臺灣花蓮地方法院94年度訴字第44號

臺灣花蓮地方法院民事判決　　　　　　　　94年度訴字第44號

原告

丙○○

訴訟代理人

丁○○

被告

花蓮縣花蓮市公所

法定代理人

庚○○

訴訟代理人

乙○○

訴訟代理人

己○○律師

複代理人

甲○○

被告

花蓮市民代表會

法定代理人

戊○○

訴訟代理人

己○○律師

複代理人

甲○○

上列當事人間土地所有權移轉登記事件，本院於九十五年五月二十五日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

甲、程序部分：按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但有下列各款情形之一者，不在此限：一、被告同意者。

二、請求之基礎事實同一者；又被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加，民事訴訟法第255條第1項第1、2款、第2項分別定有明文。本件原告原起訴請求被告花蓮縣花蓮市公所為土地所有權移轉登記，嗣於94年2月25日具狀追加被告花蓮市民代表會，經被告無異議而為言詞辯論，視為同意，且請求之基礎事實同一，應予准許，合先敘明。

乙、實體部分：

一、原告主張：

（一）花蓮縣花蓮市○○路399號房屋（下稱系爭房屋）係民國21年間建築完成，該屋坐落基地原為花蓮市○○段1120、1121、1121-1及花蓮市有地1122地號土地。被告於79年間將系爭房屋前段基地徵收為道路用地，使房屋私有基地僅剩1121地號面積26平方公尺土地，其建築深度不足，成為畸零地，須與占用之花蓮市有地1122地號土地合併使用，故原告於84年3月21日經由台灣花蓮地方法院拍賣取得系爭房屋及私有基地後，乃於87年6月間向被告申購系爭房屋所占用之市有基地，被告因此於88年3月22日以88市財字第5048號函同意將系爭房屋所占用之林森段1122號市有土地分割出來成地號為1122-1號土地（面積54平方公尺，下稱系爭土地），並要求原告先行辦理承租，惟經原告具明理由申請逕依土地公告現值辦理讓售，被告始函准免辦承租得逕為申購，惟以：精省期間，有關行政規定停止適用，嗣縣有財產管理自治條例公布後，再予受理等語函覆原告。原告乃於89年間始向被告申請依最新修正之國有財產法第52之2條規定計價讓售，被告竟不准原告援用國有財產法上開規定及建築法第45條第3項依申請時公告現值讓之法旨，反以：「不適用國有財產法之規定，應參照市價查估及檢具法院公證之承諾書（內載依市價查估）」等語函覆原告，原告遂提起訴願、行政訴訟，然經法院以事涉私法上之權利爭執，應尋民事訴訟程序解決為由，予以駁回。

（二）嗣92年8月1日花蓮縣縣有財產管理自治條例增修後，原告即於92年10月28日依該條例第58條之1規定據以向被告申購系爭土地，被告卻函知：因與專案查估價格相差甚巨，擬再研議等語，待原告於93年8月11日至市長室親見市長，市長則當場在眾多人面前允諾依法辦理，即依該條例第58條之1規定以第一次土地公告現值計價讓售，惟原告竟於93年9月21日接到被告函知：系爭房屋建築完成日期於89年補登為民國21年，本所尚有疑義，歉難照辦等語，待原告提出系爭房屋係於民國35年初次設籍門牌之相關資料後，被告復以：⑴依據門牌歷史資料尚難認定已符合縣自治條例第58條之1規定，⑵被告目前尚無規劃出售系爭土地等語函覆原告。

（三）按市長為被告之機關首長，對外代表被告，其所為之發言自代表被告之意思表示，又「政府對於公產有一定價額，則依民法第346條第1項，應屬依其情形可得而定，即視為定有價金，故縱認本件兩造就價金未具體約定，亦應認就價金已互相同意，依同法第345條第2項，本件買賣契約即為成立」，最高法院55年度台上字第1645號著有判例可資參照，故市長既已承諾依花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1規定讓售，則兩造於93年8月11日就買賣之標的物及價金已互相同意，即應認被告已應允讓售系爭土地予原告，買賣契約即已成立。

