智慧財產法院行政判決

民國103年11月6日辯論終結

原告

社團法人台灣音樂著作權人聯合總會(MCAT)

法定代理人

林金樹（董事長）

訴訟代理人

林合民律師

訴訟代理人

黃雅琪律師

被告

經濟部智慧財產局

代表人

王美花（局長）住同上

訴訟代理人

林紹鈞

上列當事人間因著作權團體集體管理條例事件，原告不服經濟部中華民國103 年5 月8 日經訴字第10306102000 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序方面：原告之代表人於起訴時為○○○，嗣於本院審理期間變更為林金樹，並經上開代表人於具狀聲明承受訴訟在卷（見本院卷第183頁），經核並無不合，應予准許。

二、事實概要：原告為著作權集體管理團體（即MCAT），前於民國99年8 月26日依著作權集體管理團體條例（下稱集管條例）第24條第5 項規定，公告衛星電視台之概括授權公開播送使用報酬率。就其中「衛星電視台政府所屬頻道概括授權公開播送使用報酬率」部分（下稱系爭使用報酬率），利用人即衛星電視台政府所屬頻道之原住民族電視台（下稱原民台）、客家電視台（下稱客家台）及台灣宏觀電視台（下稱宏觀台）於99年11月1 日檢附使用報酬率審議申請書，並敘明原告所公告之系爭使用報酬率對渠等利益影響甚大為由，向被告申請審議。經被告於100 年1 月4 日邀集原告及利用人等召開意見交流會，並於同年月20日將上開會議紀錄公告於被告網站，又分別於100 年9 月29日、101 年4 月16日、101 年10月30日、102 年7 月10日及102 年8 月28日召開100 年第11次、10 1年第4 次、第11次、102 年第2 次、第3 次著作權審議及調解委員會（下稱著審會），針對系爭使用報酬率審議事項進行諮詢後作成決議，決定變更原告所定之系爭使用報酬率，並以102 年10月7 日智著字第10216004152 號函將審議結果通知原告及各申請人（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經經濟部103 年5 月8 日經訴字第10306102000 號決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

三、原告聲明求為判決：撤銷原處分及訴願決定。並主張：

㈠原處分認定客家台、原民台利用原告歌曲次數數據係屬錯誤，且依此作為利用人利用原告管理歌曲之比例認定，未審酌「量」之多寡及「質」的部分：

⒈原處分未審酌利用人實際利用「量」的部分：

⑴財團法人公共電視文化事業基金會（下稱公視基金會）公視客企字第1000000304號函、公視基字第1000000331號函，依據社團法人中華音樂著作權協會（下稱MUST）資料暨分配部門提供客家台、原民台98年音樂利用次數各為14萬2,534 次、5 萬9,463 次。惟公視基金會公視客企字第1010001049號函、公視基字第1164號函，客家台、原民台98年音樂使用總次數各僅為13萬7,648 次、3 萬4,740 次，客家台、原民台年度之音樂使用總次數無低於利用單一集管團體（MUST）之音樂次數之可能，故利用人提供之年度使用清單明顯有誤，不得以此作為審酌利用人之利用數量依據。

⑵利用人提出之清單既有誤，則委託市調公司或李信穎委員等依照利用人所提清單所作成之統計結果自亦不正確，且原處分對於利用人利用原告管理音樂之數量亦未實際加以調查，故原處分業已違反集管條例第24條第1 項第4 款之規定。且原處分竟未對原告有利情形一併審酌，是原處分亦違反行政程序法第9 條規定。

⑶又原告並不知利用人提供之年度使用清單有誤，況原告依據該清單所自行計算利用人利用原告管理歌曲之次數之情，並不影響被告參酌錯誤清單之統計結果決定系爭使用報酬率所作原處分之違法性。又依公視基金會公視客企字第1000000304號函說明三表示：「本案之音樂使用次數補充資料，應俟音樂集管團體提供使用清單後，再由利用人核對使用次數。」顯見於MUST資料暨分配部門所提供客家台及原民台之音樂利用數後，經公視基金會核對之統計次數即為該函所示之次數，則該統計計算係經MUST提出及公視基金會核算，且為公視基金會發信予被告，被告竟將該統計數據矛盾棄而不論，亦違反行政程序法第9 條利益衡平原則之規定。

⑷客家台與原民台所提出之利用清單數量固有錯誤，而李信穎委員統計資料與市調資料皆依據該錯誤的清單為依據，則其等及被告計算出客家台與原民台對原告所管理音樂著作之正確利用率即非正確，被告以錯誤的利用率認定原告核定費率過高，而作成降低使用報酬率之原處分，亦顯有違法及不當之處，應予以撤銷。

