高雄高等行政法院判決

民國100年5月18日辯論終結

原告

千興不銹鋼股份有限公司

代表人

葉碩堂

訴訟代理人

蔡文斌 律師

訴訟代理人

王建強 律師

訴訟代理人

王盛鐸 律師

被告

臺南市政府

代表人

賴清德 市長

訴訟代理人

洪金得

彭福珍

上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100年1月31日環署訴字第1000009961號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原處分機關原為臺南縣政府，嗣因於民國99年12月25日與臺南市政府合併改制為直轄市臺南市政府，則本件原告不服臺南縣政府所為之行政處分，以臺南市政府為被告，提起本件撤銷訴訟，即屬適法，合先敘明。

二、事實概要：緣原告於臺南市○○區○○路222號從事金屬表面處理業，前經改制前臺南縣環境保護局（下稱臺南縣環保局）於98年11月5日派員前往原告一貫作業廠稽查，並於放流口採取水樣送驗，經檢驗結果鎳為2.83毫克/公升（mg/L），未符合放流水標準所定限值（1.0毫克/公升），違反水污染防治法第7條第1項規定，改制前臺南縣政府乃依同法第40條第1項及違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則之規定，裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並限期於98年12月15日前完成改善。嗣原告於98年12月11日以千管字第023號函送改善完成報告書，改制前臺南縣環保局乃分別於98年12月15日至21日及同年月24日派員前往原告一貫作業廠複查，惟原告現場未作業且未排放廢（污）水，該局乃於99年1月4日再次派員前往複查，經於放流口採樣送驗結果鎳為3.15毫克/公升，仍未符合放流水標準，改制前臺南縣政府遂依水污染防治法第40條第1項及違反水污染防治法按日連續處罰執行準則之規定，分別以99年1月11日府環水處字第002號、同年月12日府環水處字第004號及同年月13日府環水處字第005號執行違反水污染防治法案件處分書，自99年1月11日起至同年月13日按日連續處罰，每日各處原告20萬元罰鍰，合計60萬元。原告不服，提起訴願，案經行政院環境保護署（下稱環保署）審議結果，認為改制前臺南縣政府並未說明系爭違規事實涵攝構成要件之具體法條規定，有處分理由不備法令依據之瑕疵，亦有違背明確性原則（行政程序法第5條規定）之違法，乃以99年7月19日環署訴字第0990019516號訴願決定書決定：「原處分撤銷，由原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。」嗣改制前臺南縣政府依前開環保署訴願決定意旨，重行認定原告違反水污染防治法第7條第1項及放流水標準第2條規定，依水污染防治法第40條第1項及違反水污染防治法按日連續處罰執行準則規定，分別以99年9月9日府環水處字第102至104號執行違反水污染防治法案件裁處書，自99年1月11日起至同年月13日按日連續處罰，每日各處原告20萬元罰鍰，合計60萬元。原告猶未甘服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

（一）改制前臺南縣環保局於98年11月5日派員前往原告一貫作業廠稽查，並於放流口採取水樣送驗，經檢驗結果鎳為2.83毫克/公升，未符合「放流水標準」所定限值（1.0毫克/公升），違反水污染防治法第7條第1項之規定，改制前臺南縣政府遂依同法第40條第1項及違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則之規定裁處原告20萬元罰鍰，並限期於98年12月15日前完成改善。嗣原告於98年12月11日以千管字第023號函送改善完成報告書，改制前臺南縣環保局乃分別於98年12月15日至21日及同年月24日派員前往原告一貫作業廠複查，惟原告工廠現場未作業且未排放廢（污）水，故當日並未採樣，遂改於99年1月4日再次派員前往複查，經於放流口採樣送驗結果，鎳為3.15毫克/公升。惟原告一貫作業廠自98年12月14日至99年1月17日均為全休工狀態，現場既未作業亦未排放廢（污）水，為何相同情況，改制前臺南縣環保局於98年12月15日至21日及同年月24日均因此未採樣檢查，99年1月4日卻採樣檢查？98年12月15日至21日及同年月24日不予採樣之原因為何？被告應說明為何99年1月4日原告工廠為休工狀態卻仍採樣檢查。

