高雄高等行政法院判決

上訴人

高雄市政府交通局

代表人

陳勁甫

被上訴人

陳家芊

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對中華民國107年3月27日臺灣高雄地方法院106年度交字第188號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件被上訴人（原名陳又綺）於民國94年5月2日騎乘車號000-000號輕型機車（原審判決誤繕為普通重型機車），因「未依規定兩段式左轉」交通違規（下稱前行為），經高雄市政府警察局左營分局員警當場攔停並填掣高市警刑字第B00000000號舉發違反道路交通管理事件通知單予以舉發，由被上訴人簽收在案。因被上訴人未依規定自動繳納交通違規罰鍰，高雄市政府（原審判決誤繕為上訴人）遂依當時道路交通管理處罰條例第65條規定逕行裁決：「上開罰鍰逾期不繳納之處分：（一）自94年11月17日起易處吊扣駕駛執照2個月，並限於94年12月1日前繳送。（二）94年12月1日前未繳送駕駛執照者，自94年12月2日起易處吊銷，並逕行註銷駕駛執照。（三）駕駛執照吊（註）銷後，自94年12月2日起不得重新考領駕駛執照。」並合法送達被上訴人，因被上訴人未聲明異議，高雄市政府遂依易處內容吊銷被上訴人駕駛執照，並逕行註銷。後來被上訴人於106年7月24日22時55分許騎乘車號000-000號普通重型機車（下稱系爭機車），在高雄市三民區民族路與承德路口，遭高雄市政府警察局三民第二分局員警認有「駕照易處逕註仍行駛（禁駛）」之違規行為，填掣高市警交字第B00000000號舉發違反道路交通管理事件通知單當場舉發。被上訴人不服，於106年7月26日向上訴人陳述意見，經上訴人審查結果，仍認被上訴人確有上述違規行為，乃依道路交通管理處罰條例第21條第1項第4款、第4項規定，於106年8月7日開立高市交裁字第32-B00000000號裁決書（下稱原處分），裁處被上訴人新臺幣（下同）6,000元罰鍰，並扣繳駕駛執照。被上訴人不服，遂向原審提起行政訴訟，聲明求為判決：原處分撤銷。經原審判決將原處分撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、原審判決撤銷原處分，係以：被上訴人前行為之裁決書業經上訴人合法寄存送達在案，固可認定前行為之裁決已經送達被上訴人。然送達只是處分生效的前提（外部效力），處分因通知相對人而在法律上存在，並據以形成和相對人間的關係（外部效力）；但送達和處分內容的合法性無關，處分規制內容（內部效力）如果有重大明顯瑕疵，仍屬自始、當然、確定無效。查被上訴人前行為裁決書主文欄第2項記載：「上開罰鍰逾期不繳納之處分：（一）自94年11月17日起易處吊扣駕駛執照2個月，並限於94年12月1日前繳送。（二）94年12月1日前未繳送駕駛執照者，自94年12月2日起易處吊銷，並逕行註銷駕駛執照。（三）駕駛執照吊（註）銷後，自94年12月2日起不得重新考領駕駛執照。」等語，將易處處分之效力，繫於將來可能發生之事實，生效與否完全處於不確定之狀態，屬重大明顯瑕疵，應屬無效之處分。再者，本件前行為之裁決有重大明顯瑕疵，並非有效的行政處分，本不生任何存續力或構成要件效力，原審自不受其拘束。準此，上訴人對於被上訴人前行為之「吊銷駕照」處分既然不生效力，被上訴人自仍處於有駕照的狀態，故上訴人本件以無照駕駛作成原處分，尚有違誤，應予撤銷等語，資為論據。

三、上訴人上訴主張及聲明：

（一）上訴要旨：

1.按行政程序法第92條第1項、第110條第1項、第3項及第111條之規定，行政處分於生效後，即產生規制作用，並非以行政處分確定為前提，且未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。而其他行政機關或法院作成裁決時，對於先前行政處分所確認或形成的法律關係，原則上應加以尊重及承認，以該既定的法律關係，作為本次行政處分或判決之基礎構成要件事實，此即行政處分的構成要件效力。故行政法院於撤銷訴訟雖有權對行政處分為適法性審查，惟審查對象僅限於作為本次撤銷訴訟程序標的之行政處分，若其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，而該行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，則基於上述構成要件效力，仍不能逕行否定該行政處分的效力，此有最高行政法院101年度判字第676號判決可資參照。再者，當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍，亦有最高行政法院97年度判字第1086號判決意旨可資參照。亦即行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在；而有效行政處分所認定的事實或法律關係，若為他行政處分之構成要件而作為決定的基礎者，且該作為他行政處分構成要件的行政處分，並非繫屬行政法院案件所要審查的行政處分。