⒉原處分未審酌利用人利用歌曲「質」的部分：

⑴原告所管理音樂著作以臺灣本土音樂著作為主，其中包含台語、客語、原住民語等臺灣本土音樂著作，此與MUST包含許多外國音樂著作有顯著不同。而利用人所利用原告之管理歌曲主要亦以客語、原住民語為主，故原處分審酌利用人利用原告與MUST各所管理歌曲情形所應負擔之使用報酬費率時，除考量利用人之利用情況、集管團體管理歌曲數量外，自應考量各集管團體著作管理與使用報酬分配、著作價值等情，俾得於使用報酬率中適當充分反應。而「質」之考量，係審酌該音樂著作一般客觀評價及傳唱率，與「量」的利用並無關係。

⑵就原告管理之「客家本色」等客語歌曲在一般客觀評價及傳唱率屬於品質較佳之音樂著作，正如客家委員會網站就客語流行音樂明文介紹：「臺灣最知名的客家流行歌曲當屬＜客家本色＞、＜細妹仔按靚＞，許多不會說客家話的福佬和原住民等，亦可朗朗上口，音樂歌聲的絕大影響力可見一般。」，顯見＜客家本色＞歌曲之客觀評價及傳唱率高，故在原處分審酌系爭使用報酬率時，應就「質」的部分一併審酌。然被告仍以「量」的數據作為依據，認定因客家台利用「客家本色」次數及總利用率偏低，而不再對原告所管理音樂著作之「質」的部分作進一步審酌，原處分未對利用人利用原告管理客語及原民歌曲部分，在「質」的部分予以審酌，逕以原告與MUST所管理歌曲之數量認定原告應按兩者管理歌曲數量之比例調整使用報酬率，是原處分顯有違法。

⑶本件利用人屬於電視台，故在利用原告管理歌曲是屬於「絕對需求效益」性質之著作利用，在使用報酬率上自應相對提高，而原處分亦未審酌此「質」的部分，故有違反集管條例第24條第1 項第4 款、行政程序法第9 條「利益衡平原則」之規定。

㈡原處分未審酌原告提出利用人利用原告所管理音樂著作之數據：

⒈原告於100 年1 月13日台樂權忠字第1000010 號函提出附件九原民台99年度使用原告管理歌曲清單及附件十客家台99年度使用原告管理歌曲清單即有詳細統計說明，但被告竟全然未審酌原告提出業經充分說明之統計數據，反而指摘原告未提出任何說明。

⒉被告又以原告未提出其他證據證明如何提出該數據，故不足採云云。何以原告以該利用人音樂著作使用清單光碟所計算之數據，被告尚要求原告提出證據證明該數據之真實性？而MUST與利用人所提出之數據，被告即認定係屬真實可信而無庸舉證證明？被告均未說明理由，被告逕依據利用人提出之數據所得出之統計數據為認定基礎，核原處分無正當理由對原告為不公平之待遇，且未考量有利原告之情形，是原處分顯已違反集管條例第24條第1 項第4 款、行政程序法第6 條之規定「差別待遇禁止」及第9 條「利益衡平原則」之規定。

㈢原處分統計結果顯有錯誤，遽為原處分決定之依據，故原處分已構成違法：

⒈被告並未詳查客家台與原民台實際上利用各集管團體之數量，並提出清單，俾供原告核對統計，故被告所委任之市調公司之抽樣統計及專家普及數據究竟以何資料為統計基礎，計算出98、99年之利用音樂次數，而在MUST未提供任何管理音樂著作清單俾供核對之下，市調公司洵無法統計出客家台與原民台利用MUST管理音樂之次數與比例，故市調公司之該統計結果是否得以反應實際利用情形，容有再審酌之餘地。況自李信穎委員統計結果顯示，客家台、原民台98年與99年利用音樂著作各共有269,029 、83,401首，惟市調公司統計結果竟各為53,876、18,392首，就其等統計98年與99年相同期間之客家台、原民台之利用音樂次數數量之懸殊，足證其等統計資料基礎顯有錯誤。

⒉市調公司於統計本件客家台、原民台98年與99年利用音樂著作之結果，並無抽樣數、抽樣數統計與比例、推估使用次數及總次數，顯見市調公司統計資料並非正確、嚴謹，不足資為原處分判斷客家台、原民台利用原告與其他集管團體管理音樂之總次數依據。

⒊又李信穎委員統計之結果並不包含客家台、原民台利用MUST之次數，自無從按李信穎委員統計結果計算原告與MUST兩個集管團體音樂被利用之次數比例為何。故原處分所示「經調查顯示明顯低於MUST管理音樂著作被利用之次數，且最多不及MUST之三分之一」之結果，而將原告之費率按比例調整為約MUST（以前一年度政府撥款預算×0.05% ）之三分之一（以政府撥款預算×0.02% ）之處分，顯按有違誤之統計資料所作成。

