77條定有明文，可知民事與行政訴訟之審判有別；又依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經司法院釋字第297 號解釋在案；我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理，關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判，司法院釋字第448 號解釋可資參照，且迭經同院釋字第466 號、第540 號解釋多次闡示綦詳。又我國審判體系，除法律另有特殊設計（如智慧財產法院）外，基本上仍維持二元訴訟制度；其審判權之區分，除法律有特別規定之情形（如選舉事件、國家賠償事件由普通法院管轄）外，原則上係依爭議之性質為公法關係或私法關係所生，決定由行政法院或普通法院審判。多數情形，法律關係產生之爭議，在性質上究為因公法或私法關係所生，並無認定上之困難；但由於國家機關與人民往來型態以及法律規定內容愈趨複雜與多樣，愈來愈多的爭議究屬因公法或私法關係而生，甚難判斷決定，此為二元訴訟制度下必然發生的問題。而判斷國家機關之行為，是否屬於公法行為或私法行為，其標準學說不一，文獻上較常引用者，不外乎：利益說、從屬說（權力說）、舊主體說、新主體說（特別法規說）等，但各說並非圓滿仍有缺失，應就具體事件綜合各說之長而判斷之，復視傳統上有無以之為公法或私法之見解，或由事理上密切關聯與否，依個案而採不同之判斷標準；茲本件自應就兩造爭執之系爭實施要點所衍生具體事件，依上揭說明，對個案爭議中適用之法規，第一層次界分規範對象是否為國家機關（公權力主體），第二層次界分涉及為公法組織，第三層次界分當事人間是否具上下隸屬關係，第四層次界分該法律效果之歸屬是否專以公權力主體為對象等因素（參李建良，行政法基本十講，101 年3 版，第104 頁以下），第次逐一斟酌而為判斷。

（二）查系爭實施要點乃勞委會於86年6 月12日以第99次委員會決議通過，復於同年7 月10日以台86勞資三字第029354號函訂頒施行，其第1 條「依據」訂明：依據「就業服務法」第24條與「就業安定基金收支保管及運用辦法」第6條第2 款規定辦理；又第2 條「目的」載明：為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，特訂定本要點；第3 條「適用對象」規定：具中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作1 年以上，因該事業單位於85年1 月1 日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助者；第4 條「任務分工」則為：行政院勞工委員會職業訓練局（即原告）、行政院勞工委員會勞資關係處（下稱勞資處）、省政府勞工處、直轄市及縣（市）政府、直轄市及縣（市）總工會。由此觀之，系爭實施要點雖屬勞委會訂立之法規命令，但因具有外部效力，應依上揭說明檢視其法規範屬性，故以第一層次界分，規範對象為勞委會暨有關機關，與85年1 月1 日以後關廠歇業失業勞工，其一方為國家機關，另一方為人民，非雙方同為國家機關或人民，因非屬法域光譜兩端，法規性質尚無法立即判定為公、私法；再以第二層次界分，因規範之國家機關為勞委會、原告等，為公法組織屬性，當應循序就有無上下隸屬關係為判斷；而在第三層次界分，勞委會、原告與勞工間，為促進就業貸款發給，屬規制平等之法律關係，並無身分、上下命令、登記、強制、處罰等關係存在，亦難遽認係何種法律性質。是關於第四層次界分，該法律效果之歸屬是否專以公權力主體對象，就本件而言極為重要，因系爭實施要點係依據就業服務法及就業安定基金收支保管及運用辦法訂立，為使關廠歇業失業勞工獲得就業機會，能否逕自解釋為專以公權力主體即勞委會、原告為歸屬對象，抑或由表面「貸款」性質即得判斷非專以公權力主體為據，容有疑問，當仍應就系爭實施要點雙方間權利義務歸屬，詳加論述以資判斷。

（三）再所謂社會補償，即國家本於社會國原則的精神，基於衡平性及合目的性之考量，就若干人民對國家並無請求權之損失，主動給予一定補償，藉以實現社會正義，此類社會補償給予與否，國家有完全的裁量空間，人民並無憲法上之請求權可言，補償額度亦為單純的政策考量，而不以當事人的實際損失為標準，最典型之類型為國家對於犯罪被害人及其家屬所受之損害所給予之救濟，司法院釋字第670 號解釋許宗力大法官協同意見書可資參照。另這種新型態的補償，不在乎全額的補償、亦不追究補償與賠償嚴格界分的有責性與無責性，亦可不嚴格的強調法律或授權命令間的嚴格區分（例如授權明確性要求等），所創出「目的性取向」的財務給付性法律，司法院釋字第705 號解釋陳新民大法官不同意見書亦可資參照。是以，系爭實施要點之法規性質是否為社會補償，攸關雙方間權利義務歸屬。本件勞委會制訂系爭實施要點，其適用對象僅限關廠歇業失業勞工，且未依法領取資遣費、退休金者，勞委會、原告等國家機關，固然對雇主惡性倒閉又未依法提撥退休準備金、復未積極查核，是否應負國家賠償責任或有疑問；然不可諱言，此既屬特定事件所為之給付，參酌系爭實施要點第6 條「貸款金額」以100 萬元為上限，並不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金，無關全額補償、亦不追究補償與賠償嚴格界分之有責性與無責性，甚且對訂立依據（即就業服務法第24條、就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 款）是否確有依憑存有爭議，此據時任就業安定基金委員會之委員陳繼盛教授於86年5 月31日第3 次臨時會議中言明：「細酌『關廠歇業失業勞工就業貸款實施要點草案』，均以積欠資遣費及退休金之償還為實施目標，顯有假就業貸款之名，行資遣費或退休金墊償之責，實質上違反了就業服務法第24條及就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條之規定；本人贊成在失業保險制度未施行前以就業安定基金協助勞工解決失業問題並促進就業安全，但絕對不贊成以就業安定基金作實質上代償債務之用途」等語綦詳，足徵系爭實施要點不嚴格強調法律或法規命令之區分，係屬「目的性取向」之財務給付，依前揭說明，其法規性質當應定性為「社會補償」，較為合理。是系爭實施要點之法規性質應可認屬社會補償，且為解決未依法領取資遣費、退休金衍生之爭議，專以主管機關即勞委會等公權力主體為規範對象，無由以私人地位為之，復就此社會福利措施係根植於憲法及增修條文之基本國策，為履行其公共任務，就第四層次界分觀之，並參酌實務上對此事件尚未作成統一見解，就其事理上與勞委會公共任務密切關聯，法規屬性自應認係公法無疑。

