最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1231號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1231號

上訴人

林春綢

上訴人

林淑貞

上訴人

方慶旺

被上訴人

基隆市政府

代表人

張通榮

上列當事人間重測事件，上訴人對於中華民國98年11月5日臺北高等行政法院98年度訴更一字第52號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人共有坐落基隆市○○區○○○段深澳坑小段411之5地號土地（下稱系爭土地）參加地籍圖重測，重測結果經被上訴人民國88年3月25日公告，系爭土地重測後編為培德段618地號，上訴人於公告期間對系爭土地重測後面積減少1986.15平方公尺提出異議並申請調處，基隆市信義地政事務所以上訴人受託人李文孝到場而不指界認章，而予否准，上訴人不服提起訴願遭駁回，提起再訴願，經臺灣省政府審議認地籍圖重測之主管機關為市政府，以再訴願決定撤銷原決定、原處分。被上訴人旋據以否准上訴人之異議。上訴人不服提起訴願，經內政部審議以事實不明為由，以訴願決定將原處分撤銷，責由被上訴人於2個月內另為適法之處分。被上訴人遂以90年3月27日同意上訴人申請異議複丈，並指示文到30日內向基隆市信義地政事務所申請異議複丈。上訴人提出申請書「請求更正舊地籍圖後辦理異議複丈並更正有關簿冊圖卡及土地標示變更登記。」基隆市信義地政事務所函請上訴人至該地政事務所填寫「地籍圖重測異議複丈申請書」，並繳納複丈規費。上訴人復函請基隆市信義地政事務所「通知土地所有權人設立界標及就現場指界之結果，進行施測，不須繳交複丈費用」，經基隆市信義地政事務以98年8月27日函復上訴人，依規定來所填寫「地籍圖重測異議複丈申請書」，並繳納複丈規費。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院以91年度訴字第1187號判決駁回，復提起上訴，經本院94年度判字第1154號判決以系爭土地之地籍圖重測主管機關為被上訴人，被上訴人已決定依上訴人訴求准其異議複丈，指示上訴人向基隆市信義地政事務所申辦。上訴人請求應踐行設立界標及現場指界程序，依指界結果進行施測，且不欲繳交複丈費用，被上訴人函復上訴人依規定填寫地籍圖重測異議複丈申請書，並繳納複丈規費。無異拒絕上訴人之請求，將執行結果答復上訴人，應以被上訴人為原處分機關，上訴人對此結果不服提起訴願，應由內政部受理，應廢棄原判決，併判決撤銷訴願決定，由被上訴人移由內政部受理訴願。嗣經被上訴人檢附上訴人之訴願書移送內政部，遭決定駁回。上訴人不服，遂提起行政訴訟。案經原審法院以95年度訴字第767號判決駁回上訴人之訴。上訴人不服，提起上訴，經本院以98年度判字第362號判決廢棄原判決，發回更審，為原審判決駁回上訴人之訴，而提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：上訴人共有系爭土地經被上訴人進行地籍重測，然被上訴人未依土地法第46條之2第1項規定，先行通知土地所有權人即上訴人「自行設置界標」並「到場指界」，即逕依其所謂之舊地籍圖套繪，致發生系爭土地面積嚴重短少、鄰地所有權人之土地面積相對遽增之錯誤，重測程序顯有瑕疪，上訴人已於公告期間提出異議，被上訴人即應重新踐行法定程序施測，不應通知上訴人必須繳交費用辦理異議複丈；上訴人確實未收到被上訴人所稱「被上訴人地籍圖重測地籍調查通知書」，被上訴人87年12月8日掛號郵寄之函件內容為與系爭土地無關之「基隆市○○○段○○○○段第80-1、80-2、411-3地號」等3筆土地之「協助指界定期通知書」，並非被上訴人所謂就系爭411-5地號土地所發出之「地籍調查通知書」。又事實上上訴人經測量人員沈錫堅之直接通知到其工作站就其所提出之空白表冊蓋章，而非通知上訴人至土地現場指界，沈錫堅係自行依據舊地籍圖逕行計算面積。上訴人於其他培德段土地之空白地籍調查表上認章，邏輯上僅可認定上訴人同意調查員所計算之面積而不加異議，並非即可以此認定上訴人就其餘土地均有指界始為認章。就內政部所為訴願決定提出之諸項疑點，被上訴人所提出之說明仍無法證明其確有合法通知上訴人等自行設置界標並到場指界，縱若被上訴人已合法通知到場指界，且上訴人亦有到場，則究竟係所有權人不能指界？抑或對於界址有爭議？依據臺灣省政府地政處土地測量局訂定之「數值地籍測量地籍圖重測作業手冊」（下稱重測作業手冊）規定，無論前開何種情形，上訴人等均非土地法第46之2第1項所謂「逾期不設置界標」或「逾期不到場指界」之情形，被上訴人顯然不得依據該條款順序逕行施測，至為確著，其行政程序顯有違法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並請求判命被上訴人就上訴人共有坐落基隆市○○○段○○○○段411之5地號（重測後為培德段618地號）土地，通知上訴人設置界標及就現場指界之結果進行施測。

