高雄高等行政法院判決

民國110年10月14日辯論終結

原告

程源良

原告

楊荏惠

原告

吳澤虎

共同訴訟代理人

王正宏 律師

共同訴訟代理人

楊雨錚 律師

共同訴訟代理人

郭俐文 律師

被告

臺南市政府

代表人

黃偉哲

訴訟代理人

鄭嘉慧 律師

參加人

臺南市安北（一）自辦市地重劃區籌備會

代表人

鍾嘉村

訴訟代理人

張清雄 律師

曾本懿　律師

上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國109年10月26日台內訴字第0000000000訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

壹、程序方面按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。本件原告起訴聲明原為：「1、訴願決定及原處分（被告民國109年5月6日府地劃字第1090450489A號書函）均撤銷。2、被告對於原告109年3月26日自救字第1090326號函之申請，應作成解散參加人之行政處分。3、被告對於原告109年3月26日自救字第1090326號函中『處理情形對照表及改進措施回覆表』及『102年6月18日聯合審查會議紀錄』之申請項目，應作成准予提供資訊之行政處分。」嗣原告於110年5月13日本院準備程序變更聲明為「1、訴願決定及原處分（被告109年5月6日府地劃字第1090450489A號書函）均撤銷。2、被告對於原告109年3月26日自救字第1090326號函之申請，應作成解散參加人之行政處分。3、被告對於原告109年3月26日自救字第1090326號函中『處理情形對照表及改進措施回覆表』及『101年6月18日聯合審查會議紀錄』之申請項目，應作成准予提供資訊之行政處分。」復於110年8月25日提出行政訴訟準備（二）狀變更聲明為：「1、訴願決定及原處分（被告109年5月6日府地劃字第1090450489A號書函）均撤銷。2、被告對於原告109年3月26日自救字第1090326號函之申請，應作成解散參加人之行政處分。3、被告對於原告109年3月26日自救字第1090326號函中『處理情形對照表及改進措施回覆表』及『102年6月18日聯合審查會議紀錄』之申請項目，應作成准予提供資訊之行政處分。」經核，被告對原告變更訴之聲明表示無意見，依上述規定，自應准許。

貳、實體方面

一、爭訟概要：第三人唐以隣等7人前以100年11月2日申請書向被告地政局申請核定成立「臺南市安北㈠自辦市地重劃區籌備會」（即參加人），經該局以100年11月24日南市地劃字第1000866629號函准予核定，並以101年8月16日府地劃字第1010676533號函同意核定擬辦重劃範圍，以102年9月12日府地劃字第1020784617號函准予核定重劃計畫書在案。嗣參加人依行為時獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第11條規定，於102年12月8日召開第1次會員大會，並於102年12月27日檢送重劃會章程、第1次會員大會會議紀錄等相關資料，向被告申請核定成立重劃會，惟該第1次會員大會「重劃計畫書追認案」、「重劃會章程決議案」、「選任理事、監事案」、「授權理事會及理事長辦理案」、「土地改良物拆遷補償處理案」及「公告禁止及限制事項案」等6項議案，其同意選票土地面積因未達重劃範圍土地總面積2分之1以上，不符行為時獎勵重劃辦法第13條第3項規定，經臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）103年度訴字第9號民事判決審認參加人第1次會員大會6項議案決議均不成立，並經臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）104年度上字第112號民事判決駁回上訴確定在案。被告乃據以105年4月20日府地劃字第1050290134號函不予核定參加人檢送之第1次會員大會會議紀錄、重劃會章程、會員及理監事名冊等資料而未成立重劃會。參加人並於105年5月15日召開第2次會員大會，並於105年5月20日向被告申請核定成立重劃會。因重劃範圍內土地所有權人就上開會員大會決議事項提起民事訴訟，被告爰以106年3月6日府地劃字第1060184329號函復參加人，暫不予核定。原告則向臺南地院提起民事訴訟，主張105年5月15日第2次會員大會決議不存在，經臺南地院105年度訴字第876號民事判決駁回原告之訴，終經最高法院108年度台上字第2661號民事判決上訴駁回確定。嗣原告以109年3月26日自救字第1090326號函向被告申請解散參加人，並請被告提供「處理情形對照表及改進措施回覆表」及「102年6月18日聯合審查會議紀錄」（下稱系爭資料）。經被告以109年5月6日府地劃字第1090450489A號書函（下稱109年5月6日函）復原告：「……四、旨揭重劃會內土地所有權人……向臺灣臺南地方法院提起……確認會員大會決議不存在之民事訴訟……前開民事訴訟已於109年3月25日經最高法院108年度台上字第2661號判決駁回在案，故該次會員大會決議經法院判決存在，惟獎勵重劃辦法於106年7月27日依第739號大

將依106年3月6日函復籌備會之內容，考量現行獎勵重劃辦法規定，續行研議准否核定籌備會申請成立重劃會之第2次會員大會會議紀錄，故暫不宜解散籌備會。五、臺端請求本府提供處理情形回覆表，係屬本府作成核定重劃範圍之行政處分前，內部單位之擬稿等其他準備作業，提供臺端非屬對公益有必要性，且該會議紀錄係依據籌備會研擬內容召開會議審查並製作，因涉及籌備會之權益，本府依政府資訊公開法第12條第2項規定，請籌備會表示意見，籌備會表示該文件應不予提供……爰本府依政府資訊公開法第18條第1項第3款及第7款規定，礙難提供……。六、臺端請求本府提供聯審會議紀錄，係屬本府作成核定重劃範圍之行政處分前，內部單位之擬稿等其他準備作業，提供臺端非屬對公益有必要性，且該會議紀錄係依據籌備會研擬內容召開會議審查並製作，相關簽稿亦已歸檔，並且涉及籌備會之正當權益，爰本府依政府資訊公開法第18條第1項第3款及檔案法第18條第7款規定，礙難提供……。」等語，原告不服，提起訴願，經訴願決定將請求提供行政資訊部分駁回，就解散籌備會部分則以非屬依法申請之案件決定不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

（一）主張要旨︰

1、關於申請解散參加人部分：

⑴被告109年5月6日函對於原告之請求事項，雖未在主旨內為具體之准駁表示，但從其敘述之理由內容觀之，已認其否准原告之請求，且其拒絕原告之申請，未能有效防止有人藉自辦重劃牟利因而害及其他所有權人權益之情形，亦對原告產生不適法之籌備會持續辦理市地重劃程序影響土地所有權人之憲法保障之財產權之法律效果，自屬行政處分。又原告為臺南市安北㈠自辦市地重劃之土地所有權人，其與被告間係就解散參加人與否此一公法關係產生爭議，係屬公法上之爭議，故原告得依行政訴訟法第2條規定，就請求解散參加人一事提起行政訴訟。鈞院105年度訴字第222號判決意旨亦肯認重劃範圍內土地所有權人得引據獎勵重劃辦法請求行政機關作成特定行政處分，故被告109年5月6日函係一行政處分。再者，原告依據獎勵重劃辦法第11條及第18條規定請求被告為解散參加人之處分，該規定賦予被告有關解散參加人之職務義務，且參照司法院釋字第739號解釋、被告地政局網站說明可知，獎勵重劃辦法不僅僅係單純保護公益，而係兼及保護土地所有權人財產與居住權之私益；原告均係該重劃區內之土地所有權人，對於參加人之成立、籌備業務之作業等，直接衝擊影響原告之財產權與居住權，故原告當受獎勵重劃辦法所保護。是以，獎勵重劃辦法係一保護規範，被告以109年5月6日函否准原告之請求，係一行政處分。另平均地權條例第58條第3項、獎勵重劃辦法第11條第5項、第18條規定均在保障自辦市地重劃區內土地所有權人之權益，避免籌備會違反多數決之民主法治基本精神及拖延市地重劃作業因而侵害土地所有權人之財產權及居住自由權，此有現行平均地權條例第58條第3項於75年6月17日之增訂理由可資參照。故就本件安北㈠自辦市地重劃區之土地所有權人而言，平均地權條例第58條第3項、獎勵重劃辦法第11條、第18條規定為自辦市地重劃區土地所有權人之保護規範，原告自得據以提起行政訴訟尋求保護。況且，若不承認原告為利害關係人而有訴訟權能，則參加人之種種作為與不作為無法受到行政法院審查，參加人持續辦理市地重劃程序影響土地所有權人權益，使原告之財產權及居住自由權受到具體影響，應肯認原告具備訴訟權能。

