高雄高等行政法院判決

民國105年12月28日辯論終結

原告

中國石油化學工業開發股份有限公司

代表人

林克銘

訴訟代理人

蔡朝安 律師

訴訟代理人

李益甄 律師

訴訟代理人

柯宗佑 律師

被告

臺南市政府

代表人

賴清德

訴訟代理人

張訓嘉 律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國104年11月25日環署訴字第1040054172號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項︰本件原告代表人沈慶京於訴訟進行中變更為林克銘，並以變更後之代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要︰緣原告係前台碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址（下稱系爭場址）之污染行為人，原告所提「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前台碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址整治變更計畫」，前經被告於民國101年7月19日核定在案（下稱101年整治變更計畫）。依101年整治變更計畫內容第10-5頁、表10.2-1明列整治工程廢水經綜合廢水處理區處理後之放流水質總汞須低於0.002mg/L，始得排入海水貯水池A/B交界處。經被告所屬環境保護局於103年12月29日9時50分許派員至綜合廢水處理區進行放流水採樣送驗，結果總汞濃度檢測值為0.114mg/L，超過101年整治變更計畫目標值（0.002mg/L），核認原告未依被告核定之101年整治變更計畫內容執行，違反土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第22條第1項規定，乃依同法第38條第2項第3款及違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準（下稱土污法裁罰基準）第2點附表項次11規定，以104年6月16日府環稽字第1040591848號函附同年月12日府環土土裁字第000000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）100萬元罰鍰，環境講習8小時。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張︰

（一）依土污法第38條第2項第3款及土污法裁罰基準附表項次11之規定，除命補正而未補正得按次累加40萬元之情形外，須違章行為「情節重大」，始得逕處最高限額100萬元罰鍰，此有最高行政法院105年度判字第111號判決及行政院環境保護署（下稱環保署）104年11月25日環署訴字第10400076365號訴願決定可參。被告稱土污法裁罰基準附表項次11之規定應區分前、後段，主管機關適用前段規定時，不會有通知補正與否之問題云云，乃其一己主觀獨創之見解，委無足採。

（二）土污法裁罰基準附表項次11規定所謂「依前次裁罰金額加計40萬元」，應指「同一工項」受通知限期補正，而屆期未補正者，始得按次累加處罰至100萬元：本件被告以土污法裁罰基準附表項次11規定作為原處分之依據，然原處分未記載原告有何違規情節重大事由，得逕以最高額度罰鍰裁處之情事，是此所稱以土污法裁罰基準附表項次11為裁罰依據，僅能指按前次通知限期補正，因屆期未補正者而按次處罰之情形。被告雖稱原告先前有4次放流水總汞濃度超過101年整治變更計畫目標值之違章行為，然其自承均未對原告裁罰，遑論通知原告限期補正。據此，被告對原告未有同一工項之違反行為經命補正而屆期未補正之情形，逕處100萬元最高限額罰鍰，即與土污法裁罰基準附表項次11規定不符。況且，所謂「未依整治計畫內容實施」，應依不同工項分別計算，此參前揭環保署104年11月25日環署訴字第1040076365號訴願決定意旨甚明。蓋系爭場址整治期程長達15年，原告不論如何竭盡心力整治，均難保掛一漏萬而有遭被告處罰之虞，若將不同工項之違反行為均論為違反整治計畫，僅前2次違反整治計畫之行為得分別裁處較輕微之罰鍰，第3次及以後之違反行為皆逕處最高額罰鍰，對整治計畫實施者而言實失之過苛。

（三）依最高行政法院105年度判字第111號判決意旨可知，行政處分如處法定最高額罰鍰，應具體說明審酌之情由；如違規情節非屬重大，逕處以法定最高額之罰鍰，即有違責罰相當之比例原則。又於違規情節重大而裁處最高額罰鍰之情形，應將其事由載明於原處分，否則即屬違背行政程序法第96條第1項第2款規定。本件放流水汞濃度超標乙節，被告先前未有任何裁罰或通知限期補正，且系爭場址綜合廢水處理廠自102年間開始運作迄今，原告「每日」皆就放流水總汞濃度進行自主品管檢測，1,000餘次監測數據中僅有5次超標，此亦為被告所不爭，足證放流水汞濃度超標情事顯屬零星個案而非常態，與一般黑心工廠常態性地藉由排放有毒廢水污染環境，以賺取高額不法利潤，並極力躲避追緝之情形相較，原告為整治環境不慎排放超標廢水之情節，顯非重大，不應逕處最高額之罰鍰。被告雖稱本件違章行為情節重大，然原處分並未載明該等事由，於訴願階段仍未闡明，依行政程序法第114條第2項規定，原處分未載明情節重大事由之瑕疵已不得再補正，依法即應撤銷。

