高雄高等行政法院判決

民國100年12月13日辯論終結

原告

台塑石化股份有限公司

代表人

陳寶郎

訴訟代理人

劉豐州 律師

訴訟代理人

陳韋利 律師

上一人輔佐人

翁明哲

被告

雲林縣政府

代表人

蘇治芬

訴訟代理人

何君美

輔佐人

郭子衛

上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100年4月14日環署訴字第1000029859號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：原告代表人於起訴時原為王文潮，於本院審理中變更為陳寶郎，經原告新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要︰緣原告於雲林縣麥寮鄉台塑工業園區15號設廠（麥寮一廠輕油廠）從事石油煉製作業。嗣被告於民國99年9月13日接獲陳情，經被告所屬環境保護局（下稱雲林縣環保局）於同日15時至19時30分派員前往執行陳情案件稽查工作後，以原告揮發性有機液體作業程序（M27製程）之編號T-8506儲槽（下稱系爭儲槽）從事油品輸送操作散布異味，核認原告違反空氣污染防制法第31條第1項第4款規定，並符合同法第82條情節重大，乃依同法第60條暨公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條但書規定，以被告99年10月22日府環空字第0993668876號函暨雲林縣政府執行空氣污染防制法案件裁處書（以下合稱原處分），裁處新台幣（下同）100萬元罰鍰，並命停工。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張︰

（一）空氣污染防制法第31條第1項第4款所禁止之行為，為行為人在各級防制及總量管制區內，因使用、輸送或貯放有機溶劑或其他揮發性物質之行為，導致產生惡臭或有毒氣體採樣之結果始足當之。惟依下述客觀事證，均可證明陳情地點即雲林縣台西鄉新興國小（下稱新興國小）所謂瀰漫之異味，與原告系爭儲槽內容物之輸送及操作完全無關，系爭儲槽確無稽查紀錄單所載「進出料作業中，揮發性氣體逸散飄至廠外」，導致產生惡臭之情事，被告徒以稽查人員片面主觀意見，無據認定原告有違反空氣污染防制法第31條第1項第4款規定之行為，明顯與事實不符，自有重大違誤而應予撤銷。

（二）依89年9月5日國立雲林科技大學、工業污染防治研究中心及國立成功大學共同製作「六輕廠區臭味及異味官能測定訓練課程講義」所附「離島工業區臭味物質之臭味閾值」彙總表顯示，會產生「瓦斯味」或「汽油味」之臭味物質為丙烷、丁烷、異丙苯、正己烷、己烷、辛烷，且濃度需高於臭味閾值，人體感官嗅覺方會感受到臭味。而依稽查紀錄單之記載，稽查人員由陳情地點向上風處追查污染來源時所發現之異味為「瓦斯汽油味」云云。惟查，系爭儲槽並未儲存上開足以產生「瓦斯味」或「汽油味」之臭味物質，其儲存物質為類似柴油之半成品（中間產品），其中僅含有極微量會呈現特性氣味為「蛋臭味」之硫化氫（H2S）成份，但絕對不可能產生稽查紀錄單所載之「瓦斯汽油味」，而「蛋臭味」與「瓦斯汽油味」乃屬於兩種截然不同感覺之異味，足證系爭儲槽並無儲存足以產生稽查紀錄單所載「瓦斯汽油味」之物質，則縱稽查紀錄單載明於陳情地點及其上風處發現有瓦斯汽油味云云，其來源確與系爭儲槽輸送操作之物品氣味完全無涉，自不得遽推陳情地點及其上風處所發現之瓦斯汽油味等異味來源即為系爭儲槽，至為顯然。

（三）依雲林縣環保局自行針對系爭儲槽至新興國小間等6處檢測點進行檢測之客觀數據顯示，各種臭味物質全數未達臭味閾值，亦即未達人體感官可嗅到臭味之程度：

1、依稽查紀錄單及所附之稽查地點圖顯示，雲林縣環保局係於99年9月13日15時至19時30分進行稽查，且同日13時25分至18時10分，被告環保局並分別於系爭儲槽下風處20公尺、300公尺、油○○○區○○○路路燈編號202處、環保局麥寮辦公室及新興國小等6處執行空氣污染物稽查採樣檢測作業，上揭地點均位於陳情地點與原告系爭儲槽之間。