⑵參加人業已僭越重劃會職權而申請核定重劃範圍及重劃計畫書，對於重劃範圍內土地所有權人之權利影響甚鉅，其影響力並不亞於鈞院105年度訴字第222號判決有關重劃區內土地改良物或墳墓之拆遷補償數額之審議事項，故判決意旨自得於本件援用。最高行政法院106年度判字第514號判決雖對於原判決審查訴訟爭點之方式有所指摘，然對於該決定屬於行政處分而得為行政爭訟此點，並未認為原判決有何違法之處，自不得僅因最高行政法院對於原判決審理訴訟爭點之方式有所批評，即逕認原判決見解不足採，是依鈞院105年度訴字第222號判決及最高行政法院106年度判字第514號判決意旨，被告拒絕解散參加人，使參加人持續辦理市地重劃程序，性質上核屬行政處分。又重劃範圍內土地所有權人，雖非核定處分之相對人，然將因參加人進行重劃業務，致其權利受有影響，倘不服被告拒絕解散籌備會之處分，自得請求救濟。

⑶關於獎勵重劃辦法第11條新舊法適用問題，本件依最高行政法院104年度判字第217號判決意旨應依「實體從舊」適用行為時之舊法（即95年6月22日修正之獎勵重劃辦法）。參加人於100年11月24日核定成立，直至102年3月29日始向被告申請核定重劃計畫書，實已逾1年期間，且95年6月22日修正獎勵重劃辦法第11條第5項第1款時尚未有「但不可歸責於籌備會之事由而遲誤之期間，應予扣除」之規定，是依法條文義，無庸扣除被告審查及行政作業期間等非可歸責於參加人之事由。故參加人自100年11月24日報准核定之日起1年內未向被告申請核准實施市地重劃者即申請核定重劃計畫書，被告即得解散之，惟被告仍拒絕為解散處分，並無理由。何況，參加人102年12月27日申請核定重劃會時，所檢送之102年12月8日第1次會員大會會議記錄，嗣後經臺南高分院民事判決確定該次會員大會決議6項決議均不成立，因參加人於102年12月8日召開第1次會員大會時，會議決議有諸多重大瑕疵，且會議現場錄影宣布之決議面積並未達獎勵重劃辦法第13條第3項規定之同意面積比例。因此，參加人向被告申請核准實施市地重劃，其不僅申請時間已逾自報准核定之日起1年之限制，且即便參加人形式上有向被告申請核准實施市地重劃，但實質上所檢送之第1次會員大會紀錄內容存在違法甚至不實之情事，故參加人既已拖延市地重劃作業、嗣後進行市地重劃作業時又因會議程序違法及資料內容不實情事致重劃作業延宕，由此觀之，參加人自核准成立後之種種作為與不作為，已嚴重拖延市地重劃作業，影響土地所有權人權益，被告即應對之為解散處分，實不知在適用行為時之舊法獎勵重劃辦法第11條第5項之情形下，被告不解散參加人之理由何在。縱認本件應適用請求時（裁判時）之新法（即106年7月27日修正之獎勵重劃辦法），106年7月27日修正之獎勵重劃辦法第11條第4項因應司法院釋字第739號解釋將籌備會之功能限於處理籌組重劃會之過渡任務，而將籌備會於「召開第1次會員大會」檢附相關資料送請直轄市或縣（市）主管機關核准成立重劃會修正為「召開重劃會成立大會」……；且按同辦法第11條第7項觀之，「重劃會成立大會」審議重劃會章程草案與選任理事及監事之程序係準用「會員大會」決議之程序，僅未準用第13條第3項會員大會之權責，可見106年7月27日修正發布之獎勵重劃辦法，「重劃會成立大會」與「會員大會」二者截然不同，準此，參加人召開第2次會員大會決議內容之適法性即便在當時尚在爭訟，惟參加人於106年7月27日修正發布獎勵重劃辦法後，並不能執該「第2次會員大會決議」之內容取代程序更為嚴謹（新修正同辦法第7條第3項）、權責更為限縮（新修正同辦法第11條第7項未準用第13條第3項）之「重劃會成立大會」，而執該「第2次會員大會決議」之內容依新修正同辦法第11條第4項向直轄市或縣（市）主管機關核准成立重劃會。申言之，參加人召開第2次會員大會後，就該會員大會決議之適法性雖曾與原告楊荏惠等人進行長達3年餘之訴訟，但該訴訟之成敗並不會妨礙參加人於爭訟期間內得按新法召開「重劃會成立大會」進而申請核准成立重劃會，故原告楊荏惠等人提起民事訴訟主張第2次會員大會決議不存在之爭訟期間（自105年5月23日至109年3月25日止），非屬不可歸責於籌備會之事由而遲誤申請核准成立重劃會之期間，故不應將之扣除。是以，參加人係於獎勵重劃辦法106年7月27日修正施行前核准成立，其於105年5月15日再行召開第2次會員大會，並於105年5月20日向被告申請核定成立重劃會，經被告以適法性尚有疑義而仍未予核定後，即未再有任何籌組重劃會之作為（即按新法召開「重劃會成立大會」進而申請核准成立重劃會），參加人未於獎勵重劃辦法修正施行之日起6個月內（即107年1月27日之前）申請核准成立重劃會，應準用該辦法第11條第5項「直轄市或縣（市）主管機關得解散之」，且無該條項但書之適用。

⑷參加人存在違反法令而情節重大之情事：

①參加人所提送之第1次會員大會紀錄與會議現場錄影宣布之決議面積比例不符，且會議現場錄影宣布之決議面積並未達獎勵重劃辦法第13條第3項規定之同意面積比例，即決議土地面積未超過重劃區總面積2分之1以上，顯已違反平均地權條例第58條第3項規定。又依平均地權條例第58條第2項授權訂定之獎勵重劃辦法第18條規定，係屬委任立法，平均地權條例第58條第3項既屬強制規定，行政機關就違反平均地權條例第58條第3項規定之情形即無依行政權自由裁量之權限，而應為解散籌備會之處分。又參加人召開第1次會員大會之會議程序違法經判決確定，其檢送予被告之第1次會員大會紀錄資料內容更存在違法甚至不實之情事，致重劃作業嚴重延宕，被告實無不依獎勵重劃辦法第18條解散參加人之正當理由。

②司法院釋字第739號解釋理由書明確指出獎勵重劃辦法「僅須7人即可申請核定成立籌備會，不問發起人人數所占擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為何，亦不問發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積之比率為何，皆可能迫使多數土地所有權人或擁有更多面積之其他土地所有權人，面臨財產權與居住自由被侵害之危險，難謂實質正當，不符憲法要求之正當行政程序，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。」且解釋文明確要求「相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋公布之日起1年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。」由此可知，原辦法第8條第1項規定僅有以7人作為發起人之規定，乃屬違憲，亦即該規定自始至終均屬違憲，參加人既未依照106年7月27日修正之獎勵重劃辦法第8條規定，補正「發起人人數逾擬辦重劃範圍土地所有權人總數10分之3，及其於該範圍所有土地面積合計逾該範圍土地總面積10分之3之同意」之要件，迄今已長達近3年之久，被告所核定參加人成立之法源依據（該辦法第8條第1項）業經宣告違憲而失其效力，參加人既無合法存在之法律依據，當應予以解散。