（四）被告稱依土污法裁罰基準附表項次11前段係以「原告違反整體之整治期程次數」以觀，未有補正與否問題，並以原告遭被告裁罰多次為由，逕予裁處原告100萬元云云。惟除本件原處分外，被告迄今以各種事由裁罰原告達13次之多，然其中7次均因違反一行為不二罰或裁量怠惰等原因遭撤銷，且依最高限額100萬元罰鍰裁處者計5次（不含本件），亦全數遭撤銷。則先前處分確有違法情事，豈可再以「被告裁罰原告多次」作為本件逕處最高限額100萬元罰鍰之事由？再者，被告105年1月19日依土污法裁罰基準附表項次11規定，以原告熱處理廠煙道尾氣超過101年整治變更計畫之標準為由，裁處原告20萬元罰鍰。則依被告論理，以土污法裁罰基準附表項次11為裁罰時，應就「原告違反整體之整治期程次數」衡量，則依其主張，在後之裁罰處分，因累積之違反整體之整治期程次數較多，即應裁處較重之罰鍰。然原處分作成之日期為104年6月12日，斯時「原告違反整體之整治期程次數」應較被告作成105年1月19日處分時為少，原處分卻處以較高之罰鍰，可見被告論理與裁罰實務顯有不符。

（五）參最高行政法院94年度判字第1582號判決及環保署97年11月20日環署土字第0970075903號函所示，依土污法第38條第2項第3款規定裁處罰鍰時，主管機關應考量原處分作成時之污染改善情況，作為個案上應否裁處之判斷依據。本件放流水超標乃因操作人員進行活性碳槽防水墊圈更換作業及例行反沖洗作業，更換完成後操作管線蝶閥未開至定位，導致未經活性碳過濾水，洩放至流水槽，使水質總汞濃度偏高，原告於得知後，不待被告裁罰已即時改善，此參原告收受被告委託中興工程顧問股份有限公司（下稱中興公司）104年1月26日之函文後，即刻提出104年1月5日至1月29日放流水質自主品管表檢送予被告，證明其後未再有超標之情形，可見就「綜合廢水處理廠放流水超標」乙事，原告改善情況甚佳。何況前揭放流水超標為單一偶發情事，原告已即時完成改善，被告於104年6月12日之原處分作成時，已無違規之事實存在，自不應裁罰原告。

（六）又依最高行政法院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議決議及101年度判字第60號判決所揭，於未有故意之情形下裁處最高限額罰鍰，即有裁量怠惰之違法；鈞院104年度訴字第16號判決亦以原告顯非故意為由，認定被告103年5月27日處分裁罰最高限額100萬元罰鍰為裁量怠惰，而撤銷該處分。本次放流水超標之原因係操作人員進行活性碳槽防水墊圈更換作業，更換完成後操作管線蝶閥未開至定位，導致未經活性碳過濾水，洩放至放流水槽，使水質偏高超出管制標準，原告得知後已即刻改善，足證原告之行為顯非出於故意，不應逕處最高限額罰鍰，原處分顯有裁量錯誤之裁量瑕疵。再者，海水貯水池A區之汞濃度為本次放流水總汞濃度之87倍，海水貯水池A區池水從未藉由1號或2號水門排放至鹿耳門溪。故僅係將多於平日排放量之汞暫時放置於「汞暫存區」，於系爭整治場址整治末期，暫存於海水貯水池A區之汞（包含本次排放之汞）及海水貯水池A區原本底泥之汞將一併處理。因此本次放流水超標行為對所排放區域環境、國民健康、整治進度等幾無影響。凡此種種，皆說明原告之違規情節及應受責難程度非屬重大，被告遽以土污法第38條第2項第3款最高限額100萬元罰鍰論處，有違責罰相當之比例原則，且被告未具體說明審酌應處法定最高額度之情由，亦可認為不行使法規授與之裁量權，有裁量怠惰之違法。

（七）依101年整治變更計畫及原告提出之「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前台碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址整治計畫第2次變更公開陳列版」，將綜合廢水處理廠排水口設於海水池A區，並規劃持續排放汞污染物於該區長達10年，係因海水貯水池A區被賦予「汞污染物暫存區」角色：

1、土污法第38條第2項第3款所稱「未依整治計畫內容實施」，應探求行為人之行為是否有違整治計畫之目的（即整治期程、整治效果等）為斷，不應率以原告之行為違背整治計畫之文義，動輒以罰鍰相繩。暫存區、五氯酚區設定作為污染土壤暫時存放之地區，因此第1次整治變更計畫將其列為整治末期之工項，以避免整治合格之土壤，復因新進之暫存污染土而遭再次污染。同理，海水貯水池A區整治順序墊後之原因亦在於其扮演類似汞污染物暫存區之角色，此原因亦明示於第2次整治變更計畫：

（1）101年整治變更計畫第7-98頁訂定系爭場址整治順序為：「（1）草叢區開挖（2）樹林區開挖（3）單一植被區開挖（4）實場處理區（即鹼氯Ⅰ）開挖（5）鹼氯其他區（即鹼氯Ⅱ）開挖（6）海水池B區疏濬（7）海水池A區疏濬（8）部分暫存區土方（9）五氯酚高濃度區。」據此，第2次整治變更計畫明訂海水貯水池A區、暫存區及五氯酚區為整治末期之工項。其中暫存區及五氯酚區係供污染土暫存之用，是不得先行整治，否則，若先整治暫存區之污染土後，再將其他區域之污染土置入暫存區，不啻使整治合格之土壤，再次暴露於受有污染之危機之中，而使之前整治該等土壤之努力付諸東流。