2、而由上揭地點採樣檢測所測得之空氣檢驗報告顯示，各稽查檢測點所測得之空氣污染物濃度除遠低於「固定污染源空氣污染物排放標準」（下稱排放標準），各硫化物等臭味物質檢測結果多屬未檢出，且全數未達臭味閾值，亦即未達人體感官可感知嗅到臭味之程度，足證系爭儲槽確無產生惡臭之情事，遑論所謂系爭儲槽之惡臭逸散至距廠區遠達6.6公里外之新興國小等處云云。

3、況且，倘系爭儲槽確有散逸惡臭並飄散至新興國小云云，則理論上各採樣地點之臭味物質濃度，應自系爭儲槽起，隨距離增加而逐漸遞減，豈有可能在系爭儲槽及新興國小兩地間之採樣地點，均未測得任何異味惡臭物質？此顯與科學邏輯有悖。

4、尤有甚者，系爭儲槽自99年9月13日遭雲林縣環保局稽查並指陳散布異味後，原告即開始進行出料趨勢操作，亦即以少進多出之方式，經由合理生產調度將儲槽內物料排空，直至99年9月28日全部排空。倘系爭儲槽確有散逸惡臭並飄散至新興國小之情事，自99年9月13日以後至99年9月28日儲槽全部排空前，理應持續影響下風處之學校，惟於99年9月13日至99年9月28日期間，均未有任何關於系爭儲槽之異味陳情事件，此有99年9月13日至100年6月30日「六輕相關開發計畫環境影響評估審查結論監督委員會報告資料」之居民陳情案件統計表可證。被告雖辯稱於99年9月14日有民眾向行政院環境保護署（下稱環保署）署長信箱陳情海風分校附近有排放「燃燒塑膠異味」云云，惟該陳情時間為99年9月12日，且陳情之異味為「燃燒塑膠異味」，顯與本件訴訟所涉之事件無關，足證於99年9月13日至99年9月28日，確無任何關於系爭儲槽之異味陳情事件。

5、再者，於99年9月14日有民眾向環保署署長信箱陳情海風分校附近有排放「燃燒塑膠異味」，顯然非被告於空氣污染稽查記錄工作單所記載之「瓦斯油氣味」，然「環保機關處理情形」，卻認定「燃燒塑膠異味」係系爭儲槽所散逸之惡臭。由此可知，如以「嗅覺」為異味散逸之主要檢測方式，而未佐以「客觀證據」，誤判之可能性極高。故被告關於異味稽查之主要方式為嗅覺，顯難昭人信服。

（四）再依環保署、雲林縣環保局及原告各自檢測所得之客觀數據，均顯示99年9月13日系爭儲槽附近之空氣品質並無不合標準之情事：

1、雲林縣環保局於99年9月13日執行稽查時之採樣檢測結果，各稽查檢測點所測得之空氣污染物濃度均符合上開排放標準，已如上述。

2、又系爭裁處書所載被告之環保局第1個於陳情地點即新興國小採樣之時間為99年9月13日13時25分，惟同日12時至15時，依照環保署設置於系爭儲槽下風處（當時風向為偏北風）之工業空氣品質監測站（台西站），所測得各項空氣污染物濃度，均遠低於環保署公告之「空氣品質標準」，顯無違法情事。

3、另原告於99年9月13日13時55分至14時27分之間，分別在原告麥寮廠區外，新興國小、海豐40棟及廠區東南門等3點，執行採樣分析結果（分析項目為86項揮發性有機物），僅於廠區東南門（距離儲槽1.5公里）測得丙烯濃度為1.07ppb（本項無固定污染源空氣污染物排放標準），但丙烯為無色無味之物質，顯無產生惡臭之虞，至於新興國小及海豐40棟則根本未檢出揮發性有機物。