㈣原處分以原告與MUST所管理歌曲之數量認定原告應按兩者管理歌曲數量之比例調整使用報酬，亦有違誤：

⒈MUST以與受託人間有保密義務為由，並未提供被告管理清單，故被告並無MUST所提供之管理清單俾供統計，而被告所委託之市調公司所統計客家台、原民台利用MUST理音樂著作之次數、比例，究以何為據？亦有疑義。

⒉依原告所管理客語音樂著作共計2,121 首、原民母語音樂著作共計642 首，原告管理客語、原民母語音樂著作數量皆遠比其他集管團體為鉅；且客家台與原民台多利用其族群語言，則客語台、原民台利用原告管理音樂著作之比率，自無可能低於MUST、社團法人台灣音樂著作權協會（下稱TMCS）等集管團體，顯見原告所採用之巿調報告在計算利用原告管理音樂著作時之數據有所違誤。又該市調報告第6 頁中以：「本案係依據兩家電視臺所提供原始利用清單進行比對，若有註記不完全或因註記客家古調者而致無法確認屬何者集管所管理，可能造成判定屬集管數字有所高低估。」故該市調報告在統計客家台利用原告管理之音樂著作時，恐有因客家台提供利用資料不完全而遭市調報告剔除，致原告被利用數字計算有所低估及利用率之估算錯誤。

⒊又依巿調報告第4 頁在計算音樂著作數管理數上，以：「若該音樂詞曲著作分別出現3 家集管團體時，最高次數為6 次。」然MUST並未提供詳細之音樂著作管理清單，該市調報告必須以搜尋方式查詢是否有記載管理權限、權限來源或會員名稱等資訊而判定，如比對集管團體授權清單查詢資料之「作品名稱」、「作詞者」、「作曲者」3 欄位資料符合，且「該集管團體有權利」者，則計入該集管團體音樂著作詞曲各1 次，但此種方式因MUST未提供清單而僅能以系統查詢，且MUST網站提供資料將該音樂著作權人亦列明於網站資料上，此符合上開「作品名稱」、「作詞者」、「作曲者」3 欄位資料，但在判斷符合之計次上容有誤會，故在判定是否屬於該集管團體時，恐有所違誤。以原告管理客語音樂著作中之「客家本色」係屬相當知名之客語歌曲，然查詢MUST網站搜尋系統亦可查詢到該首歌曲，但在MUST管理權限及權利來源欄則標示：「改作曲：張弘毅/ZHANG HONG YI」，此是否屬於該市調報告中符合「該集管團體有權利」者，則計入該集管團體音樂著作詞曲各1 次？而利用「客家本色」次數是否可以作為計入MUST音樂著作曲1 次？實有疑義。自該市調報告中亦無從得知，其係如何判斷上開音樂著作之權限，由此足證該市調報告中，計算MUST之統計數字時，恐有高估其他集管團體音樂著作管理數之可能。

⒋原處分逕依利用人與市調公司提供客家台、原民台利用MUST管理音樂著作之次數、比例等錯誤資訊，未詳以審查，亦全然未審酌利用人利用原告管理歌曲中「質」的部分，逕以MUST管理音樂著作之數量及市調公司推估之利用數據比例，而將原告之費率按比例調整為約MUST之三分之一，故原處分顯未審酌有利原告之情事及利用人利用之數量比例。

四、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。並抗辯：

㈠被告已就統計結果而言，採較寬列之方式審議系爭使用報酬率，原處分並無事實認定錯誤：

⒈被告為慎重、客觀進行系爭使用報酬率之審議，於審議期間，於101 年4 月24日函請本案之利用人（即政府所屬頻道，包括客家台、原民台及宏觀台）提出98年、99年完整之音樂使用清單及其總次數，並經利用人分別101 年5 月4 日（101 ）公視客企字第1049號函（客家台）、101 年5 月11日（101 ）公視基字第1010001112號函（宏觀台）及101 年5 月18日（101 ）公視基字1164號函（原民台），檢附利用人音樂著作使用清單光碟，函送被告參考。嗣後，被告亦曾就該等利用人檢送之原始使用清單資料於101 年11月6 智著字第10116005351 號函請原告就上開資料自行統計，原告先以所附光碟無背景音樂、廣告音樂與「雲端資料庫」等空泛理由，拒絕配合進行統計，經被告102 年1 月8 日智著字第10100107400 號函再次促其統計並回復，原告始於102 年1 月18日以（102 ）台樂權忠字第1020003 號函檢送其自行統計之資料予被告。

⒉原告主張原處分之作成係參考錯誤之數據云云，然於系爭使用報酬率之審議過程中，原告從未向被告提出利用人所送光碟資料與所稱其提出之原證3 有資料不符之情形。況原告所舉原證3 中所示之資料，僅單純記載音樂利用總次數，並無其他使用清單等資料可予以核實，被告並無從查證是否為真實，因此並未納為作為系爭使用報酬率作成之參考依據。