③發起人為自辦重劃案之靈魂人物，本件自辦重劃案因原發起人兼代表唐以隣財務狀況不佳，參加人於104年8月28日申請更換，經被告於104年9月3日核准新發起人兼代表鍾嘉村在案，惟鍾嘉村係三地開發股份有限公司（下稱三地開發公司）董事長，於101年5月及9月間和該公司副總經理謝順發、董事孫國城、股東（員工）鍾育霖、黃麗珠、許朝凱等買入重劃區內原西段及原佃段土地，所有持分分別為1,143.55㎡、64.81㎡、61.50㎡、57.67㎡、61.50㎡、61.50㎡，而一般土地買賣，所有權過戶登記只有買賣雙方，然本件買方竟有6人，且其中5人所有權僅57㎡至64㎡間，約20坪、19坪、17坪、19坪、19坪，這麼小的範圍並無使用、建築或投資等實益，顯然是為規避「臺南市畸零地使用規則」本重劃區最小建築基地面積為49㎡之規定，而達成於重劃區內虛增所有權人人數，與虛灌人頭戶之意圖，該公司此舉已嚴重影響其餘私有土地所有權人權益。又參加人雖於100年11月24日獲准成立，然發起人所有土地面積之總和占擬辦重劃範圍內土地總面積之比率為3.73%，亦即發起人以低占比率土地，藉公權力賦予自辦重劃，強迫其他96.27%比率之土地所有權人參與重劃，使其面臨財產權與居住自由被侵害之危險，已違反憲法要求之正當行政程序，內政部已依司法院釋字第739號解釋修訂獎勵市地重劃辦法第8條第2項規定，然參加人發起人數迄今仍為7人，未逾擬辦重劃範圍土地所有權人總數10分之3，且所有土地面積合計2,240.30㎡亦未逾該範圍土地總面積10分之3，參加人若擬申請成立重劃會，顯然無從符合現行獎勵重劃辦法之各項規定，當應予以解散。另三地開發公司除於重劃區內虛增所有權人人數外，也操縱理監事之選任，參加人理事應選任7人，而其於重劃區內虛灌人頭戶5人全數當選理事，該公司輕而易舉掌控理事會，不僅意味重劃業務舉凡費用負擔的增加、工程款預算的追加等等，根本就是三地開發公司說了算，且原本發起人7人中，1人因財務因素退出，其餘5個發起人僅黃瓊林當選理事，持分微少的三地開發公司5個股東或員工卻全數當選為理事，這5個由三地開發公司掌控的理事於重劃範圍內所有土地面積總和比例僅0.79%，7個理事所有土地面積總和比例也只有1.27%，三地開發公司的操控行徑，主管機關豈能坐視不管。

④參加人擬辦重劃範圍及申請核定重劃計畫書，違反平均地權條例第58條第1項及法律保留原則，係屬違反法令（違憲宣告前本即存在違反平均地權條例第58條第1項及法律保留原則之情事）。又被告核定擬辦重劃範圍之程序，並未設置適當組織為審議、於核定前予利害關係人陳述意見之機會，以及分別送達核定處分於申請人以外之其他土地所有權人；被告核准實施重劃計畫之程序，未設置適當組織為審議、將重劃計畫相關資訊分別送達重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，及以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等，均不符憲法要求之正當行政程序，係屬違反法令，應依獎勵重劃辦法第18條規定解散。

⑤依據重劃計劃書所載重劃案預估費用負擔總額合計新臺幣（下同）550,177,790元，但101年2月參加人舉辦重劃說明會時，說明預估費用負擔總額合計436,230,858元，兩者差異113,946,932元，增加26.12%，顯已違反現行獎勵重劃辦法第9條及第9條之1規定（行為時獎勵重劃辦法第25條），參加人在短短1年的時間內提出兩版不同的重劃工程預估費用，顯然故意欺罔土地所有權人，以期達到減少地主分配比例，進而增加抵費地面積之目的。又因地主費用平均負擔比率增加7.27%，導致每坪地價價值減少1萬餘元（費用負擔增加即成本增加）依據重劃計劃書所載本重劃案重劃後平均地價為15,100/㎡，但101年2月參加人舉辦重劃說明會時，說明重劃後平均地價為每坪6萬元，亦即為每平方公尺18,148.82元，兩者差異3,050/㎡，參加人顯然先以重劃後土地每坪地價會增漲至6萬元來向土地所有權人說明，但實際上重劃計劃書記載重劃後每坪地價卻僅4萬9千元，二者差距每坪1萬元以上，參加人召開說明會的資料，當屬不實，難謂無欺罔土地所有權人之嫌。再者，依據重劃計劃書所載重劃案之費用平均負擔比率21.36%，但以重劃說明書所載預估費用負擔總額436,230,858元，重劃後平均地價每坪6萬元計算，則重劃費用平均負擔比率為14.09%，二者相差7.27%，簡言之，參加人於說明會階段給所有地主的承諾是費用負擔比率僅14.09%，但重劃計畫書卻將負擔比率調高為21.36%，增幅高達百分之51，由此更可看出說明會的資料均屬虛偽不實，況參加人所提出重劃計畫書內記載21.36%的負擔比率與其他自辦市地重劃案相比，明顯偏高。重劃區內之土地公告地價於101年時約為8,500/㎡至10,400/㎡間，如依此重劃計劃書進行重劃，則將造成土地所有權人之土地價值，經過重劃後，其土地價值反而減少，顯見重劃計劃書所述之平均地價及費用平均負擔比率若為真，則本件根本無進行重劃之必要性。

⑥參加人101年8月28日安北㈠自籌字第1010008019號函所檢附之「土地所有權人同意書」上記載土地所有權人同意參加自辦市地重劃之條件為「四、重劃經費負擔概算：重劃工程費約新臺幣32,399萬元，重劃業務費約新臺幣17,560萬元，貸款利息約新臺幣2,888萬元，費用負擔比率約21.36%。」即費用負擔總金額約為52,847萬元，然參加人經核准之「重劃計畫書」第5頁所載預估費用負擔則增為55,017萬元，明顯與前述「土地所有權人同意書」之同意條件不一致，堪認土地所有權人並不同意重劃經費高達55,017萬元之條件，然被告卻審核通過此等與土地所有權人同意條件不符的重劃計畫書，已違反獎勵重劃辦法第9條及第9條之1規定，依照第18條規定，應予以解散。被告漏未審查二者在重劃經費負擔概算之總金額存有高達約2,200萬元之明顯差異，亦未能察覺參加人欺瞞之情事，進而未將參加人予以解散，其所為各行政處分，顯不適法。況平均地權條例第58條第3項規定係以「重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意」，並「經主管機關核准」，作為實施自辦市地重劃並立之兩要件，主管機關是否核准，本應實質審查重劃會所提出重劃計畫書之合法性與妥適性，尚不因該重劃區內私有土地所有權人半數以上而其所有土地面積超過私有土地總面積半數以上同意即應核准。然參加人於102年3月29日檢送重劃計畫書時，被告未實質審查重劃計畫書之合法性與妥適性，且未審查前述重劃計畫書與土地所有權人同意書間關於重劃經費負擔概算之總金額存有高達約2,200萬元之明顯差異，應可認定土地所有權人不同意此重劃計畫書，被告於102年9月12日核准重劃計畫書，此核准重劃計畫書處分之重大明顯錯誤，尚難嗣後予以補正。

⑦參加人針對重劃經費負擔概算之金額，總共有3種版本，第1個版本是重劃說明書所附之「臺南市安北㈠自辦市地重劃同意書」，此同意書第4點記載的各項費用金額總計是43,623萬餘元、並記載「費用負擔比率約19.05%」；第2個版本參加人101年8月28日安北㈠自籌字第1010008019號函所附之「土地所有權人同意書」，該同意書之費用負擔總金額約為52,847萬元，費用負擔比率記載為21.36%；第3個版本是重劃計畫書所記載預估費用負擔為55,017萬元，由此可以看出參加人的欺罔手法，且不論土地所有權人是簽署第1個版本（43,623萬元）或第2個版本（52,847萬元）的同意書，其內容均與審核通過的重劃計畫書的費用55,017萬元不符，亦即均不符合土地所有權人以同意書所列之重劃金額作為同意重劃條件之要求，換言之，重劃計畫書內所記載之重劃經費金額，已經遠遠超過土地所有權人所同意之重劃金額條件之上限。然而，此明顯重大且一望即知之重劃費用落差，被告卻漏未審查並予以駁回，實已損害全體土地所有權人之重大權益，是以，參加人已違反正當法律程序之基本要求，並違反行為時獎勵重劃辦法第25條、第26條等規定，被告應依行為時獎勵重劃辦法第18條規定予以解散。

