高雄高等行政法院判決

民國105年11月22日辯論終結

原告

經濟部

代表人

李世光 部長

訴訟代理人

林世勳 律師

訴訟代理人

郭群裕 律師

被告

高雄市政府

代表人

陳菊 市長

訴訟代理人

巫慶仁

　黃鐘乾

　陳冠儒

上列當事人間重測事件，原告不服高雄市政府中華○○000○0○0○○市○○○○○00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣高雄市○○區○○段0○號（重測前為溪州段107-9地號）等8筆土地（下稱系爭土地），屬高雄市104年度數值法地籍圖重測區範圍內之土地，其土地所有權人為中華民國，管理機關為原告，原告於被告重新實施地籍測量期間，委請所轄「經濟部工業局高雄臨海林園大發工業區聯合污水處理廠」（下稱污水處理廠）人員處理地籍圖重測作業相關事宜。嗣被告所屬地政局大寮地政事務所（下稱大寮地政）完成地籍調查、地籍測量等作業程序後，被告即於民國104年9月15日以高市府地發字第10471178701號公告（下稱被告104年9月15日公告）公告地籍圖重測結果，公告期間30日（自104年9月30日至104年10月30日止），並另於104年9月30日以高雄市縣（市）政府地籍圖重測土地標示變更結果通知書（下稱被告104年9月30日土地標示變更結果通知書）通知原告關於系爭土地重新實施地籍測量之結果（下合稱原處分）。原告不服，於地籍圖重測公告期間內提出異議並申請複丈，經大寮地政實地檢測，核對相關圖冊結果，確認該成果無誤，乃於104年11月25日以高市地寮測字第10471088800號函（下稱大寮地政104年11月25日函）送地籍圖異議複丈結果通知書予原告。原告仍表不服，提起訴願，經遭訴願決定不受理，遂提起本行政訴訟。

二、本件原告主張︰

㈠系爭土地屬於國有土地，管理者為原告，而污水處理廠僅屬原告轄下內部單位，是本件原告應以管理機關即經濟部之名義起訴，始為適格。又本件地籍圖重測結果爭議，乃被告依土地法及相關地籍測量法規等公法上規定，對於系爭土地重新測量並劃定界址，致系爭土地所有權之範圍及內容發生變更之效果，進而作成地籍圖並以其名義公告處分，是以，本件請求撤銷之標的，應係「被告於104年9月15日所為之高市府地發字第10471178701號公告處分」，並應以「高雄市政府」為訴訟被告。準此，本件起訴狀原雖分別載明原告污水處理廠、被告大寮地政及請求撤銷大寮地政104年11月25日函之行政處分等語，惟核諸起訴狀全文意旨，實無逸脫原告所主張：原告所有之土地，因被告未經合法程序，辦理地籍圖重測及標示變更登記作業，致原告財產權受侵害之基礎事實，是以，依法請求變更本件當事人欄及訴之聲明，以符訴訟經濟及紛爭解決一次性。

㈡按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方面行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異（司法院釋字第423號解釋意旨可資參照）。本件依最高行政法院92年度裁字第1392號及100年度判字第1231號裁判意旨，並參以大寮地政105年1月11日訴願答辯書載明：「訴願人於地籍圖重測公告期間內申請異議複丈，本所受理（104年10月29日寮專土025500號收件），排定於104年11月19日辦理，案經實地檢測重測成果，並核對相關圖冊確認成果無誤，即於104年11月25日高市地寮測字第000000000000函送地籍圖異議複丈結果通知書予訴願人。」等語，顯見原告對於被告重新實施地籍測量之結果認有錯誤有所不服，並於公告期間內申請複丈，在複丈結果通知前，重測結果之公告即無確定可言。嗣原告申請複丈，被告雖認複丈結果無誤並據以辦理重測結果登記等情，揆諸上開意旨，堪認有其法律上之效果甚明。再者，該登記之結果造成系爭土地面積重測前後不一致，已嚴重違法侵害原告之財產權，對於原告權利義務產生具有拘束力之「規制」效果，核屬行政處分至明。原告自得於收受複丈結果之處分書後，依法提起訴願及行政訴訟。惟受理訴願機關即被告未察及此，率以非行政處分為由，即遽為不受理訴願決定，認事用法實有違誤。