（五）依空氣污染行為管制執行準則（下稱執行準則）第3條規定：「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」第5條第7款規定：「主管機關執行空氣污染行為管制時，應填載稽查工作紀錄表，其內容應包括下列事項：‧‧‧7、判定污染行為之相關佐證資料。」是空氣污染防制法第31條之污染行為，必須遵從執行準則之規定，故應有明確之「客觀證據」「能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散」，以證明行為人確有污染行為之事實，始得以上開法令相繩。環保署環署空字第0950096618號函亦謂：「惟火災是否產生粒狀污染物，應依事實及證據認定，非能僅以推測取代。環保機關未依前揭『空氣污染行為管制執行準則』作出確認而記載於稽查紀錄俾供事後檢驗，於缺乏客觀之證據下，僅憑未有隻字提及粒狀污染物產生且係認公私場所違反空氣污染防制法第20條規定之稽查紀錄，以及看不出粒狀污染物存在之照片等，率依所謂經驗法則，認為火災現場有產生粒狀污染物，如此缺乏客觀之證據，僅憑經驗法則，即認為該公私場所有產生粒狀污染物之行為，且處50萬元罰鍰亦無正當理由，認事用法，顯有違誤。‧‧‧查空氣污染防制法第31條之污染行為管制，需有明確行為人及污染情事之事證，方能依法辦理。茲再次重申貴局爾後執行該條第1項各款行為管制之處分及其罰鍰額度務必依相關規定辦理，以諸公信。」

（六）被告未提出得以明確判定系爭儲槽為惡臭逸散污染源之客觀佐證資料，顯已違背上開執行準則之規定：

1、依環保署於當日之客觀監測、雲林縣環保局及原告採樣分析之客觀證據資料，均足證明系爭儲槽並無所謂從事油品輸送致產生惡臭之行為，且依儲存物品之物理特性及氣味，更不可能發出系爭稽查紀錄單所指之「瓦斯油氣味」。

2、稽查紀錄單全屬稽查人員恃其主觀判斷，片面認定系爭儲槽散布之異味，與陳情地點上風處之麥寮鄉海豐村忠平91處之「異味相同」，而該處又與陳情地點處「異味相同」云云，卻未載明其據以判定污染行為之客觀佐證資料為何。例如：原告系爭儲槽內之內容物究竟為何？成份為何？有何成份會導致異味？會導致何種異味？所含之揮發性物質之成份濃度是否已高於閾值足以產生惡臭？等可供科學檢驗之資料。是稽查紀錄單所載「異味相同」之片面主觀認定云云，顯非客觀證據，自無法作為明確判定系爭儲槽為惡臭逸散污染源之佐證資料。

3、再者，被告提出之「雲林縣環保局執行空氣污染事件稽查（會勘）記錄單」（下稱稽查紀錄單），其處理情形敘述第3點雖記載：「巡視至汙染源T-8506（TRH6），‧‧‧該槽下風處亦有類似異味。」但第4點仍記載：「待檢測報告分析結果」，顯然較為客觀，亦即該記錄單亦認為不得僅憑記錄單上片面之記載，而逕為惡臭逸散污染源之認定，尚需待檢測分析結果始得認定。事實上，依上開採樣之檢測分析結果顯示，各稽查檢測點所測得之空氣污染物濃度均符合前揭排放標準。

4、又被告輔佐人雖於鈞院100年10月11日行準備程序時，對於原證5號所示之檢測結果略謂：「沒有關係，主要是認定有什麼成份。有臭味物質很多，有些濃度很低物質還是會有味道。所以採樣物種只是做是否有揮發性物質，對於無機物沒有辦法做檢測，還是有盲點，所以無法用檢測來判斷」云云。實則，上開檢測資料並非全然無參考價值，上開檢測縱屬物質成份之分析，但仍可由該等揮發性有機物、硫化物之濃度高低，判斷是否已達產生臭味之程度，故非完全與臭味之認定無關。再者，如原告認為尚可能有無法以此方法檢測但會產生臭味之物質存在，依據上開執行準則，仍須提出足以證明原告確有污染行為之事實「客觀證據」，始得為如此之認定。

5、被告僅憑稽查紀錄單之記載，在未進一步調查上述客觀證據及系爭儲槽物品之成份、氣味等物理特性之前，率以系爭儲槽與陳情地點及上風處之「異味完全相同」云云，逕認原告違反空氣污染防制法第31條第1項第4款規定，而裁處停工及高額罰鍰，顯違反執行準則第3條及第5條第7款規定，亦有採證未依客觀證據法則之違誤，應予撤銷。

