高雄高等行政法院判決

上訴人

高雄市政府環境保護局

代表人

袁中新

訴訟代理人

張喬婷 律師

被上訴人

台灣中油股份有限公司

代表人

歐嘉瑞

訴訟代理人

邱雅文 律師

　姜照斌　律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國108年2月11日臺灣橋頭地方法院107年度簡字第41號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人之代表人原為戴謙，於本件訴訟程序中變更為歐嘉瑞，並據其新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、緣高雄市楠梓區高楠段27、271、413、417、000○000○000○000○000○000○號土地（下稱系爭場址），前經上訴人於民國104年9月29日以高市環局土字第10439431603號公告變更為「土壤污染控制場址及劃定土壤污染管制區」，並認定被上訴人為系爭場址污染行為人。嗣經上訴人以106年1月5日高市環局土字第10544113900號函核定被上訴人所提送之「高雄市楠梓區高楠段27、271、413、417、000○000○000○000○000○000○號土壤污染控制場址控制計畫（定稿本）」（下稱系爭控制計畫，計畫執行期程7年），並於106年1月6日送達被上訴人在案。依系爭控制計畫表12-2及表12-3所示，系爭控制計畫第2區及第3區之查核目標，其中皆以「核定後第12個月」為查核點，查核內容均為「完成租地及整治發包」。惟上訴人派員於106年12月6日至系爭場址現場巡查時，發現被上訴人未於系爭控制計畫核定後第12個月完成第2區及第3區之整治發包，上訴人於107年1月11日再度查核結果，被上訴人仍未完成整治發包，亦即有未依系爭控制計畫內容實施之情形，上訴人乃於同年3月9日以高市環局土字第10732261600號函予以舉發，並給予陳述意見之機會。被上訴人雖於同年3月15日提出書面意見，惟經上訴人審酌調查事實證據及陳述意見後，核認被上訴人違反土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第13條第1項規定之事實明確，爰依同法第38條第2項第3款、環境教育法第23條、違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2點附表項次11、行為時環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準第2點附表1等規定，於107年4月11日以高市環局土處字第32-107-040001號執行違反土壤及地下水污染整治法案件裁處書（下稱原處分），裁處被上訴人新臺幣（下同）20萬元罰鍰及環境講習2小時。被上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，仍表不服，遂提起本件行政訴訟，經原審法院以107年度簡字第41號行政訴訟判決（下稱原判決）訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。

三、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：

㈠土污法第13條強制命污染行為人或潛在污染責任人，必須按主管機關所核定之控制計畫或整治計畫內容實施，其目的係在預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康（土污法第1條參照）。又觀之控制計畫或整治計畫應具備之內容，依土污法施行細則第14條第1項規定共分14項，由各項內容可知，並非全部事項均與預防及整治土壤及地下水污染有關，如認一有違反控制計畫之內容，即構成違反土污法第13條第1項之規定（例如：違反第13款「經費預估」之項目），即應據以裁罰，則顯然手段（即課處罰鍰）根本無助於污染控制之目的達成。故基於比例原則之考量，於斟酌污染行為人或潛在污染責任人是否違反土污法第13條第1項之規定時，應具體審酌其所違反控制計畫或整治計畫之內容，其對控制計畫所欲達成目標之影響為何，是否足以影響整體整治計畫減損所欲達成改善環境之目標，非謂只要行為人有違反控制計畫之內容，即可逕行認定行為人有違反土污法第13條第1項規定之事實，而加以裁罰。