⑧參加人所召開的「重劃座談會」僅有一次，召開的日期是101年8月27日，而開會當日發給土地所有權人之重劃說明書雖註記「中華民國101年2月」，然該日期應是重劃說明書製成之日期，而實際召開重劃座談會之日為101年8月27日，故被告辯稱「參加人於101年2月12日舉辦非法定程序之座談會」云云，實有誤會。再者，依101年2月4日修正發布之獎勵重劃辦法第25條規定，參加人召開座談會（即重劃說明會），乃是讓土地所有權人了解重劃內容之法定程序，是以，被告竟稱「非屬行為時獎勵重劃辦法之法定程序」云云，顯與法律規定相違。

⑸參加人具解散必要性：

①參加人第1次與第2次會員大會間相距長達2年6個月，期間有多筆土地進行交易，新土地所有權人完全沒有參與關於重劃計畫書內容及提出意見之機會，嚴重影響新土地所有權人之權益，參加人之存續顯然悖於獎勵重劃辦法第11條第8項規定「避免籌備會拖延重劃作業，影響土地所有權人權益」之立法精神，對於新土地所有權人之權益侵害甚鉅，實有解散之必要。

②依修正後獎勵重劃辦法之相關規定，籌備會之任務僅在成立重劃會，並無決定重劃範圍及申請核定重劃計劃書之權限，重劃區範圍及重劃計畫書必須待重劃會依法成立後，始能決定並向主管機關提出申請。故自辦市地重劃之籌備會與重劃會有先後之關係，本應由重劃會為之者，籌備會並無權限為之，無權限者所為之行為，應認當然無效。因此，籌備會無權限申請核定擬辦重劃範圍、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，且本件有諸多土地所有權人對重劃計畫書提出異議，應認參加人先前所為申請核定擬辦重劃範圍、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告等程序，均歸於無效，各該程序均應按修正後獎勵重劃辦法重新進行，如第20條第2項通知陳述意見、第27條第1項舉行聽證等程序，方為適法。是其程序既均須重新進行，參加人復無法再依據合法有效的重劃範圍及重劃計畫書進行後續之籌備會工作，則其存在即無法律上之意義，故當應予以解散。倘被告不解散參加人，並認參加人先前所為申請核定擬辦重劃範圍、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告等程序，並非當然無效，則參加人已將修正後獎勵重劃辦法賦予重劃會之任務均已實行完畢，不但剝奪重劃會之職權及架空其在法令上之地位，致使重劃會宛如空殼般存在，甚而重劃會必須延續參加人先前所申請核定之重劃範圍、重劃計劃書等，然先前存在違反正當法律程序、法律保留原則等違憲情事之核定程序，在被誤認為有效之情形下，重劃會並無法再召開會員大會重新製作擬辦重劃範圍、重劃計畫書草案，以符合修正後獎勵重劃辦法對於重劃會業務之要求，至此，重劃會既無從依照修正後獎勵重劃辦法履行其職責，程序上完全無法符合正當法律程序規定之要求，是以亦難想像後續重劃作業應如何在符合現行法制下接續進行。又被告倘認參加人先前所為有違修正後獎勵重劃辦法規定無效，則程序重新進行實與解散參加人之效果無異，由此堪認參加人確有解散之必要。

③參加人於102年12月8日舉行第1次會員大會，並完成6項議案之表決程序，惟該6項決議前經臺南高分院104年度上字第112號民事判決確定決議不成立，參加人所召開第1次會員大會既未能通過包含「重劃計畫書追認案」、「重劃會章程決議案」在內之議案，足證參加人之階段性工作已完成，且重劃計畫書及重劃會章程均經否決而不應繼續推動，參加人即已具解散必要性。被告亦於105年4月6日以府地劃字第1050313490號函及同年4月20日府地劃字第1050290134號函針對參加人申請成立重劃會一事作出不予核定之行政處分。

④參加人從101年8月重劃說明會至102年8月重劃計畫書送審，僅短短1年時間費用負擔估計即增加近1.14億元，增加幅度高達26.12%，重劃案預訂完工期程5年，尚未進行任何重劃事宜的1年半裏，參加人已浮增費用負擔約1.14億元，倘重劃業務真正進行時，重劃會若任意追加費用負擔，主管機關若無相關制約規定，憑何核定規劃不嚴謹、亂無章法的重劃計畫案。參加人重劃計畫書內「預估費用負擔」數額與重劃說明會的「重劃經費負擔概算」數額，既有偏頗與過度膨脹，然遍尋重劃計畫書與101年5月30日聯合審查會議紀錄內容，並無被告曾對「預估費用負擔」與「重劃經費負擔概算」予以審查之脈絡，當有嚴重疏漏，參加人以欺罔手法欺騙地主與被告，應予以解散。況且，重劃案既係處於重劃會還沒成立之初期階段，等於尚未進入實質重劃業務，縱將參加人予以解散，亦不致對重劃區內現登記所有權人發生重大之衝擊，反而更能符合正當法律程序精神之要求，是誠有解散參加人之必要。

⑹參加人違反法令情節重大，且具解散必要性，則原告依獎勵重劃辦法第18條請求被告為解散參加人之處分，於法有據，被告拒絕之原告之申請，實有不當。

2、關於申請提供行政資訊部分：

⑴原告請求提供之系爭資料，業經被告歸檔管理，而原告就係依政府資訊公開法第5條、第9條第1項、檔案法第17條作為請求依據，揆諸最高行政法院104年度判字第204號、102年度判字第147號判決意旨，按政府資訊公開法「公開為原則，不公開為例外」之立法取向，除被告能證明「主張排除公開之利益」較「申請人之資訊公開權」更值得保護外，原則上應予提供系爭資料。

⑵政府資訊公開法第18條第1項第3款前段，係規範行政程序進行中，政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業資訊得不予公開，然系爭資料已結案歸檔且各機關已作成各自專業領域之決定並完成行政程序而出具審查意見，又參加人非屬被告之內部機關，故本件並無該款之適用。再者，被告早於101年8月16日即作成「核定重劃範圍」之行政處分，相隔約1年後才於102年6月18日召開的第5次聯合審查會議紀錄顯非屬被告作成「核定重劃範圍」之行政處分所需參考之資料，況且，被告既然於101年8月16日即已作成「核定重劃範圍」之行政處分，則原告即屬重劃範圍內之土地所有權人，參加人如何形成重劃計畫書內容、主管機關如何審查重劃計畫書、如何依照審查意見逐一回應及提出改善措施，均涉及原告等土地所有權人之權益，是以，被告既然於101年8月16日作成「核定重劃範圍」之行政處分，也於102年9月12日作成「核定重劃計畫書」之行政處分，且均將相關資料歸檔，即不符政府資訊公開法第18條第1項第3款前段之「政府機關作成意思決定前」之要件，被告拒絕公開系爭資料，自無理由。