三、被上訴人則以：系爭土地於辦理地籍圖重測期間，均已依法完成地籍調查通知程序，因上訴人到場不指界認章，因此依規定予以逕行施測，並已依法公告確定。上訴人雖於公告期間以面積減少為由提出異議並請求協調，然對於重測調查當時因不願配合指界認章，且對於相鄰界址亦未表示爭執，其不能適用土地法第46條之2第2項及第46條之3第2項之規定辦理。就內政部訴願決定提出之諸項疑點，已經基隆市信義地政事務所函請內政部土地測量局第一測量隊函復，查明詳情證明被上訴人確有合法通知上訴人自行設置界標並到場指界。另經查閱系爭土地地籍圖重測地籍調查表，「地籍調查通知」記載第1次87年10月7日通知方式平信，第2次87年12月8日通知方式雙掛號，背面並貼有上訴人於87年12月17日收迄並蓋章之「掛號郵件收件回執」憑證，上訴人亦稱其在地籍圖重測期間，承辦人聯繫彼等前往工作站會同配合辦理指界認章，可見系爭土地確已依法完成地籍調查通知程序。又依上訴人系爭土地之外所有16筆土地「地籍圖重測地籍調查表」所載，每筆土地界址備註欄最後均有「以上所載界址標示經指界人確認無誤，以下空白」之文字記載，並經上訴人委託之代理人會同認章，亦足以證明承辦地籍調查員沈錫堅確實有會同上訴人之代理人李文良至現場辦理地籍調查及協助指界事宜。且依上訴人聲請書所載上訴人係因系爭土地因面積減少故拒不認章，而非上訴人一再訴稱未收到通知之情事，更與事實不符等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依土地法第46條之3第3項規定，重測結果作為辦理土地標示變更登記之依據，具有一定之法律效果，如重測結果影響及於土地面積之增減，原則上應許人民對之聲明不服，惟依現制，如有經地政機關依土地法第46條之2第1項規定，通知於一定限期內自行設立界標，並到場指界而逾期不設立界標或到場指界者，則例外排除其有聲明不服之機會。亦即如不具怠忽自我權利之情形，即應有對重測結果異議申請複丈之權利。又依現制及本院92年度裁字第1392號裁定、94年度判字第1154號判決意旨，聲請複丈經複丈結果無誤或更正，其無誤或更正之表示，供地政機關據以辦理重測結果登記，有其法律上之效果，亦屬行政處分。對於重測結果聲明不服，阻其確定，應先經複丈之先行程序，如仍未獲救濟，即得循訴願及行政訴訟請求行政救濟。按司法院釋字第374號解釋意旨，於測量結果公告期間內即令土地所有權人以指界錯誤為由，提出異議，測量結果於該公告期間屆滿後即行確定，地政機關應據以辦理土地標示變更登記。惟有爭執之土地所有權人尚得依法提起民事訴訟請求解決，是縱於行政救濟途徑窮盡後，土地所有權人仍未能排除其所不服之重測結果，非不得循民事訴訟確定其私權。依前揭本院92年度裁字第1392號裁判意旨，對於重測結果之爭執，除土地所有權人未依被上訴人通知於期限內設立界標、到場指界外，其餘均應經複丈之先行程序，嗣複丈結果仍未獲救濟時，始得提起訴願、訴訟，賡續其對於重測結果公告之不服。本件既經被上訴人通知上訴人，同意受理上訴人申請異議複丈，則執行複丈業務之基隆市信義地政事務所承被上訴人之命，函復上訴人依規定來所填寫地籍圖重測異議複丈申請書，並繳納複丈規費26,000元，於法並無違誤。本件訴訟源自於上訴人對被上訴人所轄基隆市信義地政事務所函令上訴人填寫「地籍圖重測異議複丈申請書」並繳納複丈規費之行政處分，而接續受理訴願，行政訴訟亦均以該公函為程序標的予以論究。是於本件應予審理者，係上訴人已經踐行訴願前置程序之行政處分是否合法，並未及於重測結果是否合法無誤。至上訴人對該重測結果之爭議，即應待複丈程序完成後，始得作為程序標的予以審查，殊無未經先行程序即逕自對重測聲明不服之理。地籍圖重測係因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，而由主管機關基於職權而發動之公權力行為，並非依當事人之申請而為，故上訴人聲明第2項之請求，顯乏實體法上之請求權基礎。又按行政訴訟法第260條第3項，係指最高行政法院已就其所持廢棄理由表示法律上之判斷而言，如僅係對於調查事實之指示，則非屬法律上之判斷。本件發回判決所指示應查明事項，屬調查事實之指示，且事實之真偽關乎重測結果之合法與否，應待上訴人完成複丈之先行程序，有對重測、複丈結果提出行政救濟程序時，得併予查明等語，駁回上訴人之起訴。