（2）海水貯水池A區扮演「污染物暫存區」之角色：①系爭整治場址共計25.6萬噸海水貯水池底泥及6.1萬噸汞污染土需經由「濕處理廠」加以處理；濕處理廠產生之廢水經由綜合廢水處理廠加以處理，而綜合廢水處理廠之廢水排放口，則設於海水貯水池A區。②綜合廢水處理廠雖會去除大部分之污染物，但排放之廢水中，仍有0.002mg/L之汞污染物會持續排放至海水貯水池A區。海水貯水池A區為一封閉之水體，是綜合廢水處理廠排放之廢水內含之汞污染物並無流往他處之可能性。③系爭場址預定整治期間總計15年，自98年5月開始整治，海水貯水池A區於整治計畫之末期，即108年初始開始整治，則場址內其他區域之汞污染物藉由綜合廢水處理廠之媒介，不斷於海水貯水池A區累積近10年（98年至108年）。嗣海水貯水池A區開始整治時，整治之污染物包含第1部分「海水池A區原有之污染底泥」及第2部分「累積10年之其他區域汞污染物」（包含本次超標廢水排放之汞）。④承上，既然場址內其他區域之汞污染物累積於海水貯水池A區，並於最後一併整治，則海水貯水池A區不啻係一暫存區，本即含有置放汞污染物之機能。

（3）臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前台碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址整治計畫第2次變更公開陳列版第7-27頁載明：「待112年場址大部分陸域及污染土完成整治後，海水池A區較無再受污染之虞時，再完成海水池A區疏浚及驗證工作。」等語，明示海水貯水池A區列為整治末期工項之原因，在於其扮演類似「汞暫存區」之角色，若先行整治，因綜合廢水處理廠不斷排放含汞之廢水，將使海水貯水池A區再受污染。

2、本次排放超標廢水對所排放區域環境（即海水貯水池A區）幾無影響，蓋海水貯水池A區深度0至30cm底泥之汞濃度為10mg/kg，為本次放流水汞濃度0.114mg/L的87倍，且後續原告將再一併整治。系爭場址自98年開始整治，海水貯水池A區作為汞污染物暫存區，因此將其列為整治末期工項。於108年初開始整治時，海水貯水池A區污染物之組成將包含兩部分，第1部分為「海水貯水池A區原本之污染底泥」，第2部分為「場址其他區域暫存於海水貯水池A區之汞污染物」（包含本次排放之汞）。第1部分「海水貯水池A區原本之污染底泥」不論質、量方面皆遠大於第2部分「暫存於海水貯水池A區之汞污染物」。本次超標放流水又僅占第2部分之極微量部分，不致影響嗣後海水貯水池A區之整治進度及整治效果。據此，海水貯水池A區身為汞污染物之暫存區，能胃納系爭場址其餘地區之汞。原告平日即不斷排放含汞之廢水，累積、暫存於海水貯水池A區，並預計持續10年，本次超標之放流水對於整治進度及整治效果影響甚微。

3、101年整治變更計畫達16章節、並有數百頁之內容，是解釋土污法第38條第2項第3款「未依整治計畫內容實施」此一裁罰構成要件時，應依規範目的作目的性限縮，非原告所為不慎與文義不符，即動輒以最高限額之罰鍰相繩，毋寧應解為「原告所為與整治計畫文義不符」且已使整治進度、整治效果受一定程度影響時，始得認為原告已該當「未依整治計畫內容實施」之構成要件。是本件原告排放之放流水總汞濃度雖與第1次整治變更計畫之文義不符，然而對於整治進度、整治效果影響甚微，尚難認定該當「未依整治計畫內容實施」要件。

（八）被告雖稱綜合廢水處理廠之放流水可能作為鹿耳門溪之水源，本次放流水縱使僅為微量污染，亦可能導致鹿耳門溪之水域受污染云云。惟海水貯水池A區含高濃度汞之池水，若欲排放至鄰近之鹿耳門溪，需經由海水貯水池A區1號、2號水門。然而，該等水門平時皆係關閉之狀態，未曾開啟，甚且近年更以混凝土完全封住，自無可能發生海水貯水池A區池水排放至鹿耳門溪之情事。足證被告所稱放流水縱使僅為微量污染，可能導致鹿耳門溪之水域受污染云云，顯與現實不符。綜合廢水處理廠排放之廢水，僅先存放於海水貯水池A區，尚未進入場址外之任何地面水體，依水污染防治法第7條之規定，尚毋須檢測排放標準，毋寧係俟廢水排放至整治場址外之地面水體時，始有檢測排放標準之必要等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以︰

（一）原告未達成放流水水質總汞濃度低於0.002mg/L之目標值，違反土污法第22條第1項規定未依整治計畫內容實施，被告爰依同法第38條第2項第3款暨土污法裁罰基準第2點附表項次11前段裁處原告罰鍰100萬元，係屬合法有據之處分，且符合比例原則：