⑶原告比對101年5月30日第5次聯合審查會議各單位審查意見，其中屬於「應即處理避免紛爭」及「現在不處理以後處理困難」之確定事項，共有地政局提出3點意見、工務局提出3點意見、交通局提出2點意見、水利局提出2點意見，其中地政局更具體指出「請籌備會針對各機關意見提出說明或因應方法，如無法有效處理，為免日後造成重劃爭議、民眾抗爭及重劃進度延宕，請籌備會考慮撤回本申請案，俟都市計畫檢討確定後再行申辦。如可處理請於重劃計畫書承諾日後辦理重劃時不得要求變更都市計畫，將建成區剔除重劃範圍。」由地政局意見可知，各單位之審查意見其重要性已達到要求參加人如果無法有效處理，即應撤回申請案之程度，因此，原告身為重劃範圍之土地所有權人，對於參加人後續如何有效處理因應及如何提出具體改善計畫，與全體土地所有權人之公共利益密切相關，因此，當有要求被告提出參加人基於上開審查會議結論要求而應具體提出之「處理情形對照表及改進措施回覆表」等資料之必要性。又將被告101年5月30日第5次聯合審查會議各單位審查意見中「應即處理避免紛爭」及「現在不處理以後處理困難」之事項，比對參加人後續處理之各項書面資料，顯示參加人對於各機關重要之審查意見，有完全未處理者，有未合法公平處理者，有完全未溝通處理者，可見參加人對被告各機關之審查意見，毫無改善作為，原告基於全體重劃範圍內土地所有權人之共同利益，當得請求被告公開上開涉及全體重劃範圍內土地所有權人之共同利益之資訊，以保障全體土地所有權人之利益。另被告未提出任何實證資料證明原告取得系爭資訊料有何損及參加人之情形，僅憑參加人表示「該文件應不予提供」之意見，阻撓原告知悉與關係自身權益之重要資訊，致使參加人辦理重劃過程中無庸受到土地所有權人之監督，實已架空政府資訊公開法及檔案法原則公開之規定及立法精神。

⑷系爭資料事涉參加人所提交之資料是否確實及合法，更攸關重劃會是否合法成立，而重劃會是否合法成立，事涉土地重劃業務之適法性，影響土地所有權人權益，實質上已涉及公益問題，而非全然為土地所有人之問題，蓋自辦市地重劃不僅具有公共利益，也涉及人民應受憲法保障之財產權及居住自由等基本權利，且對於住戶、土地所有權人乃至於社會大眾均影響甚鉅，則自辦市地重劃案之進行過程是否合法、有無踐行正當法律程序、相關審查單位之意見為何、相關討論情形等事項，應使社會大眾有檢驗及監督之機會，方符合政府資訊公開法第1條之立法目的。且公開內容並不妨礙機關決策，並有助於民眾檢視機關之決定是否參酌諮詢單位提供之資訊，其判斷是否合理，兩相權衡，可認原告資訊公開權之法益高於被告主張排除公開之法益，依據政府資訊公開法第18條第1項第3款但書規定，系爭資料既屬對公益有必要者，應依法提供全部檔案資訊。又按政府資訊公開法「公開為原則，不公開為例外」之立法取向，除被告能舉證證明「主張排除公開之利益」較「申請人之資訊公開權」更值得保護外，原則上應予提供系爭資料。故而，衡量公開系爭資料所欲增進之公益及被告所稱不提供之法益，堪認公開之公益已逾原處分認定不公開之法益。是被告拒絕提供系爭資料之理由與法規適用均有違誤，嚴重限縮人民知的權利，難符法制。

⑸被告拒絕提供系爭資料，未思考或採用去識別化處理的各種方式與技術進行處理後再提供，忽略資訊可分原則，違反政府資訊公開法第1條、第18條第2項規定及比例原則。

（二）聲明︰

1、訴願決定及原處分（被告109年5月6日函）均撤銷。

2、被告對於原告109年3月26日自救字第1090326號函之申請，應作成解散參加人之行政處分。

3、被告對於原告109年3月26日自救字第1090326號函中系爭資料之申請項目，應作成准予提供資訊之行政處分。

三、被告答辯及聲明︰

（一）答辯要旨︰

1、關於撤銷被告109年5月6日函及請求作成解散參加人之處分部分：

⑴95年6月22日修正發布之獎勵重劃辦法第9條、第11條及第26條規定，因將屬於重劃會職權之重劃計畫書申請之責交由籌備會辦理，依司法院釋字第739號解釋意旨違憲，而應於1年檢討修正，逾期失效。嗣內政部於105年12月7日內授中辦地字第1051309606號令，頒布獎勵重劃辦法修正施行前自辦市地重劃各階段作業因應措施，獎勵重劃辦法並於106年7月27日修正發布，108年4月9日並再次修正，依108年4月9日修正發布之獎勵重劃辦法第11條第5項及第8項規定，第5項規定溯及既往適用於106年7月27日前已核准成立之籌備會。參加人係於106年7月27日前已核准成立者，故依法應適用108年4月9日修正之獎勵重劃辦法第11條第5項規定。又獎勵重劃辦法第11條第5項規定並未賦予人民請求權，而同法第18條則不論修正前後之規定，亦均未賦予人民請求主管機關應行使一定行為之公法上權利。又95年6月22日修正公布之獎勵重劃辦法第18條係僅對「重劃會」為規範，並未規定「籌備會」同受規範，故依行為時規定，不僅未授與人民請求權，被告亦無權解散籌備會，故原告稱依行為時獎勵重劃辦法第18條規定請求解散籌備會，於法無據。再者，不論依修正前或108年4月9日修正之獎勵重劃辦法第18條規定，主管機關均有裁量權，非必定要解散，亦即依法不可逕為解散，應先予警告或撤銷決議，若是情節重大者尚應命其整理，最後才是解散。最高行政法院106年度裁字第1492號裁定亦同此旨，原告稱依獎勵重劃辦法第18條規定，應逕為解散參加人云云，亦不可採。

⑵獎勵重劃辦法因釋字739號解釋而大幅修正，修正後籌備會功能與修法前不同，原屬於籌備會職責的劃定重劃範圍、提出重劃計畫書等重要事項，均改由重劃會負責，依修正後獎勵重劃辦法第9條規定，籌備會主要任務為成立重劃會，於重劃會成立前其任務僅為勘選擬辦重劃範圍、調查擬辦重劃範圍現況、向有關機關申請提供都市計畫、地籍資料及技術指導、舉辦座談會說明重劃意旨、研擬重劃會章程草案、召開重劃會成立大會等，上述任務於重劃會成立前並無拘束重劃範圍內所有權人之效力，重劃範圍、位置、重劃計畫均須於重劃會成立後再經重劃會會員大會審議，籌備會僅剩重劃會成立前之過渡功能，故獎勵重劃辦法第11條及第18條對於籌備會之規定，僅是為公益目的而由主管機關為督導，以免籌備會成立後處理不當或效能上不彰。再由第9條第2項規定可知，同一重劃範圍內可以成立多個籌備會，如果擬定重劃範圍內土地所有權人有不同意見、或對於原籌備會功能、效率上有不滿，亦可另成立籌備會，故縱使原籌備會延宕，土地所有權人權益不致受損，因此，獎勵重劃辦法第11條、第18條規定在客觀上所應發揮之功能及目的，應著重於維護公共秩序與公共利益之功能，無法導出兼具特定人利益之目的。

⑶鈞院105年度訴字第222號及100年度訴字第178號判決，非判例，其法律見解對本件並無拘束力，且該2判決基本事實均係針對重劃會，與本件為籌備會之情況不同，無從援引。另最高行政法院106年度判字第514號判決總結鈞院105年度訴字第222號判決審查訴訟爭點之模式，無助於糾爭之一次解決，亦足認鈞院105年度訴字第222號判決見解不足採。

⑷參加人100年11月24日核定成立後，101年4月10日向被告申請核定擬辦重劃範圍，被告於101年5月30日召開自辦市地重劃範圍101年度第5次聯合審查會議，並於101年6月18日以府地劃字第1010492342號函寄送審查會議紀錄予參加人，請其依會議結論辦理及檢附處理情形對照表回復。參加人於101年6月25日檢送自辦市地重劃區範圍聯合審查意見回復表，被告於101年8月16日同意核定重劃範圍，嗣參加人於102年3月29日依據行為時獎勵重劃辦法第26條規定申請核定重劃計畫書，經被告相關單位審查並請參加人修正後，於102年9月12日准予核定重劃計畫書。參加人於102年12月8日召開第1次會員大會，並於102年12月27日檢送重劃會章程、第1次會員大會會議紀錄等相關資料，向被告申請核定成立重劃會。惟自第1次會員大會後，即不斷因原告等人起訴而涉訟中，期間獎勵重劃辦法並經105年7月29日司法院釋字第739號解釋應於解釋公布之日起1年內檢討修正。而會員大會之訴訟迄至109年3月25日始確定，此期間因民事訴訟未確定，而導致後續核定重劃會等程序延宕無法進行，此應非可歸責於參加人。