㈡被上訴人雖未依系爭控制計畫表所示於核定後第12個月完成第2區及第3區之整治發包，然被上訴人已於107年1月15日提出控制計畫變更之延展申請；觀諸延展期程之內容，並比對原核定之期程後，僅有「完成租地及整治發包」及「完成現地設備設置及試車」等項目須延後查核，其餘諸如「各地達成污染改善目標值（詳表12-4）」及表12-4第2區、第3區土壤改善目標值之內容，仍與原控制計畫之內容一致。足認被上訴人雖未於原定期程內完成整治發包，但影響所及僅「整治發包」及「完成現地設備設置及試車」之期程受到遲滯，對於各地達成污染改善目標之期程，則未受任何影響，仍然按原定期程執行。難認被上訴人如未按原定期程整治發包，即會造成系爭控制計畫所欲達成控制污染之目的遭受減損或無法達成。故縱認被上訴人有違反實施系爭控制計畫之內容行為，但其違反系爭控制計畫內容（即未遵期完成整治發包）之行為，尚不足以影響整體控制計畫整治改善土壤污染之目標，難認被上訴人係違反土污法第13條第1項之規定。則上訴人據以裁處如原處分所示，顯然與達成污染控制之目的無涉，應認原處分已違反行政程序法第7條規定之比例原則等語，資為其論據。

四、上訴人上訴主張及聲明：

㈠上訴要旨：

1.鈞院見解歷來多次明文闡釋，主管機關依土污法第38條第2項第3款裁罰時，並不以有達成實質危害或改善成效不佳為要件。原判決已明載並認定被上訴人具有違反系爭控制計畫期程內容之違規行為，卻未適用土污法第38條第2項第3款及土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點（下稱污染場址監督要點）第7條、第8條等規定，有判決不適用法規及理由不備等違法。原判決之見解，使被上訴人違反原控制計畫屬應裁罰之違規行為，竟因其後續所提計畫變更而變為合法行為，予以不罰，實不合理；且使控制及整治計畫中，除整治目標以外，其他有關重要施工進度等預定期程及查核點等規定，均喪失規範意義而形成具文，有違土污法規定制定控制計畫期程之督促改善之行政目的。

2.依污染場址監督要點第7條第1項及第2項前段規定，主管機關可於控制計畫所載查核點外時間進場查核，不受控制計畫所載查核點時間之限制，亦即可同時依所核定之系爭場址控制計畫及污染場址監督要點之規定進行監督查核，兩者併行不悖；又依污染場址監督要點第7條第2項後段規定，主管機關就控制計畫執行之查核項目，除依核定計畫主要工作項目預定執行內容及期程進場查核外，有關計畫重要施工進度，如整治設備安裝、土壤開挖移除及其他應列為查核事項者均為重要查核點；再同監督要點第8條明定「污染改善工作進度延宕」及「未依預定期程執行工作項目」二種事由，均屬未依控制計畫執行之態樣，故縱未涉及整治進度而有未依預定期程執行工作項目者，即屬未依控制計畫執行。原判決將上訴人可查核、監督之時間點及項目，限於控制計畫中有關「整治目標」之查核點，且未說明本件為何不適用污染場址監督要點第7條第1項、第2項前段及後段規定，又未適用污染場址監督要點第8條規定，亦無說明理由，有判決不適用法令及不備理由之違法。

3.另原控制計畫規定第2區及第3區應於計畫核定後第17個月開始進行現地整治；惟依原審卷原證11第2-5頁可知，因被上訴人遲延整治工程發包，故將現地整治開始之時間遲延至計畫核定後31個月，亦即，被上訴人因工程整治發包遲延，而將整治開始時間推遲1年又2個月。原判決竟認被上訴人未依控制計畫執行對於整治毫無影響，除忽視被上訴人因此遲延整治開始時間，亦漏未考量開始執行整治工法對於防堵污染擴散之效果，以及一旦開始整治，即可開始降低污染濃度、減少污染物對於環境所造成之影響等，其認定事實與所憑證據顯然不符，有判決理由矛盾之違法。況且，縱依原判決之見解，是否影響整治進度，乃屬重要判決基礎，卻未依行政訴訟法第125條規定予以闡明、使兩造充分辯論，自屬判決違背法令。