（七）原處分違反行政程序法第9條、第43條規定及最高行政法院75年判字第309號判例，應予撤銷：

1、按行政程序法第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」同法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」

2、次按違法事實應依證據認定之，無證據自不得以擬制推測之方法，推定其違法事實，此為行政程序及司法訴訟適用之共通法則，行政機關本應依職權調查證據，又所憑之證據亦須在客觀上明確足以證明行為人違法事實之存在，並符合法律規定，始能據以對人民作成罰鍰處分，最高行政法院75年判字第309號判例亦以：「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致」可稽。

3、查雲林縣環保局稽查人員於99年9月13日既已就系爭儲槽附近等6處地點執行稽查採樣檢測作業，且所測得之客觀證據並已顯示並無所謂污染超標、或污染濃度達臭味閥值致一般人可嗅得之情，顯見被告就本案之調查過程中，其已發現存有對原告有利之公平客觀證據，足資證明系爭儲槽並無產生惡臭之不法情事，惟被告竟未斟酌原告之全部陳述，及其自行採樣分析之客觀結果，反而就上開有利於原告之客觀證據全不予採納，亦未以敘及不足採之理由，執意採認稽查人員個人主觀認定之一面之詞云云，顯已嚴重悖離行政程序法第9條、第43條規定及前開最高行政法院75年判字第309號判例意旨，應予撤銷。

（八）本件亦不符合空氣污染防制法第82條情節重大之要件：1、對於人民設立工廠而有違反行政法上義務之行為，予以停工或勒令歇業之處分，涉及人民權利之重大限制，依憲法第23條及中央法規標準法第5條第2款規定，應以法律定之。空氣污染防制法法第82條就同法第60條所指情節重大之要件定有認定標準，被告倘欲依上開法令課予停工處分，自應舉證證明本件有何情節重大情事，方屬正當合法程序。

2、經查，被告遲至本件訴願程序中，因認原告並無原處分所指違反空氣污染防制法第82條第4款估定「1年內經2次限期改善，仍繼續違反本法規定」之行為，始於100年3月24日辯稱改依空氣污染防制法第82條第7款為其裁罰依據云云。惟針對原告究有何所謂「嚴重影響附近地區空氣品質之行為」，被告猶未具體舉證並敘明事實理由，且於稽查記錄單內，根本未記載有何情節重大之情事。況且，原告並無散逸惡臭至新興國小之污染情形，已如上述。是被告逕依空氣污染防制法第60條及裁罰準則第3條規定，命原告停工並課予最高罰鍰100萬元之裁罰，除毫無證據而違反前揭行政程序法第9條、第43條規定及最高行政法院75年判字第309號判例，亦不符空氣污染防制法第82條各款規定之「情節重大要件」，應予撤銷。

3、被告輔佐人於鈞院100年10月11行準備程序時略謂：「因為有5間學校反應，所以我們認為情節重大。」云云。惟查，根據「99年9月10日至9月20日麥寮區氣象監測站風速玫瑰圖」所畫出之「99年9年13日系爭T-8506儲槽示意圖」顯示，位於系爭儲槽下風處之學校，僅「五榔分校」「台西國小」「崙豐國小」等3間，關於被告輔佐人所稱之5間學校，應係「豐安國小」「楊厝分班」「崙豐國小」「新興國小」麥寮國小「海豐分校」等5間，其中有異味陳情之學校僅有「崙豐國小」位於系爭儲槽下風處，顯非5間學校均位於系爭儲槽下風處而可認與系爭儲槽有關；且麥寮國小「海豐分校」所陳情者為「燃燒塑膠味」，與系爭儲槽含有極微量之「蛋臭味」相距甚遠。是被告以「因為有5間學校反應」為由，為本件情節重大之認定，與客觀證據不符，亦不符合空氣污染防制法第82條第7款情節重大之要件等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以︰

（一）被告係於99年9月13日接獲新興國小陳情報案學校附近瀰漫異味，同日被告稽查原告所屬台灣石化股份有限公司廠麥寮一廠（輕油廠），發現該廠製程之系爭儲槽從事油品輸送操作散佈異味。系爭儲槽係屬依法列管於操作許可證之M27製程儲油設備，原告於案發當時確實進行操作並未停工，且操作導致異味散佈，並經被告所派稽查人員於儲油槽現場確認無誤，已違反空氣污染防制法第31條第1項第4款規定，被告依法處分，並無不當。