（四）兩造間買賣契約既已成立，其價格之決定又有花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1規定可循，即以最初之53年公告現值新台幣（下同）105.1元乘以面積54平方公尺，被告應以5,676元讓售系爭土地。惟被告雖同意出售，卻藉詞拒絕依上開規定計價讓售，甚至完全否決出售，又因申購案件尚須被告花蓮市代表會通過始能完成手續，爰依民法第348條第1項、花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1規定，先位主張：被告於原告給付5,676元同時，交付系爭土地並將系爭土地移轉所有權登記予原告。

（五）倘先位主張不能成立，則原告備位主張：被告應依花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條第1項第5款規定適用建築法第45條第 3項規定，以當期之公告現值計價讓售。查系爭土地於93年之公告現值為每平方公尺42,955元，乘以面積54平方公尺，故原告主張被告於原告給付2,319,570元（42955x54=0000000）同時，交付系爭土地並將系爭土地移轉所有權登記予原告。

（六）並聲明：

1.先位聲明：被告應於原告給付5,676元同時，將系爭土地全部交付並移轉所有權登記予原告。

2.備位聲明：如先位聲明不能成立時，被告應於原告給付2,319,570元同時，將系爭土地全部交付並移轉所有權登記予原告。

二、被告則為下述答辯：

（一）原告雖主張市長曾承諾讓售等語，然被告否認有此事實，且市長亦未交付相關單位辦理，又依縣財產自治條例第86條規定，市有土地之處分，應由市公所送經市民代表大會審議同意後，報經縣政府核准，故屬於花蓮縣花蓮市公所組織自治條例第13條第3款之提請市民代表會審議之其他案件，而需依該13條規定經事務會議決定，又依同條例第12條規定，事務會議係由市長、主任秘書、課長、主任、秘書、專員、市長指定之人員組成。是以市有土地之處分，需經過事務會議決議通過，再由市公所送市民代表大會審議，最後由縣政府核准之相關法定程序，並非市長一人所能決定，此為依法行政原則，是原告據以主張買賣契約成立，並無理由。

（二）且依花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1第1項規定：非公用財產類之不動產，....，檢具相關證明文件，向本府申請讓售，經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，「得」按第一次公告土地現值計價。可知被告依法對於是否締結讓售契約以及計價方式，均有裁量權，而兩造尚未就買賣契約之必要之點即被告願意移轉系爭土地、原告願意支付價金達成合意，契約即尚未成立。

（三）又依上述規定可知，主管機管對於是否讓售及計價方式均有裁量權，因此，主管機關自得針對土地之最佳利用、對人民侵害之大小、環境影響、市區規劃，並權衡地方財政需要及市價等因素綜合評量是否讓售及讓售之計價方式，並非必須按第一次公告現值計價，且價金既為買賣契約之必要之點，自必須經過雙方磋商以達合意，非原告單方可逕為要求，此由被告於92年12月24日以花市財字第0920031784號函覆原告：「原告申請以第一次公告現值（53年）購買系爭土地乙案，因與專案查估價格相差甚巨，本所擬再研議」可知，是原告先位之聲明自無理由。

（四）原告另備位主張應依據花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條第1項第5款及建築法第45條第 3項規定，以當期之公告現值計價讓售系爭土地，惟花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條僅規定於主管機關願意出售非公用之不動產時，應依據出售作業辦法，並未課以主管機管出賣之義務，而建築法第45條第3項之規定，解釋上係指主管機關得准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有人，並非強制規定主管機關必依當期土地公告現值計價，因此原告之備位聲明亦無理由。

（五）並聲明：原告之訴駁回。

三、兩造協議就下列事實均不爭執，並有相關證據附卷可查，自堪信為真實：

1、系爭房屋依建物謄本記載，係於51年6月25日為第一次登記，登記內容為系爭房屋於21年間建築完成，坐落基地為花蓮市○○段1120、1121、1121-1及系爭1122-1地號土地，而系爭地號土地為花蓮市所有，被告花蓮市公所為管理機關（詳本院卷第15頁建物登記謄本）。

