臺北高等行政法院裁定

原告

富莉科技股份有限公司

代表人

郭添富

訴訟代理人

張譽尹 律師

訴訟代理人

林煜騰 律師

被告

桃園市平鎮地政事務所

代表人

范貴玉

被告

桃園市政府

代表人

鄭文燦

訴訟代理人

楊明遠

上列當事人間地籍圖事件，原告不服被告桃園市政府中華民國104年4月23日府法訴字第1040030404號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、首按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1、2項分別定有明文。本件原告起訴時，係列桃園市平鎮地政事務所（下稱平鎮地政）為被告，求為判決撤銷被告平鎮地政民國102年10月25日平地測字第1021002752號函（下稱系爭函）與訴願決定，及被告平鎮地政應將原告所有桃園市平鎮區新北段1354地號（102年重測前地號為桃園市平鎮區北勢段227-24地號，下稱系爭土地）面積3,607.12平方公尺之現有登記內容，回復登記為3,758平方公尺；嗣於本院審理中，追加桃園市政府為被告，求為判決撤銷被告桃園市政府102年9月9日府地測字第10202218641號公告（下稱原處分），及被告桃園市政府應將原告所有系爭土地面積3,607.12平方公尺之現有登記內容，回復登記為3,758平方公尺。被告桃園市政府對原告追加其為被告並無異議，而為本案之言詞辯論，揆諸前揭規定，視為同意追加，故原告所為訴之追加，應予准許，合先敘明。

二、緣原告所有之系爭土地，經被告桃園市政府劃入102年度地籍圖重測區，由被告平鎮地政辦理重測。被告平鎮地政先於102年4月2日通知原告至系爭土地實地辦理地籍調查作業，惟是日原告委任到場之訴外人張正龍表示不能明確指界，該被告遂另通知原告於102年7月18日實地辦理協助指界作業，嗣以原告於該日未派員到場會同指界為由，依土地法第46條之2第1項第3款規定，參照舊地籍圖實地測定界址，重測結果系爭土地面積為3,607.12平方公尺，較重測前登記面積3,758平方公尺，減少150.88平方公尺。被告平鎮地政嗣將上開重測結果，報請被告桃園市政府於102年9月9日以原處分公告30日，公告期間自102年9月25日至同年10月25日，另於102年9月24日對原告寄發土地標示變更結果通知書，原告對原處分公告之重測結果不服，以102年10月17日PT102101701號函（下稱原告102年10月17日函）向被告平鎮地政聲明異議，並副知被告桃園市政府地政局地籍測量科，被告平鎮地政則以系爭函回復原告略稱：重測結果並無錯誤等語。原告對系爭函不服，提起訴願經決定不受理，遂提起本件行政訴訟，並於訴訟進行中追加對原處分提起撤銷訴訟。

三、原告起訴主張：伊受被告平鎮地政通知，於102年4月2日委任訴外人張正龍到場，惟被告平鎮地政未請張正龍指界，即命其在重測地籍調查表上簽名；該被告復未對伊之營業所地址合法送達102年7月18日現場施測通知書，致伊無法到場協助指界，其後竟以伊未派員到場為由，逕自憑藉破損之舊地籍圖、系爭土地現場圍牆及其他不詳資料施測，所為重測程序有違土地法第46條之2第1項、地籍測量實施規則第82、83、87條及行政程序法第69、72、73條等規定，則被告桃園市政府以原處分公告之重測結果，自非正確。伊已以102年10月17日函，向被告桃園市政府表明對原處分不服之意思，應認已對原處分提起訴願，惟被告桃園市政府於伊提起訴願迄今已逾3個月，仍未將全案轉送內政部訴願委員會作出訴願決定，伊自得依行政訴訟法第4條第1項規定，逕對原處分提起撤銷訴訟。又被告平鎮地政收受伊102年10月17日函後，於同年月21日再度派員前往系爭土地現場，惟仍未命伊指界，而依其自行指界之結果重行複丈後，以系爭函通知伊系爭土地原測量結果並無錯誤，是系爭函係被告平鎮地政就重測結果所為第2次裁決，並使伊之土地面積於重測後減少150.88平方公尺之效果因而確定，亦屬違法行政處分。詎伊對系爭函所提訴願，卻遭訴願機關以非行政處分為由，決定不受理，自有未合，為此提起本件訴訟，並聲明：㈠被告平鎮地政部分：⒈訴願決定、系爭函均撤銷。⒉被告平鎮地政應將原告所有系爭土地面積3,607.12平方公尺之現有登記內容，回復登記為3,758平方公尺。㈡被告桃園市政府部分：⒈原處分撤銷。⒉被告桃園市政府應將原告所有系爭土地面積3,607.12平方公尺之現有登記內容，回復登記為3,758平方公尺。