1、土污法裁罰基準附表項次11之前、後段分別指涉不同情形：前段所指「行為人首次違反本項規定主管機關得視情節輕重裁罰20萬元至100萬元，原則以最輕額裁處」，係指在整治計畫之整體期程中，行為人倘未依整治計畫實施，主管機關爰依土污法第38條第2項第3款裁罰行為人之規定，故首次違反最高得處罰100萬元，若非首次違反，當然亦可裁罰100萬元；後段所指「未依控制計畫實施者，經直轄市、縣（市）主管機關限期命補正而不補正或未補正完成者，每次得依前次裁罰金額加計20萬元；未依整治計畫實施者，每次得依前次裁罰金額加計40萬元。」係指在單一之行政處分中，倘行為人於原處分作成後，未依照主管機關所訂之限期改善期程補正時，主管機關遂依照原處分或前次限期改善之金額再加計裁罰。是以，是項規定前、後段適用之情形並不相同，主管機關適用前段規定時，並不會有補正與否之問題。

2、自系爭場址整治計畫實施迄今，原告已有8次未依整治計畫執行而遭裁處，其中5次裁處業已確定。依照原告違反整體之整治計畫次數以觀，被告依前開土污法裁罰基準說明前段予以裁罰，且原告並非首次違反土污法第38條第2項第3款規定，被告裁處原告100萬元罰鍰，於法並無不合。而原告一而再，再而三未依照自己擬定之整治計畫內容執行且亦未達成整治目標，被告在103年8月20日處以60萬元罰鍰後，於本次原處分處以100萬元罰鍰，完全符合土污法裁罰基準，並無裁量怠惰之瑕疵。再者，第1次整治變更計畫係由原告自行提出，並經被告核定，其整治進度依法自應嚴格遵守。原告於整治開始執行時即有拖延之情事，且遭被告裁罰多次仍未改善，被告依土污法裁罰基準裁罰100萬元係為促使原告未來均能嚴謹依照整治計畫內容實施，如此較能維護公益，既無顯失均衡，亦無違背比例原則。另原告於行政訴訟補充理由二狀第7頁提出之表格，其中項次6、8至10，縱皆因被告違反一行為不二罰原則而遭撤銷，惟有關數個整治工作是否視為單一工項，本屬個案事實判斷問題，在不同個案之法院或訴願審議委員會自可本其職權而作判斷，並適用一行為不二罰原則，此與本件原處分是否合法係屬二事，原告自不得以前開處分遭撤銷做為本件處分違法之認定。

（二）原告未達成變更計畫綜合廢水處理放流水目標值，又屢次未依101年整治變更計畫內容實施，土污法第38條第2項第3款規定既未以同一工項重複違反後，主管機關始可裁罰最高額罰鍰，故被告裁處原告罰鍰100萬元，於法並無不合：

1、原告固援引最高行政法院105年度判字第111號判決主張裁處100萬元罰鍰應以同一工項重複違反為限云云。惟該最高行政法院判決意旨僅說明主管機關應審視整治污染狀況，審酌整治計畫實施者是否已積極從事整治計畫，及未能依整治計畫時程完成污染整治之原因處罰，其並未認定應以同一工項重複違反後，主管機關始可裁罰最高額罰鍰。原告主張與最高行政法院之見解顯有未合，並非可採。

2、依土污法第38條第2項第3款，指明污染行為人應就其所提出之整治計畫據以實施，倘未依主管機關核定之整治計畫內容實施，得裁處污染行為人罰鍰。核其文義，對於污染行為人是否實施整治計畫，非以整治計畫中每單一工項違反行為個別之次數為計算基準，而係依完整之整治計畫違犯次數予以認定。況且，土污法裁罰基準附表項次11明定：「行為人首次違反本項規定主管機關得視情節輕重裁罰20萬元至100萬元，原則以最輕額裁處……。」原告自99年開始，即因未依所核定之整治計畫內容實施屢次遭裁罰，並非首次未依整治計畫內容實施。且就放流水超標之違規情事，原告於102年及103年分別有4次總汞濃度超標之行為，足徵原告屢屢未依整治計畫內容實施，並非單一偶發事件。若依原告主張應就違反同一工項裁處，則第1次為20萬元，第2次60萬元，第3次100萬元，第4次100萬元，第5次100萬元，合計380萬元，顯非原告所樂見。被告就原告102年及103年數次之違規行為未逕予裁罰，而先命其改善，於本次違規始予裁罰，應屬適當。

（三）原告固稱被告未依土污法裁罰基準第7點考量裁處罰鍰之法定審酌條件，乃屬裁量怠惰云云。惟系爭場址為污染嚴重，有影響環境及人體健康之虞之污染場址，其對於周遭環境諸如竹筏港溪、鹿耳門溪及魚塭等環境已造成汞及戴奧辛污染，亦使廠區附近居民體內汞及戴奧辛濃度均高於國內焚化爐附近居民之2至3倍以上，自應依整治計畫所定期程實施，惟原告屢有未依整治期程執行之違犯行為，經被告多次裁處並經法院維持，其情節重大，自難謂無故意過失之情事。再者，本次總汞濃度檢測值為0.114mg/L，已超過101年整治變更計畫目標值0.002mg/L高達57倍之多，原告非首次違反放流水超標，且因安順廠區廢水之最終承受水體為鹿耳門溪，可能作為鹿耳門溪養殖業之水源，倘容任原告之放流水排放恣意超標，即有危害國民健康之虞，亦會拖累整體整治進度之執行。是被告業已審酌原告違反本法規定行為之污染程度、危害程度、應受責難程度等裁處原告，並無原告所稱有裁量怠惰之情事。