㈢被告未按土地法第46條之2第2項規定準用同法第59條第2項規定進行調處，即作成系爭通知書之行政處分，洵屬違法：1.按土地法第46條之2第2項規定：「土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」第59條第2項規定：「因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」

2.本件參以大寮地政104年8月27日函可知，被告測量系爭土地之面積與權狀登載面積不一致等情，究其原因應係重測前後之界址不同所致。蓋被告以臺灣地區之地籍原圖於第二次世界大戰時毀損，目前各地政事務所所使用之地籍圖，係日據時期依據原圖套繪之副圖為由進行重測。然被告未顧及原告協助指界之人員，顯就系爭土地日據時期之界址毫無所悉，又未盡行政程序法第36條：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」第38條：「行政機關調查事實及證據，必要時得據實製作書面紀錄。」之行政調查責任，在界址未釐清之情況下逕自重測，已有違誤。甚而，被告就該界址爭議，竟未依首揭規定進行調處，即公告系爭土地重測結果，顯與首揭規定相悖，足見原告主張撤銷，實有理由。

㈣被告作成原處分，致生原告土地面積短少，已生侵害人民財產權無疑，且未給予原告陳述意見之機會，核已違反行政程序法第102條、第103條規定甚明，足見原處分違法，實有撤銷之必要：

1.按地籍圖重測行政糾紛事件，除重測結果經公告期滿，未經申請複丈，有其形式上之確定力，主管地政機關得據以逕為辦理土地標示變更登記者外，關於權利人或利害關係人業於重測公告期間內提出異議，並申請複丈之異議案件，權利人或利害關係人對於複丈之結果既仍有不服，則地籍測量自應以地籍調查時，當事人雙方指界之真意及參酌一切地籍資料以及現地調查之結果據以測量（最高行政法院86年度判字第2962號判決意旨可資參照）。

2.查，土地測量之目的在於呈現土地之之原貌，即施測土地與鄰地界址、土地面積等等之數據，而非單純以地籍調查表為據，此由土地法第46條之2、地籍測量實施規則第79條、第83條等規定測量土地時需參諸指界外，尚得參考鄰地界址、現使用人之指界、參照舊地籍圖及地方習慣等呈現土地真實狀況之參數，故實施地籍測量或土地複丈時，測量人員應按照施測土地實際狀況測量土地，而非僅以地籍調查表實施測量，否則恐失土地測量之真實目的與意義。倘如地籍調查表本有錯誤，施測人員又以此違誤之地籍調查表進行測量，其結果定係錯誤，土地測量苟有錯誤，必定導致人民之土地面積短少，進而侵害人民之財產權。是以，土地之測量必須以施測目標土地之實際狀況，並參諸土地所有權人到場指界之界址，進行施測並繪製成果圖，方與憲法保障人民財產權之意旨相符。

3.惟查，被告故而忽略上開規定即作成原處分，致生原告土地面積短少，已生侵害人民財產權無疑，且於作成原處分時，未給予原告陳述意見之機會，核已違反行政程序法第102條、第103條規定甚明，足見原處分違法，實有撤銷之必要等情。並聲明求為判決：訴願決定（被告105年3月4日高市府法訴字第10530181800號訴願決定書）、異議複丈結果（大寮地政104年11月25日高市地寮測字第10471088800號函送地籍圖重測異議複丈結果通知書）及原處分（被告104年9月15日高市府地發字第10471178701號公告關於後開通知書土地標示變更部分、104年9月30日高雄市縣（市）政府地籍圖重測土地標示變更結果通知書）均撤銷。