2、被告於79年間將系爭房屋前段徵收為道路用地，致系爭房屋坐落基地僅剩花蓮市○○段1121地號面積26平方公尺土地，以及系爭土地面積54平方公尺土地（詳本院卷第14頁土地登記謄本）。

3、原告於84年3月21日經由台灣花蓮地方法院拍賣取得系爭房屋及花蓮市○○段1121地號面積26平方公尺土地之所有權。

4、原告於87年6月間以其所有之花蓮市○○段1121地號面積僅26平方公尺土地，建築深度不足成為畸零地，須與房屋占用之系爭土地合併使用，而向被告申請依國有財產法第52條之2規定之價格讓售系爭土地。

5、被告於88年8月9日以88花市財字第16320號、88年9月9日以88花市財字第20801號函覆原告，內容略為：原告申請免予租賃逕為申購系爭土地乙節，被告原則同意，惟原告需檢具相關文件地籍圖登記簿謄本及畸零地合併使用證明到所辦理，另被告於79年間徵收道路用地當時，該道路用地並非原告所有，故原告申請按79年間徵收道路用地當時之公告現值計價申購系爭土地，依法不合（詳本院卷第19、20頁函文）。

6、被告於89年9月2日以89花市財字第18488號函覆原告，內容略以：依花蓮縣縣有財產管理自治條例第86條規定，鄉〈鎮、市〉公所未訂定財產管理自治條例者，得比照本自治條例規定辦理。另花蓮縣縣有畸零地處理作業要點第3條第1項規定：擬合併部分土地面積在縣畸零地使用規則規定最小建築基地面積內，經申購人承諾照專案查估售價承購者，予以讓售。故通知原告申購系爭土地一案，應照專案提估（即參照市價查估）方式計價，並不適用國有財產法之相關規定，且需再檢附畸零（裡）地合併使用證明書及承諾書（須經法院公證）各乙份，以憑辦理承購市有地事宜。（詳本院卷第21頁函文）

7、被告於89年9月25日以89花市財字第19879號函覆原告，內容略謂：原告申購系爭土地乙案，不適用國有財產法第52條之2之規定。請依照花蓮縣縣有畸零地處理作業要點第3條第1項規定辦理，並檢附承諾書及畸零（裡）地合併使用證明，至本所辦理市有地申購。

8、原告就被告上述決定計價之方式不服，而向花蓮縣政府提起訴願，並因不服訴願決定而提起行政訴訟，最後經最高行政法院於92年5月29日92年度判字第640號以兩造間為私法上之權利爭議，應尋民事訴訟程序解決，判決原告敗訴確定（詳本院卷第22頁判決書）。

9、被告於92年12月24日以花市財字第0920031784號函覆原告，內容略為：原告申請以第一次公告現值（53年）購買系爭土地乙案，因與專案查估價格相差甚巨，本所擬再研議（詳本院卷第27頁函文）。

10、被告於93年5月12日以花市財字第0930010534號函覆原告，內容略為：原告申購系爭土地乙案，俟本所審議通過後，另案通知（詳本院卷第239頁函文）

11、被告於93年9月20日以花市財字第0930022598號函覆原告，內容略為：被告對於系爭房屋建築完成日期登記為21年，尚有疑義，歉難依據花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1規定以第一次公告現值辦理系爭土地申購。（詳本院卷第28頁函文）

12、花蓮縣花蓮市戶政事務所93年9月22日花市戶發字第09300066090號函略以：系爭房屋於35年初次設籍，門牌住址為中山路159號，嗣後整編為中山路255號，42年10月整編為中山路379號，54年2月15日在整編為中山路399號，沿用迄今（詳本院卷第31頁函文）。