四、本院之判斷：按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。原告對被告平鎮地政及桃園市政府所提本件訴訟，因有後述不備起訴要件之情形，且無法補正，應予裁定駁回。茲分述如下：

㈠被告平鎮地政部分：

⒈按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「行政處分已執行者，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」行政訴訟法第4條第1項及第196條第1項規定甚明。此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言；至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，不發生具體之法律上效果，自非行政處分。次按土地法第46條之1規定：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」第46條之2規定：「（第1項）重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。（第2項）土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」第46條之3規定：「（第1項）重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。（第2項）土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。（第3項）逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」依據以上規定，可知地籍圖重測係因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，由主管機關基於職權而發動，提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，故係主管機關依職權而發動進行之公權力行為（司法院釋字第374號解釋意旨參照）；重測結果係作為辦理土地標示變更登記之依據，具有一定之法律效果，如重測結果影響及於土地面積之增減，原則上應許人民對之聲明不服。依前引土地法第46條之3第2項規定，對重測結果不服之土地所有權人，如無「經地政機關通知於一定限期內自行設立界標並到場指界，而逾期不設立界標或到場指界」之怠忽自我權利之情形，得於重測結果公告期間內聲請複丈，如對複丈結果猶有不服，得於收受複丈結果之處分書後，以重測結果公告及複丈結果之處分為對象，依法提起訴願及行政訴訟。從而，土地法第46條之3第2項所定聲請複丈，以土地所有權人曾依地政機關通知，於一定限期內自行設立界標或到場指界，為其要件，地政機關根據此等土地所有權人之聲請所為複丈結果，始發生同條第3項所定供地政機關據以辦理重測結果登記之效力，而為行政處分；則土地所有權人若於地政機關實施地籍重測時，未曾自行設立界標或到場指界，其嗣後對重測結果公告表示不服，因與土地法第46條之3第2項所定要件不合，無從認係依該條項規定聲請複丈（惟如土地所有權人係在重測結果公告期間內聲明不服，得認為對重測結果公告提起訴願，詳見以下㈡所述），地政機關就此不服之表示，對土地所有權人所為重測結果無誤之回覆，僅係就重測結果所作說明，並非地政機關依同條第3項規定，就重測地籍資料重新檢測之複丈結果，自非行政處分，不得對之提起訴願及撤銷訴訟。

⒉經查：

⑴原告因系爭土地於重測前登記面積為3,758平方公尺，惟經被告平鎮地政重測結果，系爭土地面積僅為3,607.12平方公尺，於102年10月17日對被告平鎮地政去函，表明其對系爭土地重測結果，面積減少150.88平方公尺一事，無法接受，故於原處分將重測結果公告之30日（102年9月25日至同年10月25日）內提出聲明異議，被告平鎮地政則以系爭函回復原告等情，有原告102年10月17日函及系爭函，附本院卷第41、27頁可稽。次查，系爭函說明二記載：臺灣地區之地籍圖係日據時期依據地籍原圖套繪而成之副圖，因年代久遠致圖紙伸縮、破損，且原圖施測時受技術、設備、比例尺過小等限制，測量精度較低，有賴辦理地籍圖重測，消除誤差，以確實釐整地籍；因地籍圖重測所使用測量技術及儀器遠較日據時期精密優良，且近年來土地因人為或天然地形變遷，界址與原地籍圖不符，加以複丈時誤差之配賦，乃使重測前後土地面積發生增減，成為必然事實；及說明三所述：被告平鎮地政辦理102年度地籍圖重測期間，曾通知原告於102年4月2日至系爭土地實地辦理地籍調查作業，當日原告雖委託訴外人張正龍到場，惟張正龍無法明確指界，被告平鎮地政另通知原告於102年7月18日協助指界，原告於該日仍未派員到場會同指界，被告平鎮地政遂於辦竣協助指界程序後，依土地法第46條之3及地籍測量實施規則第83條等規定，將重測成果編造各類清冊報桃園縣政府核定公告30日，並依法將重測成果於102年9月23日寄發原告；暨說明四前半段載稱：被告平鎮地政於系爭土地重測期間，發現有圖簿不符，面積減少超過容許誤差範圍時，曾依土地法第46條之1至第46條之3執行要點第14點規定，通知原告等相關土地所有權人於102年6月14日派員召開圖簿面積差異過大說明會議，惟原告未派員與會等語，乃先就辦理地籍圖重測之必要性及重測前後土地面積發生增減之原因，作一般性之介紹，再針對被告平鎮地政辦理系爭土地重測之經過，及發現該土地重測前後面積差異過大時之處理方式，加以說明。故系爭函以上內容，均屬單純之事實敘述及理由說明，並未對外直接任何發生法律效果，自非行政處分。

