高雄高等行政法院判決

民國105年11月15日辯論終結

原告

東和興實業股份有限公司

代表人

陳耀東

被告

臺南市政府

代表人

賴清德

訴訟代理人

洪金得

　黃任偉

　鄭建良

上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國105年3月2日環署訴字第1040088507號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告於臺南市○○區○○里○○街000號設廠從事安全帽製造（包含塑膠射出成型、保麗龍發泡、鍋爐蒸氣產生等程序），經行政院環境保護署（下稱環保署）環境督察總隊南區環境督察大隊（下稱督察大隊）於民國104年6月12日9時30分至10時30分許派員前往稽查，發現現場作業中，於該址周界外下風處進行異味污染物採樣，樣品委託檢測機構精湛檢驗科技股份有限公司（下稱精湛公司）進行檢驗分析，結果異味污染物濃度為63，超過法定排放標準所定限值（工業區及農業區以外地區為10），違反空氣污染防制法（下稱空污法）第20條第1項規定，案經被告依同法第56條第1項、第2項及環境教育法第23條第2款等規定，於104年9月3日以府環稽字第1040884415號函附府環空固裁字第000000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元，限期於104年9月20日前完成改善，並處環境講習2小時。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

㈠按「異味」不完全等於是「污染物」或「空氣污染物」，原告工廠內若有異味排放出來，究係屬於空氣污染防制法施行細則（下稱空污法施行細則）第2條第1款何種類別之空氣污染物？如依固定污染源空氣污染物排放標準（下稱排放標準）第2條附表一明定：「空氣污染物：異味污染物。排放標準工業區及農業區以外地區標準值10……。」及環保署於96年8月28日以環署空字第0000000000B號公告異味污染物即空氣污染物……云云，則此項排放標準附表及公告所規定「異味污染物即為空氣污染物」，等於將所有「異味」均視為「空氣污染物」，不但逾越空污法施行細則第2條空氣污染物之種類規定，且僅籠統的認為屬於施行細則第2條第6款其他經中央主管機關指定公告之空氣污染物，仍未具體說明原告工廠所排放出來之氣體，究係屬於何種類別之空氣污染物？為何是屬於污染物？準此，訴願決定及原處分，已違反行政程序法第4條法律保留原則。

㈡次查，本件督察大隊於104年6月12日派員前來稽查時，係於原告工廠大門口外12米道路對面進行稽查採樣，但原告工廠內塑膠組位置，至大門口外道路民宅旁，已超出100公尺以上之距離，更何況當天風速每秒小於6m/s，幾乎處於無風狀態，且稽查人員採樣之現場附近，有18處水溝蓋，事實上附近水溝所溢出之異味，才是真正的罪魁禍首，若未經原告再次查證，將水溝蓋以塑膠套封住，重新要求合格檢測單位進行實測，實不知其真相。因後來於104年10月間所測，其數值遠低於住宅區標準「10」，幾乎是無檢出狀態，因此原告認為督察大隊以三點比較式嗅袋法進行嗅覺判定，所聞之塑膠味，完全是心理作用使然，客觀上實難作為判斷空氣污染源是來自於原告工廠之依據。何況原告門口道路以南均是工業用地，且附近有許多家庭式代工之小工場，均有可能產生各種異味，更可證明若有異味，其來源絕非出自於原告之工廠。

㈢環保署於96年8月28日公告異味污染物為空氣污染物，將之列為空污法施行細則第2條第6款之空氣污染物，實有違法律保留原則及行政行為明確性原則。另該署稽查時，雖認現場製程及原料區皆聞有塑膠異味，經巡查周界未有類似塑膠製造業，故研判異味來源應為原告云云，但稽查當天風速每秒小於6m/s幾乎無風狀態，事後將水溝蓋以塑膠套封住，重測數值即遠低於住宅區標準值「10」，因此，客觀上實難以認定於工廠外之異味，確係來自於原告等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以︰

㈠原告從事安全帽製造業，經環保署於104年6月12日派員前往督查，並於原告工廠周界外下風處採集異味污染物樣品1袋，施於異味污染物官能測定，異味官能檢測結果為63，超過法定排放標準10，顯已違反空污法第20條第1項暨排放標準第2條之規定，被告依同法第56條第1、2項暨公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條規定，以及環境教育法第23條第2款之規定，分別裁處原告罰鍰20萬元，限改日期104年9月20日前完成改善，併處環境講習2小時，依法並無不合。

㈡次查，異味污染物係排放標準所規範之空氣污染物，應符合排放標準。而環保署97年2月12日環署空字第0970005942號函：「一、依據空氣污染防制法第20條第1項規定：『公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。』爰於96年8月28日公告『異味污染物為空氣污染物』，所稱異味污染物係指足以引起厭惡或其他不良情緒反應氣味之污染物，涵蓋臭味、香味、甜味、酸味、辣味及苦味等異於一般空氣之氣味……。」原告質疑異味污染物並非法定空氣污染物一節，容有誤解。