2.原判決雖援引最高行政法院103年度判字第174號判決意旨、104年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案二研討結果意旨，認定前處分有一望即知的無效事由，自不於後訴訟中產生構成要件效力，可由法院依職權加以審查。但是上訴人作成系爭94年裁決書之處罰主文，已載明罰鍰金額及逾期未繳之易處吊扣駕駛執照，及逾期未繳送駕駛執照之易處吊銷並逕行註銷駕駛執照，及註銷後1年內不得重新考領駕駛執照等4項處分內容；且該裁決書業經上訴人合法寄存送達等情，為原審確認之事實。可知系爭94年裁決書關於易處吊扣、吊銷駕駛執照及限期不得考領駕駛執照等3項處分，係屬附條件的行政處分，徵諸行政程序法第93條規定，非法所不許，且行政程序法亦無限制不得以一個處分書記載多項處分內容的明文規定。至原審質疑上訴人將易處處分之效力，繫於將來可能發生之事實，生效與否完全處於不確定之狀態，屬重大明顯瑕疵，應屬無效之處分一節，乃系爭94年裁決書是否合法妥適，有無應撤銷之違法事由，亦非屬行政程序法第111條第1款至第6款規定所列舉或第7款所定有明顯重大瑕疵之無效事由。則依上開所述，系爭94年裁決書之各項處分內容，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在，因具有構成要件效力，上訴人以之為基礎，認被上訴人經註銷駕駛執照後仍騎乘機車，依道路交通管理處罰條例第21條第1項第4款規定，據以作成原處分裁處被上訴人6,000元罰鍰，即無不合。

3.綜上所述，原審既已審認系爭94年裁決書業經上訴人合法寄存送達，卻未予詳究106年裁決書之違規事實，遽認上訴人所為之94年裁決書屬重大明顯瑕疵，應屬無效之處分，而判決原處分撤銷，將使法規解釋互有矛盾而致使行政程序法相關規定成為具文。原審未依行政程序法規定而為判決，即有判決不適用法規或適用不當，亦有判決違背法令之違誤。

（二）上訴聲明：原判決廢棄。

四、本院查：

（一）按道路交通管理處罰條例第21條第1項第4款規定：「汽車駕駛人，有下列情形之一者，處新臺幣6千元以上1萬2千元以下罰鍰，並當場禁止其駕駛：……四、駕駛執照業經吊銷、註銷仍駕駛小型車或機車。」可知本條規定的處罰，係以汽車駕駛人之駕駛執照經合法吊銷、註銷而仍駕車為要件。

（二）次按86年1月22日修正道路交通管理處罰條例第65條第1項、第2項規定：「汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理，經主管機關裁決後逾15日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依左列規定處理之：

一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷。二、經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。三、罰鍰不繳者，按其罰鍰數額，易處吊扣汽車牌照或駕駛執照1個月至3個月；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。」、「前項第3款之汽車所有人、駕駛人如無汽車牌照或駕駛執照可資易處吊扣時，得就原處分或裁定確定之罰鍰加倍處罰；逾15日後仍不繳納者，移送法院強制執行。」至94年12月28日修正該條第1項：「汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決後逾20日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷。二、經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。

三、罰鍰不繳納者，依法移送強制執行。」並刪除第2項規定。至97年5月28日再增訂該條第2項：「於95年6月30日前，10年內，汽車所有人、駕駛人因違反前項第3款修正前罰鍰不繳納，經易處吊銷汽車牌照或駕駛執照者，得於5年內繳清罰款後，申請核發。」觀諸該條項規定，受處分人不繳罰鍰者，應按其罰鍰數額，易處吊扣汽車牌照或駕駛執照；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，則吊銷其汽車牌照或駕駛執照。其中吊銷駕駛執照處分，除需具備與罰鍰處分或吊扣駕駛執照一定期間之處分係基於同一交通違規事實外，尚須具備2項構成要件：一為受處分人未向管轄地方法院聲明異議（即現行法所規定提起撤銷訴訟），或聲明異議經法院裁定確定；二為受處分人未於第1次或第2次繳送期限內繳送駕駛執照。上開行政處分的構成要件尚非相同，且實現構成要件的時點亦非一致。又上開易處的規定，性質上為裁決機關依據行政程序法第93條第1項、第2項第2款規定，附加以汽車所有人或駕駛人逾期未履行繳送義務為停止條件的行政處分，係針對汽車所有人或駕駛人過去逾期未履行義務所為的裁罰性不利處分，核屬行政罰法第2條第1款、第2款所定其他種類的行政罰；復因處「吊扣期間加倍處分」及「吊銷牌照或駕駛執照處分」均具有循序加重之「易處」性質，亦即「吊扣期間加倍處分」取代原來吊扣汽車牌照或駕駛執照之處分，「吊銷牌照或駕駛執照處分」則取代「吊扣期間加倍處分」，前處分經後處分取代後，前處分之法效果即為後處分之法效果所取代，汽車所有人或駕駛人亦因而負有依新處分所課予依限繳送之義務，及至發生「吊銷牌照或駕駛執照處分」之效力為止。從而，易處吊扣或吊銷駕駛執照，須違規人未依限繳納罰鍰或未依限繳送駕駛執照時，始得以另一行政處分易處吊扣或吊銷駕駛執照，故應各自分別作成處分並依法送達，以維護受處分人不服行政處分請求救濟之訴訟權。亦即行政機關為行政處分時，雖可於行政處分上同時預告不履行該處分之法律效果，然此僅係行政處分之「預告行為」，於行為人不履行時，行政機關仍應另為獨立之行政處分，以實現該不履行之法律效果，而非逕依上開預告行為，未經其他行政處分程序，遽爾執行其他易處之裁罰處分，此有104年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案二研討結論可資參照。