（二）空氣污染防制法第31條第1項第4款規定係屬行為罰，被告所派稽查人員發現有該行為即屬明確可判定之事實與佐證資料，原告違法事實明確。

（三）依上開執行準則第3條規定：「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」同準則第5條規定：「主管機關執行空氣污染行為管制時，應填載稽查工作紀錄表，其內容應包括下列事項：1、公私場所名稱、負責人或行為人之姓名。2、污染源名稱及位置。3、稽查時間。4、稽查判定位置及與污染發生源位置之相關性。5、發生污染行為之具體事實及判定方式。6、污染源及污染防制設施設置及操作情形。7、判定污染行為之相關佐證資料。8、其他必要之稽查事項。」查本件被告已依該執行準則之規定稽查並作成稽查紀錄表，但原告所指派之人員現場卻拒絕簽名確認。

（四）被告之稽查人員由下風受污染處（即新興國小）往前一上風處（即麥寮鄉海豐村忠平91處）至上風處（即原告系爭儲槽）追查結果，被告稽查人員發現其異味相同，並於上風處發現系爭儲槽揮發性氣體逸散飄至廠外。故原告行為已影響鄰近學校環境品質（參見被告提出之環保署新聞簡報資料），乃依空氣污染防制法第84條：「各種污染源，對學校有影響者，應從重處罰。」及同法第82條第1項第7款：「本法第51條、第53條、第56條、第58條至第61條所稱之情節重大，係指有下列情形之一者：‧‧‧7、其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為。」之規定，認定原告該行為情節重大，並依前揭裁罰準則第3條規定裁處100萬元罰鍰，及依空氣污染防制法第60條規定命原告系爭儲槽停工，並無不當等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、前揭事實概要欄所載之事實，有「雲林縣環保局執行空氣污染事件稽查（會勘）記錄單」（即上開稽查紀錄單，被告100年度府環空字第1003668713號函暨補充答辯狀之附件參照）、空氣污染稽查紀錄工作單（稽查人員郭子衛，下稱稽查工作紀錄單）、被告原處分、環保署訴願決定書、原告訴願書、起訴狀附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造爭點為：被告以原處分認定原告揮發性有機液體作業程序（M27製程）編號T-8506儲槽之系爭儲槽從事油品輸送操作散布異味，情節重大，乃依空氣污染防制法第31條第1項第4款及第60條規定，裁處原告100萬元罰鍰，並命停工，是否合法？茲分述如下：

（一）按「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：‧‧‧4、使用、輸送或貯放有機溶劑或其他揮發性物質，致產生惡臭或有毒氣體。」「前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。」「違反第31條第1項各款情形之一者，處新台幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或污染源之操作，或命停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或勒令歇業。」「本法第51條、第53條、第56條、第58條至第61條所稱之情節重大，係指有下列情形之一者：1、未經合法登記或許可之污染源，違反本法之規定者。2、經處分按日連續處罰逾90日者。3、經處分後，自報停工改善，經查證非屬實者。4、1年內經2次限期改善，仍繼續違反本法規定者。5、大量排放空氣污染物，嚴重影響附近地區空氣品質者。6、排放之空氣污染物中含有毒物質，有危害公眾健康之虞者。7、其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為。」分別為空氣污染防制法第31條第1項第4款、第2項、第60條及第82條所明定。又「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。」前揭裁罰準則第3條亦有明文。