⒊被告所為系爭使用報酬率之審定係參考前述利用人所提出之使用清單光碟，均詳細記載節目名稱、使用期間、歌曲名稱、作詞作曲者、發行公司、播送次數等詳細資料，非僅單純音樂使用總次數，顯然較原告所提之原證3 資料更具有客觀性及可靠性。此亦可從原告102 年1 月18日（102 ）台樂權忠字第1020003 號函檢送其自行統計之資料及被告委託市調公司及著審會委員之統計資料，兩者均為源自相同之原始使用清單資料，亦有著審會委員普查統計與原證7 之附件表格中客家台98至99年播放列表總曲目使用量均為269, 029次（137,648+131,381=269,029 ），原民台98至99年播放列表總曲目使用量均為83,401次（34,740+48,661=83,401 ），足以證明，故被告並無利用錯誤之數據作成原處分之情事。

⒋原告102 年1 月18日（102 ）台樂權忠字第1020003 號函檢送自行統計之數據，利用人於審議期間亦請原告說明，惟原告亦未說明或提出相關事證供參。於審議期間原告未充分提供相關事證、無法釐清原告所提數據是否正確之情形下，被告為就利用人所提出之98與99年兩年度客家台與原民台所提供之利用音樂著作清單進行客觀的統計，並另委託市調公司就利用人所提之資料進行抽樣調查，其採行之抽樣方式為：「本比對採系統抽樣方式進行，依據兩電視台提供利用清單總數，按其編號順序依序抽樣，客家電視台每10首抽一首，原住民電視台每9 首抽一首，若所抽樣該筆資料有歌名未記載者，則以次筆資料進行替代，抽至99年12月止。」，並就有關MUST、原告與TMCS等管理之著作財產權目錄來源，委託市調公司自前揭三家集管團體之網站下載相關資料，另行建立比對資料庫。經巿調公司完成抽取比對數：「共完成抽樣筆數為15,746筆，在95%的信心水準下抽樣誤差為正負0.8%。客家電視台完成抽樣筆數為11,154筆，原住民電視台完成抽樣筆數為4, 592筆。」，因使用清單內每筆資料所記載之欄位有歌曲名稱、播放次數，故音樂總使用次數應為播放次數之總合，故客家台抽樣比數為11,154筆、播放次數為53,876次，原民台抽樣筆數為4,592 筆、播放次數為18,392次。

⒌因上述抽樣統計之作法，係被告審議使用報酬率之首創，為確定上開抽樣統計結果之客觀性、公正性，復請著審會委員就相同之原始使用清單再進行全面性統計，雖受限於無法於短時間內取得MUST管理著作權財產權目錄清單，故限以原告、TMCS所管理之著作財產權目錄進行比對，兩者統計結果參被證6 。因此，不論係被告委託市調公司所為之統計，抑或係著審會委員之統計，兩者之結果極為接近，亦足證其統計結果具有一定之正確性及可信性。

⒍審議決定認「原告管理音樂被利用之次數，最多不及MUST1/3 」，就上開統計結果而言，已採較寬列之方式審議原告之費率，被告審定系爭使用報酬率並無事實認定錯誤。

㈡原告數次提供利用人利用原告管理著作之次數予被告，惟歷次提供之統計數據皆不相同，且被告已審酌：

⒈於系爭使用報酬率審議期間，原告曾數次提供98年及99年客家台、原民台及宏觀台使用原告管理著作之次數予被告，惟歷次提供之統計數據皆不相同，例如：原告100 年1月13日（100 ）台樂權忠字第1000010 號函（被證7 ）、原告100 年2 月17日（100 ）台樂權忠字第1000028 號函(被證8)、原告100 年8 月19日（100 ）台樂權忠字第1000165 號函( 被證9)、原告101 年5 月10日（101 ）台樂權忠字第1010064 號函( 被證10) 及原告102 年1 月18日（102）台樂權忠字第1020003 號函( 參被證3)，因各該函文原告所提供之數據，關於使用次數，每次均不同，原告卻未能說明其差異之緣由，及相關資料如何計算及其依據，被告自難全部予以採納。

⒉被告在原告未充分提供相關資料佐證其所管理著作被利用狀況，亦未積極參與審議程序，且與政府所屬衛星電視臺之主張差異頗大之情形下，為使系爭使用費率之審酌資料更臻完備與正確，被告遂另行委託市調公司就相同之音樂使用清單光碟進行抽樣統計分析，並請著審會委員中具資訊專長之委員就抽樣統計結果進行複查，且所獲致之統計數據接近，才納入參考，故被告實已盡力使系爭使用費率之審議更具客觀性及公正性，原告為權利人，對於其管理之著作被利用之情形，無法提供一套查核機制，更不瞭解被利用之實際狀況，已有失職，卻要求被告詳查訴外人之利用狀況，顯然無據。