（三）本件上訴人以被上訴人前經易處註銷駕駛執照，仍於前揭時地騎乘系爭機車經舉發，上訴人乃以被上訴人系爭違規行為違反道路交通管理處罰條例第21條第1項第4款之規定，以原處分裁罰被上訴人，為原審所確認之事實。然依據前揭說明，上訴人得據以裁罰被上訴人系爭違規行為，應以被上訴人駕駛執照業經吊銷或註銷，仍騎乘機車為前提要件。是本件所應審究者，乃被上訴人之駕駛執照是否業經合法註銷？依據上訴人所提出被上訴人駕駛人基本資料（原審卷第30頁）顯示，被上訴人持有普通重型機車駕駛執照為註銷狀態（易處逕註），其原持有之駕駛執照註銷文號為第Z00000000000000006號，起迄日為94年12月2日起至95年12月1日。揆諸前開規定及說明，該易處吊銷駕駛執照之執行，係由公路主管機關逕行註銷其駕駛執照；而此註銷駕駛執照處分，須違規人未依限繳納罰鍰或未依限繳送駕駛執照，且未提起行政救濟或行政救濟業經法院裁判敗訴確定等法律構成要件實現時，始得以作成處分之方式並依法送達為之，藉以維護受處分人不服行政處分請求救濟之訴訟權，否則即難認為係合法有效之行政處分。惟本件高雄市政府於94年間就被上訴人所為之一次裁決及送達，應僅就處罰主文當中未附加條件部分之裁罰發生送達及確定之效力，至於其餘易處吊銷駕駛執照並逕行註銷部分，應僅發生預告之效力，高雄市政府未確實另為吊銷駕駛執照處分並送達被上訴人，逕行註銷被上訴人汽車駕駛執照，即難認係屬合法有效的行政處分，是被上訴人於前揭時地騎乘系爭機車，即非該當於道路交通管理處罰條例第21條第1項第4款之違規行為甚明。原判決以高雄市政府對於被上訴人前行為的「吊銷駕照」處分既然不生效力，被上訴人自仍處於有駕照的狀態，故上訴人本件以無照駕駛作成原處分，有所違誤，撤銷原處分，於法並無違誤。

（四）上訴人雖主張系爭94年裁決書各項處分內容，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在，具有構成要件效力，上訴人以之為基礎，作成原處分，於法並無不合；而原審既已審認系爭94年裁決書業經上訴人合法寄存送達，卻未予詳究106年裁決書的違規事實，遽認高雄市政府94年所為的裁決書屬重大明顯瑕疵，應屬無效之處分而判決原處分撤銷，將使法規解釋互有矛盾而致使行政程序法相關規定成為具文，即有判決不適用法規或適用不當，亦有判決違背法令的違誤等語。但是，觀諸前述道路交通管理處罰條例第65條規定，僅規範主管機關得依次變更為加重的處罰，並無授權主管機關得作成附條件行政處分的明文。且所謂附停止條件的行政處分，係將行政處分法律效果之發生，繫於將來是否發生並不確定的特定事實，然在裁罰處分的法律構成要件尚未實現下，主管機關應不得預先作成裁罰性的處分，而將其法律構成要件當成附款，否則將嚴重影響受處分人就裁罰處分的救濟權益。尤其吊銷駕駛執照係剝奪駕駛執照的持有人所有駕駛執照之權，基於駕駛汽車係現代日常生活、職業不可或缺，主管機關吊銷人民所有駕駛執照時，自應落實正當法律程序之要求。依前述規定及說明，高雄市政府94年間易處逕註處分的記載僅生預告之效力，並非附停止條件之行政處分，於前揭所述構成要件分別實現，並經高雄市政府依序作成易處處分經合法送達前，該等易處處分的預告記載尚非合法有效的行政處分，是原判決認定高雄市政府逕行註銷被上訴人汽車駕駛執照部分尚未發生合法之效力，並無違誤。再者，依前揭道路交通管理處罰條例第21條第1項第4款規定，汽車駕駛人有無「駕駛執照業經吊銷、註銷仍駕駛小型車或機車」之交通違規行為，本應審究其駕駛執照是否業經吊銷或註銷，故該駕駛執照經吊銷或註銷的事實即為法院所應審查之範圍。又本件高雄市政府94年間易處逕註處分尚未發生合法的效力，自無構成要件效力可言。是上述上訴意旨，要無可採。

（五）綜上所述，原判決撤銷原處分，認事用法，並無違誤，上訴論旨，求予廢棄原判決，難認有理由，應予駁回。末按交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定即明。本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，既經駁回，則上訴審訴訟費用750元（上訴裁判費）自應由上訴人負擔，爰併予確定如主文第2項所示。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第255條第1項、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