⑵次查，被告平鎮地政辦理102年度地籍圖重測期間，曾通知原告於102年4月2日至系爭土地實地辦理地籍調查作業，當日原告雖委託訴外人張正龍到場，惟張正龍無法明確指界，被告遂依土地法第46條之1至第46條之3執行要點第4點規定，於地籍調查表記載「待協助指界」、「另定期參照舊地籍圖及其他可靠資料協助指界」等語；至被告另於102年7月18日至系爭土地施測時，原告並未親自或委任他人到場指界等情，為原告於起訴狀內自承，且有地籍圖重測委託書、桃園縣平鎮市重測地籍調查表及桃園縣政府地籍圖重測協助指界定期通知書，附本院卷第36至38頁可稽。是原告於被告平鎮地政實施地籍重測時，既未自行設立界標或到場指界，其嗣於102年9月24日收受被告平鎮地政寄送之土地標示變更結果通知書（本院卷第40頁），得知系爭土地重測結果後，於被告桃園市政府公告重測結果期間內，以102年10月17日函向被告平鎮地政聲明異議，即與土地法第46條之3第2項所定要件不符，無從認係依該規定聲請複丈，則被告平鎮地政於系爭函說明四後半段所載：其依原告102年10月17日函所提異議，於同年月21日再次派員前往實地依前揭規定及地籍調查表記載檢核重測成果，結果並無錯誤等語，不過係在重申被告桃園市政府以原處分公告之重測結果無誤，並非依土地法第46條之3第3項規定，根據土地所有權人之複丈聲請，重新檢測重測地籍是否正確之複丈結果，是系爭函此部分內容，核屬觀念通知，亦非行政處分。至最高行政法院92年度裁字第1392號裁定、94年度裁字第2679號裁定及100年度判字第1231號判決，係認為土地所有權人對於重新實施地籍測量之結果有所不服，如已依土地法第46條之3第2項規定，於重測公告期間聲請複丈，該聲請複丈係地籍資料確定前之重新檢測，複丈結果供地政機關據以辦理重測結果登記，有其法律上之效果，屬行政處分，土地所有權人如對複丈結果猶有不服，得以重測結果公告及複丈結果之處分為對象，提起訴願及行政訴訟。故上述裁判所涉案情，與本件原告因於被告平鎮地政辦理地籍圖重測時，未親自或委任他人到場指界，故其以102年10月17日函對被告平鎮地政聲明異議，無從認係依土地法第46條之3第2項聲請複丈，被告平鎮地政以系爭函回覆原告重測結果無誤，亦非同條第3項所稱複丈結果，不生確定地籍重測效力者，並非相同。原告援引最高行政法院就情節不同之案例所為前述裁判理由，主張系爭函為行政處分，自非可採。

⒊綜上，系爭函並非行政處分，訴願決定以此為由，認原告不得對系爭函提起訴願，依訴願法第77條第8款規定不予受理，核無違誤。原告對被告平鎮地政所為非行政處分之系爭函，提起撤銷訴訟，依首揭規定及說明，其起訴自屬不備要件，且依其情形亦無從補正，應予裁定駁回；原告對系爭函所提撤銷訴訟既經駁回，其以該撤銷訴訟獲勝訴判決為前提，依行政訴訟法第196條第1項規定，聲請本院命被告平鎮地政為回復原狀之必要處置，即失所附麗，應併駁回。