⒊系爭使用報酬率之作成，尚綜合參考原告與其他集管團體所管理之著作財產權數量及收費情形，輔以衡量原告與其他集管團體之衛星電視臺費率進行比較等，認原告所管理之著作於政府所屬頻道利用之次數，最多不及訴外人MUST之三分之一，原處分之作成，為正當裁量權之行使，於法有據。

㈢利用人實際利用原告所管理歌曲之「質」的部分，被告亦加以審酌：

⒈政府所屬頻道中，客家台與原民台並非只使用客家音樂或原住民族音樂，例如TMCS於101 年11月9 日101 年台協法字第10111311001 號函（被證12）表示，該協會並未管理原住民族音樂著作，惟於被告委託市調公司抽樣統計與著審會委員普查統計結果，皆顯示原民台有使用TMCS之管理著作，甚至該利用率高於原告所管理之著作。另政府所屬頻道中之「宏觀台」，其節目內容多係購自國內八大、三立等衛星電視台所製作之節目，服務海外僑民，其利用音樂之類型，並非僅以客家或原住民音樂為主。此外，無論係被告委託市調公司抽樣統計或著審會委員普查就客家台、原民台98年與99年之音樂使用清單所進行之統計結果，原告著作被利用之比例皆不到1%，不論係利用之「質」與「量」而言，均無較其他集管團體為高之情形。

⒉依「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」第4點㈠係比較利用人利用該集管團體著作情形與利用其他集管團體著作情形為參考因素，關於原告內部使用報酬如何辦理分配與利用人利用原告管理著作之質與量，係屬二事，且如被利用的次數少，卻分配的使用報酬多，恐有侵害其他會員權益之虞，故難認利用人利用原告管理著作之「質」較其他集管團體為高。

⒊系爭使用報酬率核定，並非以原告與MUST所管理歌曲之數量認定原告應按兩者管理歌曲數量之比例調整使用報酬，且已充分考量利用人利用原告管理著作之情形，故無違反集管條例第24條第1 項第4 款、行政程序法第9 條「利益衡平原則」之規定。

五、經兩造確認本件爭點如下（本院卷第148 頁之準備程序筆錄本件爭點：

㈠原處分認定客家台、原民台利用原告歌曲次數數據是否錯誤？是否依此作為利用人利用原告管理歌曲之比例認定，未審酌「量」之多寡及「質」的部分，有違反集管條例第24條第1 項第4 款及行政程序法第9 條規定？

㈡原處分是否未審酌原告提出利用人利用原告所管理音樂著作之數據？是否違反集管條例第24條第1 項第4 款、行政程序法第6 條差別待遇禁止規定、第9 條利益衡平原則規定？

㈢原處分以原告與MUST所管理歌曲之數量認定原告應按兩者管理歌曲數量之比例調整使用報酬，是否違反集管條例第24條第1 項第4 款、行政程序法第9 條「利益衡平原則」之規定？

六、得心證之理由：

㈠按集管條例第24條第1 項規定：「集管團體就其管理之著作財產權之利用型態，應訂定使用報酬率及其實施日期；其使用報酬率之訂定，應審酌下列因素：一與利用人協商之結果或利用人之意見。二利用人因利用著作所獲致之經濟上利益。三其管理著作財產權之數量。四利用之質及量。五其他經著作權專責機關指定應審酌之因素。」又第25條第1 至4項、第6 至7 項規定：「（第1 項）利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議；申請時，並應備具書面理由及相關資料。（第2 項）著作權專責機關受理前項之申請後，應於著作權專責機關之網站公布；其他相同利用情形之利用人，得備具書面理由及相關資料，向著作權專責機關請求參加申請審議。（第3 項）著作權專責機關受理第一項之申請後，得令集管團體提出前條第一項各款之審酌因素、授權利用之條件及其他相關文件，集管團體不得拒絕。（第4 項）著作權專責機關審議時，得變更集管團體所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，並應諮詢著作權審議及調解委員會之意見。（第6 項）第1 項之申請有理由者，著作權專責機關應決定該使用報酬率，並自申請審議日生效。但於該使用報酬率實施前申請審議者，自實施日生效。（第7 項）前項經決定之使用報酬率，自實施日起三年內，集管團體不得變更，利用人亦不得就經審議決定之事項再申請審議。但有重大情事變更者，不在此限。」。

㈡次按被告為辦理集管條例第25條及第30條規定事項，訂定「經濟部智慧財產局受理利用人申請審議著作權集體管理團體使用報酬率案件作業程序」，其中第三點規定：「審議時應參照『著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則』（附件二）。」附件二之參考原則規定：「使用報酬率之審議，宜審酌下列因素：一著作權集體管理團體（以下簡稱集管團體）與利用人協商之結果或利用人之意見：