三、被告則以︰

㈠依土地法第46條之1至第46條之3及司法院釋字第374號解釋意旨：「……依土地法第46條之1至第46條之3之規定所為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。……惟有爭執之土地所有權人尚得依法提起民事訴訟請求解決，……。」本件地籍圖重測，係因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，須重新實施地籍測量。又系爭土地其地籍圖重測前所使用之地籍圖，係日據時期依據地籍原圖套成之副圖，此類地籍圖使用迄今已逾90餘年，因圖紙伸縮、折損、破舊、比例尺過小，已達不堪實際使用之程度，自有賴地籍圖重測，重新建立新地籍測量成果，始能切實保障公私有財產合法權益。大寮地政於104年度辦理地籍圖重測作業期間，依土地法第46條之1至第46條之3規定通知原告辦理地籍調查及協助指界程序，並寄送被告地籍圖重測土地標示變更結果通知書，重新實施地籍測量之結果公告30日。惟原告不服，於地籍圖重測公告期間內申請異議複丈，經大寮地政再實地檢測及核對重測成果確認無誤後函送地籍圖異議複丈結果通知書予原告，大寮地政依規定程序處理，並無違誤。

㈡經查，本案系爭土地重測成果固經被告公告期滿確定，惟原告如對該重測成果有所爭執，仍得依法提起民事訴訟解決（司法院釋字第374號解釋、最高行政法院51年判字第89號及第226號判例意旨可資參照）。職是，本案原告所不服之原處分、大寮地政104年11月25日函檢送之地籍圖異議複丈結果通知書，其內容僅係原處分機關就系爭土地重測前、後土地標示及經異議複丈檢測後土地標示，並未涉及具體請求事項之准駁，對原告之權利或法律上利益，尚不發生具體法律效果，核其性質，應屬觀念通知，而非行政處分，原告對之遽而提起行政訴訟，自非法之所許等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有系爭土地登記謄本（本院卷第177-191頁）、被告104年9月15日公告（本院卷第175頁）、104年9月30日土地標示變更結果通知書（本院卷第121頁）、大寮地政104年11月25日函及地籍圖異議複丈結果通知書（本院卷第123-132頁）及訴願決定書（本院卷第51-55頁）等附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：㈠本件依原告起訴主張被告重新實施地籍測量，未踐行正當行政程序所生之爭議，是否屬公法上之爭議事件？㈡大寮地政104年11月25日函送地籍圖異議複丈結果通知書之性質為何？㈢本件法定訴願管轄機關為何？茲將本院之判斷分述如下：

㈠按「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」、「（第1項）重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。（第2項）土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」、「（第1項）重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。（第2項）土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。（第3項）逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」為土地法第46條之1至第46條之3所明定。

㈡次按內政部依土地法第47條規定之授權而訂定地籍測量實施規則，該實施規則第2條規定：「本規則所稱主管機關：中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」第199條規定：「（第1項）地籍圖重測結果公告時，直轄市或縣（市）主管機關應將前條所列清冊、地籍公告圖及地籍調查表，以展覽方式公告30日，並以書面通知土地所有權人。（第2項）前項公告期滿，土地所有權人無異議者，直轄市或縣（市）主管機關，應據以辦理土地標示變更登記，並將登記結果，以書面通知土地所有權人限期申請換發書狀。」第201條第1項規定：「土地所有權人認為重測結果有錯誤，除未依土地法第46條之2之規定設立界標或到場指界外，得於公告期間內，以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出異議，並申請複丈。複丈結果無誤者，依重測結果辦理土地標示變更登記；其有錯誤者，應更正有關簿冊圖卡後，辦理土地標示變更登記。」

㈢又按「主管機關辦理地籍圖重測，公告重測結果，土地所有權人對之如有不服，依土地法第46條之3規定，得於公告期間內，申請複丈，以資救濟。換言之，土地所有權人若未於公告期間內申請複丈，公告期滿後，公告處分即告確定，地政機關應據以辦理土地標示變更登記，自不許土地所有權人復對之提起訴願及行政訴訟。是以，申請複丈之程序，乃對於重測結果公告不服提起訴願之先行程序，如未獲救濟，始得循序提起訴願及撤銷訴訟。」（最高行政法院104年度裁字第1446號裁定意旨參照）。準此，土地所有權人對主管機關公告地籍圖重測結果如有不服，應提出異議，並申請複丈，而異議複丈程序乃提起訴願之先行程序，如對異議複丈結果仍有不服，再循序提起訴願及行政訴訟。