（二）按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；‧‧‧。」水污染防治法第7條第1項及第40條第1項分別定有明文。查改制前臺南縣環保局於99年1月4日所採之水樣係工廠休工前廢水，經妥善完備廢水處理後置放流池待放流，並非工廠作業時正在放流之廢（污）水。改制前臺南縣環保局於98年12月15日至21日及同年月24日未採樣檢查，無非係因當時並無正在排放之廢（污）水可供採樣。則改制前臺南縣環保局於99年1月4日原告工廠休工時所採水樣，顯非當時正在排放之廢（污）水。改制前臺南縣政府以此水樣檢查結果，認定原告工廠排放不符合放流水標準之廢（污）水，其認定構成要件事實所採之證據顯有重大瑕疵。

（三）改制前臺南縣政府明知原告係上市公司，一向環保業績良好，徒因莫拉克風災，造成原告工廠軋延油外洩，引發公害爭議，卻無視於災害係天災造成，一再對原告課以超乎法規要求之義務。本件改制前臺南縣環保局之採樣、檢驗均嚴重違反正當法律程序，難昭折服。

（四）退萬步言，縱改制前臺南縣環保局稽查程序並無違失，改制前臺南縣政府所為之裁罰處分仍有違比例原則。按改制前臺南縣政府裁罰所引用之法律依據為水污染防治法第40條第1項，其立法意旨無非係為督促處分相對人履行改善之義務。查改制前臺南縣政府係於99年9月9日對原告執行按日連續處罰，惟原告早於99年1月13日依法送達符合放流水標準之水質檢測報告書予改制前臺南縣環保局，並經該局於同年月18日派員檢驗合格，則改制前臺南縣政府於原告完成改善後，仍對原告處以3日連續處罰合計60萬元之罰鍰，顯然違反比例原則等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以：

（一）本件原告於臺南市○○區○○路222號設置一貫作業廠，從事金屬表面處理業，屬水污染防治法第2條第7款定義之事業，前經改制前臺南縣環保局派員稽查，於原告工廠放流口採樣，檢驗結果未符合放流水標準（鎳檢驗值2.83毫克/公升，標準值1.0毫克/公升），違反水污染防治法第7條第1項及放流水標準第2條規定，改制前臺南縣政府依水污染防治法第40條第1項及違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2條附表項次1規定，裁處原告20萬元罰鍰，並限其於98年12月15日前改善完成。原告於98年12月11日以千管字第023號函檢附水質樣品檢驗報告向改制前臺南縣環保局報請查驗，該局分別於98年12月15日至21日及同年月24日派員前往原告一貫作業廠複查，惟原告一貫作業廠現場未作業，放流口亦未見事業廢（污）水排放，嗣於99年1月4日改制前臺南縣環保局再度派員前往原告一貫作業廠複查時，發現放流口有廢（污）水排放於地面水體，遂於放流口採取水樣乙組送驗，水質檢驗報告於99年1月11日檢出未符合放流水標準（鎳檢驗值3.15毫克/公升，標準值1.0毫克/公升），查驗結果仍未完成改善，違反水污染防治法第7條第1項及放流水標準第2條規定，改制前臺南縣政府乃依水污染防治法第40條第1項及違反水污染防治法按日連續處罰執行準則第7條規定，自檢驗報告檢出未符合標準之日（即99年1月11日）起執行按日連續處罰。迨原告於99年1月13日以千管字第005號函檢附符合放流水標準之水質檢測報告書送達臺南縣環保局，經該局於同年月18日前往採樣檢驗結果已符合放流水標準，依違反水污染防治法按日連續處罰執行準則第6條第1項之規定，原告於按日連續處罰執行期間檢齊改善證明文件並送達主管機關之翌日為按日連續處罰之暫停日。故本件原告違反水污染防治法第7條第1項及放流水標準第2條規定，改制前臺南縣政府依水污染防治法第40條第1項、違反水污染防治法按日連續處罰執行準則6條第1項、第7條及違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2條、第7條附表項次1之規定，自檢驗報告檢出未符合標準之日（即99年1月11日）起，開始執行按日連續處罰，至原告送達改善完成報告（即99年1月13日）之翌日起暫停開具處分書，按日連續處罰共計3日，每日各處原告20萬元罰鍰（A＝6萬元、B＝B1＋B2＝6萬元＋0＝6萬元、C＝16萬元＝6萬元、D＝2萬元、E＝0元，A＋B＋C＋D＋E＝20萬元），此有各該水污染稽查紀錄、水質檢驗報告、採證照片及處分書可稽，並無違誤。