㈠現行市場費率。

㈡過去費率的變化情形。考慮原先擬定之費率是否仍屬於現行費率水準，環境、科技發展或利用之改變是否影響現行費率之理由。

㈢就新興之利用型態，得參考比較國內現存集管團體相類似利用型態之費率。二利用人因利用著作所獲致之經濟上利益。

㈠利用人因利用著作所負擔之成本。

㈡考慮利用人之支付能力及取得授權對利用人之重要性三集管團體所管理之著作財產權數量。四利用之性質及數量。

㈠利用該集管團體著作情形與利用其他集管團體著作情形之比較。

㈡費率表中收費級別之劃分、級別個數是否能充分顯現著作利用程度、價值及其級別個數是否適當，且不同層級間的費率遞增或遞減的幅度是否相當。

㈢其他集管團體之使用報酬率。五其他

㈠物價指數（例如消費者物價指數、零售物價指數等）之變動。

㈡國外相同類別著作且利用情形相似之使用報酬率，參考對象宜與本國經濟發展相當。」

㈢被告有依集管條例第24條第1 項及「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」進行審酌，且未違反行政程序法第9條規定：

⒈按基於權力分立原則，司法權之本質在於人民權利之救濟，以獨立、客觀、中立為其核心；而行政權在於執行立法者之意志，重其專業性及靈活運作。行政訴訟係對行政行為之監督機制，固應充分發揮司法權之功能，以保障人民之權利，惟司法審查非可無限上綱，仍應遵循一定之界限，本於司法權與行政權之分立，就行政權行使與否，為行政機關之第一次判斷權，司法機關應予尊重，凡未經行政機關處分者，除有法律明文規定外，不得於行政訴訟上由司法機關逕行第一次判斷權之行使。準此，我國行政訴訟，其構造係採「覆審（後置）訴訟」，就人民與行政機關之法律關係，先由行政機關為第一次判斷，如有不服，始於事後以行政訴訟請求權利保護，故為尊重行政第一次判斷權，行政訴訟即須經訴願或類似之前置程序。因此，由行政機關就具體個案進行第一次判斷，行政機關之裁量僅單純不合目的，或未作成其他更有意義甚至更理想之決定，其行為僅為「不當」，並不涉及合法性之問題，依訴願法第1 條第1 項規定，人民得對之向上級機關提起訴願，而受理訴願之機關為上級行政機關，依據行政機關上下隸屬指導關係，自得審查行政處分之「合法性」及「合目的性」。至於行政法院基於權力分立之原則，僅能審查行政機關之決定是否合法，而不能審查行政機關如何決定始更符合行政目的，否則無異於以行政法院取代行政機關行使裁量權（最高行政法院92年度判字第1426號判決參照）。

⒉次按行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第201 條定有明文。又行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性，亦即行政法院應尊重行政機關之裁量空間，除有逾越裁量權限、不為裁量或裁量錯誤等裁量瑕疵之情形，而應認為係逾越權限或濫用權力之行為，以違法論外，不得就行政行為之合目的性，進行審查。所謂裁量錯誤，乃指行政機關雖已行使其裁量權，然而方式錯誤，譬如與裁量決定相關的重要觀點，在行政機關形成決定的過程中，未予斟酌（裁量不足）；或未充分斟酌相關之事項甚或以無關聯之因素作為考量，或者判斷係基於不正確之事實關係等（最高行政法院90年度判字第1783號、92年度判字第1592號、99年度判字第30號判決參照）。另行政裁量決定之要求，在裁量決定過程必須符合法規授權之目的，若不注意此要求，則可能構成裁量濫用；另裁量決定結果必須維持法規範圍內，若不注意此要求，則可能構成裁量逾越，均屬裁量錯誤，為司法審查之範圍（最高行政法院94 年 度判字第1800號判決參照）。

⒊關於集管團體就衛星電視台公開播送概括授權使用報酬率之審定，涉及集管條例第24條第1 項及著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則所列諸多因素之審酌，事涉高度之專業知識、及複雜性與技術性事項。為此，集管條例即以經濟部為主管機關，再由經濟部指定被告為專責機關，辦理著作權集體管理團體之設立許可、輔導及監督業務（第2 條規定參照），被告並依著作權法第82條第1 項規定，設置著審會，辦理⑴同法第47條第4 項規定使用報酬率之審議，⑵著作權集體管理團體與利用人間，對使用報酬爭議之調解，⑶著作權或製版權爭議之調解，及⑷其他有關著作權審議及調解之諮詢等事項。且被告於審議集管團體所定之使用報酬率，及審酌是否變更集管團體所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，並應諮詢著審會之意見（集管條例第25條第4 項規定參照）。此外，關於音樂著作公開播送概括授權之使用報酬費率，與著作權、集管團體、利用人及社會公眾之權益密切相關，為妥適審議該使用費率，「經濟部智慧財產局受理利用人申請審議著作權集體管理團體使用報酬率案件作業程序」訂有縝密的前置作業、審議、結案等作業流程。準此，著作使用報酬費率之審定，核屬行政機關之裁量權範圍，非有裁量瑕疵之情事，司法審查不宜介入。