㈢又查，本案稽查當時，督察大隊人員進入原告廠區，了解其製程是否有排放異味之污染源，於原告工廠製程區巡視聞有塑膠味，同時經巡視工廠周界未有類似塑膠製造業味道，已以確認污染源來源，排除由附近公私場所排放污染物所造成之干擾，故判定污染物係由欲測之污染源（原告工廠）所排放，遂依環保署公告之異味污染物官能測定法步驟進行採樣1袋並拍照存證，稽查記錄表皆詳細記載並繪製採樣相關位置及風向圖，更註明臭味性質。環保署於104年10月14日函補充如下：客觀上如何能正確判斷空氣污染源是來自於原告工廠一節。查該原告因遭民眾陳情排放塑膠味，經督察大隊督察時，於場外聞有塑膠異味，該公司場內設有3臺保麗龍發泡機，12臺塑膠射出成型機，1座蒸汽鍋爐，未設空氣污染防制設備，現場製程及原料區皆聞有塑膠異味，並經巡查周界未有類似塑膠製造業，故研判異味來源應為原告公司。本案亦經原告工廠代表副總經理黃明正確認無誤，並於稽查檢測紀錄之事業代表簽名欄簽名確認，有稽查紀錄、異味採樣紀錄表及照片可稽，其測定地點及所採樣品具有代表性，堪予認定。

㈣末查，本件係督察大隊於104年6月12日派員稽查採樣，雖原告104年10月周界採樣自行檢測周界採樣，惟按稽查時間不同，採樣檢測結果自然互異，核屬二事，原告自不得以104年10月檢測結果符合排放標準，而推論104年6月12日採樣檢驗結果必符合排放標準等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有督察大隊督察紀錄（原處分卷第70頁）、固定污染源空氣污染物排放檢測報告（訴願卷第31-67、90-91頁）、現行都市計畫示意圖（本院卷第105頁）、原處分（本院卷第31-32頁）及訴願決定書（本院卷第33-38頁）等附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：㈠排放標準附表一及環保署96年8月28日公告，將異味污染物列為空氣污染物，有無違反法律保留原則及行政行為明確性原則？㈡本件採樣檢測之異味是否為塑膠味？是否來自於原告？茲將本院之判斷分述如下：

㈠按空污法第1條規定：「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」第20條第1項規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」第56條第1項、第2項規定：「（第1項）公私場所違反第20條第1項……者，……；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善……。」次按環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其它組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」

㈡又按環保署依空污法第20條第2項規定之授權訂定排放標準，該排放標準第2條規定：「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源……；其標準如附表一、附表二……。」第3條第1款規定：「本標準專用名詞及符號定義如左：

一、周界：指公私場所所使用或管理之界線。」第5條規定：「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。……。」第12條規定：「本標準相關之檢測方法及品質管制事項，依中央主管機關之規定。」而依排放標準第2條附表一之規定，周界異味污染物排放標準值在工業區及農業區以外地區為10；並以採樣位置所屬區域別適用之標準為依據。另環保署依空污法第75條第2項規定之授權訂定發布裁罰準則，該裁罰準則第3條前段規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。」附表第3項規定：「違反條款：第20條第1項（排放污染物未符合排放標準）。處罰條款及罰鍰範圍（新臺幣）：第56條－工商廠場：10～100萬。污染程度（A）：……2.臭氣及異味官能測定結果超過排放標準之程度：……（2）達500%但未達1000%者，A=2.0。危害程度（B）：……2.超過排放標準之污染物非屬毒性污染物者，B＝1.0。污染特性（C）：C＝違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數。應處罰鍰計算方式（新臺幣）：工商廠場為A×B×C×10萬。」

㈢經查，原告從事安全帽製造業，因陳情人檢舉，經督察大隊於104年6月12日9時30分至10時30分至原告工廠稽查，當時原告工廠現場作業中，督察大隊乃於該工廠周界外下風處進行異味污染物採樣，並委託精湛公司進行檢驗分析，經由該公司6位合格嗅覺判定員依環保署公告之「異味污染物官能測定法－三點比較式嗅袋法（NIEA A201.14A）」進行檢驗分析結果，其異味污染物濃度為63，超過法定排放標準所定限值（工業區及農業區以外地區為10）等情，已據兩造分別陳明在卷，且有督察大隊督察紀錄（原處分卷第70頁）、固定污染源空氣污染物排放檢測報告（訴願卷第31-67、90-91頁）及現行都市計畫示意圖（本院卷第105頁）在卷足憑，則被告認定原告有違反空污法第20條第1項規定之違章行為，爰依同法第56條第1項、第2項及環境教育法第23條第2款等規定，以原處分裁處原告罰鍰20萬元，限期於104年9月20日前完成改善，並處環境講習2小時，核無違誤。

㈣原告雖以排放標準附表一及環保署96年8月28日公告，將異味污染物列為空氣污染物，已違反法律保留原則及行政行為明確性原則。再者，本件採樣檢測之異味並非塑膠味，而係來自於水溝之異味，且與原告無關云云，予以爭執原處分之適法性；惟查：