五、本院：按土地法第46條之1規定：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」；第46條之2規定：「（第1項）重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。（第2項）土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」；第46條之3規定：「（第1項）重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。（第2項）土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。（第3項）逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」另地籍測量實施規則第18條規定：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量（以下簡稱地籍圖重測）。」、第201條第1項、第2項規定：「土地所有權人如認為重測結果有錯誤，除未依土地法第46條之2之規定設立界標或到場指界外，得於公告期間內，以書面向直轄市或縣（市)主管機關提出異議，並申請複丈。複丈結果無誤者，依重測結果辦理土地標示變更登記；其有錯誤者，應更正有關簿冊圖卡後，辦理土地標示變更登記。」、「前項地籍圖重測結果錯誤經更正者，其已繳之複丈費予以退還。」（行為時法規定：「前項地籍圖重測結果錯誤經更正者，縣（市）主管機關應列冊報請中央測量機關備查，其已繳之複丈費予以退還。」）。又內政部頒佈之現行「土地法第46條之1至第46條之3執行要點第14點規定：「重測公告期間，土地所有權人因面積增減提出異議時，應依土地法第46條之3第2項及第3項辦理。」又關於複丈收費依據原為「土地複丈費及建築改良物測量費之收費標準」，嗣經內政部於91年10月29日以台內地字第0910069639號令發布廢止，另依土地法第42條之2之授權訂立「土地複丈費及建築改良物測量費標準」為依據，其第2條附表列載各類土地複丈費。準此，土地所有權人對於重新實施地籍測量之結果認有錯誤有所不服，如已於公告期間內聲請複丈，在複丈結果通知前，重測結果之公告即無確定可言。聲請複丈經複丈結果無誤或更正，其無誤或更正之表示，供地政機關據以辦理重測結果登記，有其法律上之效果，亦屬行政處分。土地所有權人對於複丈結果如猶不服，係賡續其對於重測結果公告之不服，自得於收受複丈結果之處分書後，以重測結果公告及複丈結果之處分為對象，依法提起訴願及行政訴訟。經查本件已經被上訴人以90年3月27日基府地籍字第25650號函通知上訴人，同意受理上訴人申請異議複丈，則執行複丈業務之基隆市信義地政事務所承被上訴人之命，依土地法第46之3條第2項規定以90年8月27日（90）基信地二字第6215號函復上訴人，依規定來所填寫「地籍圖重測異議複丈申請書」，並繳納複丈規費，原判決認原處分及訴願決定於法有據，而駁回上訴人之訴，並無違誤。上訴意旨認本件應不能適用土地法第46條之3第2項命上訴人繳納複丈費，且無庸再為複丈，應即能提起訴願、行政訴訟救濟云云，即無足採。另上訴人於原審起訴請求「被上訴人應就上訴人等共有坐落基隆市○○○段○○○○段411之5地號（重測後改為培德段618地號）土地，通知上訴人等設置界標及就現場指界之結果進行施測。」惟查上開程序規定均係規範縣市主管機關執行重測業務時，其應踐行及遵守之程序，並無以導引出人民有何等請求權，故原判決以上訴人此部分之請求，顯乏實體法上之請求權基礎，而駁回上訴人之訴，自亦無不合。況本件上訴人亦僅爭執被上訴人能否通知其至地政事務所填寫「地籍圖重測異議複丈申請書」，並繳納複丈規費後，始能為複丈之請求，亦核與被上訴人已准許上訴人為複丈之申請，已與重測程序無涉，上訴意旨仍爭執請求被上訴人踐行重測之程序，即為無理由。又本件本院前發回意旨固曾指明原審應於更審時查明對上訴人主張系爭土地地籍圖重測地籍調查通知書所附上訴人87年12月17日收受之掛號郵寄之函件內容，為「基隆市○○○段○○○○段第80-1、80-2、411-3地號」等3筆土地現場指界之通知，與系爭土地無關等涉及重測程序是否合法等事項。惟此亦經原審判決敘明此僅關乎重測結果合法與否事項，應待上訴人完成複丈之先行程序，倘對重測、複丈結果提出行政救濟程序時，再予查明，自無違本院發回意旨，附此指明。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異