㈣經查，系爭土地屬高雄市104年度數值法地籍圖重測區範圍內之土地，其土地所有權人為中華民國，管理機關為原告，並為被告作成有關系爭土地重新實施地籍測量結果處分之相對人。而原告就被告重新實施地籍測量相關事宜，係委由污水處理廠人員處理之，則污水處理廠人員相關作為之效力自應及於原告。是以，原告不服原處分關於系爭土地重新實施地籍測量之結果，於地籍圖重測公告期間內提出異議並申請複丈，然對地籍圖異議複丈結果亦表不服，乃循序提起訴願及行政訴訟，而其於起訴狀原雖誤載原告污水處理廠，然嗣已補正正確適格之原告名稱（本院卷第199-201頁），自應准許。其次，原告提起訴願及行政訴訟時，其訴願書及起訴狀雖僅記載大寮地政104年11月25日函送地籍圖異議複丈結果之行政處分文號，然揆其訴願書及起訴狀全文，業已明確表明其係對被告就系爭土地重新實施地籍測量之結果不服，循序申請複丈，未獲變更，因而提起訴願及行政訴訟，有原告訴願書（訴願卷第118-123頁）及起訴狀（本院卷第13-20頁）在卷可參，足認原告提起行政救濟不服之程序標的，係包括原處分及異議複丈結果。是依前揭規定及說明，原告不服被告所為之地籍圖重測結果，業已依法循序提起異議，申請複丈，並提起訴願及行政訴訟，則其於行政訴訟程序中將原處分文號增列為訴訟審理之程序標的，僅係補正原起訴聲明不服之標的範圍。又依行政訴訟法第24條規定可知，行政訴訟法關於訴訟對象，原則上係採原處分主義。是以，土地所有權人如對地籍圖重測異議複丈結果仍有不服，即應以原處分機關為對造，循序提起訴願及行政訴訟，始足以除去不利益而達保障權利之訴訟目的。從而，原告補正適格之被告機關，即作成原處分之高雄市政府為被告，於法即無不合，先予敘明。

㈤次查，本件依原告主張被告重新實施地籍測量時，並未遵守土地法第46條之2及行政程序法第102條、第103條等規定，因認原處分為違法之行政處分，乃提起本件行政爭訟等情，可知原告主張之訴訟標的及原因事實，係就主管機關重新實施地籍重測行政程序中，是否遵守正當行政程序有所爭議，並循序對地籍圖重測結果提起行政救濟，則該爭議事件之性質，核屬公法上之爭議事件，並非私法上之爭議事件，是故，行政法院對之自有審判之權限。又大寮地政104年11月25日函送地籍圖異議複丈結果通知書，既係原告對於地籍圖重測結果公告不服，於提起訴願前依法所踐行之先行程序，則該異議複丈結果通知自屬行政救濟程序中所為具有規制效力之行政處分。從而，原告對該異議複丈結果猶仍不服，自得賡續提起訴願及行政訴訟。被告主張大寮地政104年11月25日函送地籍圖異議複丈結果通知書為觀念通知云云，應有誤解，而不足採。

㈥又查，本件被告重新實施高雄市104年度數值法地籍圖重測作業程序，而作成原處分之機關為被告，參諸訴願法第4條5款：「訴願之管轄如左：……五、不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。」、第58條第1項、第3項：「（第1項）訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。……（第3項）原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」之規定可知，其法定訴願管轄機關應為內政部。又「訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，原判決如予維持者，本院應廢棄原判決並撤銷訴願決定，以維護當事人權利。」（最高行政法院99年度6月份庭長法官聯席會議㈡決議意旨足資參照）。準此，訴願管轄為法定管轄，管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院認訴訟事件之訴願管轄錯誤，即應為撤銷訴願決定之判決。從而，本件被告對於原告不服原處分所提起之訴願，未依訴願法第4條第5款、第58條第3項規定，送交訴願管轄機關內政部，而自居於訴願機關之地位作成105年3月4日高市府法訴字第10530181800號訴願決定，於法即有未合，應予撤銷。

㈦綜上所述，本件法定訴願管轄機關應為內政部，並非被告，則原告訴請撤銷被告作成之訴願決定，為有理由，應予准許。至原告訴請撤銷原處分之實體上主張，因本件訴願前置程序尚未完成，基於程序不合實體不究之原則，尚無審酌論究之必要。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及訴訟資料，經核於本判決結果不生影響，爰不一一論駁，附此說明。

五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