（四）國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段，司法院釋字第540 號可資參照。而形式選擇自由原則只是允許行政機關在多種公法、私法法律形式中，為有效達成行政目的，得選擇其評估最佳之法律手段，包含公法與私法之手段，此乃公法上比例原則之具體化，但是自由選擇原則並非毫無法律界限及限制，任憑行政機關主觀選擇何種手段，以躲避公法規範，甚至於公法遁入私法，均非形式選擇自由理論所允許，否則依法行政原則、權責相符原則及比例原則均會因沒有限制的形式自由選擇原則而隨之瓦解崩潰。查勞委會於訂立系爭實施要點時，同時併制訂「關廠歇業失業勞工輔導就業獎助實施要點」，兩要點依據同為就業服務法第24條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 款，適用（獎助）對象亦皆為關廠歇業失業勞工，祇不得相互請領就業貸款或輔導就業獎助；苟吾等將該獎助金發放之法律行為解釋為單方行政行為時，亦即將此「獎助」給付行政定性為公法行為之「授益性行政處分」，則與之具替代效果之「貸款」法律行為卻容許以私法形式為之，兩者所受公法拘束顯然有別，於立法論上要難自圓其說，亦非勞委會、原告履行其公共任務之適切手段，本於事理上關聯性，尚不得以法律形式選擇自由，認依系爭實施要點所為之貸款行為屬私法契約。是本件原告依系爭實施要點與被告張美芬簽訂「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」，貸與479,798 元並邀同被告葉勝岳為連帶保證人，因系爭實施要點為公法屬性，又事物本質蘊含專以公權力主體之原告權利義務歸屬為規範對象，並為履行其行政任務，自屬公法關係，故本件具體事件應可認屬公法關係所生之爭執，當無疑義。

（五）另兩階段理論係德國學者因應行政機關基於公權力，為公共利益而執行給付行政（補貼貸款）所面臨之法律困境，亦即當行政機關否准補貼貸款時，一方面依當時之法律見解，補貼貸款屬國家之私法行為，人民不得對之提起行政訴訟，另一方面，基於契約自由原則，人民亦不得對之提起民事訴訟，以致無法律救濟途徑，乃在貸款給付之前，分析出具行政處分性質之准否補貼貸款決定，形成前公法後私法之兩階段法律關係，將其准否補貼貸款之決定歸入公法約束，尤其是平等原則之遵守，並受司法審查，所建構之理論，最高行政法院95年度裁字第372 號裁定意旨可資參照。在89年7 月1日 行政訴訟法新制實施前，若干性質上屬於公法之事件，因行政訴訟欠缺適當之訴訟種類，而法律又未就其另行設計其他訴訟救濟途徑，遂長期以來均循民事訴訟解決，例如公務人員保險給付事件（參照司法院釋字第466 號解釋）、釋字第524 號解釋公布前之全民健康保險法第5 條被保險人與保險醫事服務機構間之爭議事件等，均其適例，此類事件嗣後自無再由民事法院審理之理由，司法院釋字第540 號解釋理由書亦可資參照。準此，現行政訴訟已有相關訴訟種類可資因應，雖兩階段理論於法制未備時尚可確保人民救濟權利，在給與貸款補助之單一生活事實，割裂為公法及私法性質之二法律關係，分別適用不同之法律途徑，不僅產生不便，更將產生無法解決之矛盾現象，如在作成是否同意給與補助之決定時，即須決定重要之給付要件，以致第一階段與第二階段之區分困難，究於現今法制漸趨健全情形下，兩階段理論有無其存在必要，非無疑問。又本件兩造間締結之契約，固透過華南銀行從事付款工作，但華南銀行僅係受原告之託與被告代為締結契約，相關權利義務仍存在兩造之間，華南銀行與被告間並無直接成立法律關係，僅立於原告之「行政助手」地位，並無成立「三角關係」；是本件僅原告與被告締約之「單一行為」，不存在同時為申請作成授益性行政處分（准予貸款），及請求締結私法契約（借貸契約）之要約，併存之公、私法不同性質行為，其僅單一法律關係，亦無三角關係存在，尚難逕予援用兩階段理論，而謂兩造間締約後所生之法律關係應循私法途徑處理。

（六）是原告本件起訴主張之訴訟標的，即系爭實施要點之法規範屬性經判斷為具有社會補償性質之公法關係，基此衍生兩造間金錢交付之具體事件，雖就是否為單方行為或雙方行為，固待實體法律關係之調查結果始得辨別；惟其事物本質經綜合判斷，其個案應定性為公法關係，則此一公法關係所生之爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受理訴訟權限，要無審判權。

四、綜上所述，本件既屬公法上爭議，而與私法上消費借貸契約無涉，揆諸首揭規定，應依職權裁定將本件移至有審判權法院。

五、依民事訴訟法第31條之2 第2 項，裁定如主文。