1.按「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第392號解釋理由書），而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」業經司去院釋字第443號解釋理由書闡釋甚明。是關於人民權利之限制，除憲法第8條有關人民身體之自由外，其餘權利之限制，除因其屬於國會保留事項而必須由法律自行規定者外，立法者得以法律明確授權行政機關訂定法規命令為必要之規範，而採層級化之法律保留原則體系。

2.準此，參諸空污法第2條第1款明定：「本法專用名詞定義如下：一、空氣污染物：指空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質。」依同法第85條規定之授權而訂定之同法施行細則第2條第6款亦明定：「本法第2條第1款所定空氣污染物之種類如下：……六、其他經中央主管機關指定公告之物質。」可知立法者對於公私場所排放之空氣污染物種類，因無從預先鉅細靡遺悉加以規定，乃授權中央主管機關環保署為因應社會經濟生活環境之變遷，當代國民對生活環境及空氣品質之要求，基於環保專業行政之職權，得據以補充認定空污法第2條第1款所定之空氣污染物種類，以樹立有效之行政管制，俾提高國民生活品質。是以，環保署依此於96年8月28日以環署空字第0000000000B號公告「異味污染物為空氣污染物」，「異味污染物之定義，係指足以引起厭惡或其他不良情緒反應氣味之污染物。」衡諸該公告，即係考量空氣中如有彌漫足以引起厭惡或其他不良情緒反應之異味，將對國民生活品質造成相當程度之不良影響，故將之列為空氣污染物，並責令公私場所固定污染源排放該空氣污染物時，應符合排放標準，避免公私場所附近居民生活環境，因遭受該異味之影響，致降低生活品質。次依空污法第20條第2項：「前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。……。」之規定，亦已具體明確授權環保署訂定公私場所固定污染源排放空氣污染物之排放標準，而環保署依此授權訂定排放標準第2條附表一之規定，業已明定異味污染物之排放標準，且其補充訂定之構成要件內容亦屬明確。職此，環保署所為指定異味污染物為空氣污染物之公告及訂定發布之排放標準，均屬法規命令之性質，且其規範內容明確，並未逾越母法授權之目的、內容及範圍，自得予以援用。原告訴稱環保署96年8月28日公告及排放標準附表一將異味污染物列為空氣污染物，違反法律保留原則及行政行為明確性原則云云，難謂有據。

3.又查，本件督察大隊係因民眾陳情而至原告工廠實施稽查，當時原告工廠之鍋爐、保麗龍發泡機、塑膠射出成型機皆有在運作，且其現場製程及原料區亦皆聞有塑膠異味，又該大隊人員經巡查周界未有類似塑膠製造業，且其於周界外下風處採樣位置所聞到之異味為塑膠味，乃研判該異味來源係來自於原告工廠，而該採樣檢測督察紀錄亦經原告事業代表在場簽名確認無誤，此有督察大隊督察紀錄（原處分卷第70頁）、現場採樣紀錄與檢驗分析結果之原始資料（本院卷第103頁）、固定污染源空氣污染物排放檢測報告所附排放單元照片（訴願卷第64頁）及環保署104年10月15日環署督字第1040081344號函（原處分卷第39頁）在卷可考，則被告憑以認定本件採樣檢測之異味為塑膠味，且該異味污染物之污染源為原告廠區，要非無據。再者，本件檢測方法係採異味污染物官能測定法─三點比較式嗅袋法，依上開檢測報告記載之採樣方式、檢測人員及檢測方式，並未違反前揭測定法定程序，是該檢測報告結果亦可採憑。至於原告雖提出其於104年9月25日委託南臺灣環境科技股份有限公司於廠區周界採樣檢測異味污染物小於排放標準10之檢測報告，而指稱本件異味來源並非來自於原告工廠云云；惟查，稽之原告工廠機械設備於不同操作運轉時間及不同氣象條件下，其空氣污染物之排放對於周遭環境本即可能產生不同程度之影響，是以原告提出之104年9月25日採樣檢測報告，僅能認定原告委託採樣當時異味污染物之排放情形，並不足以推翻本件督察大隊稽查時，原告工廠排放之異味污染物已逾法定排放標準之事實認定。原告雖又另提出其於104年6月18日、104年12月10日對排放管道（P001）委託採樣檢測粒狀污染物、二氧化硫、氮氧化物等空氣污染物之檢測報告為憑，然其檢測標的與本件空氣污染物種類並不相同，且其時間亦不同，自均不足為有利於原告之認定。從而，原告訴稱本件採樣檢測之異味並非塑膠味，實係來自於水溝異味，且與原告無關云云，而以前揭情詞指摘原處分違法，即非可採。

㈤綜上所述，被告認定原告有排放異味污染物逾法定排放標準之違章行為，違反空污法第20條第1項之規定，乃依同法第56條第1項、第2項及環境教育法第23條第2款等規定，裁處原告罰鍰20萬元，限期於104年9月20日前完成改善，並處環境講習2小時，核無不合；訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