㈡上訴聲明：原判決廢棄；被上訴人在第一審之訴駁回。

五、被上訴人上訴答辯及聲明：

㈠答辯要旨︰原判決認定「縱使認為」被上訴人有違反實施系爭控制計畫之內容行為，亦難認被上訴人有違反土污法第13條第1項規定，業已論明被上訴人並無違反土污法第13條第1項規定之情事。又原判決實未認定被上訴人有違反系爭控制計畫之行為，僅係在「縱使認為被上訴人有未依系爭控制計畫完成整治發包之行為」之假設前提下，但其違反系爭控制計畫內容之行為，尚不足以影響整體控制計畫整治改善土壤污染之目標，故上訴人所為之原處分，違反比例原則而於法無據。

㈡聲明︰上訴駁回。

六、本院經核原判決固非無見，惟查：

㈠按行政訴訟法第125條第1項、第133條及第189條第1項、第3項規定，行政法院於撤銷訴訟應依職權調查事實關係及證據，不受當事人主張之拘束；為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。倘其未善盡調查證據及審酌其證明力之職責，或認定事實有悖於論理或經驗法則，其判決即屬違背法令。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。上開規定於簡易訴訟程序亦準用之，此觀之同法第236條規定甚明。故於簡易訴訟程序，行政法院認定事實應憑調查所得之證據資料，就證據與事實之關聯性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，記明於判決理由項下。如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由；或就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由；或其調查證據未臻完備，不足以判斷事實之真偽，均構成判決不備理由之違法。

㈡次按「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」「十七：污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次為限。」「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上1百萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：……

三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」分別為土污法第1條、第2條第17款、第12條第1、2項、第13條第1項及第38條第2項第3款所明定。由前揭規定可知，土污法之立法目的，係為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康而制定；對於土壤或地下水污染物濃度達管制標準而經主管機關公告之控制場址，立法者為使污染行為人有效落實污染整治工作，責由其自行擬定污染改善期程後送請主管機關核定，不僅使計畫出自污染行為人自我執行能力之考量，同時亦經主管機關核認其計畫合理性及可行性；又為避免整治計畫淪為空談，土污法第38條第2項第3款明文規定處罰對象及行為態樣，敦促主管機關監督污染行為人是否依其所擬之污染期程逐步履行，並授予裁罰權限。是以，經核定後之污染控制計畫，當然即發生控制計畫實施者依計畫內容實施之法定義務，以及不實施計畫之處罰效果，並不以控制計畫實施者已造成實質危害之結果，作為適用土污法第38條第2項第3款規定之前提要件。換言之，控制計畫實施者非但有依照主管機關核定之控制計畫內容予以實施之義務，且亦不得任意裁量決定何種計畫內容有無必要執行；其若有違反該行政法上義務之行為，主管機關即得依該款規定處以罰鍰，並限期命其改善。