⑸參加人於101年2月12日舉辦非法定程序之座談會，對土地所有權人說明重劃意旨並徵求意見，屬參加人與土地所有權人就該重劃區未來市地重劃作業相關資訊，進行告知及溝通，會議資料亦僅於會議時提供，雖非屬行為時獎勵重劃辦法之法定程序，但亦無違法。且被告亦非依據前開說明會內容作成行政處分。又參加人以101年8月17日安北㈠自籌字第1010008017號函，載明費用負擔、費用負擔比率（21.36%）及重劃平均負擔比率（48%）等資訊，依行為時獎勵重劃辦法第25條規定，邀集土地所有權人出席101年8月27日之座談會，並以101年8月28日安北㈠自籌字第1010008019號函，檢附臺南市安北㈠自辦市地重劃同意書，徵求土地所有權人同意，同意書亦載明費用負擔比率（21.36%）及重劃平均負擔比率（48%），費用及分擔比例均相同。再者，參加人以102年3月29日安北㈠自籌字第1020003040號函，檢附重劃計畫書（草案）、重劃區土地清冊、土地所有權人同意書正本等相關資料向被告申請核定重劃計畫書，被告依檢送之資料及相關規定，召開聯合審查會議辦理審查，前開重劃計畫書（草案），其費用負擔比率及重劃平均負擔比率與參加人101年8月17日函及土地所有權人同意書正本一致，且同意人數及面積比例亦符合行為時平均地權條例第58條第3項規定，故被告以102年9月12日府地劃字第1020784617號函准予核定重劃計畫書。

⑹有關土地所有權人同意書及重劃計畫書登載之重劃相關費用，係屬預估，應依工程及現地土地改良物或墳墓拆遷補償需求等實際執行情形調整，並依獎勵重劃辦法第33條規定辦理重劃負擔之計算及土地交換分合設計，重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額為準。由理事會依獎勵重劃辦法第14條規定，研擬重劃分配結果草案，並依獎勵重劃辦法第34條規定，檢具計算負擔總計表等圖冊提經會員大會通過，公告公開閱覽30日，並通知土地所有權人，土地所有權人得於前項公告期間內對重劃分配結果提出異議，理事會應予協調處理，並將協調處理結果送會員大會追認；協調不成時，異議人得依章程所定期限訴請司法機關裁判。因此重劃區土地所有權人權益不致受有損害，更無原告所稱可以蒙騙手法膨脹金額之情形。

⑺原告另指稱重劃計畫書所載費用比例與其他自辦市地重劃案相比明顯偏高，惟前開重劃計畫書已依行為時獎勵重劃辦法第11條規定，於105年5月15日會員大會審議，重劃計畫書內已載明預估費用負擔之重劃工程費工程費、重劃業務費及貸款利息等費用，經重劃區全體會員1/2，及其所有土地面積超過重劃區總面積1/2以上之同意決議通過，既經會員大會決議通過，自不得任由原告單方認定費用偏高，即認違法。更何況該會員大會決議更經民事法院三審判決存在確定。

2、有關原告請求提供系爭資料部分：

⑴系爭「102年6月18日聯合審查會議紀錄」，係參加人向被告申請核定擬辦重劃範圍後，被告各主管機關及相關機關（水利局、環境保護局、都市發展局、交通局、工務局、嘉南農田水利會、地政局）就參加人會申請資料表示之審查意見，意見內容與是否核准重劃範圍之決策密切相關，故此審查會議內容應屬機關決策過程之內部會辦意見等政府相關內部作業文件，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，被告不予提供並無違誤。又審查會議係依當時作成核定擬辦重劃範圍前之法律規定，考量現行相關法令多所修正，行為時之部分法令規定已非得適用，提供系爭資料恐造成其他擬自辦重劃者利用既有已核定擬辦重劃範圍之相關資料，執以向被告申請核定擬辦重劃範圍，亦茲生困擾，且無助於公益。

⑵系爭「處理情形對照表及改進措施回覆表」，係屬參加人會依其專業能力，針對被告各機關之審查意見進行修正調整後所製作之回覆表，原告請求系爭資料，因涉及參加人之正當權益，故被告並曾依政府資訊公開法第12條第2項規定，請參加人表示意見，參加人表示該文件應不予提供。故被告依據檔案法第18條第7款及政府資訊公開法第18條第7款規定，不予提供，亦於法有據。

⑶重劃範圍內之土地屬經被告公告都市計畫應以市地重劃辦理整體開發之範圍，不論是否提供系爭重劃範圍之審查資訊，均不影響該土地應以市地重劃辦理開發之義務，且參加人並無職權可執行獎勵重劃辦法第3章規定之土地改良物或墳墓拆遷補償、工程施工、重劃負擔之計算及土地交換分合設計等重劃業務，無法影響已核定重劃範圍內土地所有權人之權益，故本件亦無因公益而須公開之情事。

⑷所謂分離原則係指政府資訊中若含有限制公開或不予提供之部分，並非該資訊之全部內容者，政府機關應將限制公開或不予提供之部分除去後，僅就其餘部分公開或提供（法務部101年4月2日法律字第10100548840號函參照）。惟系爭資料為被告各主管機關及相關機關對於該自辦重劃範圍及其相關計畫之單位審查意見，以及參加人就該審查意見之回應，且全部內容均與是否核准重劃範圍之決策密切相關，則全部均應限制公開，亦無法將限制公開者除去後，就其餘部分公開。再者，各與會單位表示之意見也無法切割分離，一旦切割將無法理解各單位之原始審查意見，而對照表及改進措施回復表，若有回覆將依照審查意見改善辦理者，如此情況無法予以分離切割或遮蔽，蓋因切割或遮蔽後，將無法得知所欲為之改善內容或將進行之改善措施，故也無法依分離原則提供系爭資料。

3、綜上所述，原告並無請求主管機關行使該項職權之權源，被告109年5月6日函僅屬行政機關之單純事實敘述或理由說明，則原告本件請求，與人民依據法令規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者不同，非屬行政訴訟法第5條第2項所規範依法申請之案件，原告請求作成解散參加人之處分，即非合法，且被告不提供相關行政資訊亦無違誤。

（二）聲明︰原告之訴駁回。

四、參加人陳述要旨︰

（一）原告以109年3月26日自救字第1090326號函向被告申請解散參加人，並請被告提供參加人提送審查之系爭資料，經被告以109年5月6日函回覆略以，相關民事訴訟已經最高法院108年度台上字第2661號民事判決上訴駁回在案，該次會員大會決議經法院判決存在，被告因應司法院釋字第739號解釋，並考量現行獎勵重劃辦法規定，續行研擬准否核定參加人申請成立重劃會之第2次會員大會紀錄，故暫不宜解散參加人，於法並無違誤，原告申請解散參加人，並無理由。退步而言，獎勵重劃辦法第11條及第18條規定，解散籌備會為被告之職權，該法並未賦予人民得請求主管機關行使該項職權之權源，原告之申請，於法無據，非屬依法申請之案件，被告109年5月6日函核其性質屬觀念通知，未對原告之公法上權利或法律上之利益發生具體的法律效果，自非行政處分，原告向被告申請解散籌備會，欠缺公法上之請求權基礎者，基於依法行政原則，行政機關自不負履行義務，行政法院亦無由責命其為之，原告主張並無理由。

（二）參照檔案法第1條第2項規定，政府機關除得依檔案法第18條規定拒絕提供政府資訊檔案外，倘有其他法律依據，亦即「檔案」於符合其他法律限制之要件時，例如政府資訊公開法第18條第1項所列各款規定情形之一者，亦得據以限制公開。從而，就人民閱覽具有檔案性質之政府資訊事件，政府機關即應審查檢視有無檔案法第18條及政府資訊公開法第18條第1項各款情形，如無上開規定所列限制公開或不予提供之政府資訊，即應准依人民之申請提供之。倘政府資訊中雖含有限制公開或不予提供之事項者，若可將該部分予以區隔，施以防免揭露處置，已足以達到保密效果者，依政府資訊公開法第18條第2項規定意旨，應就該其他部分公開或提供之（即資訊分離原則）。