（二）本件被告無非以：原告所屬麥寮一廠輕油廠，以系爭儲槽從事油品輸送操作散布異味，且情節重大，依空氣污染防制法第60條暨上開裁罰準則第3條但書規定，以原處分裁處原告100萬元罰鍰，並命停工。而依空氣污染防制法施行細則第26條及第33條第1項第2款第2目分別規定：「本法第31條第1項第3款至第5款所稱惡臭，指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。」「公私場所及交通工具排放空氣污染物之檢查，其實施方式如下：‧‧‧2、官能檢查：‧‧‧（2）惡臭測定：指檢查人員以嗅覺進行氣味之判定。固定污染源依規定設置自動監測設施連續監測粒狀污染物排放狀況者，不適用前項目測檢查方式。」又依空氣污染防制法第31條第3項規定授權訂定之空氣污染行為管制執行準則第3條規定：「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」第4條規定：「主管機關執行空氣污染行為管制時，應符合下列規定：‧‧‧2、判定惡臭污染行為時，應繪製或記錄判定臭味發生源之相關位置，並描述現場聞到之氣味。」第5條規定：「主管機關執行空氣污染行為管制時，應填載稽查工作紀錄表，其內容應包括下列事項：1、公私場所名稱、負責人或行為人之姓名。2、污染源名稱及位置。3、稽查時間。4、稽查判定位置及與污染發生源位置之相關性。5、發生污染行為之具體事實及判定方式。6、污染源及污染防制設施設置及操作情形。7、判定污染行為之相關佐證資料。8、其他必要之稽查事項。」第8條規定：「主管機關執行本法第31條第1項第3款及第4款之行為管制時，除確認污染源有產生惡臭或有毒氣體外，並應確認其符合下列情形之一：1、未裝置惡臭或有毒氣體收集及處理設備。2、雖裝置惡臭或有毒氣體收集及處理設備，但惡臭或有毒氣體未被完全有效收集及處理。3、貯放或輸送設施未密封或加蓋。」又依雲林縣環保局稽查人員郭子衛於99年9月13日15時至19時30分前往執行陳情案件稽查工作後，於其所製作之上開稽查工作單記載：「主要污染物：異味污染物（含惡臭），瓦斯油氣味。」「稽查方式：行為判定。」「稽查事實敘述：‧‧‧2、本次稽查接獲台西鄉新興國小陳情學校附近空氣中瀰漫異味，經本局人員並會同派駐人員由下風受污染處往上風追查污染來源，發現當時風向為北向南吹，有瓦斯油氣味，位於麥寮鄉海豐村忠平91（即忠和91號）處亦發現相同異味，並通知六輕人員到達該地點確認，再循異味上源處追查，發現上述1、貯存之油槽（按即系爭儲槽），散布於槽區之異味與91號處相同，該內浮頂槽從事油品輸送操作中。3、本次稽查地點如附圖。‧‧‧。」可知雲林縣環保局之稽查人員執行本件判定惡臭污染行為時，係依前揭空氣污染防制法施行細則及執行準則規定，以嗅覺進行氣味之判定，經確認原告系爭儲槽製程操作時，因未有效收集空氣污染物，致產生惡臭逸散於廠房外空氣中，並於稽查工作紀錄內填載公私場所名稱、負責人姓名、污染源名稱、稽查時間、發生污染行為之具體事實及判定污染行為之相關佐證資料等必要記載事項，則被告據此判定惡臭係由系爭儲槽排放，固非全然無據。