㈢經查，被上訴人為系爭場址之污染行為人，其所提送之系爭場址污染控制計畫，經上訴人以106年1月5日高市環局土字第10544113900號函核定，並於106年1月6日送達被上訴人乙節，為原審法院所確定之事實，則依前揭土污法規定，系爭控制計畫既經核定，被上訴人自負有依該控制計畫內容實施之法定義務；若有違反該行政法上義務之行為，上訴人即得依該款規定處以罰鍰並命限期改善。而上訴人主張：依系爭控制計畫表12-2及表12-3所示，系爭控制計畫第2區及第3區之查核目標，皆以「核定後第12個月」為查核點，查核內容均為「完成租地及整治發包」，上訴人派員於106年12月6日至系爭場址現場稽查，發現被上訴人未於系爭控制計畫核定後第12個月完成第2區及第3區之整治發包，嗣於107年1月11日再度查核結果，被上訴人仍未完成整治發包，故有未依系爭控制計畫內容實施之情事等語；被上訴人則始終否認其有違反控制計畫內容實施之行為，辯稱：系爭控制計畫表12-2及表12-3核定文字均為「整治發包」，並非記載為「整治工程發包」，兩者尚有不同，又依系爭控制計畫第二章2.3「計畫執行期程」第7點及第13點皆清楚標示載明為「工程規劃發包」，故經核定之系爭控制計畫係規定其應於計畫核定後第12個月內完成第2區及第3區之「工程規劃發包」，其已上網公告辦理系爭整治工程之規劃招標案，並於106年12月8日決標，同年月12日刊登決標公告及簽訂採購契約，並無違反控制計畫相關期程等語。顯見被上訴人究竟有無違反系爭控制計畫內容之情事，而構成違反土污法第38條第2項第3款「未按整治計畫內容執行」之要件，係本件最重要之爭點，兩造就此並提出各種攻擊防禦方法（見被上訴人行政訴訟補充理由一狀、補充理由二狀；上訴人答辯狀、答辯續一狀），原審法院自應依職權調查此部分之事實關係及證據，並將其審認結果及得心證之理由，記明於判決。詎原判決就此僅記載：「……被告認定原告未於系爭控制計畫核定後第12個月內，完成第2區及第3區之『工程整治發包』，姑且不論系爭控制計畫之表12-2及表12-3係記載，於系爭控制計畫核定後12個月，第2區及第3區之查核目標為『完成租地及整治發包』；抑或是系爭控制計畫第二章2.3『計畫執行期程』第7點、第13點均清楚載明為『工程規劃發包』，即兩造對於系爭控制計畫在文義之解釋上有大相逕庭之爭執。……」，並未調查相關證據，而未查明上開兩造關於系爭控制計畫規範內容之文義爭執何者為是，亦未說明兩造所提出之證據資料及攻擊防禦方法是否足以判斷被上訴人究竟有無違反系爭控制計畫內容之情事，復未將上開重要爭點之審認結果及得心證理由載明於判決，參照上開說明，自有判決不備理由之違法。

㈣再者，土污法第38條第2項第3款業已明文規定處罰對象及行為態樣，污染控制計畫既經核定，當然發生控制計畫實施者應依計畫內容予以實施之法定義務，以及因控制計畫實施者之故意或過失所致未依計畫內容實施之處罰效果，並不以控制計畫實施者已造成實質危害之結果，作為適用土污法第38條第2項第3款規定之前提要件，且控制計畫實施者不得任意裁量決定何種計畫內容有無必要執行，始能貫徹土污法之規範目的及立法意旨，以有效減輕污染危害或避免污染擴大之危險，已如上述。是原判決認於斟酌污染行為人或潛在污染責任人是否違反土污法第13條第1項之規定時，尚應審酌「其所違反控制計畫或整治計畫之內容，對控制計畫所欲達成目標之影響為何，是否足以影響整體整治計畫減損所欲達成改善環境之目標」，與前揭土污法第13條第1項及第38條第2項第3款之規範意旨不符，其適用法規即有錯誤。況且，依被上訴人嗣後提出之控制計畫變更之延展申請（該延展申請於上訴人本件裁處時，尚未經核定），觀諸該等延展期程之內容（原審卷第81頁），比對系爭控制計畫期程內容（原審卷第36頁），系爭控制計畫之第2區及第3區原應於計畫核定後第17個月開始進行現地整治，惟因被上訴人遲延整治工程發包，現地整治開始之時間因此遲延至計畫核定後31個月，亦即將現地整治之開始時間大幅向後推遲達14個月（1年又2個月）之久，對於該期間延宕所致之污染濃度無法降低、污染危害不能減輕及無從避免污染擴大之危險等，顯難認對於改善環境之目標未造成影響。從而原判決認被上訴人未依控制計畫執行對於整治毫無影響，其認定事實有悖於論理及經驗法則，亦屬違法。

㈤綜上所述，原判決核有上述之違背法令事由，且此等違法攸關上訴人所為其認定被上訴人未遵期完成整治發包而有違反控制計畫內容之行為，故其依土污法第13條第1項之規定，據以裁處並無違法之主張是否有理，將影響本案判決結果。則原審未依職權為調查，即為撤銷訴願決定及原處分之判斷，尚屬速斷。上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查之必要，本院尚無從逕為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，另為適法之裁判。

七、結論：上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