（三）原告請求資訊公開部分，已經被告詳載系爭「102年6月18日聯合審查會議紀錄」，係參加人向被告申請核定擬辦重劃範圍後，被告各主管機關及相關機關（水利局、環保局、都發局、交通局、工務局、嘉南農田水利會、地政局）就參加人申請資料表示審查意見，意見內容與是否核准重劃範圍之決策密切相關，故此審查會議內容應屬機關決策過程之內部會辦意見等政府相關內部作業文件，內容與被告是否作成核准重劃範圍之決策密切相關，各相關機關之審查意見應屬「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，且各該機關審查意見均是就重劃範圍內與各機關主管事務相關提供建議和說明法規要求，並非已決定事項，不宜公開。至於「處理情形對照表及改進措施回覆表」，其全部內容均與是否核准重劃範圍之決策密切相關，全部應限制公開，無法依分離原則將限制公開者除去後，就其餘部分公開。原告與參加人間具有競爭關係，原告已對參加人提出諸多訴訟，參加人亦已明確表示不願意將資訊提供給原告，被告依法否准原告所請，自屬適法有理由。

五、爭點︰

（一）原告請求被告解散參加人，是否有據？

（二）原告請求被告提供系爭資料，是否有據？

六、本院的判斷︰

（一）前提事實︰本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告地政局100年11月24日南市地劃字第1000866629號函、被告101年8月16日府地劃字第1010676533號、102年9月12日府地劃字第1020784617號、105年4月20日府地劃字第1050290134號、109年5月6日函（第303、307、309、311、71至73頁）、臺南地院103年度訴字第9號民事判決（第117至134頁）、臺南高分院104年度上字第112號民事判決（第135至151頁）、最高法院108年度台上字第2661號民事判決（第313至316頁）、原告109年3月26日自救字第1090326號函（第317至321頁）、被告109年5月6日函（第71至73頁）及訴願決定書（第77至85頁）等附本院卷可稽，足堪認定。

（二）原告請求被告解散參加人，依法無據：

1、應適用的法令︰

⑴平均地權條例第58條第1項及第2項：「（第1項）為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：一、給予低利之重劃貸款。二、免收或減收地籍整理規費及換發權利書狀費用。三、優先興建重劃區及其相關地區之公共設施。四、免徵或減徵地價稅與田賦。五、其他有助於市地重劃之推行事項。（第2項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。」

⑵95年6月22日修正之獎勵重劃辦法第11條第5項：「籌備會有下列情形之一者，直轄市或縣（市）主管機關得解散之：一、籌備會自報准核定之日起1年內未依第26條規定辦理者。二、未於重劃計畫書公告期滿日起2個月內成立重劃會者。」

⑶95年6月22日修正之獎勵重劃辦法第18條：「重劃會如有違反法令、擅自變更經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。」

⑷101年2月4日修正之獎勵重劃辦法第18條（現行規定）：「籌備會、重劃會如有違反法令、擅自變更經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。」

⑸106年7月27日修正之獎勵重劃辦法第11條第5項、第6項、第8項（108年4月9日修正之獎勵重劃辦法第11條，此3項規定不變）：「（第5項）籌備會未於核准成立之日起6個月內申請核准成立重劃會者，直轄市或縣（市）主管機關得解散之。但不可歸責於籌備會之事由而遲誤之期間，應予扣除。（第6項）籌備會因故未能於前項期限內申請核准成立重劃會者，得敘明理由向直轄市或縣（市）主管機關申請展期；展期之期間每次不得逾2個月，並以2次為限。……（第8項）本辦法中華民國106年7月27日修正施行前核准成立之籌備會，未於本辦法106年7月27日修正施行之日起6個月內申請核准成立重劃會者，準用第5項及第6項規定。」

2、按行政訴訟法第5條規定所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言，是課予義務訴訟須人民有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據，始為相當；倘法令僅係規範行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，則人民請求行政機關作成行政處分，僅係促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，並非屬於「依法申請之案件」。此時，受理陳情之中央或地方機關所為之函復，僅屬行政機關就該陳情事件所為單純的事實敘述及理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，非行政處分，人民不得對之提起課予義務訴訟。

3、次按市地重劃，乃重劃區之土地所有人，為促進地方區域之發展，增進土地資源之效用，及維護公共安全、改善公共衛生與建設公共交通，將一定範圍內地形不規則及畸零細碎不合經濟使用之土地，加以重新整理，交換分合，並興辦區域內之公共設施，於扣除相關費用負擔後，再將已成為形狀整齊，適宜開發使用之土地分配予原所有權人，以落實都市計畫之內容，及利於區域內公共設施用地之取得（都市計畫法第48條參照），使原土地所有人受分配之土地，得因宗地條件良好，區域公共設施完善，而可增加其利用之價值。其中自辦市地重劃，係由參加市地重劃之土地所有人，根據平均地權條例第58條第2項授權訂定之獎勵重劃辦法自行組成自辦市地重劃區重劃會，本於私法自治之原則所作成之土地重劃分配，具有高度之自治性與相當之自主性，並未規定將公權力之行使託付予重劃會，與行政程序法第2條第3項規定之行政委託之意義並不相同，其與土地所有人間實為集體私法契約關係，並無上下隸屬或服從之關係存在。是重劃會與土地所有人間就市地重劃之重劃土地分配、差額地價補償及重劃費用之負擔，遷讓、交接土地等爭議，屬民事爭議。獎勵重劃辦法第18條規定，主管機關於籌備會、重劃會違反法令、擅自變更經核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者時，得予以警告、撤銷其決議、命其整理，或將其解散，係基於自辦市地重劃涉及都市計畫推行，該管政府取得公共設施用地，具公益性格，而賦予主管機關公權力介入，非以保障土地所有權人為其目的，難認有賦予土地所有權人請求主管機關行使該項職權之公法上權利。是以，土地所有權人請求主管機關依獎勵辦法第18條規定行使職權，僅係促使其發動職權，為建議、舉發之陳情性質，非屬「依法申請之案件」（最高行政法院106年度判字第705號判決參照）。

4、原告主張被告應依獎勵重劃辦法第18條規定作成解散參加人之行政處分，惟如前開說明，獎勵重劃辦法第18條規定並未賦予原告得請求被告作成該項行政處分之權源，則原告本件請求，與人民依據法令規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者不同，非屬行政訴訟法第5條第2項所規範依法申請之案件。原告提起本件訴訟，請求被告作成解散參加人之行政處分，自非合法，應予駁回。

（三）原告請求提供系爭資料為有理由：

1、應適用的法令︰

⑴政府資訊公開法第5條：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」

⑵政府資訊公開法第18條第1項第3款、第7款、第2項：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」

⑶檔案法第18條：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」

⑷95年6月22日修正之獎勵重劃辦法第6條第1至5款：「自辦市地重劃之主要程序如下：一、重劃之發起及成立籌備會。二、申請核定擬辦重劃範圍。三、徵求土地所有權人同意。四、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知土地所有權人。五、成立重劃會。……。」

⑸現行獎勵重劃辦法第6條第1至8款：「自辦市地重劃之主要程序如下：一、重劃之發起及成立籌備會。二、勘選擬辦重劃範圍。三、研擬重劃會章程草案。四、召開重劃會成立大會。五、申請核准成立重劃會。六、申請核定重劃範圍。七、徵求土地所有權人同意。八、重劃計畫書草案之研擬、申請核定及公告，並通知土地所有權人及已知之利害關人。……。」

⑹95年6月22日修正之獎勵重劃辦法第9條：「籌備會之任務如下：一、調查重劃區現況。二、向有關機關申請提供都市計畫及地籍資料與技術指導。三、申請核定擬辦重劃範圍。四、舉辦座談會說明重劃意旨。五、徵求土地所有權人同意。六、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知土地所有權人。七、擬定重劃會章程草案。八、召開第一次會員大會。」