（四）綜合廢水處理廠排放之放流水水質是否低於101年整治變更計畫目標值，確與系爭場址後續之整治工程進度有關，原告主張總汞濃度超標之放流水排放置海水貯水池A區，對於整治進度及整治效果並無影響云云，顯非可採：1、原告固稱海水貯水池A區係扮演汞污染物暫存區之角色，此區汞濃度縱使超標，並未對整治期程及整治效果造成任何影響云云。惟海水貯水池本身即為汞及戴奧辛污染區域，蓋前台碱安順廠係將含汞之放流水排放於海水貯水池中，致海水貯水池受有汞之嚴重污染，而列為整治範圍之一部分，此皆於原告自行提出之第1次、第2次整治變更計畫中明載有據。原告主張海水貯水池僅為汞污染物之暫存區，本次之放流水超標對於整治進度及整治效果無影響云云，顯與事實不符。

2、再查，依原告於102年8月提出之「前台碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址」綜合廢水處理計畫書變更（定稿本）（下稱綜合廢水處理計畫書）明載：「本計畫最主要目的在於將整治廢水進行適當處理，以達放流水標準，確保不致造成環境二次污染的情況下，持續穩健地執行後續整治工程，以達到第5年縮減污染面積達71%，污染減量達82%之查核目標」等語，表示系爭場址所排放之放流水水質濃度是否有低於目標值，此確與系爭場址後續之整治工程進度有關。倘認原告主張本件超標對整治進度及效果幾無影響，豈非變相消極容任原告將污染超標之廢水排入亦受有戴奧辛及汞污染之海水貯水池，以致於海水貯水池之污染情形加劇，而有拖延原告整體之整治期程進度之可能。

3、原告另稱本次超標放流水僅為微量超標，並不影響海水貯水池A區之後整治云云，此為原告毫無根據之臆測，並未提出相關資料證據，僅空言主張，洵非可採。蓋汞污染係具有持久性、累積性之特性，且會在自然界循環。而汞在水體生態系，很快會被生物體攝食，經由食物鏈在生物體內造成生物累積作用，縱使僅為微量之汞污染，亦可能導致無法回復之損害。再依綜合廢水處理計畫書中原告針對審查委員之意見回覆，其亦自承「由於本場址放流水，有可能作為鹿耳門溪養殖業的水源」，以及「本場址放流水有可能作為鹿耳門溪養殖業的水源，為確保整治過程中，放流水不能造成二次污染，特別將各處理單元的廢水收集後，再作進一步的控制及處理」等語，表示放流水可能作為鹿耳門溪之水源，縱使僅為微量污染，亦可能導致鹿耳門溪之水域受污染，並會對於附近鄰里居民身體健康造成損害。是以原告主張此區對於整治進度及整治效果無影響，並不足採。

（五）綜上，原告依101年整治變更計畫之內容，綜合廢水處理放流水整治目標值為總汞低於0.002mg/L，惟依被告檢測結果總汞濃度為0.114mg/L，原告係未依變更計畫內容實施，被告爰依土污法第38條第2項第3款處罰原告，於法有據。系爭場址為污染嚴重、有影響環境及人體健康之虞之污染場址，其對於周遭環境諸如竹筏港溪、鹿耳門溪及魚塭等環境已造成汞及戴奧辛污染，亦使廠區附近居民體內汞及戴奧辛濃度均高於國內焚化爐附近居民之2至3倍以上，自應依整治計畫所定期程實施，惟原告屢有未依整治期程執行之違犯行為，經被告多次裁處並經法院維持，其情節重大等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有101年整治變更計畫第10-4頁至第10-5頁、表10.2-1「廢水處理設計水質及目標」（本院卷一第347頁至第350頁）、103年12月29日水質樣品檢測報告（本院卷一第351頁）、原處分及訴願決定附本院卷可稽，應堪認定。兩造之爭點厥為：被告以原告未依其核定之101年整治變更計畫內容實施，而依土污法第38條第2項第3款、土污法裁罰基準第2點附表項次11及環境教育法第23條第2款規定，以原處分裁處100萬元罰鍰，環境講習8小時，是否適法？原處分有無裁量怠惰或違反比例原則？本院判斷如下：