⒋參照前揭說明可知，本院對於原處分應僅能審查其合法性，亦即原處分是否有違反行政程序法及相關法令之規定，或被告作成原處分是否有裁量逾越或濫用，或判斷有恣意濫用及其他違法情事，而有關系爭使用費率之審定，被告應審酌其審議時所參酌集管條例第24條第1 項所列之5 項因素，並宜審酌「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」所列之各項因素，並應於處分書具體敘明其審酌因素。經查：

⑴被告對系爭使用報酬率之審議，係原告於99年8 月26日公告修訂之系爭使用報酬率，經利用人即衛星電視政府所屬頻道之原民台、客家台及宏觀台於99年11月1 日向被告申請審議。被告乃於100 年1 月4 日召開意見交流會邀集原告及利用人進行意見溝通，並於同年月20日將上開會議紀錄公告於被告網站。又分別於100 年9 月29日、101 年4 月16日、101 年10月30日、102 年7 月10日及102 年8 月28日召開100 年第11次、101 年第4 次、第11次、102 年第2 次、第3 次著審會，就系爭使用報酬率審議事項進行諮詢及決議。此均有原民台、客家台及宏觀台99年11月1 日審議申請書、100 年1 月4 日意見交流會會議紀錄、100 年9 月29日、101 年4 月16日、101 年10月30日、102 年7 月10日及102 年8 月28日著審會會議紀錄等資料附卷可稽（分別見原處分卷第62宗過1 宗第415 至第435 頁、第297 至第340 頁、第109 至296 頁、第60至第108 頁、第1 至33頁、第62宗過2 宗第160 至185 頁、第20至157 頁），且被告於進行系爭使用費率之審議期間，於101 年4 月24日並函請訴外人即原處分案之申請人客家台、原民台及宏觀台提出98年、99年完整之音樂使用清單及其總次數，並經申請人分別101 年5 月4 日（101 ）公視客企字第1049號函（客家台）、101 年5 月11日（101 ）公視基字第1010001112號函（宏觀台）及101 年5 月18日（101 ）公視基字1164號函（原民台），並檢附利用人音樂著作使用清單光碟，函送被告參考。而被告亦曾就該等申請人檢送之原始使用清單資料於101 年11月6 智著字第10116005351 號函請原告就上開資料自行統計，惟原告並未配合進行統計，經被告102 年1 月8 日智著字第10100107400 號函再次促其統計並回覆，原告始於102 年1 月18 日 以（102 ）台樂權忠字第1020003 號函檢送其自行統計之資料予被告（見本院卷第89至93頁）。是依前揭集管條例第25條規定，被告進行系爭使用報酬率之審議程序，於法並無不合。

⑵次查被告就系爭使用報酬率除參酌前揭著審會決議及原告與原民台、客家台及宏觀台等利用人之意見外，並參酌①原告網站所載其所管理之音樂著作總數計約3 萬首（含原住民族及客家音樂著作），經統計原民台及客家台所提供98年及99年使用音樂著作清單（包括著審會委員及委託市調公司之數據，內容詳見原處分附件1 ，見原處分卷第60宗第18頁）結果顯示，原民台等利用人利用原告所集管之音樂著作（計387 次，占全部集管數2,452 次之15.78%），另原告所提供之原民台等利用人於98年度及99年度使用原告管理著作次數，顯然歷次函文予被告之利用次數均有很大差距（詳見被證11，本院卷第143 頁），及②另一集管團體MUST所管理之音樂著作總數約6 萬首，約為原告所管理音樂著作2 倍，又原民台及客家台98年及99年使用MUST所管理音樂著作（計1408次，占全部集管數2,452 次之57.42%）為原民台等利用原告所管理音樂著作之3 倍，及③原告所公告系爭使用報酬率之費率（以政府撥款預算*0.15%計算）較MUST經審議之費率（以前一年度政府撥款預算*0.05%計算）高達近3 倍，則原民台等利用人利用原告所管理音樂著作所負擔成本明顯偏高等因素，被告因而審定系爭使用費率，其內容並詳載於原處分，是被告於審定系爭使用報酬率時已充分審酌利用人之意見及利用人因利用著作所獲致之經濟上利益，並審酌被告所管理著作財產權之數量，均就當事人利與不利部分，一併注意，而作成原處分。