13、被告於93年10月7日、10月27日、11月19日分別以花市財字第0930023604號、0930025532號、0930028131號函覆原告，內容略為：依據上述門牌歷史資料，以及系爭房屋稅籍證明增建起課年月為46年1月，被告尚難認定已符合花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1規定而得以第一次公告現值辦理系爭土地申購，且被告目前尚無規劃出售系爭土地, 又系爭房屋之建築完成日，需請起造人負責舉證（詳本院卷第32、33、35頁函文）。

14、被告並未定財產管理自治條例，依花蓮縣縣有財產管理自治條例第86條第1項之規定，得比照該條例之規定辦理，被告依此要求原告欲申購市有之系爭土地，應遵循法定程序。

四、本件經兩造整理並協議簡化爭點結果如下：

1、兩造間就系爭土地是否已經成立買賣契約？

2、如已成立，系爭土地之計價方式為何？

五、本院之判斷：

（一）依民法第 153條規定，當事人對於必要之點，意思一致，契約始成立；又按稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立，民法第345條定有明文。足可見買賣契約以價金及標的物為其要素，價金及標的物自屬買賣契約必要之點，當事人對此必要之點意思若未合致，其契約自難謂已經成立。

（二）又鄉（鎮、市）財產之經營及處分，為鄉（鎮、市）自治事項，地方制度法第20條第2項第4款定有明文，而「直轄市或縣（市）政府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分或設定負擔或為超過十年期間之租賃。」；「鄉（鎮、市）公所未訂財產管理自治條例者，得比照本自治條例規定辦理。但財產異動情形應半年列報。鄉（鎮、市）有土地之處分或設定負擔或為超過10年期間之租賃，應由鄉（鎮、市）公所送經鄉（鎮、市）民代表會審議同意後，報經本府核准。」為土地法第25條、花蓮縣縣有財產管理自治條例第86條所明定。且「非公用不動產辦理出售，應依左列程序辦理之：

一、申請。二、審查。三、複丈（鑑界、分割）。四、依土地法第25條完成處分程序。五、核定售價。六、通知繳款。七、開立產權移轉證明書」；「縣有土地屬畸零地範圍，除有保留必要者外，依左列規定辦理出售：(一)擬合併部分土地在縣畸零地使用規則規定最小建築基地面積內，經申購人承諾願照專案查估售價承購者，予以讓售。」；花蓮縣縣有財產管理自治條例第56條、花蓮縣縣有畸零地處理作業要點第3條第1項亦分別定有明文。再參酌花蓮縣花蓮市公所組織自治條例第12條、第13條之規定，市有地之處分既為需提請市民代表會審議之案件，則應先經市公所之由市長、主任秘書、課長、主任、秘書、專員、市長指定之人員組成之事務會議之決定。是依上述規定，被告就市有土地之處分，自應由市公所之事務會議決定後，送經市民代表會審議同意，再報經花蓮縣政府核准，且被告並未定財產管理自治條例，此為兩造上述第14點之不爭執事實，故被告自得比照花蓮縣縣有財產管理自治條例之規定辦理。此合先敘明。

（三）經查，

⑴原告於87年6月間以其所有之花蓮市○○段1121地號面積僅26平方公尺土地，建築深度不足成為畸零地，須與房屋占用之系爭市有土地合併使用為由，而向被告申請讓售系爭土地，其後被告即於88年8月9日以88花市財字第16320號函回覆原告，表明原則同意原告申請免予租賃逕為申購系爭土地乙節，為兩造上述第4點、第5點之不爭執事實，又系爭1122-1土地係於原告申請讓售後之88年4月23日分割自1122地號土地，面積為54平方公尺，即為系爭房屋所占用之市有地面積乙情，亦有土地登記第二類謄本（詳本院卷第14頁）在卷可憑及兩造上述第2點不爭執事實可參，顯見被告於原告申請讓售系爭土地時，就買賣之標的物為系爭土地乙情已互相同意。