（一）按「（第1項）整治場址之污染行為人……應依第14條之調查評估結果，……提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；……直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。……（第4項）土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序，提出整治計畫變更之申請；直轄市、縣（市）主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。」「（第2項）有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：……三、控制計畫或整治計畫實施者未依……第22條第1項、第3項……主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」分別為土污法第22條第1項及第4項、第38條第2項第3款所明定。次按土污法裁罰基準第2點規定：「違反本法規定之行為，其罰鍰額度應由主管機關依本法所定之額度及附表所列情事裁處之。但違反本法規定，經主管機關認定為情節重大者，主管機關得逕依本法所定之最高額度裁處之。」第7點規定：「主管機關對違反本法規定之行為，其罰鍰額度除依第2點至第5點規定辦理外，並應審酌違反本法規定行為之污染程度、危害程度、應受責難程度、所生影響及因違反本法規定所得之利益，並得考量受處罰者之資力，予以裁處。」土污法裁罰基準附表項次11規定，違反第38條第2項第3款之裁罰基準為：「行為人首次違反本項規定主管機關得視情節輕重裁罰20萬元至1百萬元，原則以最輕額裁處。未依控制計畫實施者，經直轄市、縣（市）主管機關限期命補正而不補正或未補正完成者，每次得依前次裁罰金額加計20萬元；未依整治計畫實施者，每次得依前次裁罰金額加計40萬元。」另按「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」環境教育法第23條第2款規定亦明。上開環保署以101年4月17日環署土字第1010030492號令修正發布土污法裁罰基準及其附表規定，乃環保署就土污法事件，為行使法律所授與裁量權，於授權目的及範圍內實踐具體個案正義，並為顧及法律適用之公平性以符合平等原則所訂頒之裁量基準，被告予以援用並受有行政自我拘束，並無不合。準此，行為人違反土污法第22條第1項規定未依整治計畫實施時，主管機關雖得按情節輕重，於土污法第38條第2項第3款規定之罰鍰額度即20萬至100萬元裁處之，惟依土污法裁罰基準第2點但書規定，須經主管機關認定為情節重大者，主管機關始得逕依土污法法所定之最高額度裁處。是就行為人違反土污法第22條第1項規定之行為，主管機關得裁處最高罰鍰額度1百萬元之事由有二，一為該次違反行政法上義務之情節重大，非以最高裁罰額度裁罰即不足為責難評價者，二為污染行為人就整治計畫之執行義務違反，業經主管機關命其限期補正而未補正完成，逐次累計裁罰金額達最高罰鍰額度，又後者係以限期補正而未補正為累計裁罰之前提，則依後者裁處最高額罰鍰時，自須相同行為業經命限期補正，始得裁處之，要不待言。

（二）經查，本件原告係系爭場址之污染行為人，原告於整治執行期間提出101年整治變更計畫，經被告於101年7月19日核定在案，此為兩造所不爭。依101年整治變更計畫記載：「（二）綜合廢水處理：綜合廢水處理區位在實廠處理區西側（位置如圖10.2-1），主要用來處理整治工程的廢水，包括濕處理廢水、開挖點井祛水、熱處理冷凝廢水等。……反應槽沉澱過程可除水中汞，同時也使SS持續下降，但汞及SS仍無法符合放流標準。因此在經過反應槽後之廢水，將導入膜過濾系統，固液分離去除殘餘之SS，此時SS已可低於設定之放流水標準。最後殘存少量汞之廢水，將再導入活性碳過濾設備吸附，確認水中汞亦符合設定之放流水標準後，由海水池A/B區交界處放流。若海水池B區疏濬完成且回填為陸域，則將沿A/B區交界處設置輸水管線至北側海水池水門處排放。廢水處理設備預定自興建完成後開始運轉，其放流水至少需符合環保署依水污染防治法第7條第2項公告之國家放流水標準。因本廠區廢水之最終承受水體為鹿耳門溪，排放水質亦應符合丙類水體分類水質標準。依據放流水標準，懸浮固體（SS）須低於為30mg/L，總汞低於0.005mg/L；依據地面水體分類及水質標準，丙類水體水質標準之懸浮固體（SS）為40mg/L，其附表列舉保護人體健康相關環境基準中，水體汞的基準值為0.002mg/L。因此，綜合考量相關法規及處理技術，預定處理後之放流水質，其懸浮固體（SS）須低於為25mg/L，總汞低於0.002mg/L，始得放流排入海水池A/B交界處。水處理之設計進流水質及放流水質目標列於表10.2-1。」等語（本院卷一第349頁至第350頁），又表10.2-1「廢水處理設計水質及目標」亦載明，廢水放流水目標值為總汞低於0.002mg/L。另參前台碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址綜合廢水處理計畫書變更（定稿本）略載：「本計畫最主要目的在於將整治廢水進行適當處理，以達放流水標準，確保不致造成環境二次污染的情況下，持續穩健地執行後續整治工程，以達到第5年縮減污染面積達71％，污染減量達82％之查核目標。」等語（本院卷一第369頁至第370頁）。準此可知，綜合廢水處理廠之設置係為處理系爭場址各區土壤整治時所生廢水，降低廢水水體中污染物質含量達放流水標準後，始流放置海水貯水池，以避免污染物隨整治計畫工程執行導致系爭場址內外二次污染危害，該綜合廢水處理區處理後之放流水標準為總汞低於0.002mg/L。故海水貯水池A/B區顯非原告所稱之「汞暫存區」，原告於整治計畫執行期間，應負有處理後之放流水須總汞低於0.002mg/L，始得放流排入海水貯水池之行政法上義務，固甚明確。