⑺106年7月27日修正之獎勵重劃辦法第9條第2項：「同一擬辦重劃範圍經核准成立2個以上籌備會者，直轄市或縣（市）主管機關應於核准成立重劃會時，同時廢止其他籌備會成立之核准。」

2、按上開政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，意在使公務員暢所欲言、無所瞻顧，俾政府決策之周密，因此，政府意見形成之內部資訊，得豁免公開。揆其立法目的在於保護公務員「思辯過程」，並避免不同意見者有遭受攻訐等滋擾。足知，依本項豁免之資訊必須是「作成決定前之意見溝通或文件」，且即使為此類文件，苟公開對於公益乃屬必要者，亦應公開。依此，行政機關就申請公開之文件是否屬於政府作成決定前之思辯過程文件之認定，其公開是否於公益有必要，乃至於公開之方法，原應依具體個案為事實認定，並衡量「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」二項法益之輕重，以為決策。而行政機關對此法益輕重之衡量是否合法，法院本應職權調查證據而為基礎事實認定外，並應判斷其衡量及決定是否存有瑕疵（最高行政法院109年度判字第484號判決要旨參照）；至於同條項第7款之規定，因政府資訊公開法並未對「營業上秘密」為定義，參酌營業秘密法第2條有關「營業秘密」之定義：「係指方法、技術、製程、配方、程式、設計或其他可用於生產、銷售或經營之資訊，而符合左列要件者︰一、非一般涉及該類資訊之人所知者。二、因其秘密性而具有實際或潛在之經濟價值者。三、所有人已採取合理之保密措施者。」堪認營業秘密係具「秘密性」、「經濟價值」及「已保密之事實」等3項特色者。而具營業秘密性質之資訊公開是否有益於「公共利益」，則應取決於該資訊之本質及其與公共利益間之關聯（參最高行政法院109年度上字第698號判決要旨）。

3、查參加人係司法院釋字第739號解釋公布（105年7月29日）以前業經被告地政局核可成立之自辦市地重劃籌備會，且其已於101年8月16日經被告核定重劃範圍、102年9月12日核定重劃計畫書，並進行至105年5月15日召開重劃區會員大會，於同年月20日向被告申請核定成立重劃會之程序階段，而原告均屬參加人所辦市地重劃區域內之土地所有權人等事實，已為前揭兩造不爭執之爭訟概要欄所敘明。依此，參加人已依行為時獎勵重劃辦法第6條規定執行至第5款之市地重劃程序，並完成行為時獎勵重劃辦法第9條規定之籌備會基本任務，縱使被告嗣後同意參加人之申請而得成立重劃會，上開經核准成立之重劃會仍須依司法院釋字第739號解釋公布以後之現行獎勵重劃辦法第6條第6、7、8款規定重新就業經勘選擬定之重劃範圍再次執行申請核定重劃範圍、徵求土地所有權人同意、重劃計畫書草案之研擬、申請核定及公告，並通知土地所有權人及已知之利害關人等自辦市地重劃程序，且仍不改變原告確屬參加人業經勘選擬定重劃範圍內之土地所有權人事實。而原告109年3月26日向被告申請提供之系爭資料，既係被告102年6月18日製作之聯合審查會議紀錄及參加人根據該會議紀錄提出之審查意見於同年7月25日製作並函復被告之審查意見回覆表，則系爭資料即屬被告及參加人於被告101年8月16日核定重劃範圍後，而於102年9月12日核定重劃計畫書以前所製作之文書，足見系爭資料已與被告是否核定重劃範圍之事務無涉，而屬被告核定參加人擬定重劃計畫書之前程序所為書審文件。次查，經本院核閱系爭資料，其中被告102年6月18日召開之102年度第5次聯合審查會議紀錄係對參加人102年3月間送審之重劃計畫書由被告所屬各主管機關及相關機關（即水利局、環境保護局、都市發展局、交通局、工務局、嘉南農田水利會、地政局等機關）各以其機關名義提出渠等基於法令或基於專業視角對該尚未確定重劃計畫書之合法性、合目的性及契合經濟利益之審查意見，被告並於會議決議責令參加人依照各機關審查意見提出照辦或修正重劃計畫書，待各機關均無意見後再簽請市長核定等語；至於參加人102年7月25日函復之審查意見回覆表則絕大部分均表示對各機關之審查意見遵照辦理之意旨，並補述已依審查意見增列或修正重劃計畫書內容，且經前揭各審查機關復審結果亦表示無新增修正意見等語之事實，亦有被告提出系爭資料附於卷外可佐，則系爭資料堪認應屬被告102年9月12日核定參加人送審修訂後重劃計畫書以前，由其內部單位及相關機關對參加人提送尚未修訂重劃計畫書之書面審查準備作業文件及參加人對被告書面審查意見遵照辦理及機關復審之回函。準此，系爭資料顯然非屬檔案法第18條第1至5款規定所指之檔案；而自辦市地重劃，既係由參加市地重劃之土地所有人，本於私法自治之原則所作成之土地重劃分配，參加人與重劃區內之土地所有人間乃為集體私法契約關係，並無上下隸屬或服從之關係存在乙節，已如前述，則基於此等契約關係，被告及參加人更應將彼此於契約關係約制之中所形成主要契約內容制定過程公諸於受約制之其他土地所有權人，故系爭資料亦非屬檔案法第18條第6、7款規定所指之檔案；雖系爭資料性質上係屬政府資訊公開法第18條第1項第3款前段所指之「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，但其意見之形成乃各機關基於其法定職權各自表述之專業審查意見，並不存在與會人員不同意見之思辯過程，對該文件之公開應有助於受重劃範圍約制之不同意土地所有權人清楚認識聯合審查會與會之各機關是否有效執行其法定職務。雖被告辯以提供系爭資料恐造成其他擬自辦重劃者利用既有已核定擬辦重劃範圍之相關資料，執以向被告申請核定擬辦重劃範圍，亦茲生困擾，且無助於公益云云。然查，參與聯合審查會之各機關如何有效執行其法定職務之會議紀錄應否對被約制於重劃範圍內之土地所有權人公開，與該土地所有權人申請動機是否另有成立其他籌備會之意圖，究屬二事。何況原告提出本件申請時，參加人所執行之重劃程序已進行至向被告申請核定成立重劃會之階段，換言之，被告設若核准參加人成立重劃會，其即應依獎勵重劃辦法第9條第2項規定同時廢止其他籌備會成立之核准，亦即重劃程序並不容許於成立重劃會之際尚存有其他併行籌備會之情況，更何況被告於本院審理時亦自承本件重劃區域內除參加人外，並未存在其他經核定之籌備會等語（本院卷第389頁），參諸前揭對政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之說明，則被告以前述理由拒絕向原告提供系爭資料，洵屬無據；再者，參加人對被告聯合審查會經由各機關所表述審查意見之遵守並修正其重劃計畫之審查意見回覆表，顯然非屬營業秘密法第2條所稱之營業秘密，更何況重劃計畫書之修訂，明顯關涉重劃區內土地所有權人間就市地重劃之重劃土地分配、差額地價補償及重劃費用之負擔，參加人本不得以其屬營業上秘密為由拒絕提供給該等資訊予重劃區內之土地所有權人，是被告逕以系爭資料另該當政府資訊公開法第18條第1項第7款應限制公開之資料云云，亦屬無據。

（四）綜上所述，關於原告請求被告解散參加人部分，因非屬行政訴訟法第5條規定所指之「依法申請之案件」，其訴不合法，應予駁回；另關於原告請求被告提供系爭資料部分，被告所為駁回原告申請之原處分，有前述之違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告對之訴請撤銷，並請求被告對於原告109年3月26日自救字第1090326號函中系爭資料之申請項目，應作成准予提供資訊之行政處分等情，為有理由，應予准許，爰判決如主文第1、2項所示。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。

七、結論：原告之訴一部不合法，一部有理由。

高雄高等行政法院第三庭