（二）按水污染防治法第7條第1項規定，事業排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，亦即事業廢水經廢水處理設施處理至符合放流水標準始得排放於地面水體，凡排放廢（污）水於地面水體不符合放流水標準者，即應受罰。本件原告所屬一貫作業廠從事金屬表面處理業，經改制前臺南縣環境保護局分別於98年12月15日至21日及同年月24日派員前往複查，惟原告一貫作業廠現場未作業，放流口亦未見事業廢（污）水排放，故無法採取水樣，迨99年1月4日改制前臺南縣環保局再度派員前往原告一貫作業廠複查時，發現原告一貫作業廠放流口有廢（污）水排放於地面水體，經由原告代表王志輝及陳春皓陪同於該廠放流口採樣，採樣過程有照片可證，並經原告代表陳春皓確認後簽名，有水污染稽查紀錄可稽，是所檢測之結果自得採為認定之依據，又其採樣經檢驗結果鎳之檢測值為3.15毫克/公升，未符合放流水標準（標準值1.0毫克/公升），改制前臺南縣政府據以裁罰，並無違誤。原告訴稱改制前臺南縣環保局於99年1月4日所採水樣係工廠休工前之廢水，經妥善處理後置於放流池待放流，並非工廠作業時正在放流之廢（污）水，改制前臺南縣政府以此水樣檢查結果，認定原告工廠排放不符合放流水標準之廢（污）水，顯有重大瑕疵云云，委有誤解。從而，原告違反水污染防治法第7條第1項及放流水標準第2條規定事實明確，改制前臺南縣政府所為之處分，於法並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、兩造之爭點為改制前臺南縣政府以原告排放廢（污）水未符合放流水標準，經通知限期改善，屆期仍未完成改善，乃於99年9月9日以府環水字第0990227936號函檢附同日府環水處字第102至104號執行違反水污染防治法案件裁處書，自99年1月11日起至同年月13日按日連續處罰，每日各裁處原告20萬元罰鍰，合計60萬元，是否適法。茲分述如下：

（一）按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；‧‧‧。」水污染防治法第7條第1項及第40條第1項分別定有明文。又「本標準依水污染防治法（以下簡稱本法）第7條第2項規定訂定之。」「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其水質項目及限值如下表：適用範圍：事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之廢污水共同適用。項目：鎳。最大現值：1.0毫克/公升。」分別為放流水標準第1條及第2條所明定。再按「本準則依水污染防治法（以下簡稱本法）第66條之1規定訂定之。」「違反本法規定者，罰鍰額度應依附表所列情事裁處之。」「依本法所為按日連續處罰之每日罰鍰額度，屬未於改善期限屆滿前向主管機關報請查驗，視為未完成改善或補正者，依最近一次所處罰鍰額度裁處之；屬報請主管機關查驗而認定未完成改善或補正者，依查驗當日附表所列情事裁處之。」違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第1條、第2條及第7條亦有明文。而前開裁罰準則附表規定：「項次一、違反條款：第7條第1項（事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施排放廢（污）水不符合放流水標準）。處罰條款及罰鍰：第40條事業（不含畜牧業）或污水下水道系統：新臺幣6萬元以上60萬元以下。染源規模或類型（A）：一、事業（不含畜牧業）或污水下水道系統：‧‧‧（二）屬應設置甲級專責人員者，9萬元＞A≧6萬元。‧‧‧。不符合放流水標準排放或其他污染行為（B）：一、事業（不含畜牧業）或污水下水道系統：（一）排放之廢（污）水中任一污染物（不含大腸桿菌群）最高濃度為放流水標準限值倍數：‧‧‧3.2倍以上未達4倍者，9萬元＞B1≧6萬元。‧‧‧。違規紀錄（C）：一、事業（不含畜牧業）或污水下水道系統：C＝自本次違反之日起，往前回溯6個月內違反相同條款次數（N）6萬元（N係指未經撤銷之裁罰次數）。承受水體或環境類型（D）：一、事業（不含畜牧業）或污水下水道系統：‧‧‧（三）排放廢（污）水非屬上述情形者，4萬元＞D≧2萬元。其他（E）：‧‧‧。罰鍰計算：一、事業（不含畜牧業）或污水下水道系統：60萬元≧A＋B＋C＋D＋E≧6萬元。」