⑶原告雖主張被告於審議本件費率時，未審酌利用人利用原告所管理音樂著作之「質」部分云云，經查，關於音樂著作「質」之部分，除有以音樂類型區分外，就音樂著作本身除經政府或公信機構所舉辦國內外音樂競賽肯定外，實務上大多以音樂著作本身得獎多寡、銷售數量及利用率（傳唱率）等具體客觀數據加以顯現。被告於審議系爭使用報酬率時，已參酌利用人利用原告所管理音樂著作之情形，且原告於所修訂之費率並未針對所管理音樂著作之價值作出級別劃分。又依原告所舉客家台利用其所管理音樂著作「客家本色」為例，該歌曲依客家台98及99年度音樂利用清單，其被用222 次，占該台上述2 年音樂總利用量之0.0825% ，其利用率顯然偏低（見處分卷第60宗第78至80頁）。是難謂被告於審議系爭使用報酬率時未考量音樂著作「質」的因素。至於原告所稱其係以專款分配方式將客家台與原民台之使用報酬分配給客語與原住民語之著作財產權人等語，揆諸前揭規定，並非被告審議系爭使用費率所應參考之因素。再者原告與MUST所管理著作權數量，亦僅是被告審議系爭使用報酬之參酌因素之一，而非唯一因素，是原告之主張均非可採。

⑷原告復稱被告未審酌原告所提出之統計資料，而且引用之市調公司抽樣統計，並無資料來源、抽樣數及使用次數等說明，又與著審會委員專家調查之利用音樂數量有極大差異，被告顯係依錯誤之調查數據認定系爭使用報酬率云云。經查，原告於102 年1 月18日（102 ）台樂權忠字第1020003 號函檢送自行統計之原民台、客家台及宏觀台98與99年使用其管理音樂著作次數資料（被證3 ，見本院卷第93頁），原告就此並未提出上述數據之說明或證據，被告為瞭解原告自行統計之結果是否可採，乃委託市調公司抽樣統計及請著審會委員專家普查。兩統計資料，均為源自相同之原始使用清單資料，此由著審會委員普查統計與原告所提出原證7 之附件表格中客家台98至99年播放列表總曲目使用量均為269,029 次（137,648+131,381=269,029 ），原民台98至99年播放列表總曲目使用量均為83,401次（34,740+48,661=83,401）（見本院卷第45至46頁），顯見兩統計資料使用清單相同，是被告並無利用錯誤之數據作成決定之情事。再者被告於系爭使用費率審議期間，亦有參考前述利用人所提出之使用清單光碟，均詳細記載節目名稱、使用期間、歌曲名稱、作詞作曲者、發行公司、播送次數等詳細資料（被證4 ，本院卷第94至95頁），並非僅單純就音樂使用總次數進行審酌，顯較原告所提之原證3 資料更具有客觀性及可靠性（見本院卷第39頁）。且被告所據以審酌之上開市調公司統計資料，已就比對範圍、資料來源、抽樣數及播放次數等詳細說明（102 年6 月17日「原住民電視臺與客家電視臺音樂使用清單比對案期末報告」，見原處分卷第62宗過2 宗第145 至157 頁），雖所採抽樣方式與委員專家就相同之原始使用清單進行全面性統計不同，致有數量之差異，惟兩者之利用比率結果極為接近（二統計資料比對表，見原處分卷第62宗過2 宗第143 至144 頁），就上開統計結果而言，被告審酌上開統計資料已採較寬列之方式審議原告之費率，被告審定系爭使用費率並無事實認定錯誤問題，其據以作成「原告管理音樂被利用之次數，最多不及MUST三分之一」之結論，亦無裁量不足或裁量錯誤之問題，是原告所述，並非可採。

⑸至原告另稱公視基金會依據MUST資料暨分配部門所提供客家台及原民台之音樂利用數（原證3 ，本院卷第39至40 頁 ）與該基金會自行統計之該二台音樂利用數（原證4， 本院卷第41至42頁）不符云云。惟查，於被告就系爭使用費率之審議過程中，原告並未向被告提出利用人所送光碟資料與原證3 有資料不符之情形，且該原證3 中所示之資料，僅單純記載音樂利用總次數，並無其他使用清單等資料可予以核實，被告無從查證是否為真實，是被告並未參考上開原證3 （MUST資料暨分配部門）之數據作為決定系爭使用報酬率之參考資料，是原證3 資料是否有誤、是否與原證4 資料相符，本不在系爭使用報酌率審議過程中所參考使用，亦與系爭使用報酬率之審議無關。

⑹依上所陳，原處分經參酌著審會決議內容、國內其他集體管理團體之費率、利用人與原告雙方意見及原告近年來授權實務情形等綜合因素，依集管條例之相關規定就系爭使用報酬率所為之審議決定，具高度專業性，屬被告之判斷餘地，而該處分復無何裁量逾越、裁量濫用或其他違法情事，揆諸首揭說明，原告請求撤銷，核無依據。

七、綜上所述，被告就系爭使用報酬率所為之原處分，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已與本院判決結果無涉，爰毋庸一一論列，併此敘明。

智慧財產法院第三庭