（三）次查，被告為監督原告就系爭場址整治計畫之實施，委託中興公司執行「102年度中石化（台碱）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫」，執行調查及查證工作，有被告102年2月19日府環水字第0000000000A號公告（訴願卷第60頁）可憑。中興公司於103年12月29日進行原告綜合廢水處理廠放流水採樣，檢測結果為總汞濃度為0.114mg/L，超過101年整治變更計畫所定放流水標準，此有103年12月29日水質樣品檢測報告（本院卷一第351頁）可憑，本件原告未依整治計畫內容實施放流水須總汞低於0.002mg/L，始得放流排入海水貯水池，而有違反行政法上之義務，該當土污法第38條第2項第3款之處罰要件，固亦明確。惟被告原處分理由僅載：於103年12月29日進行原告綜合廢水處理廠放流水採樣，檢測結果為總汞濃度為0.114mg/L，超過101年整治變更計畫所定放流水標準，違反土污法第22條第1項規定，依同法第38條第2項第3款暨土污法裁罰基準第2點附表項次11之規定，裁處法定最高額罰鍰1百萬元等語。被告原處分理由，並未載明究係因情節重大而該當最高裁罰額度，抑或因執行整治計畫義務之違反，經限期補正而未補正而逐次累計裁罰金額達最高罰鍰額度，同堪認定。

（四）被告於104年8月27日訴願答辯書理由欄略謂：「貳、……惟查，中興公司於102年10月7日以環二發字第425號函知訴願人，其中說明二已揭示，於102年6月份至8月份期間，針對系爭場址綜合廢水放流水採樣之檢測，放流水汞濃度分別為0.091mg/L、0.0039mg/L及0.022mg/L；復於103年2月26日，由中興公司委託上準環境科技股份有限公司進行糸爭場址放流水之水質樣品檢驗報告，結果亦顯示總汞濃度為0.0243mg/L，皆不符合放流水汞濃度0.002mg/L之目標值，足證訴願人屢次未依變更整治計畫內容執行，尚難謂其受責難程度較輕。……參、……二、……本件整治計晝實施迄今，總計訴願人未依整治期程完成工作，而被本府僅處罰最低額20萬元者即有5次之多：……（2）100年12月30日裁罰，因未於99年9月30日前完成『暫存區設置工作』……（5）103年2月10日裁罰，因未於102年12月31日前達成污染面積縮減45％。其他尚有因各項事由之違規行為而受罰，至104年6月26日總計至少已有10次之多（附件1）。」等語（訴願卷第4頁至第5頁、第6頁至第7頁），並有附件被告裁處中石化一覽表（訴願卷第27頁）、中興公司102年10月7日（102）環二發字第425號函（訴願卷第16頁至第17頁）、103年2月26日水質樣品檢驗報告（訴願卷第18頁）在卷可證。上開補充理由，屬被告以原告違反101年變更整治計畫放流水標準之行為已達情節重大程度之裁量理由追補，並不妨礙原處分之同一性，且該等理由於處分作成時已經存在，原告亦於行政救濟程序中對此表示意見，無損其防禦權利，是被告上開裁量理由之追補，此部分亦無不合。原告辯稱原處分並未記載原告有如何違反行為情節重大，得逕以最高額度罰鍰裁處之情事，主張本件僅能指按前次裁罰金額加計處罰之情形云云，並不足採。準此，被告係基於原告102年、103年間之4次綜合廢水處理區處理放流水超標紀錄，審酌原告本次於103年12月29日之放流水超標行為係其第5次違反放流水標準，且原告另有多次因其他整治工程項目違反整治計畫情事，核認原告本次放流水違規行為情節重大，據此作成原處分裁處原告法定最高額1百萬元罰鍰，雖亦堪認定。

（五）惟查：

1、依原告104年2月2日中石化安保字第0000000-0號函覆中興公司104年1月26日通知放流水超標之原因檢討，該函記載：「主旨：有關本公司安順場址綜合廢水處理系統放流水濃度偏高一事，相關原因及改善措施如說明，請查照。說明：……二、安順場址於103年12月29日綜合廢水處理系統放流水檢測數據偏高，乃因操作人員進行活性碳槽防水墊圈更換作業及例行反沖洗作業，更換完成後操作管線蝶閥未開至定位，導致未經活性碳過濾水，洩放至放流水槽，使水質偏高超出管制標準。……四、檢送『安順場址放流水水質汞自主品管表』，為改善操作後之操作設備放流水水質相關自主品管數值，介於0.0012～0.0018mg/L間，如附件。」等語（本院卷一第163頁）。又系爭場址綜合廢水處理廠自102年間開始運作迄今，原告每日皆就該廠之放流水進行自主品管檢測，於原告千餘次之監測數據中，僅經稽查於102年6月、102年7月、102年8月28日、103年2月26日及本次103年12月29日5次放流水採樣檢測發現有總汞濃度超標情事，堪信原告放流水總汞濃度超標情事並非常態，顯非出於故意。則被告未審酌原告放流水超標原由，未細究原告放流水超標之違規情事係屬故意或過失，遽以原告5次放流水超標及原告其他違反整治工項為由，認定原告違規情節重大，應有裁量怠惰之裁量瑕疵，於法已有未合。