（二）經查，本件原告於臺南市○○區○○路222號從事金屬表面處理業，前經改制前臺南縣環保局於98年11月5日派員前往原告一貫作業廠稽查，並於放流口採取水樣送驗，檢驗結果鎳為2.83毫克/公升，未符合放流水標準所定限值（1.0毫克/公升），違反水污染防治法第7條第1項規定，改制前臺南縣政府乃依同法第40條第1項及違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則之規定，裁處原告20萬元罰鍰，並限期於98年12月15日前完成改善；改善期限屆滿前，原告於98年12月11日檢具改善完成報告書，向改制前臺南縣環保局報請查驗，嗣該局於99年1月4日派員前往複查，經於放流口採樣送驗結果鎳為3.15毫克/公升，仍未符合放流水標準，改制前臺南縣政府乃認定原告未於期限內完成改善，遂依水污染防治法第40條第1項及違反水污染防治法按日連續處罰執行準則之規定，自99年1月11日起至同年月13日止按日連續處罰，每日各處原告20萬元（A＝6萬元、B＝B1＋B2＝6萬元＋0＝6萬元、C＝16萬元＝6萬元、D＝2萬元、E＝0，A＋B＋C＋D＋E＝20萬元）罰鍰，合計60萬元；原告嗣於99年1月13日再檢送改善完成報告書，向改制前臺南縣環保局報請查驗，經該局於99年1月18日派員查驗結果已符合放流水標準等情，業據兩造陳明於卷，並有原告98年12月11日千管字第023號函、99年1月13日千管字第005號函、改制前臺南縣環保局水污染稽查紀錄、檢驗報告、改制前臺南縣政府98年12月10日府環水字第0980290049號函檢附之同日府環水處字第219號執行違反水污染防治法案件裁處書、99年1月11日府環水處字第002號、99年1月12日府環水處字第004號及99年1月13日府環水處字第005號執行違反水污染防治法案件處分書暨現場照片等影本附原處分卷可稽，洵堪認定。次查，原告不服前開改制前臺南縣政府99年1月11日府環水處字第002號、同年月12日府環水處字第004號及同年月13日府環水處字第005號執行違反水污染防治法案件處分書，提起訴願，案經環保署審議結果，認為改制前臺南縣政府並未說明系爭違規事實涵攝構成要件之具體法條規定，有處分理由不備法令依據之瑕疵，亦有違背明確性原則（行政程序法第5條規定）之違法，乃以99年7月19日環署訴字第0990019516號訴願決定書決定：「原處分撤銷，由原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。」改制前臺南縣政府遂依前開訴願決定意旨，重行認定原告違反水污染防治法第7條第1項及放流水標準第2條規定，依水污染防治法第40條第1項及違反水污染防治法按日連續處罰執行準則規定，自99年1月11日起至同年月13日按日連續處罰，每日各處原告20萬元罰鍰，合計60萬元，亦有上開環保署訴願決定書及改制前臺南縣政府99年9月9日府環水字第0990227936號函檢附之同日府環水處字第102至104號執行違反水污染防治法案件裁處書等影本附原處分卷為憑。