⑵然依據上述不爭執事項第5點至第13點及相關卷附函文可知，原告向被告申購系爭土地後，就價金部分曾提出以79年間徵收道路用地當時之公告現值或第一次土地公告現值辦理，均經被告函文拒絕，被告並多次函知原告應依花蓮縣縣有畸零地處理作業要點第3條第1項規定辦理，即原告申購系爭土地應照專案提估（即參照市價查估）方式計價，然亦為原告所拒，原告還曾因不服被告計價之方式而提起訴願及行政訴訟等情，既為兩造所不爭執，顯見兩方就價金部分所提出之要約，均不為對造所承諾，兩造對於系爭土地價額之計算意見既未能一致，即難認兩造就系爭土地之價金已有合意。

⑶至原告雖以最高法院55年度台上字第1645號著有：「政府對於公產有一定價額，則依民法第346條第1項，應屬依其情形可得而定，即視為定有價金，故縱認本件兩造就價金未具體約定，亦應認就價金已互相同意，依同法第345條第2項，本件買賣契約即為成立」之判例意旨可供參照。且依先位聲明所主張之花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前以供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於本自治條例修正施行日起三年內，檢具有關正民文件，向本府申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價」；或依備位聲明所主張之花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條第1項第5款規定按建築法有關規定即第45條第3項規定：「第一項範圍內之土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人」等語，主張依民法第346條第1項規定，兩造間買賣契約之價金屬可得而定等語。然徵之上述花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1規定為「得」按而非「應」按第一次公告現值計價、建築法第45條第3項規定係「准照」而非「應照」當期土地公告現值讓售等語可知，上述規定僅係賦予公產管理機關得以第一次公告現值或當期土地公告現值作為讓售非公用之不動產之依據，市有財產之處分既為市自治事項，被告自仍得本於財政、城鄉發展、交易公平性等一切情狀，決定依據花蓮縣縣有畸零地處理作業要點第3條第1項規定以訂讓售價格，並不負按第一次土地公告現值或當期土地公告現值與其訂立買賣契約之義務。且從上述兩造所不爭執之事實可知，被告既已多次函知原告明白表示：原告申購系爭土地乙案，請依照花蓮縣縣有畸零地處理作業要點第3條第1項規定辦理；歉難依據花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1規定以第一次公告現值辦理系爭土地申購；被告目前尚無規劃出售系爭土地等語，足徵兩造係對於應適用何法規決定系爭土地之價額尚無合意，被告就系爭土地既不負按第一次公告現值或當期之公告現值計價讓售之義務，原告復不同意依照被告要求依花蓮縣縣有畸零地處理作業要點第3條第1項規定辦理市價查估，即難認兩造間就系爭土地之價金有前述判例所指「政府對於公產有一定價額，則依民法第346條第1項，應屬依其情形可得而定，即視為定有價金」的情形，故並無民法第346條第1項的適用而可認為兩造間買賣契約已成立。

⑷原告雖又主張市長即被告之法定代理人於93年間即允諾原告依花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1規定申購土地，然依上述土地法第25條、花蓮縣縣有財產管理自治條例第86條、花蓮縣花蓮市公所組織自治條例第12條、第13條之規定可知，市有地之讓售需依一定之法定程序進行，非市長一人之意思即可為決定，是市長雖為被告機關之法定代理人，仍不能單獨決定市有土地是否讓售及讓售價格應如何決定，是縱市長曾因原告之陳情承諾依法辦理或依花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條之1規定辦理等語，其個人之意思表示，尚不足以拘束被告依法行政之程序，否則即有違法治國家之依法行政原則。故原告主張因市長之承諾使兩造間之買賣契約就標的物及價金均已合致成立等語，亦不可採。

六、綜上所述，足見兩造間就系爭土地讓售之價金並未達成合意且無可得而定之情形，是被告辯稱兩造間買賣契約尚未成立等語，堪以採信。兩造間買賣契約既尚未成立，則原告依據買賣契約關係所為之先位、備位之聲明，即均為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提之證據暨攻擊防禦方法，核與本件判決之基礎不生影響，爰不一一詳予論述，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。

臺灣花蓮地方法院民事庭

法院書記官　曾允志