㈡被告桃園市政府部分：

⒈揆諸前揭行政訴訟法第4條第1項規定，可知提起撤銷訴訟，係以原告對訴願管轄機關作成之訴願決定不服，或訴願管轄機關對於原告所提訴願，逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月仍不為決定，為其要件。則如原告雖曾向原處分機關提起訴願，惟原處分機關既未依訴願法第58條第2項規定，撤銷或變更原行政處分，復未依同條第3項規定，附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，致訴願管轄機關不知原告已對原處分提起訴願者，因訴願管轄機關尚未就原告所提訴願開始審議程序，自無所謂對於訴願逾3個月不為決定之情事，倘原告逕以訴願管轄機關逾行政訴訟法第4條第1項所定期限，怠於作成訴願決定為由，對原處分提起撤銷訴訟，即有不備起訴要件之違法。

⒉經查，原告係在被告桃園市政府以原處分公告重測結果之30日（102年9月25日至同年10月25日）期間內，對被告平鎮地政提出102年10月17日函，並副知被告桃園市政府所屬地政局地籍測量科，表示對重測結果無法接受，提出聲明異議一節，已如前述。按「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於30日內補送訴願書。」為訴願法第57條所明定。又「人民不服官署之處分，於法定訴願期間內向原處分官署聲明不服，或誤向非管轄訴願之官署表示不服原處分之意思者，應認為已有訴願之提起。」最高行政法院著有51年判字第485號、56年判字第173號判例可資參照。準此，受處分人在訴願期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，不論係以陳情、異議等名稱為之，均應視為提起訴願，受理上開不服之機關應本於其權責，依訴願法第58條規定處理，始稱適法。原告102年10月17日函雖非使用「提起訴願」等文字，惟業已表明對於原處分公告之重測結果不服之意思，揆諸前揭訴願法規定及判例意旨，應視為原告已對原處分提起訴願。然被告桃園市政府未將原告102年10月17日函認係提起訴願，送交訴願管轄機關即內政部處理，而由被告平鎮地政以系爭函通知原告重測結果無誤等情，前已敘及。是以內政部因被告桃園市政府未將原告就原處分所提訴願之關係文件函送，自無從為訴願之審議，更未作成訴願決定，則有關原告對原處分之行政爭訟，尚未經訴願程序甚明，依首開說明，原告逕行對原處分提起撤銷訴訟，於法不合，應予駁回，其另以該撤銷訴訟有理由為前提，依行政訴訟法第196條第1項規定，聲請本院命被告桃園市政府為回復原狀之必要處置，亦失所依附，應併駁回。

⒊原告雖援引本院96年度訴字第1026號判決，主張：訴願機關於伊對原處分提起訴願3個月內不為決定，伊逕行提起撤銷訴訟，自屬合法云云，然上述本院另案判決，所涉案情係該案原告同日對財政部與內政部所為不同處分提起訴願，惟訴願機關行政院僅就財政部所為處分決定駁回，對內政部之處分逾3個月未為決定，亦即該另案之訴願機關行政院，係已受理原告對財政部及內政部等2行政機關之處分所提訴願，惟就其中內政部之處分超過3個月不為決定，符合行政訴訟法第4條第1項所定情形，此與本件訴訟中，被告桃園市政府及被告平鎮地政於收受原告102年10月17日函後，均未送交訴願機關即內政部，致內政部根本尚未開始審議程序，前揭條文所稱逾3個月不為決定之期間無從起算者，並非相同，原告執情節相異之本院另案判決，主張其在訴願管轄機關尚未受理其對原處分所提訴願前，即對原處分提起撤銷訴訟，係屬合法，尚難採憑。惟被告桃園市政府就原告102年10月17日函，應速依訴願程序辦理，以保障人民之訴訟權益，附此敘明。

五、綜上所述，原告依行政訴訟法第4條第1項及第196條第1項等規定，對被告平鎮地政訴請撤銷系爭函與訴願決定，及該被告應將系爭土地目前面積3,607.12平方公尺，回復登記為3,758平方公尺，另對被告桃園市政府訴請撤銷原處分，及將系爭土地目前面積3,607.12平方公尺，回復登記為3,758平方公尺，均非合法，應予裁定駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第98條第1項前段，裁定如主文。

臺北高等行政法院第六庭