（三）然依按日連續處罰之制度本質而言，其性質上係屬行政執行罰，而行政執行罰之目的乃在督促義務人「將來」義務之履行，並非對「過去」行為之處罰，故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善之意義，其再為處罰已無法令之授權目的（授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務）之情事存在，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰（90年高等行政法院法律座談會第4號提案研討結果參照）。而行政程序法第7條亦規定，行政行為所採取之方法應有助於目的之達成。亦即主管機關所採行之措施必須能實現行政目的或至少有助於目的之達成，並且為正確之手段，即在目的與手段的關係上必須是適當的，此即為比例原則概念中之適當性原則。經查，本件原告曾經改制前臺南縣環保局於98年11月5日派員稽查採樣檢驗結果未符合放流水標準，而被裁處20萬元罰鍰，並限期於98年12月15日前改善完成，嗣原告於98年12月11日檢具符合放流水標準之水質樣品檢驗報告，向被告報請查驗，被告於99年1月4日派員採樣查驗，檢驗結果仍未符合放流水標準所定之限值，原告嗣於99年1月13日再送達符合放流水標準之檢驗報告，向被告報請查驗，經被告於99年1月18日派員至原告現場採樣檢驗合格之事實，業如前述。準此，因原告於限期改善完成日前未完成改善，則被告若要按日連續處罰，應於原告未完成改善前為之，否則即已失去行政執行罰乃在督促義務人將來義務履行之目的。本件原告之放流水標準既已於99年1月18日經被告查驗合格，依上開說明，被告自不得於改善完成後再就改善前原告之違章行為予以按日連續處罰。又按「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」行政程序法第110條第1項及第118條前段分別定有明文。查，改制前臺南縣政府雖曾分別以99年1月11日府環水處字第002號、同年月12日府環水處字第004號及同年月13日府環水處字第005號執行違反水污染防治法案件處分書，自99年1月11日起至同年月13日執行按日連續處罰，惟前開3份處分書業經環保署99年7月19日環署訴字第0990019516號訴願決定予以撤銷而自始失其效力，是改制前臺南縣政府重行於99年9月9日以府環水處字第102至104號執行違反水污染防治法案件裁處書，自99年1月11日起至同年月13日執行按日連續處罰，每日各處原告20萬元罰鍰，因上開處分係於送達原告後始發生效力，故該處分顯然係於原告改善水質完成後所為，除99年9月9日府環水處字第102號裁處書，因99年1月4日當日原告工廠之放流水水質已經改制前臺南縣環保局查驗不合格，而違反水污染防治法第7條第1項規定，得依同法第40條第1項前段規定予以處罰，而非單純按日連續處罰之性質，且為原告所不爭執（詳見本院100年5月18日言詞辯論筆錄第2頁）外，其餘部分之處分即99年9月9日府環水處字第103號及第104號裁處書，乃屬改制前臺南縣政府於原告改善完成後再就其改善前之違章行為予以按日連續處罰，揆諸前揭說明，自屬違反適當性原則，原告主張之理由雖有不同，然被告就本件之裁量性行政處分既有違適當性原則，即屬有裁量濫用情況而違法，本院自得予以審查撤銷之。

（四）綜上所述，改制前臺南縣政府99年9月9日府環水處字第102號執行水污染防治法案件裁處書，係基於原告未依限完成改善所為，並經改制前臺南縣環保局於99年1月4日採樣檢驗屬實，改制前臺南縣政府據以裁罰，自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，即屬無據，應予駁回；惟改制前臺南縣政府99年9月9日府環水處字第103號及第104號執行水污染防治法案件裁處書，係該府於原告完成改正事項後，始對原告回溯執行按日連續處罰，已屬違法，訴願決定未予糾正，同有可議，原告起訴意旨求為撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