（三）惟查，系爭儲槽從事油品輸送操作散布異味，違反空氣污染防制法第34條第1項第4款之違章事實縱或屬實，仍應符合空氣污染防制法第82條各款情節重大之情形，始得裁處該處罰條款之最高額罰鍰及命停工之處分。而依前揭被告99年10月22日府環空字第0993668876號函暨裁處書所載：「主旨：檢送貴公司違反空氣污染防制法案件裁處書乙份‧‧‧。說明：‧‧‧三、查貴公司麥寮一廠（輕油廠）揮發性有機液體儲槽作業程序（M27製程）經本縣環保局於99年9月13日派員稽查，發現：該製程儲槽編號T-8506從事油品輸送操作散布異味，已違反空氣污染防制法第31條第1項第4款規定，並依同法第60條、第82條情節重大（1年內經2次限期改善仍違反空氣污染防制法之規定）及『公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則』第3條，處新台幣100萬元整罰鍰並命停工（停工範圍：貴公司麥寮一廠【輕油廠】揮發性有機液體儲槽作業程序【M27】儲槽編號T-8506）。‧‧‧。」「違反事實：本縣環保局於99年9月13日派員稽查貴公司麥寮一廠（輕油廠）揮發性有機液體儲槽作業程序（M27製程），發現：該製程編號T-8506從事油品輸送操作散布異味，已違反空氣污染防制法第31條第1項第4款之規定。裁處理由及法令依據：依上述違反事實，貴公司已違反空氣污染防制法第31條第1項第4款之規定，並依同法第60條、第82條情節重大及『公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則』第3條之規定予以停工及裁處。」可知被告於作成原處分時，係以原告有「1年內經2次限期改善仍違反空氣污染防制法之規定」情形，而認定原告本件違章情節重大。但觀諸空氣污染防制法第31條第1項第4款以「1年內經2次限期改善，仍繼續違反本法規定者」為「情節重大」之情形，其立法本旨乃考量污染行為人違反空氣污染防制法之行為，且1年內經2次限期改善，猶未改善而繼續違反空氣污染防制法，較之第1次或第2次違反義務，行為人違反義務應受責難程度較高，其違章情節顯然為重大，乃明定以此情形為「情節重大」之情事。又查，依被告提出訴願卷附之「原告所屬輕油廠1年內違反空氣污染防制法次數統計表」所載，原告所屬麥寮一廠（輕油廠）於98年5月至99年7月間雖因違反空氣污染防制法第20條、第24條、第31條第1項第1款規定而分別遭裁處罰鍰，惟該廠並無於1年內因違反空氣污染防制法第34條第1項第4款規定而遭限期改善2次之情形；另被告訴訟代理人之輔佐人於本院100年10月1日行準備程序時陳稱：「（法官問：之前有因為這樣被裁罰過嗎？）再陳報。」（該筆錄第11頁參照）惟被告訴訟代理人於本院100年12月13日行言詞辯論程序時亦陳稱：「（原告1年內有2次違規行為嗎？是哪2次違規？）資料沒有帶來。」「（大概在什麼時候？）不清楚。」「（提示訴願書、補充訴願書及所檢附資料予被告閱覽，請陳述意見，並提出原告1年內2次違規相關事證。）再查證。」「（處分書只有寫第4款，是否當時適用第4款確實有錯誤？）還要再確認。」（該言詞辯論筆錄第3、4頁參照）。是縱認原告此次違反空氣污染防制法第34 條第1項第4款之違章事實屬實，被告仍無法證明原告先前有違反該款規定，而於1年內經2次限期改善後，仍繼續違反之重大情節。是被告以原處分裁處原告最高額罰鍰及命停工之處分，於法已有未合。

（四）又被告於訴願程序中雖另以100年3月24日府環空字第1003661946號函追補原處分之理由及法律依據略以：「‧‧‧說明：‧‧‧三、有關本案依空氣污染防制法第82條之規定所稱情節重大部分，原處分係採用第4款之規定辦理，本府改採第7款之規定辦理（按該函誤載為第1項第4款、第1項第7款）‧‧‧。」有被告函文附訴願卷可稽；又被告訴訟代理人於本院行前揭言詞辯論程序時亦陳稱：「（被告最後認為情節重大是依據空氣污染防制法第82條第7款，而不是引用同條第4款『1年內經2次限期改善，仍繼續違反本法規定者』嗎？）是。我們處分當時稽查結果是因為1年內有違反相同法條，原告訴願時才改用空污法第82 條第7款。」（前揭言詞辯論筆錄第3、4頁參照）然而，訴願為原處分機關之上級機關（訴願審理機關）對原處分是否合法、妥當之行政自我審查程序，性質仍為行政程序，且依訴願法第79條第2項：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」是行政機關作成原行政處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，亦應駁回訴願。又行政機關於原行政處分作成後，於訴願程序中追補理由者，有助於客觀事實與法律之發現，且如不許可行攻機關追補理由而撤銷原行政處分，行政機關仍得依其他正當理由，作成合法之新決定，當事人對之又將不服興訟，並不符合訴訟經濟，因此許可行政機關追補理由，亦符合經濟之要求。是原處分機關固得於訴願程序中透過事後事實上及法律上理由之追補，以支持原行政處分之合法性。然而，行政機關所追補之理由，仍應注意行政處分同一性之維持，不得改變行政處分之性質。蓋倘行政處分經原處分機關追補理由後，實質上係以不同基礎事實或法律依據為據，作成另一個新的行政處分，以取代原行政處分者，則原行政處分已經消滅，即無法由原處分機關以追補理由而維持原行政處分之效力。此外，行政機關作成處分時之裁量理由有瑕疵，而不足以支持該處分之合法性者，由於原處分機關係基於法律之授權，斟酌考量各項因素而為裁量，倘原處分機關係斟酌他項因素而為決定，換言之，原處分機關不僅是補充、追加原本之裁量理由，且是以新裁量理由取代之時，由於原處分機關裁量之基礎事實業已改變，即難謂仍屬同一處分。基於上述理由，本院認訴願程序中，原處分機關固仍得追補原行政處分之理由，但僅於符合原行政處分同一性不變時，始應就追補理由審認及斟酌。經查，依被告99年10月22日府環空字第0993668876號函所載，被告以原處分裁處原告法定最高額之100萬元罰鍰及停工處分，其裁量之基礎事實為「原告於1年內經2次限期改善，仍繼續違反空氣污染防制法第34條第1項第4款規定」之事實，亦即被告係審酌原告有經限期改善，猶未改善而仍繼續違反義務之情形，核認其應受責難程度較高，違章情節重大；但被告於訴願程序追補空氣污染防制法第82條第7款「其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為」之裁量理由，乃係審酌空氣污染行為對附近地區之影響程度，亦即係考量空氣污染行為本身所生影響，兩種裁量理由顯不相同。故被告以前揭100年3月24日函追補原處分之理由，顯非補充、追加原裁量理由，而係基於全然不同之裁量理由作成新的行政處分，以取代原處分。揆諸前揭法律規定及說明，被告於訴願程序即不得追補該項裁量理由，則原處分亦不因該行政處分理由追補而合法。