2、再者，系爭場址綜合廢水處理廠自102年間開始運作，每日廢水排放迄今千餘次，僅有5次總汞濃度超標情事，業經原告提供原告安順廠址綜合廢水統計表光碟可證，並列印本件行為前後即103年11月、12月及104年1月之安順廠址綜合廢水統計表足參，足認原告超標次數相較於綜合廢水處理廠整體執行情形，不合格之比例所占甚低。又相較於海水貯水池A區深度0至30cm（即30cm以下）底泥之汞濃度為低於20mg/kg（本院卷一第366頁）、大於10mg/kg（本院卷一第143頁），原告此次廢水排放檢測值0.114mg/L，單次所造成之污染情節難認重大。另原告各次超標數值102年6月為0.091mg/L、102年7月為0.0039mg/L、102年8月28日為0.022mg/L、103年2月26日為0.0243mg/L，亦可見原告其餘4次放流水超標之汞含量，相較海水貯水池A區既有污染情狀影響，確難認重大。再者，依101年整治變更計畫圖7.2-3「本計畫整治方案概念流程圖」及圖7.2-6「預定整治完成進度預估示意圖」所示（本院卷一第133頁、第137頁），計畫末期始為整治之海水池A區疏濬，益認此次廢水排放對於整治進度及整治效果影響亦非重大。

3、被告雖執綜合廢水處理計畫書中原告針對審查委員之意見回覆（本院卷一第377頁至第378頁），指摘系爭場址放流水可能作為鹿耳門溪水源，縱使僅為微量污染，仍可能導致鹿耳門溪水域污染、附近居民健康損害云云。然查，海水貯水池A區池水若欲對外排放至鄰近鹿耳門溪水域，需經由海水貯水池A區1號、2號水門（參綜合廢水排放水位置圖，本院卷二第57頁），該等水門平時並未開啟，要無被告所稱海水貯水池A區池水得逕行排放至鹿耳門溪之情事。且依水污染防治法第7條第1項明定：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」倘海水貯水池A區池水欲排放至系爭場址外之地面水體，仍須符合前揭水污染防治法第7條第1項規定方得對外排放，是若未能證明海水貯水池有非法經常性排放或溢流鄰近鹿耳門溪水域情事，尚難遽指單次排入海水貯水池A區之廢水，即對系爭場址外污染擴散有重大影響，自不足以作為本件原告違規行為構成情節重大之認定。

4、被告雖以若就違反同一工項裁處，本件原告102年6月、102年7月、102年8月28日、103年2月26日及本次103年12月29日之5次放流水採樣檢測發現有總汞濃度超標情事，倘第1次裁罰20萬元，第2次裁罰60萬元，第3次裁罰100萬元，第4次裁罰100萬元，第5次（即本件）亦得裁罰100萬元，亦屬適法，但非原告所樂見云云。然承上所述，主管機關得裁處最高罰鍰額度1百萬元之事由有二，一為該次違反行政法上義務之情節重大，非以最高裁罰額度裁罰即不足為責難評價者，二為污染行為人就整治計畫之執行義務違反，業經主管機關命其限期補正而未補正完成，逐次累計裁罰金額達最高罰鍰額度，且後者係以限期補正而未補正為累計裁罰之前提，則依後者裁處最高額罰鍰時，自須相同行為業經命限期補正，始得裁處之。本件被告就原告10 2年及103年4次之相同違規行為並未逕予裁罰，並先命其改善，是就本次違規行為，即不能依累計裁罰規定，裁處最高額罰鍰。

5、 另被告訴願書追補之理由，以原告未於102年12月31日前達成污染面積縮減45％，經被告於103年2月10日裁罰，其他尚有因各項事由之違規行為而受罰，至104年6月26日總計至少已有10次之多，足認原告非首次違反，而係多次違反，抗辯原告違反101年變更整治計畫放流水標準之行為已達情節重大程度云云。惟查，被告105年1月21日府環稽字第1050093180號函附同年月19日府環土土裁字第000000000號裁處書（本院卷二第172頁至第175頁），係以原告於104年3月28日至4月1日期間熱處理煙道尾氣監測，檢測結果顯示汞及其化合物濃度超過整治變更計畫標準，裁處原告20萬元罰鍰，該次裁處時間在本件之後，然未採計歷次違規行為而裁處最高額罰鍰，本件處罰在前，卻又採計歷次違規行為，足認被告有裁量恣意之瑕疵，原處分自難認適法，應予撤銷。

六、綜上所述，原處分以原告符合土污法第22條第1項、第38條第2項第3款及同法裁罰基準第2點附表項次11規定之違章情節重大，裁處法定最高額1百萬元之罰鍰，並依環境教育法第23條第2款處環境講習8小時，其認事用法，有上開之違誤，訴願決定遞予維持，亦有未合，原告起訴意旨，請求撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。另本件原告雖非故意，然對違章行為之發生，仍具主觀可歸責之過失責任，並客觀上有違規事實，乃著由被告就原告過失違規事實，本於行政裁量權，依上述見解另決定裁罰金額。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