（五）況且，空氣污染防制法第82條第7款規定「其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為。」乃指綜合觀察空氣污染行為之各項客觀情事（例如排放時間、連續排放久暫、污染態樣、污染程度、危害程度、污染特性等），足認有嚴重影響附近地區空氣品質者，始足當之。惟本件被告核認原告系爭違章行為屬於「其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為」，係因本件空氣污染行為已影響鄰近學校環境品質，業據被告陳述在卷，並提出被告受理鄰近學校臭味陳情之雲林縣環保局環保報案中心陳情案件處理電腦管制單（附本院卷參照）；另前揭被告100年3月24日函亦載明：「‧‧‧說明：‧‧‧二、依空氣污染防制法第84條之規定：各種污染源，對學校有影響者，應從重處罰。本案因新興國小陳情瀰漫異味，經本局稽查人員現場異味追查結果與該廠儲槽（編號：T-8506）散佈之異味相同，該廠儲油槽異味散佈已影響學校環境品質。」另被告訴訟代理人於本院100年10月11日行準備程序時亦陳稱：「（請提出情節重大證據。）因為有5間學校反應，所以我們認為情節重大。」「（之前有因為這樣被裁罰過嗎？）再陳報。」「（嚴重影響如何判斷？）是接連5所學校陳情。」（該準備程序筆錄第11頁參照）可知被告僅斟酌受空氣污染影響者係學校，而未審酌該空氣污染行為之排放時間、連續排放久暫、污染程度、危害程度、污染特性等客觀情形；又空氣污染防制法第84條規定，僅係限制主管機關於污染源影響學校時，應於法定範圍內行使裁量權，從重處罰，而非謂只要污染源影響學校即屬嚴重影響附近地區空氣品質之空氣污染行為。準此，縱認原告違反空氣污染防制法第34條第1項第4款之違章事實屬實，被告僅以該空氣污染行為已影響鄰近學校環境品質，遽認符合空氣污染防制法第82條第7款之情節重大，顯有誤會，亦不可採。

六、綜上所述，被告核認原告所屬麥寮一廠（輕油廠），以系爭儲槽從事油品輸送操作散布異味，且情節重大，乃依空氣污染防制法第31條第1項第4款、第60條、第82條暨上開裁罰準則第3條但書規定，裁處原告100萬元罰鍰，並命停工，即屬違誤。訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告起訴意旨求為均予撤銷，為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分予以撤銷，以資適法。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述。至於本件原告系爭行為，是否應依法另為其他適法之處分，此涉及被告之權責，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